Preview document (🔗 origineel)

---

No.W01.19.0390/I	's-Gravenhage, 20 februari 2020

Bij Kabinetsmissive van 6 december 2019, no.2019002557, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister-President, Minister van
Algemene Zaken, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State
ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende
verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot
verandering in de Grondwet van de bepaling inzake veranderingen in de
Grondwet (herijking Grondwetsherzieningsprocedure), met memorie van
toelichting.

Het voorstel heeft tot doel om meer duidelijkheid te verschaffen over
onderdelen van de Grondwetsherzieningsprocedure, met name daar waar het
de tweede lezing betreft.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt een opmerking over de
 advisering door de Afdeling advisering van de Raad van State over
voorstellen in tweede lezing. In verband daarmee is aanpassing van de
toelichting wenselijk.

1.	Inhoud van het voorstel

Op grond van de huidige tekst van artikel 137, derde lid, van de
Grondwet moet de Tweede Kamer na de bekendmaking van de verklaringswet
worden ontbonden,  zodat een nieuwe Tweede Kamer het voorstel in tweede
lezing kan behandelen.

Het voorstel brengt duidelijkheid over de behandeling van de tweede
lezing van voorstellen tot wijziging van de Grondwet: alleen de Tweede
Kamer die wordt gekozen na de bekendmaking van de verklaringswet kan het
voorstel behandelen (hierna: de nieuwe Tweede Kamer). De verplichte
grondwetsherzieningsontbinding als gevolg van het aannemen van een
voorstel in eerste lezing vervalt. Er wordt in plaats daarvan geregeld
dat een tweedelezingsvoorstel wordt behandeld door de Tweede Kamer die
wordt gekozen na de bekendmaking van een verklaringswet. Het blijft
overigens mogelijk om de Tweede Kamer vervroegd te ontbinden met het oog
op grondwetsherziening; bij een zeer ingrijpende wijziging van de
Grondwet zou daar wellicht aanleiding voor kunnen bestaan. Omdat de
Grondwet daarin al voorziet, hoeft dat niet geregeld te worden. 

Het voorstel bepaalt verder dat indien de nieuwe Tweede Kamer gedurende
haar zittingsperiode geen besluit neemt over het voorstel, dit van
rechtswege vervalt. Anders dan de Afdeling in haar voorlichting over de
grondwetsherzieningsprocedure heeft geadviseerd, bevat het voorstel geen
uitzondering voor ‘bijzondere omstandigheden’. 

De toelichting merkt hierover op dat het opnemen van een dergelijk
subjectief criterium in de Grondwet niet de benodigde constitutionele
duidelijkheid biedt en dat het evenmin mogelijk is om de bijzondere
omstandigheden limitatief te omschrijven. Daarnaast beargumenteert de
toelichting overtuigend dat er ook geen noodzaak is voor het opnemen van
een uitzondering indien alle actoren de procedures ordentelijk
uitvoeren, omdat er dan voldoende tijd is om de tweede lezing tijdig af
te ronden. Gelet op deze overwegingen tezamen kan de Afdeling zich
vinden in de keuze die in het voorstel is gemaakt. 

De Afdeling maakt over het voorstel nog de volgende opmerking.

2.	Advisering door de Afdeling advisering van de Raad van State

Op dit moment adviseert de Afdeling advisering van de Raad van State
over voorstellen in tweede lezing. Dit zijn immers wetsvoorstellen die
niet in de Wet op de Raad van State zijn uitgezonderd. Uit de
toelichting blijkt dat de regering bereid is een voorstel in procedure
te brengen om deze advisering af te schaffen indien de Tweede Kamer
daaraan hecht. De argumenten daarvoor worden niet in de toelichting
gegeven, maar staan wel in de brief van 21 februari 2019:

door het achterwege laten van de advisering kan beter gegarandeerd
worden dat het voorstel op de eerste dag van samenkomst van de nieuwe
Tweede Kamer kan worden ingediend,

de ervaring leert dat de Afdeling advisering over voorstellen in tweede
lezing veelal blanco adviezen uitbrengt – aangezien de inhoud daarvan
niet meer kan worden gewijzigd en het advies over het voorstel in eerste
lezing in de parlementaire stukken is opgenomen – of volstaat met
opmerkingen van procedurele aard,

een dergelijke bepaling maakt het niet onmogelijk om de Afdeling
advisering om advies te vragen, bijvoorbeeld in gevallen waarin in de
eerste lezing een ingrijpend amendement is aangenomen waarover de
Afdeling advisering niet eerder heeft geadviseerd.

