Preview document (🔗 origineel)

---

Geannoteerde agenda van de informele bijeenkomst van de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken,

7-8 februari te Boekarest

I. Binnenlandse Zaken, Immigratie en asiel

1. Sessie I - De versterking van contraterrorisme samenwerking in de EU: kansen en uitdagingen

De discussie zal zich tijdens de informele JBZ-Raad toespitsen op het rapport van het Europees Parlement met conclusies en aanbevelingen van de Bijzondere Commissie terrorisme over terrorismebestrijding in de Unie en in de lidstaten dat is aangenomen door het Europees Parlement op 12 december 2018¹. Het Roemeense voorzitterschap streeft niet naar Raadsconclusies, maar heeft de lidstaten gevraagd om tijdens de Raad van gedachten te wisselen over de belangrijkste kansen en uitdagingen ter versterking van contraterrorisme samenwerking in de EU op basis van dit rapport.

Nederland herkent veel aanbevelingen in het rapport en kan deze ook ondersteunen omdat deze in lijn zijn met de Nederlandse integrale aanpak van terrorisme. Wel heeft Nederland eerder op Raadswerkgroep-niveau, net als verschillende andere lidstaten, benadrukt dat terrorismebestrijding een zaak van de lidstaten is. Veel van de aanbevelingen zijn al staand beleid zijn of maatregelen in uitvoering. Een greep uit de aanbevelingen die Nederland ondersteunt:

• de holistische benadering van het rapport die interne en externe veiligheid met elkaar verbindt, waarbij ook recht wordt gedaan aan de verantwoordelijkheden van lidstaten;

• het belang van het vullen en gebruiken van EU databases. Nederland is een van de landen die een groot deel van de databases vult en roept andere lidstaten op dit ook te doen;

• de oproep om Foreign Terrorist Fighters te monitoren en te zorgen voor een geharmoniseerde aanpak van geïdentificeerde terugkeerders naar Europa;

• de versterking van EU agentschappen zoals Europol, Eurojust en eu-Lisa;

• de noodzaak van de snelle en systematische verwijdering van terroristische inhoud online en de steun voor de EU Internet Referral Unit. Om zelfcensuur te voorkomen is Nederland van mening dat het waarborgen van fundamentele rechten, zoals vrijheid van meningsuiting gegarandeerd blijft tijdens de ontwikkeling van instrumenten die de verwijdering van terroristische inhoud bewerkstelligen.

Er zijn echter ook een aantal aanbevelingen waar Nederland bedenkingen bij heeft.

Nederland kan zich niet vinden in de aanbeveling van het Europees Parlement in dit rapport om het mandaat van het Europees Openbaar Ministerie uit te breiden met terrorismebestrijding. Verder vraagt Nederland aandacht voor het belang van het handhaven van een strikt onderscheid tussen inlichtingen en opsporingsinformatie die in de rechtshandhaving gebruikt wordt om aan bestaande juridische kaders te kunnen voldoen en om fundamentele rechten te kunnen blijven waarborgen.

2. Sessie II – Politiesamenwerking in de onderling verbonden wereld via ‘novel actionable information’

Het Roemeense voorzitterschap heeft een discussiedocument geagendeerd waarin de ministers -in het kort- wordt gevraagd zich uit te spreken over de wenselijkheid van de uitwisseling tussen politiediensten van kennis inzake het omgaan met digitale gegevens. Daarnaast wordt gevraagd naar – op basis van nationale ervaring – mogelijke kansen en uitdagingen op dit gebied.

In het paper wordt gesteld dat het noodzakelijk is dat alle rechtshandhavingsdiensten en hun medewerkers (en niet alleen experts) digitale gegevens herkennen, begrijpen en gebruiken om bij te blijven bij de dynamiek van de criminele omgeving in het digitale tijdperk en om van technologische ontwikkelingen te profiteren. Het motto is dan ook ‘leer te vinden en te gebruiken’. Hoewel er in het discussiedocument meerdere keren verwezen wordt naar cybercrime-units, gaat Nederland er vooralsnog vanuit dat de discussie niet primair zal gaan over cybercrimebestrijding, maar over digitalisering van de opsporing (en mogelijk handhaving) in het algemeen. Er wordt in het document gesteld dat politiediensten daarbij niet voldoende op stoom zijn en als gevolg daarvan de gespecialiseerde cybercrime units voortdurend worden overbelast aangezien zij vanuit de reguliere opsporing worden overvraagd aangaande alles wat enigszins digitaal is. Dit is een voor de Nederlandse politie herkenbare situatie.

