Preview document (🔗 origineel)

---

Nrs.  W16.18.0008/II 	's-Gravenhage, 2 maart 2018

	W16.18.0011/II

Bij Kabinetsmissives van 27 januari 2018, no.201800017, en
no.2018000177, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van
Justitie en Veiligheid, mede namens de Minister van Buitenlandse Zaken,
bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende bepalingen samenhangend
met de vervolging en berechting in Nederland van strafbare feiten die
verband houden met het neerhalen van Malaysia Airlines vlucht MH17 op 17
juli 2014, met memorie van toelichting en het voorstel van wet houdende
goedkeuring van het op 7 juli 2017 te Tallinn tot stand gekomen Verdrag
tussen het Koninkrijk der Nederlanden en Oekraïne inzake internationale
juridische samenwerking met betrekking tot misdrijven die verband houden
met het neerhalen van vlucht MH17 van Malaysia Airlines op 17 juli 2014
(Trb. 2017, 102), met memorie van toelichting.

1.	Inleiding

Op 17 juli 2014 werd Malaysia Airlines vlucht MH17 neergehaald, met aan
boord onder meer veel Nederlandse passagiers die allen zijn omgekomen.
In verband met de vervolging en berechting in Nederland van strafbare
feiten die hiermee samenhangen worden thans twee voorstellen ter
advisering aan de Afdeling voorgelegd.  

Het goedkeuringsvoorstel strekt tot goedkeuring van het op 7 juli 2017
te Tallinn tot stand gekomen Verdrag tussen het Koninkrijk der
Nederlanden en Oekraïne inzake internationale juridische samenwerking
met betrekking tot misdrijven die verband houden met het neerhalen van
vlucht MH17 van Malaysia Airlines op 17 juli 2014 (Trb. 2017, 102)
(hierna: het verdrag). 

De uitvoeringswet strekt ertoe enige wettelijke voorzieningen te treffen
met betrekking tot de vervolging en berechting in Nederland van
strafbare feiten die verband houden met het neerhalen van vlucht MH17 op
17 juli 2014 in Oekraïne. Het wetsvoorstel geeft tevens uitvoering aan
het hierover met Oekraïne gesloten verdrag, waarmee buiten twijfel
wordt gesteld dat vervolging en berechting in Nederland ten volle kan
plaatsvinden. 

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert in dit advies
over beide wetsvoorstellen gezamenlijk. De Afdeling is zich zeer bewust
van het bijzondere karakter alsmede de internationale context van deze
wetsvoorstellen. Daarbij neemt zij in aanmerking dat aan de voorstellen
mede ten grondslag ligt de op 21 juli 2014 door de Veiligheidsraad van
de Verenigde Naties unaniem aangenomen resolutie waarin wordt geëist
dat de verantwoordelijken voor het neerhalen van de MH17 rekenschap
moeten afleggen en dat alle landen eraan meewerken om dit tot stand te
brengen.

De Afdeling adviseert de voorstellen aan de Tweede Kamer te zenden, maar
op enkele onderdelen de toelichting aan te vullen ter versterking
daarvan. De Afdeling geeft in overweging nader aandacht te besteden aan
de verhouding van het voorstel tot de bij het Tweede aanvullend Protocol
bij het Europees Verdrag aangaande wederzijdse rechtshulp in strafzaken
afgelegde verklaring. Voorts adviseert de Afdeling tot uitdrukking te
brengen hoe de uitvoeringswet een aanvulling is op de onderwerpen die
zijn geregeld in het Europees verdrag inzake de internationale
geldigheid van strafvonnissen (EVIG) en het Europees Verdrag betreffende
de Overdracht van Strafvervolging (EVOS). 

2.	Verhouding tot verdragen

a. 	Inleiding: EVRM

In de memorie van toelichting bij het goedkeuringsvoorstel is aandacht
besteed aan de verhouding van het voorliggende verdrag tot diverse
instrumenten van de Raad van Europa. Daarbij is terecht ingegaan op
artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de
fundamentele vrijheden (EVRM) inzake de wezenskenmerken van een eerlijk
proces en de daarop gebaseerde jurisprudentie ten aanzien van
videoconferentie. Dat deelname aan rechterlijke procedures via
videoconferenties op zich niet in strijd is met het EVRM, is een vast
onderdeel van die rechtspraak. Een wettelijke regeling, een of meer
legitieme doelstellingen, gelijke behandeling ten opzichte van anderen
in een vergelijkbare situatie en een daadwerkelijke kans om zich te
verdedigen, zijn daarbij noodzakelijke elementen. Daarbij is van belang
dat er geen problemen zijn bij de overdracht van beeld en geluid en dat
de verdachte vertrouwelijk met zijn raadsman kan spreken. 

