Preview document (🔗 origineel)

---

Inleiding

Deze Najaarsnota actualiseert de ontwikkeling van de inkomsten en uitgaven in het begrotingsjaar 2016. De stand Miljoenennota 2017 is daarbij het uitgangspunt en mutaties worden ten opzichte van die stand gepresenteerd. Tegelijk met de Najaarsnota worden de hiermee samenhangende tweede suppletoire begrotingswetten aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal aangeboden. De tweede suppletoire wetten zijn de laatste reguliere mogelijkheid voor het kabinet om voor het lopende begrotingsjaar nog mutaties van beleidsmatige aard aan uw Kamer voor te leggen. Als er geen mutaties op de betreffende begroting zijn is er geen tweede suppletoire begrotingswet. Mocht na de Najaarsnota nog sprake zijn van een voorstel tot een beleidsmatige wijziging van de begroting, dan zal dit door de betreffende minister door middel van een aparte brief aan uw Kamer worden gemeld.

In paragraaf 2 wordt de uitgavenzijde van de begroting toegelicht met de kadertoetsing en de mutaties sinds de Miljoenennota 2016. Aan de uitgavenzijde van de begroting doen zich onder de deelkaders verschillende mee- en tegenvallers voor. Het totale uitgavenkader wordt niet overschreden. Onderliggend laat het deelkader RBG-eng een overschrijding zien. Deze overschrijding wordt gecompenseerd door een onderschrijding van zowel het kader SZA als het kader BKZ.

In paragraaf 3 worden de inkomsten toegelicht. De raming van de totale belasting- en premieontvangsten 2016 is met 4,3 miljard euro opwaarts bijgesteld ten opzichte van de Miljoenennota 2017. Dit is vooral het gevolg van de hogere inkomsten bij de vennootschapsbelasting (vpb), de inkomensheffing en de omzetbelasting (btw).

In paragraaf 4 wordt er ingegaan op het EMU-saldo en de EMU-schuld. Het EMU-saldo komt in 2016 naar verwachting uit op -0,4 procent bbp. Dit is een verbetering van 0,7 procentpunt ten opzichte van de raming ten tijde van Miljoenennota 2017. Vooral de hogere geraamde inkomsten zorgen voor een verbetering van het geraamde tekort in 2016. De EMU-schuld bedraagt eind 2016 naar verwachting 63,0 procent bbp. De EMU-schuld komt hiermee 0,4 procentpunt lager uit dan waar in de Miljoenennota 2017 rekening mee is gehouden. Het gemiddelde EMU-saldo van de Eurozone voor 2016 wordt geraamd op -1,8 procent bbp; de gemiddelde EMU-schuld wordt geraamd op 91,6 procent bbp.

Bijlage 1 geeft een overzicht van de budgettaire kerngegevens en de opbouw van de EMU-schuld. Bijlage 2 bevat de Verticale Toelichting.

Het uitgavenbeeld

Na verwerking van alle uitgavenmutaties laat het totale uitgavenkader een sluitend beeld zien. Dit was ook ten tijde van de Miljoenennota 2017 het geval. Dit is weergegeven in tabel 2.1.

Tabel 2.1 Kadertoetsing (in miljarden euro; -/- is onderschrijding)

	2016
Totaalkader Miljoenennota 2017	0,0
Mutatie Najaarsnota 2016	0,0
Totaalkader Najaarsnota 2016	0,0
Rijksbegroting in enge zin Miljoenennota 2017	1,5
Mutatie Najaarsnota 2016	0,4
Rijksbegroting in enge zin Najaarsnota 2016	1,8
Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid Miljoenennota 2017	-0,7
Mutatie Najaarsnota 2016	0,0
Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid Najaarsnota 2016	-0,7
Budgettair Kader Zorg Miljoenennota 2017	-0,8
Mutatie Najaarsnota 2016	-0,4
Budgettair Kader Zorg Najaarsnota 2016	-1,2

Rijksbegroting in enge zin (RBG-eng)

Tabel 2.2 geeft de uitgavenontwikkeling onder het kader RBG-eng weer sinds Miljoenennota 2017. Onder het kader RBG-eng is de overschrijding met 0,4 miljard euro toegenomen. Het totaal aan uitgaven ligt 1,8 miljard euro hoger dan de hoogte van het uitgavenkader.

