Preview document (🔗 origineel)

---

Kabinetsstandpunt bij Tweede Evaluatie Benzineveiling

Inleiding

In 1997 is in het kader van de operatie Marktwerking, Deregulering en
Wetgevingskwaliteit (MDW)  onder meer aandacht besteed aan de
benzinemarkt. Na een langdurig traject heeft dit MDW-project bij
benzinestations langs rijkswegen geresulteerd in langjarige afspraken
tussen de Staat der Nederlanden en alle betrokken marktpartijen. Deze
afspraken zijn onder meer vastgelegd in het Convenant Alternatief
Traject “MDW Benzine Hoofdwegennet” van 13 april 2000. In dit
convenant is vastgelegd dat over een periode van 22 jaar de 15-jarige
huurrechten van alle (circa 250) benzinestations langs het rijkswegennet
geveild zullen worden. Over de veilingmethode die daarbij gebruikt
wordt, zijn nadere afspraken vastgelegd in het Convenant “Veiling en
Gebruiksvergoeding” van november 2001.

In dat laatste convenant is ook opgenomen dat uiterlijk 5 jaar na de
eerste veiling op basis van deze convenanten de toegepaste
veilingmethode door de Staat geëvalueerd zal worden. Daarbij is
afgesproken dat de relevante partijen, waaronder de convenantpartijen
bij het evaluatie-onderzoek zullen worden betrokken. In het addendum bij
het Convenant Alternatief Traject MDW Benzine Hoofdwegennet is deze
afspraak over de evaluatie verbreed naar een evaluatie van de
veilingregeling die iedere 5 jaar zal plaatsvinden. In 2008 heeft de
eerste evaluatie plaatsgevonden. 

De tweede evaluatie heeft medio 2014 plaatsgevonden. Hierbij treft u de
kabinetsreactie bij de tweede evaluatie aan. Deze kabinetsreactie is als
volgt opgebouwd:

geschiedenis en gekozen veilingmethode,

opzet van het onderzoek,

resultaten van het onderzoek,

kabinetsreactie op het onderzoek.

1. Geschiedenis en gekozen veilingmethode

Om goed te kunnen begrijpen in welk kader het eerste en het tweede
evaluatieonderzoek naar de veilingmethode heeft plaatsgevonden, is een
korte historische schets van belang.

In het MDW-project Benzinemarkt werd geconstateerd dat de betreffende
markt onder invloed van de destijds door de overheid gehanteerde
uitgiftesystematiek een gesloten structuur had gekregen. Nieuwkomers
hadden bij dit systeem niet of nauwelijks een mogelijkheid om toe te
treden. Om aan die structuur een einde te maken, zodat nieuwkomers op de
markt een reële kans krijgen, en om prijsconcurrentie te bevorderen is
een aantal aanbevelingen gedaan. Die behelsden onder meer de veiling van
gebruiksrechten voor de vestiging van een benzinestation, de
beëindiging van de bestaande overeenkomsten tussen de Staat en de
gebruikers van dergelijke locaties, een marktconforme vergoeding voor de
Staat voor het gebruik de grond van de locatie, de ontwikkeling van
nieuwe locaties, en het opheffen van de functiescheiding tussen
benzinestations en wegrestaurants.

Het gehele traject omvat een met de betrokken partijen afgesproken
geleidelijke omvorming van de marktstructuur. Tevens wordt – in het
kader van bevordering van meer concurrentie - toetreding van nieuwe
partijen nagestreefd. Centraal instrument hierbij is de veiling van
15-jarige huurrechten van benzinestations.

De methode die voor deze veiling is gekozen is een sequentiële
eerste-prijs-gesloten-enveloppe veiling. De huurrechten van een station
worden elk afzonderlijk en opeenvolgend geveild. Iedere deelnemende
partij kan bij de veiling een bod uitbrengen door aan de aanwezige
notaris zijn bod in een gesloten enveloppe te overhandigen. Voor alle
(potentiële) bieders is zichtbaar wie een enveloppe aan de notaris
overhandigt. De hoogste bieder op de veiling verwerft het huurrecht van
de betreffende locatie. Zittende partijen kunnen ook op hun huidige
locaties meebieden.

