Preview document (🔗 origineel)

---

Wijziging van het Verdrag inzake de verzameling, afgifte en inname van
afval in de Rijn- en binnenvaart en van de Uitvoeringsregeling van dit
Verdrag (Besluit CDNI 2017-I-4); Straatsburg, 22 juni 2017 (Trb. 2018,
23)

TOELICHTENDE NOTA

1. Algemeen

Op 22 juni 2017 werd het Besluit CDNI 2017-I-4 aangenomen tot wijziging
van het op 9 september 1996 tot stand gekomen Verdrag inzake de
verzameling, afgifte en inname van afval in de Rijn- en binnenvaart
(Trb. 1996, 293) (hierna: CDNI-verdrag). 

Het CDNI-verdrag, dat bij wet is goedgekeurd voor het Europese deel van
Nederland (zie Stb. 1998, 687) is op 1 november 2009 in werking getreden
voor de vier Rijnoeverstaten (Nederland, Duitsland, Zwitserland en
Frankrijk), België en Luxemburg. Dit verdrag heeft als doel het
voorkomen van vervuiling van de Rijn door de scheepvaart en is op alle
in Bijlage 1 bij het CDNI-verdrag genoemde vaarwegen van
verdragspartijen van toepassing. Bijlage 2 bevat de Uitvoeringsregeling
en concretiseert een aantal verdragsbepalingen.

Omdat volgens de  op 17 oktober 1868 te Mannheim tot stand gekomen
Herziene Rijnvaartakte (Trb. 1955, 161) geen belemmerende maatregelen
voor de scheepvaart mogen worden genomen, tenzij alle verdragspartijen
daarmee instemmen, was een internationale regeling ten aanzien van het
scheepsbedrijfsafval noodzakelijk. De focus van het CDNI-verdrag ligt in
eerste instantie op het voorkomen van het lozen van scheepsbedrijfsafval
in het vaarwater. Het scheepsbedrijfsafval is opgedeeld in drie
categorieën, te weten: oliehoudend afval (deel A), delen en restanten
van de droge en vloeibare lading (deel B) en overig afval zoals
afvalwater, huishoudelijk afval en klein chemisch afval (deel C). 

Daar dampen van de lading niet direct in het vaarwater terechtkomen, is
destijds afgezien om het uitstoten van dampen van vervluchtigende
vloeibare lading in het CDNI-verdrag op te nemen. Het ontgassen van
ladingtanks i.c. het uitstoten van dampen van vervluchtigende vloeibare
stoffen, met name in dichtbevolkte gebieden, blijkt echter voor het
milieu en de mensen in de directe omgeving van het vaarwater ernstig
belastend te zijn. Omdat met name in Rijnmond en Moerdijk steeds meer
hinder werd ondervonden, dreigden de provincies Zuid-Holland en Noord
Brabant het ontgassen door binnenvaarttankers te verbieden.
Verschillende provincies hebben inmiddels verordeningen afgekondigd, die
vooruitlopend op een nationaal ontgassingsverbod voor binnenvaarttankers
het ontgassen van benzeen en (meer dan 10%) benzeenhoudende stoffen
verbieden. 

Ingevolge artikel 1 van de Herziene Rijnvaartakte mogen op de zogenaamde
Aktewateren in het Rijnstroomgebied alleen internationaal afgestemde
maatregelen worden genomen, opdat in dit aaneengesloten vaargebied
dezelfde regels zullen gelden. Dit betekent dat niet op alle
Rijkswateren in Nederland lokale regelingen vanzelfsprekend van kracht
kunnen worden verklaard. Gevolg is dat in Nederland geen aaneengesloten
vaargebied met dezelfde regels bestaat. Uitwijkgedrag kan dus niet
worden uitgesloten, waarmee het “level playing field” in gevaar
komt. Een nationaal verbod gebaseerd op internationale afspraken en
rekening houdend met provinciale afspraken rest dan als enige
mogelijkheid voor een rechtvaardige regeling. Nederland is dan ook in
2012 onderhandelingen gestart om een internationaal verbod voor
ontgassen in het CDNI op te nemen.

