Preview document (🔗 origineel)

---

No.W05.16.0368/I	's-Gravenhage, 10 februari 2017

Bij Kabinetsmissive van 11 november 2016, no.2016001949, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter
overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de
Wet educatie en beroepsonderwijs en de Wet educatie en beroepsonderwijs
BES vanwege met name de wettelijke verankering van het
samenwerkingscollege en de instandhouding van unieke beroepsopleidingen
(samenwerkingscollege en unieke beroepsopleidingen), met memorie van
toelichting.

Het wetsvoorstel introduceert het samenwerkingscollege: de mogelijkheid
voor twee of meer bekostigde instellingen voor middelbaar
beroepsonderwijs (mbo) om gezamenlijk één of meer beroepsopleidingen
of opleidingen voortgezet algemeen volwassenen onderwijs (vavo) mogelijk
te maken. Daarnaast maakt het voorstel het mogelijk om de bekostigings-
of examenrechten per leerweg (bbl of bol) te ontnemen, in plaats van per
(gehele) opleiding. Tot slot wordt met het wetsvoorstel een
‘alleenrecht’ geïntroduceerd voor een kleine beroepsopleiding die
dreigt te sluiten. 

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het voorstel aan
de Tweede Kamer te zenden, maar de noodzaak tot introductie van het
alleenrecht dragend te motiveren, omdat met dit instrument wordt
afgeweken van het wettelijke uitgangpunt dat het aanbod van opleidingen
door zelfregulering tot stand komt. In het verlengde hiervan adviseert
zij dan tevens een toereikende wettelijke grondslag te regelen voor de
taakuitbreiding van de Commissie macrodoelmatigheid.  

1. 	Alleenrecht voor verdwijnende beroepsopleiding

Het wetsvoorstel biedt de mogelijkheid om in de situatie dat de laatste
instelling dreigt te stoppen met het aanbieden van een kleine
beroepsopleiding, het alleenrecht aan één instelling toe te wijzen.
Deze maatregel heeft als doel het risico op verschraling van het
onderwijsaanbod tegen te gaan en daarmee het risico op het verder
oplopen van de arbeidsmarkttekorten aan specialistische vakmensen het
hoofd te bieden, aldus de toelichting. Bij het toekennen van het
alleenrecht, het besluiten over het verlengen van het alleenrecht en het
eventueel toekennen van een hogere prijsfactor zal de Commissie
macrodoelmatigheid de minister adviseren. Daartoe zal de Beleidsregel
macrodoelmatigheid beroepsonderwijs worden aangevuld met criteria voor
toekenning. De Afdeling merkt hierover het volgende op.

a. 	Zelfregulering en overheidsingrijpen

Voorop moet worden gesteld dat in het mbo sprake is van een hoge mate
van zelfregulering. De zelfregulerende mechanismen in het mbo-veld zijn
er onder meer op gericht om het verdwijnen van kleine opleidingen die
wel relevant zijn voor de arbeidsmarkt te voorkomen. Mbo-instellingen
hebben de wettelijke plicht om te zorgen voor een arbeidsmarktrelevant
onderwijsaanbod dat doelmatig over de verschillende opleidingen gespreid
is. Binnen dit stelsel werken instellingen en bedrijfsleven samen in de
Stichting Samenwerking Beroepsonderwijs Bedrijfsleven (SBB), die als
belangrijkste doelstelling heeft het ontwikkelen van een doelmatig
opleidingsaanbod. De Commissie macrodoelmatigheid mbo heeft onder meer
tot taak de minister daarbij van advies te dienen. Ook voorziet de wet
in een meldingsplicht voor een opleiding die wil stoppen om dit
uiterlijk een anderhalf jaar voor de beoogde beëindiging aan de
Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) te melden, zodat
deze opleidingen niet ongemerkt zullen verdwijnen. De Afdeling maakt
twee opmerkingen. 

Ten eerste stelde de Minister van OCW eerder dat dit stelsel voldoende
mogelijkheid bood om kleine, unieke beroepsopleidingen te beschermen: 

“De bestaande systematiek, de voorgestelde meldingsplicht en de
voorgestelde zorgplicht doelmatigheid bieden voldoende mogelijkheden om
kleine, unieke opleidingen, zo dit gewenst is, te laten voortbestaan.
Naar aanleiding van gedane meldingen kan de sector zelf of uiteindelijk
de minister actie ondernemen, bijvoorbeeld als instellingen die nieuwe
opleidingen in een bepaald segment starten gaan concurreren met
bestaande kleine, unieke opleidingen waardoor het aanbod daarvan onder
druk kan komen te staan. Voorts zal een commissie bezien of de
prijsfactoren voor deze opleidingen ophoging verdienen, zodat binnen de
lumpsum meer geld beschikbaar komt voor deze opleidingen.” 

In de toelichting wordt niet ingegaan op de vraag of zich wijzigingen
hebben voorgedaan die er toe leiden dat de in dit stelsel geboden
bescherming toch onvoldoende blijkt te zijn. Onduidelijk blijft daarom
wat de toegevoegde waarde is van het toekennen van een alleenrecht naast
de reeds bestaande mogelijkheden om kleine opleidingen te behouden.
Evenmin wordt gemotiveerd hoe dit verdergaande overheidsingrijpen, in de
vorm van het toekennen van het alleenrecht, zich verhoudt tot de
zelfregulering in het mbo.