Vanaf 2002 worden jaarlijks op één dag zeven tot dertien huurrechten
één voor één geveild. Het veilingschema wordt jaarlijks door de
minister voor Wonen en Rijksdienst vastgesteld. De volgorde waarin de
door de concessiehouders aangeboden benzinestationlocaties worden
geveild, wordt 14 dagen voor de veiling door een notaris bij loting
vastgesteld. Aangezien in 2002 is gestart met het veilen van de
15-jarige huurrechten van benzinestations  zullen vanaf 2017 – naast
benzinestations die voor de eerste keer worden geveild – ook
benzinestations voor de 2e keer worden geveild. Na de veiling in 2023
zullen alle benzinestations tenminste één keer zijn geveild. 

Per benzinestation geldt een overgangsperiode tot het moment dat het
voor de 2e keer wordt geveild. Tijdens deze overgangsperiode doen de
concessiehouders, te weten: oliemaatschappijen, oliehandelaren en
particuliere pomphouders - in ruil voor eenmalige compensatie - afstand
van bepaalde (eeuwigdurende) rechten. Het totale overgangstraject (dat
wil zeggen: de overgangsperiodes van alle benzinestations tezamen),
beslaat het tijdvak 2002 – 2023. 

Voorts geldt tijdens de overgangsperiode (de eerste keer dat een
huurrecht van een benzinestation wordt geveild), een aantal regels. De
belangrijkste regel is dat de opbrengst van de veiling van het station
van een zittende partij toevalt aan deze partij. Deze opbrengst kan
worden gezien als de eenmalige compensatie voor het afstand doen van de
eeuwigdurende rechten. De zittende partij kan ook zelf het hoogste bod
uitbrengen (en daarmee het station behouden voor de komende 15 jaar). In
dat geval is de prijs voor de zittende huurder bepaald als het verschil
tussen het hoogste en het één na hoogste bod, met een maximum van 30%
van zijn hoogste bod. Deze regel, ook wel topdeelregeling genoemd, dient
te voorkomen dat de zittende huurder onevenredig voordeel haalt uit zijn
positie van wederpartij bij die bestaande overeenkomst.

Na de overgangsperiode (dus bij de tweede keer dat een huurrecht van een
benzinestation wordt geveild), vervallen deze regels en treedt een ander
veilingregime in werking. De “zittende” huurder moet dan de volledig
geboden prijs betalen indien hij het hoogste bod uitbrengt. De hierboven
beschreven werkwijzen zijn vastgelegd in convenanten met de
marktpartijen. Op basis van deze convenanten is de Wet tot veiling van
bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen (Benzinewet) opgesteld.

2. Opzet van het evaluatie-onderzoek

Onderwerp van de evaluatie is de veilingmethode. Om de uitkomsten van de
eerste en de tweede evaluatie goed te kunnen vergelijken, sluit de
onderzoeksopzet van de tweede evaluatie  zoveel mogelijk aan bij de
onderzoeksopdracht van de eerste evaluatie. Dit heeft geleid tot de
volgende centrale onderzoeksvraag:

Welk effect heeft – gelet op de ervaringen bij de elf gehouden
veilingen van huurrechten van benzinestations langs rijkswegen - de
huidige veilingmethode op de toetredingsmogelijkheden van andere
marktpartijen op deze markt, gegeven de beoogde geleidelijke omvorming
van de marktstructuur tijdens de overgangsfase tot 2024? Welke factoren
bij (of onderdelen/aspecten van) de veilingmethode spelen een rol bij de
toetredingsmogelijkheden, waarbij speciale aandacht wordt gegeven aan
prijsconcurrentie en aan strategisch gedrag? 

Bij het onderzoek vormen de in het Convenant “Veiling en
Gebruiksvergoeding” genoemde doeleinden en randvoorwaarden het
afwegingskader voor de evaluatie van de veilingmethode.

De doeleinden zijn:

de veilingmethode dient nieuwe toetreders te stimuleren;

de veilingmethode moet voor de verkopende partij een optimale opbrengst
opleveren;

de kosten van de veiling mogen niet te veel oplopen.

Bij het optimaliseren van de doeleinden moeten de volgende
randvoorwaarden in acht worden genomen:

De veiling dient qua organisatie en procedure eenvoudig van opzet te
zijn met een snelle doorlooptijd;

De tijd tussen het moment van aankondigen van de veiling en het moment
van overdracht aan de nieuwe concessiehouder, dient vlot en binnen een
vaste termijn te verlopen;

De informatie over een te veilen benzinestation is voor
geïnteresseerden eenvoudig beschikbaar;

De veilingmethode dient objectief en transparant te zijn;

De veilingvorm behandelt alle gegadigden op gelijke wijze
(non-discriminatoir), maar voorkomt zoveel mogelijk dat de zittende
partij, als deelnemer, een onevenredig voordeel uit zijn positie als
houder van de Oude Concessie kan putten;

De veilingmethode bemoeilijkt samenspanning, beperkt de winner’s curse
en maakt flexibel biedgedrag mogelijk.