Na vijf jaar onderhandelen heeft op 22 juni 2017 de Conferentie van
Verdragsluitende Partijen (CVP) een besluit genomen over aanvulling van
het CDNI-verdrag. In zijn overwegingen verwacht de CVP dat door het
verbod op ontgassen van toepassing te verklaren op de lijst van 25 meest
vervoerde gevaarlijke stoffen, een reductie van meer dan 95% van alle
ontgassingen te bereiken. De CVP heeft de bevoegdheid, indien nodig,
andere stoffen onder het verbod te brengen door het CDNI-verdrag
overeenkomstig artikel 19 te wijzigen. 

2. Inhoud en reikwijdte van de wijziging

Het Besluit 2017-I-4 van de CVP is de eerste wijziging van het
CDNI-Verdrag sinds de inwerkingtreding op 1 november 2009. Een
uitgebreidere beschrijving van de wijzigingen, achtergronden en effecten
is opgenomen in Bijlage 2 bij het besluit.

Het besluit wijzigt een beperkt aantal definities en artikelen van het
CDNI-verdrag. Uiteraard zijn dampen gedefinieerd, maar ook wordt bepaald
dat dampen geen afval van de lading zijn, maar vallen in de categorie
restlading en ladingrestanten. In de bestaande praktijk geldt hiervoor
reeds dat deze restanten in principe moeten worden toegevoegd aan de
lading. 

Naar het oordeel van de regering bevat dit besluit in de artikelen 3, 8,
11, 12 en 13 een ieder verbindende bepalingen in de zin van de artikelen
93 en 94 van de Grondwet, die aan een rechtssubject (schipper,
bemanning, verlader, ladingontvanger en exploitanten van
ontvangstinrichtingen of overslaginrichtingen) rechtstreeks rechten
toekennen of plichten opleggen.

Het besluit wijzigt ook Bijlage 2 van het verdrag. Deze wijziging met
betrekking tot de Uitvoeringsregeling behoeft in tegenstelling tot de
wijziging van het CDNI-verdrag, niet parlementair te worden goedgekeurd.
Onderhavige Bijlage 2, met aanhangsels, maakt een integrerend onderdeel
uit van het CDNI-verdrag, doch is, gelet op de inhoud, aan te merken als
zijnde van uitvoerende aard. Verdragen tot wijziging dergelijke bijlagen
behoeven op grond van artikel 7, onderdeel f, van de Rijkswet
goedkeuring en bekendmaking verdragen geen parlementaire goedkeuring. 
Bijlage 2 wordt als volgt gewijzigd:

in deel B (verzameling, afgifte en inname van afval van de lading)
worden de artikelen aangevuld met identieke procedures voor de
behandeling van dampen. Bij de onderhandelingen bleek dat sommige
artikelen, geschreven in 1996, niet meer aansluiten bij de huidige
praktijk en worden derhalve aangepast naar een op deze tijd toegesneden
handelswijze. De systematiek en verdeling van verantwoordelijkheden
blijft onverkort gehandhaafd.

een nieuw deel D wordt ingevoegd om via “overgangsbepalingen en
afwijkingen” een gefaseerde invoering conform het gestelde in artikel
3 van het CDNI-Verdrag mogelijk te maken. Dit betekent dat in principe
alle ontgassingen door tankschepen naar de open lucht zijn verboden,
tenzij deze zijn uitgezonderd of het verbod tot een bepaalde datum is
uitgesteld. Ontgassingen zijn in de toekomst alleen nog toegestaan via
een door de bevoegde autoriteiten toegelaten ontvangstinrichting voor
dampen.

er wordt een nieuw Aanhangsel IIIa (ontgassingsstandaarden) toegevoegd.
Dit aanhangsel geeft criteria voor het ontgassen en deelt de stoffen in
drie categorieën, waarvan het ontgassen conform de fasering in deel D
wordt verboden. Ter zake wordt nog verwezen naar eerdergenoemde
wijziging van deel B, waar in artikel 6.03 de “losverklaring” is
aangepast. Zo wordt in de leden 2 en 6 van dat artikel een apart deel
toegevoegd voor de beschrijving van het ontgassen van de ladingtank bij
een ontvangstinrichting voor dampen.

3. Gevolgen voor wet- en regelgeving 

Het CDNI-verdrag is in Nederland geïmplementeerd via het
Scheepsafvalstoffenbesluit Rijn- en binnenvaart (SAB). Dit Besluit zal
worden aangepast aan de wijzigingen in het verdrag.

