Preview document (🔗 origineel)

---

No.W14.16.0006/IV 's-Gravenhage, 11 maart 2016

...................................................................................

Bij Kabinetsmissive van 20 januari 2016, no.2016000083, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Infrastructuur en Milieu, mede namens de Minister voor Wonen en Rijksdienst, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet wegvervoer goederen in verband met omvorming van de Stichting NIWO tot publiekrechtelijk zelfstandig bestuursorgaan, met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel beoogt het privaatrechtelijk zelfstandig bestuursorgaan Stichting NIWO om te vormen naar een krachtens publiekrecht ingesteld zelfstandig bestuursorgaan.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het voorstel aan de Tweede Kamer te zenden, maar acht op onderdelen een dragende motivering of aanpassing van het voorstel aangewezen. Zij adviseert allereerst nader uiteen te zetten waarom de status van zelfstandig bestuursorgaan wordt gehandhaafd en niet gekozen is voor een agentschap. In de tweede plaats adviseert zij om in de toelichting in te gaan op de verhoudingen tussen de verschillende organen van de NIWO en de rol van de raad van advies alsmede die van de sectorraad. Daarbij is het wenselijk een duidelijke keuze te maken tussen een raad van advies en een van de sector onafhankelijke raad van toezicht, die keuze dragend te motiveren en zo nodig het voorstel aan te passen. De Afdeling adviseert tevens nader toe te lichten hoe de belangrijk geachte participatie van maatschappelijke organisaties zich verhoudt tot de keuze om vertegenwoordigers daarvan in de sectorraad op te nemen, die keuze dragend te motiveren, en als dat niet mogelijk is het wetsvoorstel op dit punt aan te passen. Daarnaast adviseert de Afdeling om de taken en bevoegdheden van de directie, de raad van advies en de sectorraad, met inachtneming van het vorenstaande, in het wetsvoorstel op te nemen.

1. Inleiding

De Wet wegvervoer goederen (Wwg), zoals die thans luidt, belast de Stichting Nationale en Internationale Wegvervoer Organisatie (Stichting NIWO) met publiekrechtelijke taken, vooral op het gebied van vergunningverlening voor het wegtransport.¹ Voor de uitvoering van die taken zijn in de Wwg aan de Stichting NIWO bevoegdheden geattribueerd. De Stichting NIWO is daarmee een privaatrechtelijk zelfstandig bestuursorgaan (zbo). De Kaderwet zelfstandige bestuursorganen (Kaderwet) is op de Stichting NIWO van toepassing.² Het wetsvoorstel beoogt de Wwg te wijzigen teneinde de Stichting NIWO om te vormen naar een krachtens publiekrecht ingesteld zbo met eigen rechtspersoonlijkheid (NIWO).

2. Keuze voor handhaving van de status van zelfstandig bestuursorgaan

Bij brief van 13 mei 2014 heeft het kabinet de Tweede Kamer geïnformeerd over zijn beleid ten aanzien van zbo’s.³ De eerste doelstelling van dat beleid betreft transparante verantwoordelijkheden en bevoegdheden in de uitoefening van publieke taken. Daarbij is uiteengezet dat voor het parlement de situatie maximaal transparant is, als de publieke taak onder volledige ministeriële verantwoordelijkheid wordt uitgevoerd. Uitvoering van publieke taken onder volledige ministeriële verantwoordelijkheid is dan ook de norm die centraal staat in het zbo-beleid. Het kabinet streeft aldus naar zo weinig mogelijk zbo’s. Verder is uiteengezet dat de wetgever niettemin soms tot de instelling van een zbo kan besluiten. Daarbij wijst het kabinet op de drie zogenoemde instellingscriteria die in de Kaderwet zijn opgenomen en geeft hij aan dat deze criteria noodzakelijke, maar niet voldoende voorwaarden voor een zbo-status zijn.⁴ Er is volgens het kabinet altijd een aanvullende motivering nodig.⁵

De brief van 13 mei 2014 bevat ook de conclusies van het kabinet over het rapport van het onderzoek naar de herpositionering van zbo’s (hierna: het rapport Herpositionering).⁶ In dit rapport is vermeld dat de taken van NIWO zich goed lenen om te worden uitgevoerd door een agentschap. Als alternatief is genoemd de onderbrenging bij andere zbo’s.⁷ Het kabinet stelt zich in de brief van 13 mei 2014 op het standpunt dat een individuele businesscase de meerwaarde moet aantonen en de risico’s in beeld moet brengen van de opties die in het rapport Herpositionering worden genoemd.