Bij het tweede onderzoek ligt de nadruk op de periode 2008 – 2013. De
onderzoekers zijn vrijgelaten in de aanpak van hun onderzoek. Zij hebben
bij hun onderzoek toegang gehad tot een grote hoeveelheid gegevens,
waaronder ook vertrouwelijke stukken en de volledige uitslagen van alle
veilingen. Daarnaast hebben zij gesproken met diverse relevante
betrokkenen, waaronder convenantpartijen.

3. Conclusies en aanbevelingen evaluatie-onderzoek

3.1 Inleiding

Op basis van de centrale onderzoeksvraag, de hoofddoelen van de
Benzinewet en de drie doeleinden die centraal stonden bij ontwikkeling
van de voorgeschreven veilingmethodiek (de veilingmethode dient nieuwe
toetreders te stimuleren, de veilingmethode moet voor de verkopende
partij een optimale opbrengst opleveren en de kosten van de veiling
mogen niet te veel oplopen) hebben de onderzoekers dit uitgewerkt in de
volgende vier onderzoeksvragen (in volgorde van belang): 

1. Stimuleert de veilingmethode nieuwe toetreders? 

2. Stimuleert de veilingmethode prijsconcurrentie tussen
benzinestations? 

3. Levert de veilingmethode een optimale opbrengst op? 

4. Staan de kosten van de veiling in verhouding tot de doelen ervan? 

3.2 Conclusies

1. Stimuleert de veilingmethode nieuwe toetreders? 

De onderzoekers concluderen dat de veiling een bescheiden positief
effect heeft gehad op toetreding door nieuwe partijen sinds 2008. Dit
geldt alleen op concessiehouderniveau langs rijkswegen. Langs de
rijkswegen zijn er als gevolg van de veilingen geen nieuwe merken
bijgekomen.   

Sinds 2008 zijn 10 van de 48 geveilde tankstations (21%) overgegaan naar
een nieuwe huurder. De overige veilingen zijn gewonnen door de zittende
partij. De stations die van concessiehouder wisselen bevinden zich met
name langs N-rijkswegen (60%), de stations langs A-rijkswegen wisselen
relatief minder van concessiehouder (16%). Vergeleken met de
onderzoeksperiode van de vorige evaluatie, (2002 - 2007) is het beeld in
beide perioden vergelijkbaar. De wisselingen in concessiehouder en
gevoerd merk hebben niet geleid tot grote veranderingen in
marktconcentratie, ook niet wanneer rekening wordt gehouden met
veranderingen die buiten de veiling om hebben plaatsgevonden. 

Uit de cijfermatige analyse komt het beeld naar voren dat de zittende
concessiehouder relatief vaak de veiling wint. Verder neemt het aantal
deelnemers aan de veiling in de loop van de tijd geleidelijk af. In de
interviews is door diverse partijen aangegeven dat de afnemende
belangstelling voor de veiling te verklaren is door de perceptie dat
zittende partijen een relatief groot voordeel hebben. Hier zijn de
volgende verklaringen voor gegeven.

 

Ten eerste is sprake van asymmetrische informatie tussen de zittende
partij en potentiële nieuwkomers. De zittende partij is vanwege zijn
ervaring met de locatie goed op de hoogte van alle parameters die nodig
zijn om de waarde van een huurrecht te kunnen bepalen, terwijl
potentiële nieuwkomers hiervan een inschatting moeten maken. Ten tweede
zijn er indicaties dat netwerkeffecten op deze markt een belangrijke rol
spelen. Netwerkeffecten doen zich voor als de waarde van een tanklocatie
voor een partij mede afhangt van het aantal en de locatie van andere
tankstations van deze partij. Volgens diverse geïnterviewde partijen
zorgen netwerkeffecten ervoor dat de waarde van een huurrecht voor een
gevestigde partij met een bestaand (regionaal, landelijk of zelfs
internationaal) netwerk aanzienlijk hoger is dan voor een partij zonder
netwerk met vergelijkbare locatie en spreiding. In dat geval zullen
zittende partijen bereid zijn om een hoger bod uit te brengen voor een
betreffende locatie en dus ook vaker een veiling winnen. Tenslotte
zorgt, volgens circa de helft van de geïnterviewden, de topdeelregeling
ervoor dat het voor zittende partijen minder kostbaar is om een relatief
hoog bod (dichter bij de werkelijke waarde) uit te brengen. Deze
regeling, die alleen geldt als een station voor de eerste keer geveild
wordt, zorgt ervoor dat een zittende partij niet meer hoeft te betalen
dan 30% van het hoogste bod indien deze de veiling wint, waarmee het
risico op het bekende euvel in veilingen, de “winner’s curse”,
wordt verminderd. 

