Preview document (🔗 origineel)

---

Korte notitie over de toekomst van artikel 23 Grondwet

Prof. mr. P.J.J. Zoontjens, em. hoogleraar onderwijsrecht Tilburg
University

Algemeen

Als lid van de Onderwijsraad was ik betrokken bij de totstandkoming van
het advies “Artikel 23 Grondwet in maatschappelijk perspectief” van
2012. In dat advies werden verschillende punten genoemd die de vrijheid
van onderwijs aangaan en waarvoor geen basis aanwezig is in het
grondwetsartikel. Men denke aan de rechten van onderwijsvragers (recht
op onderwijs), de leerplicht en deelnamerechten als medezeggenschap en
consumentenbescherming. Nochtans was ik het eens met de conclusie van
het advies dat artikel 23 niet gewijzigd hoefde te worden. Het
grondwetsartikel, waarvan vanwege het toetsingsverbod van art. 120
Grondwet de bindende interpretatie grotendeels aan de politiek
toebehoort, kan vandaag de dag principieel in samenhang met het recht op
onderwijs van de verdragen (art. 2, P1, EVRM; art. 29 VRK; art. 13
IVESCR, etc.) worden beoordeeld omdat veel van de begrippen die in de
grondwetstekst voorkomen, zoals “richting”, “toezicht”, “van
overheidswege” en “deugdelijkheid” een open inhoud hebben. 

Inmiddels ben ik er evenwel van overtuigd dat de modernisering van de
tekst van artikel 23 Grondwet wenselijk en noodzakelijk is. Twee zaken
hebben daarbij voor mij de doorslag gegeven: (1) het einde van het duale
bestel van openbaar en bijzonder onderwijs en (2) de groeiende betekenis
van het beginsel van burgerschap. Ook vanwege de al in 2012
gesignaleerde punten die een grondslag in artikel 23 Grondwet ontberen,
is er thans voldoende urgentie om naar een grondige herziening van het
grondwetsartikel te streven.

Einde dualiteit

Ik denk – en heb dat recent ook meer uitgebreid uitgesproken – dat
het duale bestel op sterven na dood is. Een sterkere focus op
burgerschap in het onderwijs bij zowel de overheid als de scholen zie ik
als de oplossing. Over het laatste gaat de volgende paragraaf. Wat is er
aan de hand? Het openbaar funderend onderwijs is sinds de jaren
negentig, toen Tineke Netelenbos dit wettelijk mogelijk maakte, vrijwel
volledig in stichtingen opgegaan, waarbij het gemeentelijk toezicht
“in het belang van het behoud van het openbare karakter van het
onderwijs” niet meer voldoet. De belangrijkste redenen daarvoor zijn
dat deze toezichtsbevoegdheden decentraal zijn belegd, in de normale
gevallen onduidelijk zijn, niet effectief zijn en waarschijnlijk bij de
gemeentebesturen ook geen prioriteit hebben. Veel verder dan de
verplichting van een soort jaarverslag van de stichtingen waarin
verantwoording wordt afgelegd over het openbare karakter van het
onderwijs, komen we niet, actief toezicht ontbreekt. Gemeenten hebben
door de decentralisatie van het sociale beleid wel iets anders aan hun
hoofd: als het om de afstemming tussen jeugdzorggelden (gemeenten) en
Passend Onderwijs (scholen, samenwerkingsverband) gaat, worden alle
scholen – zowel openbare als bijzondere – als potentiële
tegenspelers van de gemeentebesturen gezien. Door de privatisering en
het gebrekkig toezicht is de overheidslegitimatie van het openbaar
onderwijs vrijwel afwezig. Buiten het funderend onderwijs kennen we
alleen nog openbare universiteiten: de ROC’s en hogescholen zijn alle
bijzonder. 

Het bijzonder (funderend) onderwijs heeft ook een ernstig
legitimatieprobleem. Twee derde van de scholen in PO en VO is bijzonder.
86% daarvan in het PO en 59% in het VO is protestants-christelijk of
rooms-katholiek. 98% van de bijzondere scholen is algemeen-toegankelijk,
met andere woorden er wordt niet geselecteerd op basis van richting aan
de poort. Daar staat tegenover dat slechts 49% van de Nederlanders zich
tot een religieuze groepering rekent en 12% nog kerk gaand is. De
bijzondere scholen spelen hierop in door veel meer nadruk te leggen op
hun pedagogische uitgangspunten. Het is in de meeste gevallen niet meer
voor mensen te achterhalen van welke religieuze signatuur de basisschool
of middelbare school is, omdat scholen (m.u.v. de islamitische en streng
protestantse) zich als zodanig niet meer presenteren. De Martin Luther
King basisschool in Rotterdam is protestants-christelijk. In Amstelveen,
Apeldoorn en Haarlem is de naam van dominee King evenwel verbonden aan
openbaar basisonderwijs. Al jaren weten de studenten bij mijn vak
onderwijsrecht oprecht niet meer of de basisschool of middelbare school
waarop ze hebben gezeten, bijzonder was of openbaar, over richting wordt
überhaupt niet meer gesproken.

