Preview document (🔗 origineel)

---

Protocol tot wijziging van het Aanvullend Protocol bij het Verdrag
inzake de overbrenging van gevonniste personen; Straatsburg, 22 november
2017 (Trb.  2019, 144)

Toelichtende nota

A. ALGEMEEN

1. Het VOGP uit 1983 en het Aanvullend Protocol uit 1997 

Het op 21 maart 1983 te Straatsburg tot stand gekomen Verdrag inzake de
overbrenging van gevonniste personen (Trb. 1983, 74; hierna: „het
VOGP″) van de Raad van Europa regelt hoe een staat een onherroepelijk
tot een vrijheidsstraf veroordeelde vreemdeling ter tenuitvoerlegging
van de straf kan overbrengen naar een andere verdragspartij, waarvan de
veroordeelde een onderdaan of ingezetene is. Voorwaarden voor een
dergelijke overbrenging zijn (1) dat de veroordeling onherroepelijk is,
(2) dat een strafrestant van tenminste zes maanden openstaat, (3) dat de
veroordeelde met zijn overbrenging instemt, (4) dat het feit waarvoor de
veroordeling plaatsvond in beide staten strafbaar is en (5) dat de beide
betrokken staten met de overbrenging instemmen (artikel 3, eerste lid,
VOGP). Een veroordeelde kan verzoeken om overbrenging, maar het verdrag
kent geen recht toe aan veroordeelden om te worden overgebracht. Ook
verplicht het verdrag staten niet om een voorgestelde overbrenging te
effectueren; het biedt uitsluitend een kader voor die gevallen waarin
zij dat wensen. Doel van de overdracht van de tenuitvoerlegging van de
straf aan het land waar een veroordeelde onderdaan of ingezetene van is,
is diens voorbereiding op een terugkeer in de samenleving waarin hij na
de ommekomst van zijn straf zal blijven, succesvolle resocialisatie en
daarmee het voorkomen van recidive. 

Binnen de Raad van Europa vindt sinds 1981 periodiek overleg plaats
tussen deskundigen uit alle verdragsstaten op het terrein van
internationale samenwerking in strafzaken. Doel van dit overleg is de
operationele samenwerking op basis van de bestaande verdragen van de
Raad van Europa te evalueren en gezamenlijke voorstellen te doen voor
verbetering van deze samenwerking. Die voorstellen kunnen praktisch van
aard zijn, zoals het ontwerpen van standaardformulieren, en soms het
opstellen van protocollen bij bestaande verdragen. Uit een evaluatie
door het comité van deskundigen van de werking van het Aanvullend
Protocol bij het Verdrag inzake de overbrenging van gevonniste personen
(Trb. 1998, nrs. 64 en 202, hierna: „het Aanvullend Protocol″) kwam
naar voren dat verbeteringen mogelijk en wenselijk zijn. Het Aanvullend
Protocol voorziet al in een belangrijke verruiming van de werking van
het VOGP. Het VOGP vereist voor een overbrenging van een persoon
standaard zijn instemming en het Aanvullend Protocol bevat hierop twee
uitzonderingen. Ten eerste in het geval dat de over te brengen persoon
zich aan de tenuitvoerlegging heeft onttrokken door te vluchten naar het
land waarvan hij onderdaan of ingezetene is. Betrokkene heeft zich in
een dergelijk geval als het ware zelf al overgebracht en door alsnog
instemming te vereisen zou de betrokkene ervoor kunnen zorgen dat hij
onbestraft blijft. Ten tweede in het geval dat de over te brengen
persoon een vreemdeling is die zijn verblijfsrecht heeft verloren in het
land waar hij is veroordeeld en hij dat land definitief dient te
verlaten. Handhaving van het vereiste van instemming zou ook in dit
geval tot gevolg hebben dat de betrokkene er zelf voor zou kunnen zorgen
dat hij onbestraft blijft.