Uit de analyse blijkt verder dat de gekozen veilingmethode in
overwegende mate objectief en transparant is. Potentiële toetreders
ondervinden door de gekozen veilingmethode geen nadeel of voordeel.
Volgens sommige geïnterviewden maakt de gekozen opzet waarbij jaarlijks
‘slechts’ een tiental geografisch verspreide stations sequentieel
worden geveild het moeilijk om snel een behoorlijke schaal te bereiken.
Voor partijen die een bepaald netwerk willen opbouwen is het bovendien
een probleem dat zij vooraf niet kunnen voorspellen welke stations er
“gewonnen” gaan worden. Deze partijen geven er de voorkeur aan om
buiten de veiling om een positie op te bouwen. Veel partijen geven
daarnaast aan vanaf 2017, als de eerste stations voor de tweede keer
worden geveild, gunstigere perspectieven te zien voor deelname aan een
veiling omdat diverse overgangsmaatregelen, zoals de topdeelregeling,
dan niet meer van toepassing zijn. 

2. Stimuleert de veilingmethode prijsconcurrentie tussen
benzinestations? 

De onderzoekers concluderen dat de benzineveilingen een beperkt positief
effect hebben gehad op de prijsconcurrentie. Op korte termijn (direct na
de veiling) zijn de effecten positief, maar een jaar na de veiling
wijken de prijsniveaus van stations die een andere concessiehouder
hebben gekregen statistisch gezien niet meer af van de prijzen van
geveilde stations die niet van concessiehouder zijn veranderd. Deze
uitkomsten sluiten aan op eerdere studies waarin beperkte effecten
worden verwacht of zijn waargenomen. 

In de interviews is aangegeven dat de veilingen hoogstens een marginaal
effect op de benzineprijzen hebben gehad. In geen enkel interview is
aangegeven dat sprake is van structureel lagere brandstofprijzen als
gevolg van de veilingen. Veel partijen schrijven dit toe aan het
beperkte aantal nieuwe toetreders dat via de veiling op de markt is
gekomen en het beperkte aantal benzinestations dat in de veiling van
concessiehouder is gewisseld. 

De onderzoekers merken daarbij op dat hun analyse naar de gevolgen voor
prijsconcurrentie beperkt is omdat zij geen inzicht hebben gekregen in
alle door weggebruikers betaalde benzineprijzen. Zo beschikt een
significante groep van Nederlandse weggebruikers (met name de
leaserijders) over een tankpas, waarbij als gevolg van afspraken tussen
leasemaatschappijen en oliemaatschappijen de werkelijk betaalde prijs
aan de pomp aanzienlijk lager kan zijn dan de prijs die reguliere
weggebruikers betalen. Daarnaast merken de onderzoekers op dat in
toenemende mate concurrentie ook plaatsvindt op andere aspecten dan de
prijs van brandstof. Daarbij valt te denken aan de sfeer en uitstraling
van een tankstation, de reinheid van de toiletten, de kwaliteit en het
assortiment van de shop. 

3. Levert de veilingmethode een optimale opbrengst op? 

De onderzoekers definiëren een optimale opbrengst als een situatie
waarin alle partijen volgens hun eigen waardering bieden en er geen
sprake is van strategisch gedrag. De onderzoekers hebben geen concrete
bewijzen gevonden dat het veilingontwerp zorgt voor een sub-optimale
opbrengst. Dit komt door het feit dat de waarde van de huurrechten voor
elke partij verschilt en daarom niet objectief vast te stellen is. 

Uit de theoretische analyse blijkt dat het aannemelijk is dat partijen
gemiddeld lager bieden dan de waarde die zij aan een huurrecht
toekennen, maar dit is inherent aan het bestaan van asymmetrische
informatie tussen de zittende partij (die inzicht heeft in de
karakteristieken van een station) en potentiële nieuwkomers die hier
inschattingen over moeten maken. Ook het feit dat partijen verschillende
waarderingen kunnen hebben voor hetzelfde station draagt bij aan het
bestaan van biedingen die lager zijn dan de waardering van het
huurrecht. 