De toelichting bij het thans voorliggende wetsvoorstel doet verslag van de uitkomsten van de businesscase en stelt dat de publiekrechtelijke organisatievorm als meest realistische naar voren is gekomen.⁸ De toelichting vermeldt verder hetgeen de Minister voor Wonen en Rijksdienst (mede-ondertekenaar van het voorliggende wetsvoorstel) in zijn Jaarbrief 2015 met betrekking tot zbo’s over de Stichting NIWO heeft gesteld: ”De (weg)transportsector wordt zowel vanuit het kabinet als vanuit de EG gezien als kwetsbare sector en is aangewezen als topsector. Daarbij past een zelfstandige positie van de NIWO. Gelet op de kwalitatief goed draaiende instelling, de efficiënte taakuitvoering en verwachte transitiekosten heeft de minister besloten om de NIWO om te vormen tot een publiekrechtelijk zbo en thans geen verdergaande aanpassing van de organisatievorm door te voeren. Zodoende wordt zowel de governance ten aanzien van de NIWO verbeterd en in lijn gebracht met het kabinetsbeleid ten aanzien van organisaties in de (semi) publieke sector, als de kwaliteit van de taakuitvoering geborgd”.⁹

In de toelichting is niet uiteengezet hoe de keuze voor handhaving van de zbo-status en de redenen die daarbij een rol hebben gespeeld zich verhouden tot de instellingscriteria voor een zbo uit de Kaderwet. Daardoor wordt onvoldoende duidelijk waarom de taken van de NIWO – gelet op het kabinetsbeleid en meer in het bijzonder op hetgeen in de brief van 13 mei 2014 over de taken van de NIWO wordt opgemerkt – niet door een organisatie in de vorm van een agentschap zouden kunnen worden uitgevoerd.

De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen door daarin, met inachtneming van het vorenstaande, nader uiteen te zetten waarom de zbo-status van de NIWO wordt gehandhaafd.

3. Taken en bevoegdheden van de organen van de NIWO

De Afdeling ziet aanleiding om over de voorgestelde vormgeving van de NIWO als publiekrechtelijk zbo de volgende opmerkingen te maken.

a. Regeling in de wet
Het wetsvoorstel bepaalt dat de NIWO een directie en een raad van advies heeft.¹⁰ In het wetsvoorstel is echter niet geregeld dat de bevoegdheden die aan de NIWO zijn geattribueerd, toekomen aan de directie.¹¹ Evenmin is in het voorstel geregeld wat de taken en bevoegdheden van de raad van advies zijn. Het wetsvoorstel regelt wel dat de NIWO ten behoeve van haar werkwijze een reglement opstelt, dat de goedkeuring van de Minister behoeft en dat bepalingen omvat over de taken en verantwoordelijkheden van de binnen de NIWO functionerende organen.¹² Daaruit moet worden afgeleid dat het de bedoeling is dat in het reglement wordt geregeld dat de bevoegdheden van de NIWO toekomen aan de directie en voorts dat in het reglement de taken en de bevoegdheden van de raad van advies worden geregeld. Dat is onwenselijk. Als algemeen uitgangspunt geldt immers dat indien binnen een rechtspersoon naast het publiekrechtelijk zbo nog andere organen worden ingesteld, in de instellingswet de onderlinge verhoudingen en bevoegdheden van deze organen worden vastgelegd.¹³ In het wetsvoorstel dienen derhalve de taken en bevoegdheden van de organen van de NIWO alsnog te worden opgenomen. Bij het bepalen van die taken en bevoegdheden is het volgende van belang.

b. Raad van advies
In het kabinetsbeleid – dat is vervat in de hiervoor genoemde brief van 13 mei 2014 – is uiteengezet dat de Kaderwet zbo’s weliswaar niet voorziet in andere wettelijke organen dan de Minister en het zbo, maar dat er in bijzondere gevallen ruimte moet zijn voor een extra orgaan als dat nodig is. Volgens het kabinetsbeleid ligt in deze gevallen een raad van advies eerder in de rede dan een raad van toezicht.