De evaluatie van het Aanvullend Protocol heeft in 2013 tot de conclusie
geleid dat enkele onduidelijkheden en praktische knelpunten in de
uitvoeringspraktijk bestaan die door  een wijziging van het Aanvullend
Protocol kunnen worden opgeheven. Daarop is op 22 november 2017 in
Straatsburg het Protocol tot wijziging van het Aanvullend Protocol bij
het Verdrag inzake de overbrenging van gevonniste personen (hierna:
„het wijzigingsprotocol″) tot stand gekomen. Dit wijzigingsprotocol,
wordt hierbij ter parlementaire goedkeuring  aangeboden. De wijzigingen
worden nader toegelicht in het artikelsgewijze deel van deze
toelichting. 

Voor de toepassing van deze in het Aanvullend Protocol aan te brengen
wijzigingen is geen uitvoeringswetgeving nodig.

2. Een ieder verbindende bepalingen

Naar het oordeel van de regering kunnen de bepalingen in het
wijzigingsprotocol die strekken tot wijziging van artikel 2, eerste lid,
en artikel 3, eerste en vierde lid, van het Aanvullend Protocol worden
aangemerkt als een ieder verbindende bepalingen in de zin van de
artikelen 93 en 94 van de Grondwet, die binnen de Nederlandse rechtsorde
aan andere rechtssubjecten dan de verdragsluitende partijen rechten of
bevoegdheden toekennen of plichten opleggen. 

B. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Artikel 1

Dit artikel strekt tot wijziging van artikel 2, lid 1, van het
Aanvullend Protocol en betreft personen die de staat van veroordeling
hebben verlaten voordat het vonnis geheel ten uitvoer is gelegd.

Zoals in de inleiding is aangegeven stelt het VOGP als hoofdregel dat
voor de overdracht van de tenuitvoerlegging van een rechterlijke
uitspraak altijd de instemming van de veroordeelde nodig is. Het
Aanvullend Protocol heeft hierop een uitzondering gemaakt voor gevallen
waarin de veroordeelde is gevlucht naar zijn land van herkomst. 

De wijziging die het onderhavige artikel in artikel 2, eerste lid, van
het Aanvullend Protocol aanbrengt, voegt hier nog de situatie aan toe
waarin een veroordeelde voor of tijdens het uitzitten van zijn straf
terugkeert naar zijn land van herkomst in de wetenschap dat jegens hem
vervolging is ingesteld, danwel een onherroepelijk vonnis is
uitgesproken, ook zonder dat de terugkeer gekarakteriseerd kan worden
als een vlucht die wordt ingegeven door de wil om zich aan de (verdere)
tenuitvoerlegging van de veroordeling te onttrekken. Van een vlucht zal
immers niet altijd sprake zijn. Er zijn situaties denkbaar waarin de
betrokkene rechtens in vrijheid verkeert, bijvoorbeeld wanneer de
betrokkene hoger beroep in vrijheid afwacht, en op dat moment besluit om
terug te keren naar zijn land van herkomst. Hiervan kan sprake zijn
gedurende de vervolging, maar ook nadat het vonnis onherroepelijk is
geworden. Het nieuwe eerste lid, onder a en b, van artikel 2 van het
Aanvullend Protocol voorziet in een grondslag voor de overbrenging voor
gevallen waarin de veroordeelde is gevlucht of op andere wijze is
teruggekeerd naar het land van herkomst. Uit dit artikel volgt ook dat
de betrokkene op de hoogte moet zijn (geweest) van de lopende vervolging
of het vonnis. 

Instemming van de veroordeelde is ook in het geval van een terugkeer op
een andere wijze dan door vlucht niet vereist, aangezien de veroordeelde
zich vrijwillig heeft begeven naar het land van herkomst.

In het derde lid van artikel 2 van het Aanvullend Protocol is al bepaald
dat de instemming van de veroordeelde in geval van een overbrenging op
grond van deze bepaling niet is vereist. Dit artikellid blijft
ongewijzigd.

Artikel 2 

Dit artikel strekt tot wijziging van artikel 3, eerste, derde en vierde
lid van het Aanvullend Protocol en betreft gevonniste personen voor wie
een bevel tot uitzetting of uitwijzing geldt.  