Om een beeld te krijgen van de biedingen op huurrechten in relatie tot
de marktwaarde van deze rechten is een eenvoudig model gemaakt waarbij
de marktwaarde wordt verklaard door de brandstof doorzet, de oppervlakte
van het gebouw (als benadering van de potentiële shopomzet), de
“aantrekkelijkheid” van de locatie en de passantenstroom. De aldus
verkregen marktwaarde kan beschouwd worden als een gemiddelde waarde,
exclusief specifieke factoren (zoals netwerkeffecten) die alleen van
belang zijn voor specifieke stations en/of voor specifieke bieders. Uit
deze analyse blijkt dat op stations die van concessiehouder wisselen
relatief laag is geboden. De onderzoekers kunnen niet met zekerheid
zeggen wat hier de oorzaak van is. Een mogelijkheid is dat de
netwerkeffecten voor dit type stations laag zijn. Als het bijvoorbeeld
locaties betreft die niet door bepaalde partijen als belangrijk voor hun
netwerk worden geacht, dan leidt dit waarschijnlijk tot lagere biedingen
dan wanneer dit wel het geval is. Dit betekent ook dat de waarderingen
van de verschillende markpartijen dichterbij elkaar liggen dan wanneer
er wel sprake is van grote netwerkeffecten. Dit wordt ondersteund door
de observatie dat bij  wisselingen van concessiehouder het eerste en
tweede bod relatief dicht bij elkaar liggen. 

4. Staan de kosten van de veiling in verhouding tot de doelen ervan? 

Op basis van de literatuur, de gehouden interviews en de analyse van de
door de overheid gemaakte kosten concluderen de onderzoekers dat de
kosten van de veiling beperkt zijn, zeker als deze worden afgezet tegen
de verwachte omzet en winst die gedurende de looptijd van de concessie
kan worden gemaakt. 

Op basis van literatuuronderzoek concluderen de onderzoekers dat de
gekozen veilingmethode relatief eenvoudig is omdat slechts één
veilingronde wordt gehouden per te veilen huurrecht. Daarnaast draagt
het achter elkaar veilen van de huurrechten van meerdere locaties bij
aan een efficiënt proces. Uit de interviews blijkt dat partijen van
mening zijn dat de kosten voor deelname aan de veiling beperkt zijn en
geen reden vormen om niet aan een veiling deel te nemen. Idem geldt voor
de kosten die de aanbiedende partij moet maken. De grootste kostenpost
is de benodigde tijd om een reële biedprijs te bepalen. De totale
kosten voor een veilingdeelname komen volgens partijen uit op € 5000,-
à € 30.000,-. Naast de directe kosten voor deelname aan de veiling
moeten er ook kosten worden gemaakt om de daadwerkelijke overdracht te
realiseren, zoals het afrekenen voor de tanks en het ombouwen en
rebranden van het tankstation. Wel zijn de geïnterviewde partijen van
mening dat de kosten van de veiling niet te verwaarlozen zijn ten
opzichte van de slaagkans, en dat het daarom van belang is om de
administratieve lasten van de veiling zo laag mogelijk te houden. 

Uit de analyse blijkt dat de door de overheid gemaakte kosten voor het
opzetten van de veiling een licht dalende tendens vertonen en jaarlijks
zo’n € 200.000,- bedragen. De belangrijkste kostenposten hier zijn
de personeelskosten van de overheid, marketingkosten die gemaakt worden
om de veiling aan te kondigen, en de kosten van de veilingmeester. 

3.3 Aanbevelingen 

In hun rapport doen de onderzoekers vier aanbevelingen, die hieronder
kort worden toegelicht. 

• De onderzoekers adviseren de huidige veilingmethode op hoofdlijnen
voort te blijven zetten.