De discussie zal zich naar verwachting concentreren op de mogelijkheden die de uitwisseling van kennis en oplossingen (inclusief producten zoals software) in het omgaan met digitale gegevens kunnen bieden bij het aanpakken van nieuwe ontwikkelingen. Daartoe beoogt het voorzitterschap een geïntegreerde Europese omgeving die voor alle rechtshandhavingsdiensten beschikbaar zal zijn. Gedacht wordt tevens aan het ontwikkelen en realiseren van een gemeenschappelijk procedureel en samenwerkend IT platform binnen Europol voor het delen van de eerder genoemde kennis. De ontwikkeling van deze geïntegreerde Europese omgeving vereist wel het toewijzen van voldoende middelen, zoals gesteld door de Europese Raad in oktober 2018². Financiële gevolgen voor na 2020 dienen deel uit te maken van de onderhandelingen over het nieuwe Meerjarig Financieel Kader (MFK) voor de periode 2021-2027 in het kader waarvan Nederland inzet op een ambitieze, gemoderniseerde en financieel houdbare begroting. Dit vraagt scherpe keuzes en bezuinigingen. Eventuele besluitvorming over een nieuw platform kan dan ook niet vooruitlopen op de integrale besluitvorming betreffende het MFK, al is dat voor deze informele JBZ-Raad ook niet voorzien.

De minister van Justitie en Veiligheid heeft een positieve grondhouding over dit idee in afwachting van een nadere toelichting van het voorzitterschap, andere lidstaten de Europese Commissie en Europol. Het idee is volgens Nederland interessant gelet op de snelle technologische ontwikkelingen, de grote impact van het digitale domein op veiligheid en rechtstaat en de beperkte capaciteit bij autoriteiten in lidstaten om kennis te vergaren en om doelmatig effectieve oplossingen te realiseren in het omgaan met digitale gegevens. Naast de kwestie van middelen (voor Europol) is het van belang dat het voorgestelde platform los van de inbreng van lidstaten, een goede aansluiting heeft met de ontwikkelingen in de onderzoeksprogramma’s van de EU en relevante EU agentschappen, zoals het Europese Agentschap voor Netwerk- en Informatiebeveiliging (ENISA). Nederland meent dat het voorstel van het voorzitterschap mogelijk kan bijdragen aan het versterken van de opsporingsmethoden in de digitale wereld, hetgeen één van de doelen is van onze nationale integrale aanpak van cybercrime. Voor wat betreft de vraag over mogelijkheden, kansen of uitdagingen kan Nederland desgewenst informatie delen over de nationale aanpak.

3. Werklunch – De Schengen zone laten werken

Tijdens de werklunch heeft het Voorzitterschap het onderwerp “Terug naar Schengen” geagendeerd. Omdat het een informele JBZ-Raad betreft, worden er geen besluiten genomen. In aanloop naar de Raad is door het Voorzitterschap een discussiepaper verspreid. Naar aanleiding van dit paper zal van gedachten gewisseld worden over het herstel van het Schengengebied waarbij het beleid en de verschillende instrumenten die het Schengengebied kent in samenhang zullen worden bezien. In het kader van instrumenten en beleid worden de Europese Grens- en Kustwacht (EGKW), de EES en ETIAS verordeningen en het herstel en de verbetering van Dublin benoemd.

Belangrijk voor een goed functionerend Schengengebied is een solide Gemeenschappelijk Europees Asielstelsel (GEAS).

Zoals uw Kamer bekend, zet het kabinet in op een versterking en modernisering van asiel- en opvangprocedures in de EU op basis van de principes van solidariteit en verantwoordelijkheid. Een versterkt GEAS zal ook de secundaire migratie in de EU en het Schengengebied tegengaan. Dit is ook noodzakelijk om een einde te maken aan de binnengrenscontroles die verschillende Schengenlanden in reactie op de migratiecrisis van 2015/2016 hebben geïntroduceerd en vooral vanwege secondaire migratiebewegingen tot op de dag van vandaag voortzetten. Hoewel het kabinet van mening is dat vooruitgang mogelijk zou moeten zijn op enkele van de individuele voorstellen van het GEAS-pakket, en in het bijzonder de Eurodacverordening, de verordening betreffende het asielagentschap van de EU en het EU hervestigingskader, is het duidelijk dat een meerderheid van lidstaten op dit moment vasthoudt aan de volledige pakketbenadering. Zodoende wordt op korte termijn geen vooruitgang verwacht.