In de toelichting bij het wetsvoorstel is gerefereerd aan de desbetreffende passages uit het kabinetsbeleid.¹⁴ De Afdeling constateert dat in het wetsvoorstel
– in overeenstemming met het kabinetsbeleid – wordt voorgesteld om een raad van advies in te stellen. Het wetsvoorstel, noch de toelichting geeft echter enige duidelijkheid over de taken en bevoegdheden die de wetgever wat betreft de raad van advies in dit geval voor ogen staan. In de toelichting wordt wel melding gemaakt van het advies over het wetsvoorstel van de raad van beheer en de directie van de huidige Stichting NIWO.¹⁵ In dit advies is ingegaan op het reglement en de rol van de raad van advies. Hierover is vermeld: “Voor de praktijk zal vanzelfsprekend het in artikel 4.2 bedoelde reglement van belang zijn. Juist daarin worden immers de onderscheiden rollen en onderlinge relaties beschreven en zal moeten worden geborgd dat – zoals de Kaderwet dat ook eist – de sector in de gelegenheid is voorstellen tot verbetering van werkwijzen en procedures te doen. Mutatis mutandis geldt dit ook voor de advies- en toezichtsrol van de Raad van Advies.” Deze passage doet vermoeden dat de raad van advies van de NIWO niet, althans niet uitsluitend de rol van adviseur zal krijgen maar (ook) toezichthoudende taken zal vervullen.

De Afdeling acht het noodzakelijk dat een duidelijke, dragend gemotiveerde keuze wordt gemaakt tussen een raad van advies met adviserende taken en een raad van toezicht met toezichthoudende taken. Daarbij wijst de Afdeling erop dat de NIWO onder meer zogenoemde communautaire vergunningen verleent voor het uitoefenen van het beroep van ondernemer van goederenvervoer. Die taak met betrekking tot vergunningen voor nieuwe toetreders zou aanleiding kunnen vormen om in dit specifieke geval een van de sector onafhankelijke raad van toezicht in te stellen.

c. Sectorraad

i. De toelichting vermeldt dat in het reglement invulling zal worden gegeven aan de wijze waarop vorm en inhoud wordt gegeven aan de in artikel 19, tweede lid, van de Kaderwet vervatte eis dat personen en instellingen die met de NIWO te maken hebben, de gelegenheid krijgen om voorstellen tot verbeteringen van werkwijzen en procedures te doen. Daartoe zal volgens de toelichting een sectorraad worden ingesteld waarin de organisaties waaruit thans het bestuur van de Stichting NIWO mede bestaat, zullen zijn vertegenwoordigd.¹⁶ Het wetsvoorstel, noch de toelichting geven echter nadere duidelijkheid over de taken en bevoegdheden van de sectorraad. Nu ook, zoals hiervoor is weergegeven, onduidelijk is wat de taken en bevoegdheden van de raad van advies zijn, is een antwoord op de vraag welke rol de sectorraad in verhouding tot de directie en de raad van advies zal kunnen gaan spelen wenselijk.

ii. Met de Aanpassingwet zbo’s IenM aan de Kaderwet zbo’s is de privaatrechtelijke zbo-status van de Stichting NIWO gehandhaafd.¹⁷ In het advies over het desbetreffende wetsvoorstel heeft de Afdeling opgemerkt dat die keuze in het licht van artikel 4 van de Kaderwet, waaruit volgt dat privaatrechtelijke vormgeving van een zbo uitzondering is, nadere toelichting verdient.¹⁸ Bij de Aanpassingswet is in het nader rapport – en alsnog in de memorie van toelichting – vermeld dat de privaatrechtelijke status van de NIWO wordt gehandhaafd “aangezien een belangrijk instellingsmotief de participatie van betrokken maatschappelijke organisaties is”.

Een van de wettelijke instellingscriteria voor een zbo betreft de bedoelde participatie.¹⁹ De Afdeling constateert dat de participatie van maatschappelijke organisaties wat betreft de bestuurstaak van de NIWO van onverminderd belang wordt geacht. Dat blijkt uit de toelichting waarin is vermeld dat het vertrouwen bij de sector en de participatie van de sector succesfactoren zijn in het functioneren van de NIWO.²⁰ In het hiervoor genoemde advies van de Stichting NIWO over het wetsvoorstel wordt dat onderstreept. Verder komt uit de in toelichting genoemde businesscase naar voren dat behoud van een eigen identiteit en herkenbaarheid van belang is. In het rapport van de businesscase is hierover vermeld: “De NIWO is een organisatie met een sterke identiteit die breed gedragen besluiten neemt. Er is sprake van een relatief hoog percentage “spontane naleving” door de sector, mede geholpen door een actieve handhaving”.²¹