Ten tweede wijst de Afdeling er op dat het toekennen van een alleenrecht
alleen functioneel is indien er voor een kleine opleiding die dreigt te
verdwijnen voldoende studenten zijn en er voldoende
arbeidsmarktperspectief is. Nu de mogelijkheid bestaat de prijsfactoren
van een kleine beroepsopleiding te verhogen, gaat de Afdeling er van uit
dat de bekostiging van de kleine beroepsopleiding toereikend is. Gelet
hierop is het niet duidelijk hoe het alleenrecht een effectieve
maatregel kan zijn om verschraling van het onderwijsaanbod tegen te
gaan. De toelichting gaat hierop niet in. 

Tegen deze achtergrond adviseert de Afdeling de noodzaak tot
overheidsingrijpen dragend te motiveren. Indien die dragende motivering
niet kan worden gegeven, adviseert de Afdeling de introductie van een
‘alleenrecht’ te schrappen.

b. 	Taak Commissie macrodoelmatigheid 

De Beleidsregel macrodoelmatigheid beroepsonderwijs is gebaseerd op
artikel  6.1.4a WEB. Ingevolge dit artikel stelt de minister
beleidsregels vast omtrent de uitoefening van de bevoegdheid om de
rechten aan een opleiding te ontnemen indien niet of niet meer wordt
voldaan aan de zorgplicht arbeidsmarktperspectief of de zorgplicht
doelmatigheid. 

De Afdeling wijst erop dat bij het toekennen van een alleenrecht of
prijsfactor geen sprake is van het ontnemen van de rechten aan een
opleiding, maar juist van het toekennen van rechten. In dat licht is er
geen wettelijke grondslag om de Commissie macrodoelmatigheid met de
voorgestelde taken te belasten en in de Beleidsregel daarover criteria
op te nemen. 

De Afdeling adviseert daarom te voorzien in een toereikende wettelijke
grondslag voor deze taakuitbreiding van de Commissie macrodoelmatigheid.
 

2.	Voordelen van samenwerking

Het wetsvoorstel biedt instellingen die samenwerken in een
samenwerkingscollege  voordelen, onder meer met betrekking tot de
registratie van deelnemers en het toezicht op de onderwijskwaliteit. De
toelichting benadrukt dat het zaak is om in te zetten op samenwerking
tussen bekostigde instellingen. Tevens wordt gesteld dat samenwerking
reeds op allerlei terreinen en in allerlei vormen voorkomt.

De Afdeling merkt het volgende op. Nu de regering blijkens de
toelichting inzet op samenwerking en deze samenwerking reeds in allerlei
vormen plaatsvindt is onduidelijk waarom uitsluitend voor het
samenwerkingscollege belemmeringen voor samenwerking worden weggenomen.
Ook bij minder vergaande vormen van (in)formele samenwerking doen zich
immers problemen voor, zoals de koppeling van verschillende registraties
aan één onderwijsinstelling of de beperkingen die gelden voor de
uitwisseling van persoonsgegevens over studenten. De Afdeling acht het
wenselijk te bezien of ook belemmeringen bij meer informele vormen van
samenwerking weggenomen kunnen worden.  

De Afdeling adviseert hierop in de toelichting alsnog in te gaan en zo
nodig het wetsvoorstel aan te vullen.

3.	Consultatie BES

Het wetsvoorstel wijzigt ook de Wet educatie en beroepsonderwijs BES. In
dit verband merkt de Afdeling het volgende op. Ingevolge de artikelen
207 en 208 Wet openbare lichamen BES (WolBES) informeert de regering de
bestuurscolleges van de BES-eilanden over haar standpunten en voornemens
met betrekking tot aangelegenheden die voor het openbaar lichaam van
belang zijn, en biedt zij de bestuurscolleges de gelegenheid daarover
overleg te voeren, tenzij het openbaar belang zich daartegen verzet. De
voorgestelde wijziging van de Wet Educatie en Beroepsonderwijs BES raakt
het openbaar belang van de BES-eilanden. Gelet op de artikelen 207 en
208 WolBES ligt het raadplegen van de bestuurscolleges daarom in de
rede. De toelichting maakt niet duidelijk of dit is geschied.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen en,
indien geen consultatie heeft plaatsgevonden, dit alsnog te doen.

4.	De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele
bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State,

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State betreffende no.W05.16.0368/I

Artikel II, onderdeel A, in de omschrijving van het begrip
‘samenwerkingscollege’ laten vervallen: “van de Wet educatie en
beroepsonderwijs”. 

Artikel II, onderdeel B: voorzie in een samenloopbepaling met de
wijziging als genoemd in Stb. 2015, 390;

Artikel II, onderdeel C, D en E: voorzie in samenloop met de nog in
werking te treden artikelen die met dit voorstel worden gewijzigd. 

 	Algemeen deel van de Memorie van toelichting, punt 3.2.

 	Paragraaf 3.3 (introductie van het alleenrecht en het ophogen van de
prijsfactor). 

 	Zie ook de reactie van de MBO-Raad bij de internetconsultatie op het
wetsvoorstel samenwerkingscolleges en unieke beroepsopleidingen,
augustus 2016.

 	Artikel 6.1.2, eerste lid, Wet educatie en beroepsonderwijs. 

 	Kamerstukken II 2013/14, 33 948, nr. 4. 

 	Bedoeld in artikel 6.1.4, eerste lid, onder c.

 	Paragraaf 2.2 (Wegnemen obstakels bij samenwerking en faciliteren van
innovatief en toegankelijk beroepsonderwijs).

 PAGE   1 

  PAGE  2 

 PAGE   I 

........................................................................
...........

AAN DE KONING