4. Sessie III – EU asiel en migratiebeleid; ‘een stap dichterbij het vinden van de juiste oplossingen’

Ter voorbereiding voor de werksessie over EU migratie- en asielbeleid heeft het Voorzitterschap een discussiepaper verspreid. In dit paper richt het Voorzitterschap zich zowel op afspraken binnen de EU als afspraken met derde landen. De discussie over interne afspraken zal zich richten op tijdelijke ontschepingsarrangementen. Afspraken hierover moeten parallel aan de discussies over de herziening van de Dublinverordening overeen worden gekomen. Naar verwachting zal Commissaris Avramopoulos een voorstel voor tijdelijke ontschepingsarrangementen presenteren, zoals hij medio januari jl. publiekelijk heeft aangekondigd.

De inzet van het kabinet op dit onderwerp is uw Kamer bekend.³ Na ontscheping zou direct een onderscheid moeten worden gemaakt tussen wie wel en wie geen recht heeft op internationale bescherming. De Europese Commissie heeft hiervoor reeds in juli 2018 een voorstel gedaan, op basis van de conclusies van de Europese Raad van juni 2018. Onderdeel van deze aanpak is overigens ook het concept van regionale ontschepingsarrangementen, zoals vermeld in dezelfde Raadsconclusies.

Wanneer de betreffende lidstaat van aankomst te maken heeft met een aanhoudende en disproportionele migratiedruk, zou wat het kabinet betreft sprake moeten zijn van EU-brede herplaatsing van diegenen met recht op bescherming. Wanneer terugkeer aan de orde is, zal het terugkeerproces direct na aankomst op de Europese buitengrens moeten worden gestart. Een dergelijk mechanisme moet een integraal onderdeel zijn van de alomvattende EU-aanpak die is gericht op de verschillende fases van de migratieroute, conform de integrale migratieagenda van dit kabinet. Voor wat betreft afspraken met derde landen zal van gedachten gewisseld worden over prioritering binnen deze samenwerking. In lijn met de integrale migratieagenda, zet het kabinet in op opvang in de regio, het aanpakken van grondoorzaken en het maken van afspraken over terugkeer.

III. Veiligheid en Justitie, Grondrechten en Burgerschap

1. Sessie I – manieren om de justitiële samenwerking in burgerlijke en handelszaken verder te ontwikkelen

Voor de bespreking van dit agendapunt is bij het opstellen van deze agenda nog geen discussiedocument beschikbaar. Naar verwachting zullen de aanwezige ministers van gedachten wisselen over enkele discussievragen die inzichtelijk moeten maken hoe de lidstaten aankijken tegen manieren om de justitiële samenwerking in burgerlijke en handelszaken verder te ontwikkelen. Deze sessie zal daarmee als input dienen voor de prioriteiten van de Raad voor de periode 2020-2025 en voor de gedachtewisseling daarover met het Europees Parlement en met de Europese Commissie.

Het algemene uitgangspunt van het Roemeense voorzitterschap ten aanzien van burgerlijke en handelszaken is om, net als voorgaande voorzitterschappen, de wederzijdse erkenning en de uitvoering van vonnissen en beslissingen in grensoverschrijdende zaken te vergemakkelijken. Concreet betekent dit dat het voorzitterschap verder zal gaan met de onderhandelingen over de lopende dossiers zoals de definitieve afronding van de Verordening Brussel IIbis en met de onderhandelingen over de Verordening betreffende het recht dat van toepassing is op de derdenwerking van cessie, de Richtlijn betreffende bepaalde aspecten van overeenkomsten voor de verkoop van goederen en de Richtlijn inzake de levering van digitale inhoud.

De afgelopen jaren zijn op het gebied van burgerlijk en handelsrecht grote stappen gezet. De uniformering van wetgeving op dit terrein heeft eraan bijgedragen aan het Europese concurrentievermogen en een goed werkende interne markt voor goederen, diensten, kapitaal en personen. Nederland zal tijdens deze sessie in ieder geval het belang benadrukken van een benadering van het burgerlijk- en handelsrecht dat meer is gebaseerd op het vaststellen van de benodigde uitgangspunten voor nieuwe regelgeving en benchmarking in plaats van vergaande uniformering. Daarnaast wil Nederland ook graag bezien waar nog coördinatie nodig is op het gebied van internationaal privaatrecht.