Bij de dividenden en afdrachten van staatsdeelnemingen is er sprake van 51 miljoen euro hogere ontvangsten dan eerder geraamd. Dit wordt onder andere veroorzaakt door hogere afdrachten van de Nederlandse Loterij.

Met de ratificatie van het Eigen Middelenbesluit worden de kortingen op de nationale afdrachten geëffectueerd. Dit wijzigt de omvang van de nationale afdrachten en moet door de Europese Commissie worden verwerkt in een aanvullende begroting. De aanname van deze aanvullende begroting door het Europees Parlement vindt waarschijnlijk pas laat in 2016 plaats, waardoor de feitelijke kasontvangst van de Nederlandse korting doorschuift naar 2017. Daarnaast wordt met de ratificatie de perceptiekostenvergoeding per 1 oktober 2016 verlaagd. Samen leidt dit in 2016 tot een tegenvaller van 2,8 miljard euro.

Tabel 2.2 Kadertoetsing RBG-eng (in miljarden euro; -/- is onderschrijding)

	2016
Miljoenennota 2017	1,5
Dividend staatsdeelnemingen	-0,1
EU-afdrachten	2,8
HGIS	0,3
Gemeentefonds, Provinciefonds, BTW-compensatiefonds	0,1
Overig	-0,5
Onderuitputting diverse begrotingen (inclusief HGIS)	-0,9
Invullen in=uit taakstelling	1,4
Technische mutaties
Kadercorrectie EU afdrachten	-2,8
Najaarsnota 2016	1,8

Verwerking van de budgettaire gevolgen van de ratificatie van het Eigen Middelenbesluit onder het uitgavenkader zou leiden tot een grote incidentele krapte in 2016 en een grote incidentele ruimte in 2017. Dat ondermijnt de plafonnerende werking van het uitgavenkader binnen het trendmatig begrotingsbeleid. Daarnaast staat de omvang van budgettaire gevolgen, in combinatie met de mate waarin het kabinet hierop nog kan sturen, op gespannen voet met het uitgangspunt dat het begrotingsbeleid bestuurlijke rust, eenvoud en duidelijkheid vooraf moeten bieden. Het kabinet heeft daarom besloten om het uitgavenkader te corrigeren.

Het HGIS-budget omvat uitgaven van de verschillende ministeries op het gebied van buitenlandbeleid. Als gevolg van de lager dan verwachte asielinstroom in 2016 wordt een deel van de ODA-toerekening (uitgaven voor ontwikkelingssamenwerking) voor de eerstejaarsopvang van asielzoekers teruggeboekt van de begroting van Veiligheid en Justitie naar de begroting van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking. Verder wordt bij Najaarsnota de ODA toerekening van de kosten voor eerstejaarsopvang asiel 2015 en 2016 gecorrigeerd met 31 miljoen. Het bedrag komt ten goede aan het Noodhulpfonds. Middelen van het Noodhulpfonds kunnen flexibel worden ingezet over de jaren 2014-2017. De correctie vanaf 2017 bedraagt naar verwachting 17 miljoen en wordt bij Voorjaarsnota verwerkt, waarmee de totale intensivering van het Noodhulpfonds op 48 miljoen komt. De uitgaven aan het gemeentefonds en provinciefonds stijgen doordat vanaf verschillende andere begrotingshoofdstukken budgetten zijn overgeboekt naar de fondsen. De post overig bestaat voornamelijk uit de corresponderende boekingen op deze begrotingshoofdstukken en de afboeking van de genoemde ODA-toerekening op de begroting van Veiligheid en Justitie.