Uit de evaluatie zijn geen grote knelpunten gekomen die aanpassing
behoeven. Bij dit advies wegen de onderzoekers mee dat het huidige
veilingontwerp (inclusief de overgangsmaatregelen zoals de
topdeelregeling) een compromis is tussen de belangen van zittende
partijen (concessiehouders en exploitanten), potentiële nieuwe
toetreders en de overheid. Vanuit het perspectief van rechtsgelijkheid
is het niet goed mogelijk noch wenselijk om gedurende de
overgangsperiode tot een andere weging van de verschillende belangen te
komen. Van belang is tevens dat vanaf 2017 de eerste stations voor de
tweede keer geveild gaan worden. Voor deze stations gelden dan geen
overgangsmaatregelen meer zoals de topdeelregeling en (deels) de
bescherming van zittende exploitanten. Mede op basis van de input van
marktpartijen verwachten de onderzoekers dat dan sprake is van een meer
gelijk speelveld waardoor het relatief aantrekkelijker wordt om aan een
veiling deel te nemen. Mogelijk zal dit ook leiden tot meer toetreding
en prijsconcurrentie. De onderzoekers adviseren om de ervaringen met de
veilingsystematiek goed te blijven monitoren, met speciale aandacht voor
de analyse van veilingresultaten en prijsconcurrentie van de stations
die voor de tweede keer worden geveild. Als blijkt dat na afloop van de
overgangsperiode onvoldoende nieuwe toetreding en/of onvoldoende
prijsconcurrentie plaatsvindt kunnen maatregelen overwogen worden om de
positie van toetreders te versterken.  

• Uit de analyse blijkt verder dat het van belang is om eventuele
asymmetrie in de beschikbare informatie over te veilen stations zoveel
mogelijk te verkleinen. Het gaat hier om informatieverschillen tussen
zittende partijen en andere partijen; zittende partijen hebben betere
informatie en zijn daarom beter in staat om de waarde van een huurrecht
te bepalen. Het verkleinen van informatieverschillen kan ervoor zorgen
dat de (winnende) biedingen dichter in de buurt komen van de marktwaarde
van een huurrecht, wat de verwachte opbrengst kan verhogen. Tevens kan
dit de drempel voor partijen verlagen om deel te nemen aan de veiling
omdat de gepercipieerde risico’s van een “verkeerd” bod worden
verlaagd. Naarmate er meer informatie in het biedboek staat is er minder
noodzaak voor partijen om deze door middel van eigen (extern) onderzoek
in te schatten. Dit drukt de kosten van deelname aan de veiling en werkt
drempelverlagend. Het leveren van meer informatie in het biedboek kan er
derhalve toe bijdragen dat zowel een hogere opbrengst wordt gerealiseerd
als meer partijen deelnemen aan de veiling (en uiteindelijk ook
toetreden). Dit vereist geen verandering in het veilingontwerp, maar
alleen een verandering in de beschikbare informatie in het biedboek. 

• Voorts blijkt uit de analyse dat de huidige vormgeving van de
veiling (op een fysieke locatie met een “loopje” naar de notaris)
aanleiding kan geven tot enig strategisch gedrag. Partijen kunnen hun
biedstrategie aanpassen (ook gedurende de veiling) op basis van
informatie over het aantal aanwezigen op een veilingdag, of er door
bepaalde partijen op een locatie geboden is en het aantal keren dat door
bepaalde partijen gedurende een dag is geboden. Dit kan de
veilingopbrengst en het aantal veilingdeelnemers verlagen. Om ervoor te
zorgen dat de deelnemers aan de veiling deze informatie niet meer hebben
adviseren de onderzoekers de veiling elektronisch te laten plaatsvinden.
Een bod zou bijvoorbeeld vóór een bepaald tijdstip per email ingediend
moeten worden bij een notaris. Dit zorgt ervoor dat alle partijen
beschikken over dezelfde informatie. Voordeel is daarnaast ook dat
kosten bespaard kunnen worden. Door het elektronisch laten plaatsvinden
van de veiling hoeft de overheid niet langer een fysieke locatie af te
huren, en hoeven deelnemers niet langer op de veilingdag aanwezig te
zijn. Wel zullen in dat geval eenmalig kosten gemaakt moeten worden om
een betrouwbare en zorgvuldige procedure tot stand te brengen.

Een alternatief voor een elektronische veiling is dat iedere deelnemende
partij aan de veiling verplicht is bij elk te veilen station een
biedkaart in te leveren bij de notaris. Alle partijen nemen dan 
zichtbaar deel aan de veiling zonder dat dit iets zegt over hun bod. In
dat geval kunnen partijen hun bod niet langer afstemmen op het aantal
bieders voor een locatie, maar kan men uit de aanwezigheid op de
veilingdag nog wel informatie afleiden die ten voordele kan worden
benut. Bij een elektronische veiling is dit niet mogelijk. 