In het licht van het streven naar resocialisatie en re-integratie is het
niet zinvol om een persoon ten aanzien van wie onherroepelijk vaststaat
dat hij na afloop van zijn vrijheidsstraf de staat van veroordeling moet
verlaten, eerst aldaar zijn straf te laten uitzitten. Artikel 3 van het
Aanvullend Protocol bepaalt daarom dat de staat van veroordeling, zonder
instemming van de betrokkene, aan de beoogde staat van tenuitvoerlegging
kan verzoeken de tenuitvoerlegging over te nemen van de gevangenisstraf
die is opgelegd aan een persoon ten aanzien van wie een veroordeling of
een daaruit voortvloeiende administratieve beslissing bestaat die een
bevel tot uitzetting of uitwijzing inhoudt. De wijziging van artikel 3,
eerste lid, regelt dat een veroordeelde in dergelijke gevallen
overgebracht kan worden, ongeacht of het bevel tot uitzetting of
uitwijzing voortvloeit uit het vonnis. Het bevel tot uitzetting of
uitwijzing wordt hiermee dus losgekoppeld van de tenuitvoerlegging van
het vonnis. In de praktijk kan immers ook sprake zijn van een bevel tot
uitzetting of uitwijzing voorafgaand aan het vonnis. Bepaalde lidstaten
zijn in die gevallen genoodzaakt het verzoek tot overbrenging af te
wijzen. Met de gewijzigde formulering in artikel 3 kan ook een bevel tot
uitzetting of uitwijzing dat voorafgaat aan het vonnis in beginsel
leiden tot een overbrenging. Een overbrenging als hier bedoeld kan
alleen plaatsvinden wanneer voor de betrokkene geen rechtsmiddelen meer
open staan tegen de weigering van een verblijfsstatus. 

Op grond van artikel 3, eerste lid, van het Aanvullend Protocol is de
instemming van de betrokkene niet vereist voor een overbrenging op grond
van dit artikel. De betrokkene dient het land van veroordeling immers
definitief te verlaten als gevolg van het bevel tot uitzetting of
uitwijzing. Op grond van het tweede lid moet echter wel rekening worden
gehouden met de mening van de over te brengen persoon, zodat op deze
wijze in de behartiging van zijn belangen wordt voorzien. Dit kan
relevant zijn wanneer de betrokkene meer dan één nationaliteit bezit
en daardoor of om andere redenen naar een ander land dan het land van
zijn nationaliteit (en daarmee de beoogde staat van tenuitvoerlegging)
zou kunnen worden uitgezet. De verklaring waarin de mening van de
veroordeelde is weergegeven wordt dan verstrekt aan de beoogde staat van
tenuitvoerlegging, opdat hij deze kan betrekken bij zijn beslissing. In
de praktijk van enkele verdragsstaten is gebleken dat de veroordeelde
soms weigert om zijn mening te geven. Het ontbreken van zijn verklaring
leidt onder het Aanvullende Protocol tot weigering van het verzoek tot
overbrenging. De wijziging van artikel 3, derde lid, onder a,
bewerkstelligt dat in plaats van een verklaring waarin de mening van de
gevonniste persoon is weergegeven, volstaan kan worden met een
verklaring waaruit blijkt dat de veroordeelde weigert zijn mening te
geven. 

Volgens de in artikel 3, vierde lid, van het Aanvullend Protocol
neergelegde bescherming door het specialiteitsbeginsel mag een
overgebrachte persoon niet worden vervolgd, veroordeeld of in hechtenis
gesteld voor een ander feit dan waarvoor de overbrenging is toegestaan,
tenzij de staat van veroordeling hiervoor toestemming geeft. Er is
echter niet voorzien in een termijn waarbinnen de staat van veroordeling
de toestemming voor vervolging of hechtenis voor andere feiten dient te
verlenen. Daarom is artikel 3, vierde lid, onder a, gewijzigd in de zin
dat de staat van veroordeling zo snel mogelijk, maar uiterlijk binnen 90
dagen, dient te  beslissen op een verzoek om toestemming. Deze termijn
komt de rechtszekerheid ten goede. Enerzijds voor de veroordeelde,
aangezien het zonder beslistermijn lang onzeker kan blijven wat hem na
de overbrenging nog te wachten staat. Anderzijds dwingt deze termijn de
betrokken staten om op relatief korte termijn te beslissen over
eventuele vervolging of hechtenis voor een ander feit dan waarvoor de
overbrenging is toegestaan.