Op diverse begrotingen vindt onderuitputting plaats. Tabel 2.3 geeft inzicht in de verdeling hiervan over de verschillende departementale begrotingen onder het kader RBG-eng. De Verticale Toelichting (VT) in bijlage 2 geeft per begrotingshoofdstuk meer gedetailleerde informatie over de mutaties die hebben plaatsgevonden.

Tabel 2.3 Onderuitputting per begrotingshoofdstuk (in miljoenen euro; -/- is onderuitputting)

Begroting	2016
Staten Generaal	-1
Overige Hoge Colleges van Staat en Kabinetten van de Gouverneurs	-1
Algemene zaken	-2
Veiligheid en Justitie	100
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap	-61
Financiën	-54
Infrastructuur en Milieu	-42
Sociale Zaken en Werkgelegenheid	-37
Volksgezondheid, Welzijn en Sport	-99
Infrastructuurfonds	-500
Deltafonds	-130
Aanvullende posten	-65
HGIS	-10
Totaal	-901

Bij Voorjaarsnota 2016 is, tegelijkertijd met de eindejaarsmarge van 2015, de in=uittaakstelling voor 2016 geboekt. In deze Najaarsnota wordt de in=uittaakstelling voor 1,4 miljard ingevuld. Deze invulling is onder andere mogelijk dankzij de onderuitputting  die in tot nu toe is opgetreden bij de departementen (zie tabel 2.3) en op het Budgettair Kader Zorg (zie tabel 2.5). De resterende in=uittaakstelling ter grootte van 1,0 miljard euro moet nog worden ingevuld bij het Financieel Jaarverslag Rijk.

Het kader RBG-eng is gecorrigeerd voor de budgettaire gevolgen van de ratificatie van het eigenmiddelenbesluit, zie ook de toelichting bij de EU-afdrachten hierboven.

Sociale zekerheid en arbeidsmarktbeleid (SZA)

Tabel 2.4 geeft de uitgavenontwikkeling onder het SZA-kader weer sinds Miljoenennota 2017. Er vinden slechts kleine bijstellingen plaats onder het SZA-kader, die per saldo de onderschrijding met 10 miljoen vergroot tot 0,7 miljard euro.

Tabel 2.4 Kadertoetsing SZA (in miljarden euro; -/- is onderschrijding)

	2016
Miljoenennota 2017	-0,7
Werkloosheidswet (WW)	0,0
Kinderopvangtoeslag	0,0
Overig	0,0
Najaarsnota 2016	-0,7

De WW laat een marginale tegenvaller zien, die het saldo is van een kleine tegenvaller op de overige lasten WW (met name bij faillissementsuitkeringen) en een kleine conjuncturele meevaller op de uitkeringslasten ontslagwerkloosheid.

Ook binnen de arbeidsongeschiktheid vindt een kleine meevaller plaats. Er vindt weliswaar een hogere instroom in de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA) plaats, maar ook de uitstroom is hoger dan eerder verwacht. Daarnaast vindt op de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) op zowel de instroom als de uitstroom een meevaller plaats. Verder is de gemiddelde jaaruitkering voor alle arbeidsongeschiktheidsregelingen lager dan eerder geraamd.

De overige mutaties zijn een combinatie van uitvoeringsinformatie op verschillende regelingen en onderuitputting op bepaalde budgetten. De grootste mutaties zijn een tegenvaller op de ontvangsten van de Wet op het Kindgebonden Budget (WKB), een tegenvaller op de Aanvullende Inkomensvoorziening Ouderen (AIO) en onderuitputting op maatschappelijke begeleiding.

Budgettair Kader Zorg

Tabel 2.5 geeft de uitgavenontwikkeling onder het Budgettair Kader Zorg (BKZ) weer sinds Miljoenennota 2017. De onderschrijding van het BKZ is met 0,4 miljard euro vergroot tot 1,2 miljard euro.