De toelichting wijst er op dat het aan de rechter is om te beslissen of
van de mogelijkheid van terechtstaan per videoconferentie gebruik wordt
gemaakt. De Afdeling onderschrijft dat de rechter in het concrete geval
beoordeelt of die keuze in overeenstemming met de eisen van artikel 6
van het EVRM kan worden gemaakt. 

 



b.	Tweede aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag aangaande
wederzijdse rechtshulp in strafzaken

Binnen de Raad van Europa is voorts wat betreft het gebruik van
videoconferentie van belang het Tweede aanvullend Protocol bij het
Europees Verdrag aangaande wederzijdse rechtshulp in strafzaken. Daarin
is bepaald dat de beslissing om een videoconferentie te houden en de
wijze van uitvoering ervan onderworpen zijn aan een regeling tussen de
betrokken Partijen, in overeenstemming met hun nationale recht en de ter
zake doende internationale instrumenten. Bij deze bepaling is ook de
mogelijkheid opgenomen voor staten om te verklaren dat geen gebruik zal
worden gemaakt van deze mogelijkheid. Nederland heeft een dergelijke
verklaring afgelegd die dit beperkt. In de toelichtende nota bij de
goedkeuring van het Tweede aanvullend Protocol heeft de regering als
reden gegeven om deze verklaring af te leggen dat het verhoor per
videoconferentie niet ten aanzien van de verdachte kan worden toegepast
omdat het verhoor van verdachten meer waarborgen vereist dan het verhoor
van getuigen en deskundigen en daarom dient te worden vastgelegd in een
aparte regeling. 

In de consultatiereactie van de Raad voor de Rechtspraak (RvdR) op het
voorliggend goedkeuringsvoorstel is gewezen op deze verklaring van
Nederland bij het Tweede aanvullend Protocol. De regering is hierop niet
ingegaan in de toelichting.

De Afdeling heeft begrip voor de door de regering gemaakte keuze in de
voorliggende voorstellen. Het gaat om een specifieke regeling voor een
bijzondere situatie die in een afzonderlijk verdrag is neergelegd. Zij
adviseert om voor alle duidelijkheid in de toelichting bij het
goedkeuringsvoorstel in te gaan op de verhouding daarvan tot de door
Nederland afgelegde verklaring bij het Tweede aanvullend Protocol in het
licht van de redenen die daaraan ten grondslag hebben gelegen. 

c.	Europees Verdrag inzake de internationale geldigheid van
strafvonnissen

De uitvoeringswet bepaalt dat de bijzondere verzetsprocedure uit de Wet
Overdracht Tenuitvoerlegging Strafvonnissen (WOTS) niet van toepassing
is op de vervolging en berechting van verdachten van het neerhalen van
de MH17. Deze bijzondere verzetsprocedure in de WOTS geeft uitvoering
aan verplichtingen die Nederland heeft op grond van het Europees Verdrag
inzake de internationale geldigheid van strafvonnissen (EVIG). 

Volgens deze niet van toepassing zijnde verzetsprocedure uit het EVIG
kan een veroordeelde in verzet gaan tegen een buitenlands verstekvonnis,
ook al is het vonnis in kracht van gewijsde gegaan. Indien deze
procedure van toepassing zou zijn, zou dat kunnen leiden tot een nieuwe
berechting alsof de procedure die leidde tot de verstekveroordeling niet
heeft plaatsgevonden. 

De toelichting bij de uitvoeringswet stelt dat het EVIG in de praktijk
weinig wordt toegepast, ook omdat de regeling in dit verdrag ingewikkeld
is en relatief weinig verdragspartijen heeft. Hoewel Nederland en
Oekraïne beide wel partij zijn bij het EVIG, is in het bilaterale
verdrag dat nu voorligt een regeling getroffen die toegesneden is op de
specifieke situatie van de tenuitvoerlegging van eventuele
verstekvonnissen ter zake van het neerhalen van vlucht MH17, aldus de
toelichting.