2. Werklunch – de verzameling van elektronisch bewijs in strafzaken: het beschermen van de rechten van individuen in cyberspace door een effectieve strafrechtelijke aanpak die strookt met vereisten van de rechtstaat en grondrechten

Het voornemen van het Roemeense voorzitterschap is om een discussie te voeren over de verzameling van elektronisch bewijs in strafzaken: het beschermen van de rechten van individuen in cyberspace door een effectieve strafrechtelijke aanpak die strookt met vereisten van de rechtstaat en grondrechten. Het voorzitterschap bepleit een versterkte dialoog met parlementen, de private sector en maatschappelijke organisaties met het oog op groter bewustzijn en een beter begrip van de bedoeling van de voorgestelde oplossingen, te weten het effectief beschermen van individuen tegen criminaliteit en tegelijkertijd het beschermen van hun rechten. Tegen deze achtergrond nodigt het voorzitterschap de ministers uit om hun mening te geven over twee punten:

• de specifieke manier waarop de dialoog voortgezet kan worden die bijdraagt aan het vergroten van het bewustzijn ten aanzien van het voorgestelde e-evidence pakket en de voorziene waarborgen;

• een eerste gedachtewisseling over de punten die behandeld moeten worden in toekomstige internationale overeenkomsten.

Nederland onderstreept het belang van een dergelijke dialoog. In Nederland zijn in het kader van e-evidence diverse actoren geconsulteerd die moeten gaan werken met de voorgenomen regelgeving in voorbereiding op de vormgeving van het Nederlands standpunt dat is verwoord in het BNC-fiche. Dit nationale traject is doorlopen aanvullend op de consultaties die de Commissie zelf heeft uitgevoerd bij de voorbereiding van de regelgeving. Inmiddels heeft de JBZ-Raad op 7 december 2018 een algemene oriëntatie bereikt. Het is goed om de dialoog voort te zetten, ook in de huidige fase van het EU-wetgevingsproces waarin het Europees Parlement aan zet is. Het is nog niet precies duidelijk hoe het Europees Parlement daarmee wil omgaan in de laatste maanden van haar termijn.

Nederland heeft de bereikte algemene oriëntatie over de verordening niet gesteund. Er waren ondanks de gekwalificeerde meerderheid verschillende lidstaten met zorgen over het voorstel. Hierover bent u geïnformeerd door middel van het verslag van de JBZ-Raad van 19 december 2018⁴. Zoals bekend onderschrijft het kabinet de noodzaak om de mogelijkheden voor grensoverschrijdende vorderingen van digitaal bewijs te vergroten. De huidige wijze en aard van data opslag en modus operandi bij digitale criminaliteit maken deze bevoegdheid essentieel. Nederland is daarnaast van mening dat er evenwichtige wetgeving moet komen die effectief en uitvoerbaar is, voorziet in toetsing aan nationale veiligheidsbelangen en fundamentele rechten respecteert (zoals het recht op privacy, bescherming van persoonsgegevens en het beginsel van ne bis in idem). Tijdens de laatste JBZ-Raad heeft de minister van Justitie en Veiligheid daarom gevraagd om een horizontale bespreking over de balans tussen de opsporingsbelangen en het respect voor nationale veiligheidsbelangen en fundamentele rechten.

De agendering van het onderwerp van deze werklunch is in dit licht beschouwd voor Nederland dan ook zeer welkom. Nu de agenda daarvoor de mogelijkheid biedt, wil de minister van Justitie en Veiligheid de vraag aan de orde stellen hoe bevorderd kan worden dat nieuwe EU-wetgeving op het terrein van justitiesamenwerking voldoet aan de juridische kaders die het Europese recht en de jurisprudentie stellen. Het is een gezamenlijk belang dat EU-wetgeving ook in juridisch opzicht toekomstbestendig is en stand houdt als deze zou worden voorgelegd aan de rechter. Het is belangrijk dat de genoemde vraag op EU-niveau wordt bekeken, ook met het oog op de voort te zetten dialoog.