Tabel 2.5 Kadertoetsing BKZ (in miljarden euro; -/- is onderschrijding)

	2016
Miljoenennota 2017	-0,8
Actualisering zorguitgaven	-0,4
Overig	0,0
Najaarsnota 2016	-1,2

Op basis van voorlopige gegevens over het eerste half jaar van 2016 van het Zorginstituut Nederland (ZiNL) zijn de ramingen van de zorguitgaven 2016 geactualiseerd. Dit leidt tot een neerwaartse bijstelling van de uitgaven binnen de Zorgverzekeringswet van 0,4 miljard euro. Deze geraamde onderschrijding kan nog wijzigen op grond van de realisatiecijfers over geheel 2016. Hierover wordt in het jaarverslag 2016 gerapporteerd.

1. Inkomsten

De raming van de totale belasting- en premieontvangsten 2016 is met 4,3 miljard euro opwaarts bijgesteld ten opzichte van de Miljoenennota 2017.

Tabel 3.1 Mutatie van de belasting- en premieontvangsten 2016 op EMU-basis (in miljarden euro)

	Stand MN 2017	Stand NJN 2016	Mutatie
Totaal belastingen en premies op EMU-basis	251,3	255,6	4,3
waarvan belastingen en premies volksverzekeringen	194,2	198,5	4,3
waarvan premies werknemersverzekeringen	57,1	57,1	0,0

De Najaarsnotaraming is vrijwel geheel gebaseerd op de gerealiseerde ontvangsten over 2016 tot en met de maand oktober. De bijstelling betreft met name de vennootschapsbelasting (vpb), de inkomensheffing en de omzetbelasting (btw).

De realisaties van de vpb-ontvangsten tot en met oktober 2016 geven aanleiding om de vpb-ontvangsten over 2016 met 2 miljard euro omhoog bij te stellen. In 2016 komen zowel de kasontvangsten over het winstjaar 2015 als die over 2016 fors hoger uit dan bij Miljoenennota 2017 werd verwacht. Ondernemingen vragen vaker dan vorige jaren om een (aangepaste) voorlopige aanslag over t-1. Hiermee vermijden ze dat ze op een later moment belastingrente moeten betalen. In de eerste helft van 2016 kwamen de ontvangsten over het winstjaar 2015 daardoor fors hoger uit vergeleken met wat in de kas van 2015 over het winstjaar 2014 was ontvangen. In recente maanden zijn de kasontvangsten over 2015 nog verder opgelopen. Daarnaast zorgt het - met ingang van dit jaar – veel actiever¹ opleggen van voorlopige aanslagen over 2016 door de Belastingdienst voor fors hogere kastontvangsten in 2016. Een deel van de meevaller over 2016 zal naar verwachting incidenteel zijn omdat een actueler aanslagniveau in 2016 over zowel het winstjaar 2015 als 2016 belastingontvangsten naar voren haalt, die anders in latere jaren zouden worden ontvangen.

Tabel 3.2 Mutatie belasting- en premieontvangsten 2016 op EMU-basis uitgesplitst (in miljarden euro)

	Mutatie
Kostprijsverhogende belastingen	1,0
Omzetbelasting	1,0
Accijnzen	0,0
Overdrachtsbelasting	0,0
Assurantiebelasting	0,0
Belastingen op milieugrondslag	0,0
BPM/MRB	0,0
Bankbelasting	0,0
Verhuurderheffing	0,0
Invoerrechten	0,0
Overige kostprijsverhogende belastingen	0,0
Belastingen en premies volksverzekeringen op inkomen, winst en vermogen	3,3
Loon- en inkomensheffing	1,2
Dividendbelasting	0,0
Vennootschapsbelasting	2,0
Schenk- en erfbelasting	0,1
Overige belastingen op inkomen, winst, vermogen	0,0
Totaal belastingen en premies volkverzekeringen	4,3
Premies werknemersverzekeringen	0,0
Totaal belastingen en premies	4,3

Ook de raming van de ontvangsten uit de loon- en inkomensheffing is opwaarts bijgesteld. Deze meevaller (1,2 miljard euro) betreft met name de inkomensheffing en volgt enerzijds uit hogere winsten van IB-ondernemers over eerdere jaren. Anderzijds geldt ook bij de inkomensheffing dat het aanslagniveau van IB-ondernemers over 2016 veel actueler is dan vorig jaar waardoor een deel van toekomstige belastingontvangsten naar voren is gehaald.