Evenals bij de wijzigingen in de verdragstekst en de Uitvoeringsregeling
zal ook bij deze implementatie in het SAB worden gestreefd naar zo
gering mogelijke wijzingen. Deze hebben voornamelijk betrekking op de
aansluiting op de voorschriften die al gelden voor vloeibare lading en
die daardoor ook zoveel mogelijk van toepassing worden op de behandeling
van dampen van vervluchtigende vloeistoffen.

De bewoording van de voorschriften kan mogelijk afwijken van die in het
verdrag omdat het SAB een grondslag heeft in meerdere wetten die ieder
hun eigen terminologie kennen, maar de systematiek blijft onveranderd. 

4. Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1 

In dit artikel worden nieuwe verdragsbegrippen omschreven. 

Onder f) 

Dampen zijn voor deze toepassing de vluchtige vorm van vloeibare lading
en als zodanig onderdeel van de lading; dampen worden nadrukkelijk niet
gezien als afval van de lading, maar worden behandeld als restlading en
overslagresten. Dit betekent dat evenals restlading ook dampen zoveel
mogelijk weer aan de lading moeten worden toegevoegd (artikel 7.03,
eerste lid, van Bijlage 2). Omdat op locatie van de losinstallatie in
tegenstelling tot de droge en vloeibare restlading veelal
specialistische technieken nodig zijn om de dampen uit de ladingtanks te
verwijderen wordt voor het schip een ontvangstinrichting voor dampen
aangewezen. Het is dan vaak praktisch niet mogelijk om de dampen weer
toe te voegen aan de oorspronkelijke lading. De mogelijkheid bestaat dat
de ontvangstinrichtingen de dampen zullen verzamelen en voor hergebruik
zullen aanbieden. 

Onder ff) 

Dampen worden gedefinieerd als gasvormige uit vloeibare lading
vervluchtigende verbindingen (in casu: gasvormige restanten van
vloeibare lading). Het betreft hier dus een vorm van restlading en
handelt alleen om dampen uit vloeibare lading. Omdat het vervluchtigen
van stoffen sterk kan verschillen is in Aanhangsel IIIa een grenswaarde
aan de dampspanning gesteld waarboven sprake is van het verplicht
ontgassen van de dampen uit de ladingtanks. Stoffen met een lagere
dampspanning moeten volgens Aanhangsel III zoals nu reeds gebruikelijk
is worden gewassen. Achtergrond hierbij is dat het ontgassen in een
redelijke tijd moet kunnen worden uitgevoerd. 

Onder j) 

Aan de definitie voor een ontvangstinrichting is toegevoegd dat ook
dampen moeten kunnen worden afgegeven. Een ontvangstinrichting werd tot
nu toe gezien als een inrichting waar vast en vloeibaar afval kan worden
afgegeven. In die zin is het logisch dat als dampen niet kunnen worden
hergebruikt, de ontvangstinrichting als afgifteplaats is aangewezen.
Nadrukkelijk is geen ontgassingsinrichting als specifieke inrichting
gedefinieerd, maar is gekozen voor een algemene definitie waar alle
aggregatietoestanden van lading en afval onder kunnen worden verstaan.
De verwachting is dat met name voor het ontgassen mogelijkheden bestaan
voor technische ontwikkelingen. Om nieuwe technieken en innovaties niet
te belemmeren is daarom alleen nog vastgelegd dat het zowel vaste als
mobiele inrichtingen kan betreffen. De voorwaarde blijft dat de
inrichting moet beschikken over een vergunning die door de bevoegde
autoriteit is afgegeven op basis van de toepasselijke milieuregelgeving.
Deze wordt verstrekt als aan alle relevante voorschriften is voldaan. De
bevoegde autoriteit ziet ook toe op de naleving daarvan. 

Onder nn)

In analogie met de definitie voor exploitant van een overslaginrichting
is ook de exploitant van een ontvangstinrichting gedefinieerd.
Aanleiding hiervoor is dat beide exploitanten verantwoordelijkheid
dragen voor inname van lading en afval. Daarbij kan de verlader zijn
verantwoordelijkheid voor het schoon opleveren van het schip overdragen
aan de genoemde exploitanten. In het bijzonder voor dampen wordt
verondersteld dat in tegenstelling tot schoonvegen en nalenzen het
ontgassen niet door de schipper zelf zal worden uitgevoerd. 