Het bestuur van de bestaande Stichting NIWO – het privaatrechtelijk zbo – is (onder andere) samengesteld uit leden die worden benoemd door representatieve organisaties die de onderscheiden belangen ten aanzien van het goederenvervoer vertegenwoordigen.²² In de voorgestelde bestuursstructuur zullen de vertegenwoordigers van de betrokken maatschappelijke organisaties zitting nemen in de sectorraad. Dat staat op gespannen voet met het algemene uitgangspunt dat indien participatie van maatschappelijke organisaties in verband met de aard van de betrokken bestuurstaak bijzonder aangewezen moet worden geacht, in de instellingswet wordt bepaald dat personen afkomstig van maatschappelijke organisaties in het zbo worden benoemd.²³ Blijkens de toelichting staat het de wetgever voor ogen dat met de instelling van de sectorraad invulling wordt gegeven aan de in artikel 19, tweede lid, van de Kaderwet vervatte eis dat personen en instellingen die met de NIWO te maken hebben, de gelegenheid krijgen om voorstellen tot verbeteringen van werkwijzen en procedures te doen. Het doen van voorstellen tot verbeteringen en werkwijzen en procedures kan echter niet worden gekwalificeerd als participatie in die zin dat sprake is van enige beslissingsbevoegdheid.²⁴

Het wetsvoorstel, in samenhang bezien met de toelichting, maakt onvoldoende inzichtelijk dat daadwerkelijk recht wordt gedaan aan de participatie van betrokken maatschappelijke organisaties bij de besluitvorming van de NIWO en behoeft op dit punt een dragende motivering.

d. Conclusie

Gelet op het vorenstaande adviseert de Afdeling om in de toelichting in te gaan op de verhoudingen tussen de verschillende organen van de NIWO en de rol van de raad van advies alsmede die van de sectorraad. Zij adviseert daarbij een duidelijke keuze te maken tussen een raad van advies met uitsluitend adviserende taken en een van de sector onafhankelijke raad van toezicht, die keuze dragend te motiveren en zo nodig het voorstel aan te passen. De Afdeling adviseert tevens nader toe te lichten hoe de belangrijk geachte participatie van maatschappelijke organisaties zich verhoudt tot de keuze om vertegenwoordigers daarvan in de sectorraad op te nemen, die keuze dragend te motiveren, en als dat niet mogelijk is het wetsvoorstel op dit punt aan te passen. Daarnaast adviseert de Afdeling om de taken en bevoegdheden van de directie, de raad van advies en de sectorraad, met inachtneming van het vorenstaande, in het wetsvoorstel op te nemen.

4. Zittingsduur van de directieleden

Het wetsvoorstel regelt niet de zittingsduur van de directieleden.²⁵ De toelichting vermeldt hierover dat ervan is afgezien een maximale zittingsduur te regelen omwille van de continuïteit van de bedrijfsvoering.

Als algemeen uitgangspunt geldt dat de zittingsduur in de instellingswet wordt geregeld.²⁶ Zonder nadere toelichting valt niet in te zien dat een wettelijke regeling van de zittingsduur – desgewenst met de mogelijkheid van herbenoeming – de continuïteit van de bedrijfsvoering van de NIWO in gevaar zou brengen. De Afdeling adviseert derhalve om in de toelichting nader te motiveren waarom in het voorstel geen maximale zittingsduur van de directieleden is opgenomen, en zo nodig het voorstel aan te passen.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.


De waarnemend vice-president van de Raad van State,

---

1. Artikel 4.1, eerste lid, van de Wwg.↩︎

2. Artikel 4.1, derde lid, van de Wwg.↩︎

3. Kamerstukken II 2013/14, 25 268, nr. 83.↩︎

4. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Kaderwet kan een zbo uitsluitend worden ingesteld indien: er behoefte is aan onafhankelijke oordeelsvorming op grond van specifieke deskundigheid; er sprake is van strikt regelgebonden uitvoering in een groot aantal individuele gevallen; participatie van maatschappelijke organisaties in verband met de aard van de betrokken bestuurstaak bijzonder aangewezen moet worden geacht.↩︎

5. Als voorbeelden worden genoemd dat internationale regelgeving vereist dat onafhankelijkheid vorm krijgt door zelfstandigheid, of dat de zbo-status noodzakelijk is om interbestuurlijke samenwerking mogelijk te maken.↩︎

6. Rapport van dhr. De Leeuw van ABDTOPConsult van mei 2013, Kamerstukken II 2013/14, 25 268, nr. 79.↩︎

7. Bij opheffing van het zbo zou onderbrenging van de taken bij Agentschap NL (thans: Rijksdienst voor ondernemend Nederland) kunnen plaatsvinden. Als alternatief is genoemd onderbrenging van de taken van de NIWO bij het CBR of de RDW. Zie blz. 108 en 109 van het rapport.↩︎