Verder kennen de btw-ontvangsten een meevaller ten opzichte van de Miljoenennota van 1,0 miljard. Dit eveneens op basis van de realisaties tot en met het derde kwartaal van 2016.

Tot slot zijn de ontvangsten uit de schenk- en erfbelasting 0,1 miljard euro opwaarts bijgesteld op basis van de realisaties tot en met oktober.

EMU-saldo en EMU-schuld

Naar de huidige inzichten komt het EMU-saldo in 2016 uit op -0,4 procent van het bbp. Het geraamde tekort is daarmee 0,7 procentpunt lager dan werd verwacht in de Miljoenennota 2017. De onderliggende mutaties worden toegelicht in tabel 4.1.

Tabel 4.1 Ontwikkeling EMU-saldo sinds Miljoenennota 2017 (in procent bbp)

	2016
EMU-saldo Miljoenennota 2017	-1,1%
Inkomsten	0,6%
Uitgaven onder het uitgavenkader	-0,4%
Kas-transverschil EU-afdrachten	0,4%
Overig	0,0%
EMU-saldo Najaarsnota 2016	-0,4%

De grootste bijdrage aan het betere EMU-saldo wordt geleverd door de inkomsten. Deze worden nu 0,6 procent bbp hoger geraamd dan ten tijde van de Miljoenennota. De netto uitgaven onder het uitgavenkader stijgen doordat de korting op de EU-afdrachten niet zoals eerder geraamd in 2016 wordt ontvangen, maar in 2017. Tegelijkertijd is sprake van een kas-transverschil, omdat voor de berekening van het EMU-saldo niet het moment waarop het geld wordt ontvangen van belang is, maar het moment waarop de aanvullende begroting door het Europees Parlement wordt aangenomen. Aangezien deze goedkeuring wordt voorzien voor eind 2016 heeft de teruggave nog in dit jaar een (tekortverbeterend) effect op het EMU-saldo. 

De EMU-schuld komt in 2016 naar verwachting uit op 63,0 procent bbp. Dit is een verbetering ten opzichte van de raming in de Miljoenennota 2017, toen de schuld geraamd werd op 63,4 procent bbp. De veranderingen in de EMU-schuld worden toegelicht in tabel 4.2.

Tabel 4.2 Ontwikkeling EMU-schuld sinds Miljoenennota 2017 (in procent bbp)

	2016
EMU-schuld Miljoenennota 2017	63,4%
EMU-saldo	-0,7%
Kas-transverschillen	0,4%
Verkoop staatsbezit	-0,2%
Overig	0,0%
EMU-schuld Najaarsnota 2016	63,0%

De raming van de EMU-schuld aan het einde van het jaar is nu lager dan in de Miljoenennota nog werd verwacht. Dit komt allereerst doordat het EMU-saldo is verbeterd. Dit kleinere tekort in 2016 werkt door in een 0,7 procent bbp lagere schuld aan het einde van het jaar. De post kas-transverschillen bevat voornamelijk de budgettaire gevolgen van de ratificatie van het eigenmiddelenbesluit. De Nederlandse korting wordt voor het EMU-saldo aan 2016 toegerekend. Op kasbasis wordt de korting echter pas begin 2017 ontvangen. Waar in de Miljoenennota dus nog werd gerekend met het ontvangen van de korting in 2016 verschuift dat schuldverlagende effect nu naar 2017 waardoor de schuld eind 2016 0,4 procent bbp hoger uitvalt dan eerder geraamd. De verkoop van een gedeelte van het belang van de staat in ABN Amro, met een opbrengst van 1,3 miljard euro, verlaagt de EMU-schuld met 0,2 procent bbp.