De richting van het bijzonder onderwijs is in de loop der tijd
verwaterd, de overtuiging lijkt op termijn als onderdeel te worden
beschouwd van een pedagogisch concept. Ook het openbaar onderwijs
onderscheidt zich in het normale geval niet meer door het principe van
door overheidsbestuur gegarandeerde neutraliteit en algemene
toegankelijkheid, maar primair door een door het bestuur en de eigen
staf gepraktiseerd pedagogisch concept waarvan opvattingen over algemene
toegankelijkheid en neutraliteit op een bepaalde wijze deel uit zullen
maken. 

Wat komt er voor het duale bestel in de plaats? Het is niet zozeer dat
de behoefte aan bijzonder onderwijs als model afneemt, want het succes
van de privatisering van openbare scholen wijst op het tegendeel. Wel is
er een ontwikkeling gaande, waarbij steeds meer zal worden getornd aan
de privileges van het religieuze bijzonder onderwijs en aan de
overheidslegitimatie van het openbaar onderwijs. 

De noodzaak van een nieuw arrangement dient zich aan. Voor het
automatisme van principiële terughoudendheid van de rol van de centrale
overheid bij het beïnvloeden van de inhoud van het onderwijs is steeds
minder plaats. 

Belang van integratie en burgerschap 

Nu er geen vaste oriëntatie meer is bij het openbaar onderwijs en de
grote meerderheid van de bijzondere scholen, en er ook plannen zijn –
in het kielzog van het Onderwijsraadadvies uit 2012 – om via
richtingvrije planning de stichting van scholen open te gooien, dient de
vraag “wat nu?” zich steeds dringender aan. Wat is met andere
woorden de bindende norm voor het onderwijs van de toekomst? Dit is
waarschijnlijk de belangrijkste vraag die met een wijziging van artikel
23 van de Grondwet gemoeid is. 

Zonder enige twijfel moet de waarde van onderwijsvrijheid als
verlengstuk van het individuele opvoedingsrecht en keuzerecht overeind
blijven. De typisch Nederlandse situatie van (openbare en bijzondere)
scholen die in hun handelen en communiceren dicht bij de ouders staan,
dient ook voor de toekomst verzekerd te blijven. Maar gaandeweg is ook
de maatschappelijke waarde van het onderwijs, als stelsel, meer op de
voorgrond getreden. Over de laatste dertig jaar is de
overheidsverantwoordelijkheid voor de kwaliteit en doelmatigheid van het
onderwijs daadwerkelijk aangescherpt. Er kwam meer bemoeienis met de
inhoud van het onderwijs. In 1993 werden bij amvb de eerste kerndoelen
voor het basisonderwijs vastgesteld, die in 1998 en 2005 werden
geactualiseerd. Ook in de jaren negentig werd het inspectietoezicht
omgevormd tot echt kwaliteitstoezicht, volgens de lijnen die later in de
Wet op het Onderwijstoezicht van 2001 werden vastgelegd. Daarna ging het
snel: vanaf de eeuwwisseling kwamen er kerndoelen voor de onderbouw van
het voortgezet onderwijs, verschenen er wettelijke bepalingen over
burgerschap en integratie, werden er centrale voorschriften vastgesteld
die het vereiste niveau van rekenen en taal vastlegden en ging de
wetgever zich bemoeien met eindtoetsen in het basisonderwijs, zoals hij
dat wellicht binnen afzienbare termijn ook meer ingrijpend gaat doen met
de examens in het voortgezet onderwijs. 

Op de achtergrond van deze toegenomen overheidsbemoeienis schuilt een
consistente visie over de samenleving van de toekomst: mensen moeten
adequaat zijn toegerust voor de problemen die zich dan zullen aandienen.
Men zou hier kunnen spreken van een visie op burgerschap die deze
bemoeienis verklaart. Toch werd burgerschap pas een zelfstandig thema
nadat in het kielzog van de moorden op Fortuyn (2002) en Van Gogh (2004)
werd geconstateerd dat er in het onderwijs en op de scholen een
tegenbeweging op gang diende te komen tegen de doorgeschoten
individualisering en het dreigende gebrek aan sociale cohesie in de
samenleving. In 2006 zijn daartoe bepalingen in de onderwijswetgeving
opgenomen. Het belang van burgerschap in het onderwijs nam daarna nog in
belang toe toen vanaf 2016 en laatstelijk in het begin van dit jaar
duidelijk werd dat tegen sommige scholen diende te worden opgetreden in
het belang van de basiswaarden van de democratische rechtsstaat, en
leerlingen bescherming verdienden tegen vanuit dat oogpunt onacceptabel
gedachtegoed. 