Het tweede gesprekspunt betreft een gedachtewisseling over kwesties die relevant zijn voor toekomstige internationale overeenkomsten op het gebied van elektronisch bewijs in strafzaken, zoals een overeenkomst tussen de EU en de VS om de toegang tot elektronisch bewijsmateriaal te vergemakkelijken (CLOUD Act) of het tweede aanvullende protocol bij het Verdrag van Boedapest. De onderhandelingsmandaten voor beide overeenkomsten zijn door de Commissie nog niet gepresenteerd, zoals vermeld in het verslag van de laatste JBZ-Raad⁵. Voor Nederland zijn hierbij de volgende overwegingen van belang:

• of de overeenkomsten voldoen aan de grondrechten zoals die gelden in de EU;

• of de overeenkomsten een bijdrage leveren aan de rechtshandhaving in de Europese Unie in het algemeen en in Nederland in het bijzonder;

• of de overeenkomsten rekening houden met de juridische en praktische gevolgen voor bedrijven.

Graag informeert de minister van Justitie en Veiligheid u in deze Geannoteerde agenda ook over de Richtlijn voor de vastlegging van geharmoniseerde regels inzake de benoeming van juridische vertegenwoordigers voor het doel van het verzamelen van bewijs in strafprocedures⁶. Vanwege de bereikte algemene oriëntatie over de Verordening inzake het Europees bevel tot verstrekking en het Europees bevel tot bewaring van elektronisch bewijsmateriaal in strafzaken tijdens de laatste JBZ-Raad in Brussel op 7 december 2018 geeft het voorzitterschap prioriteit aan de onderhandelingen over de richtlijn. De richtlijn, die ziet op regels omtrent de aanwijzing van een juridisch vertegenwoordiger door internetdienstverleners die een bevel in ontvangst neemt tot verstrekking of bewaring van elektronisch bewijsmateriaal, wordt op dit moment besproken op Raadswerkgroep niveau en maakt geen onderdeel uit van de agenda van deze Raad. Het Roemeense voorzitterschap wil hierover binnen een paar maanden een algemene oriëntatie bereiken. U zult op de hoogte gehouden worden van de vordering van de onderhandelingen via de Geannoteerde agenda voor de komende JBZ-Raden.

3. Sessie III – de toekomst van justitiële samenwerking in strafzaken in de EU

Het voorzitterschap stelt in het discussiestuk over de justitiële samenwerking in strafzaken vier vragen. De eerste ziet op het in onderlinge samenhang te evalueren van een viertal bestaande kaderbesluiten over wederzijdse erkenning met het oog op verbetering in de toepassing. Dit betreft het Europees Aanhoudingsbevel (EAB), de overname van vrijheidsstraffen en van alternatieve straffen en het toezicht op personen wier voorlopige hechtenis is geschorst. Nederland is er voorstander van dat regelingen die tot stand zijn gebracht daadwerkelijk worden toegepast en verwelkomt de aandacht die er is om de toepassing waar nodig te verbeteren. De vraag is wel of de voorgestelde werkwijze proportioneel is. Evaluatie is alleen zinvol als er voldoende toepassing is (EAB en vrijheidsstraffen); bij onvoldoende toepassing (alternatieve straffen en voorlopige hechtenis) kunnen een paar expert meetings ook efficiënt zijn. De tweede vraag naar lacunes in het bestaande instrumentarium voor samenwerking wordt door Nederland met nee beantwoord. De derde vraag over de noodzaak van actualisering van kaderbesluiten acht Nederland prematuur voorafgaand aan onderzoek naar de werking van de kaderbesluiten in de praktijk. De laatste discussievraag stelt of er bijzondere aandacht gegeven zou moeten worden aan digitalisering in het kader van de justitiële samenwerking. Nederland is van mening dat aandacht voor digitalisering van belang is.

De Raad heeft echter op 6 december 2018 de nieuwe strategie en het nieuwe actieplan inzake Europese e-justitie (‘e-Justice’) 2019-2023⁷ vastgesteld. Daaraan ging een uitvoerige inventarisatie en selectie van mogelijke acties vooraf. Op dit moment is er dan ook geen noodzaak voor additionele acties. Wel kunnen nieuwe wensen voor digitalisering voortkomen uit de evaluatie van bestaande wetgevende instrumenten (zie vraag één), maar dat blijkt dan te zijner tijd wel.

---

1. http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P8-TA-2018-0512+0+DOC+XML+V0//EN↩︎

2. EUCO 13/18 – European Council meeting (18 October 2018) – Conclusions↩︎

3. Kamerstuk 32 317 nr. 535 vergaderjaar 2018-2019↩︎

4. Kamerstuk 32317 nr. 532, vergaderjaar 2018-2019↩︎

5. Kamerstuk 32317 nr. 532, vergaderjaar 2018-2019↩︎

6. COM (2018) 226↩︎

7. 5139/1/19 REV 1 en 5140/19↩︎