EMU-saldo en EMU-schuld in de Eurozone

Figuur 4.1 laat het voor 2016 geraamde EMU-saldo en de EMU-schuld zien voor de landen in de Eurozone. Deze cijfers zijn afkomstig uit de herfstraming van de Europese Commissie². Voor Nederland bevatten de figuren de recentere raming uit deze Najaarsnota.

Figuur 4.1 EMU-saldo en EMU-schuld in de eurozone 2016 (in procenten bbp)

Het gemiddelde EMU-saldo van de Eurozone is naar verwachting gemiddeld -1,8 procent bbp in 2016. Dit is licht beter dan het tekort van 1,9 procent dat de Europese Commissie in het voorjaar raamde. Het nu voor 2016 geraamde tekort is een verbetering van 0,3 procent bbp ten opzichte van 2015. Het in deze Najaarsnota geraamde Nederlandse tekort is 0,4 procent bbp en dus fors kleiner dan het gemiddelde in de Eurozone.

De door de commissie geraamde EMU-schuld in de eurozone is 91,6 procent bbp in 2016. Ook dit is een verbetering ten opzichte van de voorjaarsraming (92,2 procent bbp) en ten opzichte van het schuldniveau in 2015 (92,6 procent bbp). De Nederlandse schuld ligt met een raming van 63,0 procentpunt bbp meer dan 28 procentpunt lager dan het gemiddelde voor de Eurozone. Dit neemt niet weg dat de Nederlandse schuld nog steeds iets hoger is dan de Europese grenswaarde van 60 procent bbp.

De Minister van Financiën,

J.R.V.A. Dijsselbloem

Bijlage 1: Budgettaire kerngegevens

Tabel 1 Opbouw EMU-saldo (in miljarden euro; - is tekort)

		2016
1	Inkomsten (belastingen en sociale premies)	255,6
2	Netto-uitgaven onder het uitgavenkader	254,3
3	Rijksbegroting in enge zin	110,9
4	Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid	76,7
5	Budgettair Kader Zorg	66,7
6	Overige netto-uitgaven	2,2
7	Gasbaten	-2,2
8	Rentelasten	7,2
9	Zorgtoeslag	4,2
10	Overig	-7,0
11	Totale netto-uitgaven (2+6)	256,6
12	EMU-saldo centrale overheid (1-11)	-0,9
13	EMU-saldo decentrale overheden	-2,1
14	Feitelijk EMU-saldo (12+13)	-3,1
15	Feitelijk EMU-saldo (in procenten bbp)	-0,4%
16	Bruto binnenlands product (bbp)	692

Tabel 2 Opbouw EMU-schuld (in miljarden euro; + is schuldverhogend)

		2016
1	EMU-schuld begin jaar	440,6
2	EMU-saldo centrale overheid	0,9
3	EMU-saldo sociale fondsen	-6,5
4	EMU-saldo Rijk (2-3)	7,5
5	Kas-transverschillen en financiële transacties	-11,3
6	Mutatie begrotingsreserves	0,5
7	Overbruggingskrediet FBN/ABN Amro	-1,0
8	Mutatie derdenrekeningen	0,9
9	Financieringstekort Rijk (4+5+6+7+8)	-3,4
10	Overige exogene mutaties schuld	-3,3
11	EMU-saldo decentrale overheden	2,1
12	EMU-schuld einde jaar (1+9+10+11)	436,0
13	EMU-schuldquote (in procenten bbp)	63,0%

---

1. Met ingang van 1 juli 2016 heeft de Belastingdienst het proces voor het opleggen van automatische voorlopige aanslagen over het lopende boekjaar fors gewijzigd. Voorheen werd er alleen aan het begin van het boekjaar van de belastingplichtige bekeken of er voldoende gegevens beschikbaar waren voor het opleggen van een automatische voorlopige aanslag.↩︎

2. http://ec.europa.eu/economy_finance/eu/forecasts/2016_autumn_forecast_en.htm↩︎