Burgerschap heeft zich zodoende ontwikkeld tot een beginsel in het
onderwijs dat een toenemende inmenging van de scholen en de overheid in
het curriculum en de vorming van kinderen verklaart. Het is een beginsel
dat in het belang van het kind een verdere bemoeienis vanuit de
samenleving met zijn opvoeding en vorming rechtvaardigt. Het is ook een
beginsel dat gaandeweg het “gat” opvult dat door het gebrek aan
oriëntatie op bijzondere en openbare scholen is ontstaan. Het is van
belang dat de overheid hier goede richting aan geeft maar op een
zodanige wijze dat de mogelijkheden per school om er context en
betekenis aan te geven worden gerespecteerd. 

Het beginsel van burgerschap heeft drie dimensies:

Het biedt in de eerste plaats houvast als een maatstaf aan de hand
waarvan de betekenis van het onderwijs, de omgang met elkaar, en de
organisatie van activiteiten in en buiten de school opnieuw bepaald kan
worden. 

Het veronderstelt dat de overheid via positief beleid de voorwaarden
schept en optimaliseert voor het bevorderen van burgerschap door
bijvoorbeeld aanpassing van het curriculum en de scholing van leraren,
het opheffen van knelpunten (bv. categorale scholenvorming, vroege
selectie) door onderwijsbeleid en het voldoende bewaken en bevorderen
van de onderwijstijd en de professionele deskundigheid.

Het behelst de taak voor de overheid om de grenzen van wat er op scholen
kan en mag gebeuren te bewaken. Dit veronderstelt dat de overheid
handhavend optreedt in die gevallen dat onderwijs op een school evident
in strijd is of zal komen met de uitgangspunten van de democratische
rechtsstaat.

Zo beschouwd heeft burgerschap als beginsel een zodanig fundamentele en
perspectiefrijke betekenis voor het onderwijs vandaag de dag dat zij
bescherming verdient in de Grondwet. 

Vastlegging van het vragersperspectief: recht op onderwijs

Burgerschap is één kant van het verhaal, nu het beginsel vooral de
positie van de overheid en de scholen accentueert. Daar staan tegenover
de rechten van de ouder, de leerling of de student, die richting geven
of beperkingen stellen aan het handelen van de overheid of de scholen.
Artikel 23 Grondwet mist momenteel een expliciete grondslag voor de
benadering van de waarde van onderwijs uit individueel perspectief. Dat
werd ook al door de Onderwijsraad geconstateerd in zijn advies uit 2012.
Die is wel aanwezig in de internationale verdragsbepalingen die gaan
over het recht op onderwijs (art. 2, P1, EVRM, art. 29 IVRK, art. 13
IVESCR, art. 24 Gehandicaptenverdrag etc.). Gelijk artikel 24, § 3, van
de Belgische Grondwet (“Ieder heeft recht op onderwijs, met
eerbiediging van de fundamentele rechten en vrijheden. De toegang tot
het onderwijs is kosteloos tot het einde van de leerplicht”) zou ook
onze Grondwet hiervoor een basis moeten bieden.

Behoud van aantal normen in huidige grondwetsbepaling

Er is ook een en ander dat het waard is om te behouden. Er is weliswaar
reden om ook de rol van de gemeenten structureel te betrekken bij de
aanhoudende zorg voor het onderwijs, maar decentralisatie mag m.i. niet
zo ver gaan dat gemeenten (of in de toekomst regiobesturen) ook actief
invloed uitoefenen op de inhoud. De norm dat bij wet de deugdelijkheid
van het onderwijs dient te zijn verzekerd, moet daarom in het belang van
gelijkheid, een minimum aan uniformiteit en rechtszekerheid worden
gehandhaafd. Ook de financiële gelijkstelling of een toekomstige
equivalent daarvan, dient te blijven gegarandeerd. Redenen daarvoor zijn
dat deze normen niet ter discussie staan en ook zorgen voor een
wezenlijk “nationaal” onderwijsbestel. 

 Paul Zoontjens, De weg naar burgerschap, afscheidsrede Tilburg
University, Tilburg University 19 mei 2019. 

 PAGE   \* MERGEFORMAT 4