• Het gebiedscriterium is thans geformuleerd op basis van het gevoerde
merk. De onderzoekers  constateren dat als gevolg hiervan het risico
bestaat dat één concessiehouder (of één partij met feitelijke
zeggenschap over deze stations) meerdere stations uitbaat en daarbij het
gebiedscriterium omzeilt door een verschillend merk te voeren. De
onderzoekers hebben geen aanwijzingen dat het gebiedscriterium door deze
formulering ineffectief is, maar kunnen niet uitsluiten dat dit in de
toekomst gaat veranderen. Aangezien in economisch opzicht niet het merk
relevant is maar de entiteit die feitelijk beslissende zeggenschap heeft
over een benzinestation (in veel gevallen: de concessiehouder),
adviseren de onderzoekers om het gebiedscriterium te zijner tijd te
herformuleren zodat hier geen mededingingsproblemen uit voort kunnen
vloeien. 

4. Kabinetsreactie bij de conclusies en aanbevelingen

Algemeen

Het kabinet kan zich vinden in de centrale aanbeveling van de
onderzoekers om de huidige veilingmethode op hoofdlijnen voort te
zetten. Bij de eerste evaluatie in 2008 kwamen onderzoekers van een
ander onderzoeksbureau tot dezelfde conclusie. Via het jaarlijks veilen
van de huurrechten van een aantal benzinestations wordt de gesloten
marktstructuur als gevolg van de destijds gehanteerde
uitgiftesystematiek gaandeweg steeds verder opengebroken. Voor het
MDW-traject was er geen sprake van een dynamische markt. Door middel van
het MDW-traject en de Benzinewet worden nu op een geleidelijke wijze de
randvoorwaarden geschapen voor een dynamischere markt. 

Hoewel de onderzoekers constateren dat de veiling een bescheiden
positief effect heeft gehad op de toetreding door nieuwe partijen sinds
2008 en dat er bij de vorige evaluatie over de periode 2002 – 2008 een
vergelijkbaar beeld is, benadrukt het kabinet dat de afspraken met de
marktpartijen het mogelijk hebben gemaakt deze fundamentele
koerswijziging in gang te zetten. De vastgelegde afspraken en de verre
horizon dat vanaf 2024 de overgangsperiode is beëindigd, bieden
onvoldoende ruimte om nieuwe radicale veranderingen in gang te zetten.

Het kabinet deelt de opvatting van de onderzoekers dat vanuit het
perspectief van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid het niet mogelijk 
en evenmin wenselijk is  om gedurende de overgangsperiode tot een andere
afweging van de belangen van de betrokken partijen te komen. Het kabinet
onderschrijft het advies van de onderzoekers om de ervaringen met de
veilingsystematiek goed te blijven monitoren, met speciale aandacht voor
de analyse van veilingresultaten en prijsconcurrentie van
benzinestations die vanaf 2017 voor de tweede keer worden geveild. Bij
de volgende evaluatie in 2019 kunnen de veilingresultaten van die
benzinestations in de analyse worden meegenomen. Als blijkt dat na
afloop van de overgangsperiode onvoldoende nieuwe toetreding en/of
prijsconcurrentie plaatsvindt, kunnen maatregelen worden overwogen om de
positie van toetreders te versterken.  

Asymmetrie in de beschikbare informatie

Uit het onderzoek blijkt dat het van belang is om eventuele asymmetrie
in de beschikbare informatie over te veilen benzinestations zoveel
mogelijk te verkleinen. In het Algemeen Overleg op 2 februari 2011 in de
Tweede Kamer is door de staatssecretaris van Financiën aan de Tweede
Kamer aangegeven dat hij aanvullende gegevens in de biedboeken ten
behoeve van de veiling van benzinestations wil opnemen. Het biedboek
zoals omschreven in artikel 5, lid 4, van de Wet tot veiling van
bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen (Benzinewet) bevat voor de
veiling relevante informatie over een motorbrandstoffenverkooppunt. Het
opnemen van aanvullende informatie beoogt het voor potentiële bieders
mogelijk te maken om tijdens de veiling een verantwoord bod uit te
kunnen brengen en daarnaast zoveel mogelijk te voorkomen dat de houder
van de concessie/het huurrecht/het erfpachtrecht –ten opzichte van de
overige deelnemers aan de veiling- onevenredig voordeel uit zijn
bestaande positie kan putten. De aanvullende informatie die het kabinet
beoogt op te nemen in het biedboek betreft:  

De doorzetgegevens van het benzinestation en de opbouw hiervan in termen
van brandstofsoort;     

Het aantal verkochte kaartliters per brandstofsoort;   

De bruto shopomzet, exclusief de brandstofverkopen.