In artikel 3, vierde lid, onder b, is een andere termijn gewijzigd, te
weten de termijn waarbinnen de veroordeelde na zijn definitieve
invrijheidsstelling het grondgebied van de staat van tenuitvoerlegging
kan verlaten zonder dat hij kan worden vervolgd of veroordeeld voor een
ander feit dan waarvoor de overbrenging is toegestaan. Deze termijn is
teruggebracht van 45 naar 30 dagen en is daarmee in lijn met de termijn
in artikel 3 van het vierde protocol bij het Europees
Uitleveringsverdrag. De ratio van de inkorting is dat moderne
transportmiddelen het mogelijk maken om steeds sneller en eenvoudiger
naar andere landen te reizen. 

Artikelen 3 t/m 7 – Slotbepalingen

Ingevolge artikel 4 van het wijzigingsprotocol zal dit protocol in
werking treden op de eerste dag van de maand die volgt op het
verstrijken van een tijdvak van drie maanden na de datum waarop alle
partijen bij het Aanvullend Protocol hun instemming om door het
wijzigingsprotocol te worden gebonden tot uitdrukking hebben gebracht.
Het gaat hierbij op dit moment om 39 partijen. Mede in het licht van dit
aanzienlijke aantal partijen voorziet artikel 5 vervolgens in de
mogelijkheid van een voorlopige toepassing van het wijzigingsprotocol.
Deze voorlopige toepassing geldt uitsluitend ten aanzien van de partijen
die het wijzigingsprotocol eveneens voorlopig toepassen. Vanuit het
oogpunt van de rechtseenheid en de rechtszekerheid acht het Koninkrijk
der Nederlanden het niet wenselijk om van deze mogelijkheid gebruik te
maken. Het afleggen van een verklaring van voorlopige toepassing zal er
immers naar alle waarschijnlijkheid toe leiden dat er tot aan het moment
van de uiteindelijke inwerkingtreding van het wijzigingsprotocol ten
aanzien van verschillende verdragspartijen verschillende verdragsregimes
van toepassing zullen zijn. Daarnaast zou het afleggen van een
verklaring van voorlopige toepassing tot gevolg hebben dat de
verdragsrelaties met individuele verdragspartijen op willekeurige
momenten plotseling kunnen veranderen. Het is in de praktijk immers niet
goed mogelijk om van tevoren te voorzien welke partijen op welke
momenten een vergelijkbare verklaring zullen afleggen. Voor het overige
bevatten de slotbepalingen louter standaardbepalingen die geen nadere
toelichting behoeven. 

Koninkrijkspositie

Zowel het VOGP uit 1983 als het Aanvullend Protocol uit 1997 zijn voor
het gehele Koninkrijk in werking. Het wijzigingsprotocol zal een
onlosmakelijk onderdeel gaan vormen van het Aanvullend Protocol en voor
alle bij dat Aanvullend Protocol aangesloten partijen gaan gelden. De
wijzigingen die dit protocol in het Aanvullend Protocol zal aanbrengen
zullen daardoor ook automatisch voor het gehele Koninkrijk gaan gelden.
De parlementaire goedkeuring voor het wijzigingsprotocol wordt daarom
eveneens voor het gehele Koninkrijk gevraagd.

De Minister van Justitie en Veiligheid,

De Minister van Buitenlandse Zaken,

 Explanatory Report to the Protocol amending the Additional Protocol to
the Convention on the Transfer of Sentenced Persons (CETS No. 222), par
27. Het Explanatory Report is online beschikbaar op   HYPERLINK
"http://www.coe.int"  www.coe.int . 

 Explanatory Report to the Additional Protocol to the Convention on the
Transfer of Sentenced Persons (CETS No. 167), par. 23 en Kamerstukken
I/II 2001/02, 28316 (R 1717), 294 en 1, p. 3.

 Explanatory Report CETS No. 222, par 35.

 Explanatory Report CETS No. 222, par 37.

 Explanatory Report CETS No. 222, par 37.