De Afdeling merkt het volgende op. Het EVIG bepaalt dat het mogelijk is
om een bilaterale overeenkomst te sluiten over in het EVIG geregelde
onderwerpen, als sprake is van een aanvulling of vergemakkelijking.
Impliciet wordt er in de toelichting van uitgegaan dat met de regeling
in de uitvoeringswet sprake is van een vergemakkelijking van de in het
EVIG vervatte beginselen of een aanvulling daarop. De Afdeling geeft in
overweging dit in de toelichting tot uitdrukking te brengen. 

d. 	Europees Verdrag betreffende de Overdracht van Strafvervolging

De hoorplicht uit artikel 552aa, tweede lid, Sv is op grond van de
uitvoeringswet niet van toepassing, indien degene op wie het verzoek tot
overname van strafvervolging betrekking heeft zich buiten Nederland
bevindt. Dit artikel uit Sv geeft uitvoering aan artikel 17 van het
Europees Verdrag betreffende de Overdracht van Strafvervolging (EVOS).
Zowel Nederland als Oekraïne zijn partij bij het EVOS. 

Artikel 17 EVOS schrijft voor dat indien uitsluitend sprake is van
afgeleide rechtsmacht de verdachte over het verzoek tot strafvervolging
wordt gehoord zodat hij zijn beschouwing kan geven voordat de Staat een
beslissing neemt op dat verzoek. De toelichting bij de uitvoeringswet
stelt dat het EVOS het horen, althans oproepen van de verdachte, slechts
voorschrijft als Nederland geen originaire rechtsmacht heeft en
uitgaande van de situatie dat de verdachte zich in Nederland bevindt. De
toelichting beschrijft voorts de verschillende grondslagen voor de
uitoefening van strafrechtelijke rechtsmacht met betrekking tot het
neerhalen van vlucht MH17. Daarbij wordt ingegaan op zowel de originaire
rechtsmacht van Nederland als de afgeleide rechtsmacht op grond van het
verdrag.

De Afdeling merkt op dat bij uitsluitend afgeleide rechtsmacht – als
voor Nederland een verplichting bestaat om betrokkene te horen – deze
hoorplicht in de uitvoeringswet wordt geschrapt. Het EVOS bepaalt dat
het mogelijk is om een bilaterale overeenkomst te sluiten over in het
EVOS geregelde onderwerpen, als sprake is van een aanvulling of
vergemakkelijking. Uit de toelichting lijkt impliciet te volgen dat met
de regeling in de uitvoeringswet sprake is van een vergemakkelijking van
in het EVOS vervatte beginselen of een aanvulling op de hoorplicht van
het EVOS. De Afdeling geeft in overweging dit in de toelichting tot
uitdrukking te brengen. 

3.	Reactie op consultatie-adviezen

Beide wetsvoorstellen zijn aan het College van procureurs-generaal (het
College) en aan de RvdR voorgelegd voor advies. De toelichting geeft een
reactie op enkele van de opmerkingen die door het College en de RvdR
zijn gemaakt. De Afdeling merkt evenwel op dat op een aantal andere
opmerkingen niet is ingegaan. Dit betreft in het bijzonder de vraag hoe
de Nederlandse rechter de extra waarborgen die benodigd zijn voor een
strafproces dat geheel via videoconferentie wordt gevoerd moet toetsen,
de vraag om in de uitvoeringswet te voorzien in de aanwezigheid van een
raadsman zowel in de zittingzaal als elders bij de verdachte, de
verhouding tussen de uitvoeringswet en het Besluit videoconferentie, met
name wat betreft de technische inrichting van het systeem, en de
mogelijkheid van het horen van de nabestaanden per videoconferentie. 

De Afdeling geeft in overweging in de toelichtingen bij de
goedkeuringswet en de uitvoeringswet specifieker aandacht te besteden
aan de uitgebrachte adviezen.



4.	De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele
bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging de
voorstellen van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat aan het vorenstaande aandacht zal zijn geschonken.