Een aparte definitie is wenselijk, omdat tot nu toe ladingresten
voornamelijk bij overslaginrichtingen werden afgegeven en behandeld,
maar nu ook een ontvangstinrichting voor dampen hiervoor kan worden
aangewend. In geval de dampen bij een ontvangstinrichting voor dampen
worden afgegeven is de exploitant van de ontvangstinrichting verplicht
het betreffende deel van de losverklaring hiervoor in te vullen.

Onder o)

Tegenover “het lozen van vaste en vloeibare lading” wordt overal in
de tekst van het verdrag toegevoegd “het uitstoten van dampen”.
Hieronder wordt verstaan alle opzettelijke wijzen van afblazen van
dampen uit de ladingtanks naar de open lucht. Uitgezonderd wordt het
wegnemen van overdruk in ladingtanks ten behoeve van metingen, het
zogenaamde “ontspannen” van ladingtanks. Het openen van luiken heeft
betrekking op relatief kleine openingen die zijn bedoeld voor het peilen
en meten. Die openingen kunnen in praktische zin ook niet worden
gebruikt het ontgassen van de ladingtanks. 

Artikel 3

In dit artikel is een verbod opgenomen op het inbrengen, lozen en
uitstoten van ladingdelen op de in Bijlage I bij het CDNI-Verdrag
genoemde vaarwegen. Hieraan wordt toegevoegd dat ook dampen niet in de
atmosfeer mogen worden uitgestoten.

Artikel 8

In dit artikel wordt de financiering van de kosten van het nalossen,
wassen en ontgassen beschreven. 

Een nieuw lid 1a wordt ingevoegd, waarin de kosten voor het ontgassen
expliciet bij de verlader worden gelegd. De kosten voor het reinigen van
het schip na een transport zijn volgens het CDNI-verdrag voor rekening
van de verlader ic. opdrachtgever van het transport. De wijze van
verrekening wordt niet expliciet in het verdrag geregeld, maar is wel
van cruciaal belang voor een effectief/efficiënt resultaat van een
lozings- en ontgassingsverbod. In het belang van een schoon milieu moet
worden gezocht naar een betalingswijze waarbij in elk geval de schipper
de garantie heeft dat de kosten van een ontgassing, inclusief eventuele
omvaar- en overligkosten worden of zijn betaald, ofwel transparant en
separaat van de vervoersprijs in een vervoersoverkomst zijn opgenomen. 

In het tweede lid wordt naar analogie met de kosten voor het wassen in
geval het schip voorafgaand aan het laden niet overeenstemt met de
voorgeschreven losstandaard toegevoegd dat de kosten in geval van
ontgassen voor rekening komen van de schipper. 

Artikel 11

Aan de reeds bestaande algemene zorgplicht voor het voorkomen van
verontreiniging van het vaarwater wordt het voorkomen van
verontreiniging van de atmosfeer toegevoegd.

Artikel 12

Tot de verplichtingen en rechten van de schipper behoort conform het
tweede lid ook het verbod tot het uitstoten van dampen naar de
atmosfeer.

Artikel 13

Dit artikel is vereenvoudigd door in hetzelfde lid alle betrokken
partijen, te weten: de verlader, de vervoerder, de ladingontvanger en de
exploitanten van ontvangst- en overslaginrichtingen erop te wijzen hun
verplichtingen na te komen en tevens toe te staan dat zij hiervoor een
beroep mogen doen op een derde. Het laatste speelt met name bij de
verlader die het reinigen van het schip na het transport voor zijn
rekening overlaat aan de ladingontvanger dan wel de exploitant van de
overslag- of ontvangstinrichting. 

5. Koninkrijkspositie

De wijziging van het Verdrag zal, evenals het Verdrag, voor wat het
Koninkrijk der Nederlanden betreft, alleen voor het Europese deel van
Nederland gelden.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,

De Minister van Buitenlandse Zaken,

 Trb. 2018, 23, blz. 10 tot en met 22.

 Trb. 2018, 23, blz. 3 tot en met 10

 Kamerstukken II 1997/98, 25851, nr. 3, blz. 4.

  PAGE   \* MERGEFORMAT  2 

Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State wordt niet
openbaar gemaakt, omdat het zonder meer instemmend luidt (artikel 26,
zesde lid jo vijfde lid, van de Wet op de Raad van State).