De Afdeling merkt op dat zij inderdaad meestal een instemmend advies
uitbrengt over tweedelezingsvoorstellen of zich beperkt tot procedurele
opmerkingen. Dit hoeft echter niet altijd het geval te zijn. Bij de
tweede lezing van de algehele grondwetsherziening 1983 bracht de Raad
van State een inhoudelijk advies uit over alle voorstellen samen. 

Daar komt bij dat ook enkele keren procedurele opmerkingen over
tweedelezingsvoorstellen zijn gemaakt die niet van geringe betekenis
zijn geweest; deze gingen immers juist over de
grondwetsherzieningsprocedure en zijn onder meer aanleiding geweest tot
enkele aanpassingen die in dit voorstel zijn opgenomen. Niet uitgesloten
kan worden dat er ook in de toekomst vragen rijzen over de procedure tot
wijziging van de Grondwet en dat ook in die gevallen een advies van de
Afdeling nuttig kan zijn. 

Ten slotte wijst de Afdeling erop dat zij al om advies gevraagd kan
worden over een tweedelezingsvoorstel voorafgaand aan de verkiezingen,
zodat ook in dat opzicht het vragen van advies niet hoeft te leiden tot
vertraging in de procedure.

Het alternatief dat de regering noemt – een adviesaanvraag als
regering of Kamers daar aanleiding toe zien – leidt tot een
discretionaire bevoegdheid die niet goed past bij de aard en het belang
van het onderwerp grondwetsherziening. 

De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan. 


De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een opmerking bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel
bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend. 

De vice-president van de Raad van State,

 	Artikel 64 van de Grondwet.

 	Voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State van 29
september 2017, W04.17.0216, naar aanleiding van het voorstel van wet
van het lid Van Tongeren tot verandering in de Grondwet, strekkende tot
invoering van de bevoegdheid tot toetsing van wetten aan een aantal
bepalingen van de Grondwet door de rechter, Kamerstukken II 2017/18,
32334, nr. 11.

 	Zie de toelichting, paragraaf 4.2 en de voorlichting van de Afdeling
advisering van de Raad van State van 29 september 2017, W04.17.0216,
naar aanleiding van het voorstel van wet van het lid Van Tongeren tot
verandering in de Grondwet, strekkende tot invoering van de bevoegdheid
tot toetsing van wetten aan een aantal bepalingen van de Grondwet door
de rechter, Kamerstukken II 2017/18, 32334, nr. 11.

 	Artikel 73, eerste lid, van de Grondwet; artikel 19 van de Wet op de
Raad van State.

 	Toelichting, paragraaf 4.1 (De start van de tweede lezing).

 	Kamerstukken II 2018/19, 31570, nr. 35, p. 9-10.

 	Advies van 4 juni 1981, 810634/4, Kamerstukken II 16905-16938, A, Naar
een nieuwe Grondwet deel 31, p. 10-12.

 	Gelijkluidende adviezen van 14 juni 2017, W01.17.0146, over het
voorstel van het lid Van Raak over het correctief referendum,
Kamerstukken II 2016/17, 34724, nr. 4; en van 24 mei 2017, W01.17.0129,
over het voorstel van het lid Jetten tot deconstitutionalisering van de
benoeming van de commissaris van de Koning en de burgemeester,
Kamerstukken II 2016/17, 34716, nr. 4.

 	Zie ook H.M.B. Breunese,’De tweede  lezing van het
grondwetsvoorstel-Halsema:  haastige spoed 

	is soms wél goed.’, Tijdschrift voor Constitutioneel  Recht, oktober
2010, blz. 420-427.

  PAGE  3 

........................................................................
...........

AAN DE KONING