De waarnemend vice-president van de Raad van State,

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State betreffende no.W16.18.0011/II

Begrens de delegatiegrondslag in artikel 4, achtste lid van de
uitvoeringswet zo concreet en nauwkeurig mogelijk conform aanwijzing
2.23 van de Aanwijzingen voor de regelgeving. 

 	Het gaat om in totaal 298 slachtoffers, waaronder 196 Nederlanders.
Daarnaast betreft het slachtoffers uit Maleisië, Australië,
Indonesië, Verenigd Koninkrijk, België, Duitsland, Filipijnen, Canada
en Nieuw-Zeeland.

 	Zaaknummer W16.18.0008/II.  

 	Zaaknummer W16.18.0011/II. 

 	Memorie van toelichting bij de uitvoeringswet, onder 1. Inleiding. 

 	VR-Resolutie 2166 (2014), onderdeel 11: “Demands that those
responsible for this incident be held to account and that all States
cooperate fully with efforts to establish accountability.”.

 	Memorie van toelichting bij het goedkeuringsvoorstel, paragraaf 2.3.
Berechting door videoconferentie.

 	Straatsburg, 8 november 2001 (Trb. 2002, 30 en Trb. 2008, 157), voor
Nederland op 1 april 2011 in werking getreden (Trb. 2011, 23).  

 	Artikel 9, achtste lid. Daarin is tevens het vereiste van instemming
door de verdachte voorgeschreven. 

 	De verklaring die Nederland heeft afgelegd luidt: “Pursuant to
Article 9, paragraph 9, of the Protocol, the Government of the
Netherlands declares, for the European part of the Netherlands, that it
wishes to avail itself of the possibility of excluding the use of
hearings by video conference involving suspects.”. 

 	Staten Generaal, 32 406 (R 1913), nr. 1, blz. 13. 

 	Raad voor de Rechtspraak, Advies conceptwetsvoorstellen vervolging en
berechting MH17, d.d. 23 november 2017, punt 1. 

 	Artikel 6 van de uitvoeringswet verklaart artikel 54 en 55 WOTS niet
van toepassing. 

 	Memorie van toelichting bij de uitvoeringswet, artikelsgewijze
toelichting bij artikel 6. 

 	Artikel 64 tweede lid, EVIG luidt: “De Verdragsluitende Staten mogen
onderling slechts bilaterale of multilaterale overeenkomsten inzake door
dit Verdrag geregelde onderwerpen sluiten, indien deze ertoe strekken de
bepalingen van dit Verdrag aan te vullen of de toepassing van de daarin
vervatte beginselen te vergemakkelijken.”. 

 	Artikel 3, derde lid, van de uitvoeringswet. 

 	In de parlementaire geschiedenis wordt over artikel 17 EVOS opgemerkt
(Kamerstukken II 1979/80, 15 971, nr. 5, blz. 25-26): “Deze bepaling
berust aan de ene kant op de noodzaak het recht van het individu zich te
verdedigen te eerbiedigen, aangezien de beslissing — zelfs wanneer die
binnen de bevoegdheid van een bestuurlijke autoriteit ligt — de
uitkomst van de strafzaak in belangrijke mate kan beïnvloeden, aan de
andere kant vindt die bepaling haar oorzaak in de wenselijkheid dat de
door de verzoekende staat verschafte gegevens worden aangevuld en,
indien nodig, door de desbetreffende persoon worden weersproken, opdat
zoveel mogelijk de kans wordt uitgesloten dat beslissingen worden
gegeven op grond van misleidend bewijsmateriaal, hetgeen in een later
stadium aanleiding zou kunnen vormen tot intrekking van de inwilliging
van het verzoek.”

 	Memorie van toelichting bij de uitvoeringswet, paragraaf 3.1
Nederlandse rechtsmacht en overdracht van strafvervolging. 

 	Artikel 43, tweede lid, EVOS luidt: “De Verdragsluitende Staten
mogen onderling slechts bilaterale of multilaterale overeenkomsten
inzake door dit Verdrag geregelde onderwerpen sluiten, indien deze ertoe
strekken de bepalingen van dit Verdrag aan te vullen of de toepassing
van de daarin vervatte beginselen te vergemakkelijken”.

 PAGE   1 

  PAGE  6 

 PAGE   I 

........................................................................
...........

AAN DE KONING