8. Het betreft het rapport “Positionering NIWO” van 4 maart 2014, opgesteld door adviesbureau Berenschot. De toelichting vermeldt: “Van de daarin onderzochte mogelijkheden is als meest realistische de publiekrechtelijke organisatievorm naar voren gekomen, met behoud van een eigen identiteit en herkenbaarheid. Dit model, waarbij de NIWO als zelfstandige entiteit blijft bestaan, biedt de garantie voor kosteneffectiviteit waarbij – bovendien - financiële transparantie voorop staat. Alleen al vanwege het feit dat de NIWO geheel tariefgefinancierd is en naar het oordeel van het kabinet ook moet blijven, is dit een zeer belangrijk gegeven bij de keuze van het kabinet.”↩︎

9. Kamerstukken II 2014/15, 25 268, nr. 113. De aangehaalde passage staat in de bijlage getiteld “Voortgangsrapportage zbo-implementatietrajecten eind februari 2015”, blz. 10.↩︎

10. Het voorgestelde artikel 4.3 van de Wwg.↩︎

11. Er kan geen misverstand over bestaan dat het de bedoeling is dat alle bevoegdheden die aan de NIWO zijn geattribueerd toekomen aan de directie. De Kaderwet kent als uitgangspunt dat een publiekrechtelijk zbo leden heeft (zie bijvoorbeeld de artikelen 12, 13 en 14 van de Kaderwet), zodat er – wat de NIWO betreft – van moet worden uitgegaan dat de directieleden de leden van het zbo NIWO zijn. Oftewel, de directie vormt het zbo NIWO.↩︎

12. Het voorgestelde artikel 4.2, eerste lid en tweede lid, aanhef en onder b, van de Wwg.↩︎

13. Aanwijzing 124f van de Aanwijzingen voor de regelgeving: Indien binnen een organisatie of rechtspersoon naast het publiekrechtelijke zelfstandig bestuursorgaan nog andere organen of nevenorganen worden ingesteld, worden in de instellingswet de onderlinge verhoudingen en bevoegdheden van deze organen vastgelegd. Bij wijze van voorbeeld kan in dit verband worden gewezen op de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen waarin onder meer het UWV als publiekrechtelijk zbo (met rechtspersoonlijkheid) is ingesteld. In artikel 6 van deze wet is bepaald dat de raad van bestuur de taken en bevoegdheden uitoefent die aan het UWV zijn opgedragen. Verder kan worden gewezen op de Wegenverkeerswet 1994 waarin onder meer het CBR als publiekrechtelijk zbo (met rechtspersoonlijkheid) is ingesteld. In artikel 4ae van die wet is bepaald dat alle bevoegdheden van het CBR die niet bij of krachtens deze wet aan de raad van toezicht zijn opgedragen, aan de directie toekomen.↩︎

14. Artikelsgewijze toelichting bij artikel I, onderdelen D en E.↩︎

15. Brief van 7 oktober 2015 met kenmerk Dir/GJO.↩︎

16. Artikelsgewijze toelichting bij artikel I, onderdelen C, D en E.↩︎

17. Wet van 13 september 2012 tot wijziging van een aantal wetten, houdende regels betreffende zelfstandige bestuursorganen die onder de Minister van Infrastructuur en Milieu ressorteren en enige wijzigingen ter actualisatie, vereenvoudiging en verduidelijking.↩︎

18. Advies van de Afdeling Advisering van de Raad van State van 27 september 2010 (W09.10.0355/IV), Kamerstukken II 2011/12, 33 250, nr. 4.↩︎

19. Artikel 3 van de Kaderwet geeft drie instellingsmotieven voor een zbo.↩︎

20. Artikelsgewijze toelichting bij artikel I, onderdelen D en E.↩︎

21. Pagina 9 van het rapport.↩︎

22. Dit is geregeld in het huidige artikel 4.3 van de Wwg. Dit artikel komt met het wetsvoorstel te vervallen. In het rapport van Berenschot is vermeld dat de Raad van Beheer van de Stichting NIWO negen leden telt. Zeven leden zijn benoemd door de organisaties in het wegvervoer, te weten TLN (3 leden), FNV (1 lid), CNV (1 lid), EVO (1 lid), VERN (1 lid). Daarnaast zijn er twee onafhankelijke leden die door de Minister zijn benoemd.↩︎

23. Aanwijzing 124e, tweede lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving.↩︎

24. Zie op dit punt ook het advies van de Afdeling Advisering van de Raad van State van 14 september 2012 over het voorstel van wet houdende regels omtrent de Kamer van Koophandel, (W15.12.0232/IV), Kamerstukken II 2012/13, 33 553, nr. 4.↩︎

25. De Kaderwet kent op dit punt geen algemene regeling.↩︎

26. Aanwijzing 124e, eerste lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving.↩︎