Het is  mededingingsrechtelijk mogelijk om deze gegevens in het biedboek
op te nemen. Hiervoor is (aanvullende) wetgeving nodig. Het kabinet
streeft er naar deze wetgeving op zo kort mogelijke termijn tot stand te
brengen.

Vormgeving van de veiling

De onderzoekers stellen dat de huidige vormgeving van de veiling
aanleiding kan geven tot strategisch gedrag. Partijen kunnen hun
biedstrategie aanpassen (ook gedurende de veiling) op basis van het
aantal aanwezigen op een veilingdag, het feit dat door bepaalde partijen
op een locatie geboden is en het aantal keren dat door bepaalde partijen
gedurende een dag wordt geboden. De onderzoekers stellen dat dit de
veilingopbrengst en het aantal veilingdeelnemers kan verlagen. Om dit te
vermijden bevelen de onderzoekers aan de veiling elektronisch te laten
plaatsvinden. Het kabinet acht het van belang dat – met het oog op een
gelijk speelveld voor marktpartijen – marktpartijen onder dezelfde
condities hun bod kunnen of hebben kunnen uitbrengen en dat
concessiehouders de concessie op gelijke wijze geveild (hebben) zien
worden. Omdat het gesloten karakter van de huidige veilingsystematiek
ertoe bijdraagt om onwenselijk gedrag van deelnemers te voorkomen en bij
de veilingen tot nu toe geen aanwijzingen zijn aangetroffen van
strategisch gedrag door partijen is het kabinet daarom van mening dat de
huidige vormgeving van de veiling van benzinestations die voor de eerste
keer worden geveild gehandhaafd moet blijven.

Omdat na de eerste veiling een aantal overgangsmaatregelen, zoals de
topdeelregeling, vervalt, waardoor de verhoudingen tussen de
marktpartijen, en de marktpartijen en de Staat anders komen te liggen,
gaat het kabinet  voor de benzinestations die voor de tweede keer worden
geveild (vanaf 2017) onderzoeken of het mogelijk is om de veiling vanaf
2017 elektronisch te laten plaatsvinden. Hierbij zullen ook de
marktpartijen worden betrokken/geconsulteerd. 

Het gebiedscriterium

Het gebiedscriterium vloeit voort uit afspraken in de convenanten die
zijn gesloten tussen de Staat der Nederlanden en de betrokken
marktpartijen. De onderzoekers hebben geen aanwijzingen dat het
gebiedscriterium wordt omzeild doordat een concessiehouder verschillende
merken voert. Ook het kabinet heeft geen aanwijzingen dat hiervan sprake
is. Het kabinet blijft monitoren of de huidige formulering van het
gebiedscriterium effectief is en zal als blijkt dat de formulering
ineffectief wordt, maatregelen nemen.

 Zie de brief van de minister van Financiën van 19 juni 2008 aan de
Tweede Kamer  inzake het kabinetstandpunt op het onderzoek Evaluatie
benzineveiling (Kamerstukken II, 2007/8,  24036, nr. 347)

 Zie voor een uitgebreide beschrijving van de
totstandkomingsgeschiedenis Kamerstukken II, 2004/05, 29 951, nr. 3

 De topdeelregeling wordt hier nader omschreven als: de afdracht aan de
Staat (door de zittende concessiehouder) van het verschil tussen het
hoogste en het één-na-hoogste bod met een maximum van 15% van het
hoogste bod (in de eerste vier veilingen gehouden van 2002-2006) en 30%
van het hoogste bod (in de 5e tot en met de 12e  veiling gehouden in de
periode 2007-2014)  ingeval de zittende concessiehouder wint. Het
maximum van 30% is wettelijk vastgelegd.

 Winner’s curse: de organisatie die op de veiling het huurrecht heeft
verkregen, heeft meer geboden voor het huurrecht dan het huurrecht voor
die partij waard  is.

 Gebiedscriterium: dit criterium schrijft voor dat binnen 25 kilometer
op dezelfde weg, in dezelfde rijrichting, niet twee onder dezelfde vlag
opererende tankstations geëxploiteerd mogen worden.

 Zie Kamerstukken 2010/11, 24036, nr. 385

 L.W. Gormley en H.H.B. Vedder, Meer Marktwerking Benzinemarkt, Een
onderzoek naar de juridische randvoorwaarden voor enige voorstellen van
de Tweede Kamer teneinde de marktwerking tussen benzinestations langs de
snelweg te bevorderen, Rijksuniversiteit Groningen, oktober 2009, blz.
18-20.

 PAGE    

 PAGE   2