Preview document (🔗 origineel)

---

No.W17.20.0203/IV	's-Gravenhage, 26 augustus 2020

Bij Kabinetsmissive van 26 juni 2020, no.2020001265, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Infrastructuur en
Waterstaat, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter
overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de
Wet milieubeheer in verband met de implementatie van Richtlijn (EU)
2018/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2018 ter
bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en ter
uitvoering van het Klimaatakkoord, met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel wijzigt de titels 9.7 en 9.8 van de Wet milieubeheer,
waarin regels zijn opgenomen ter implementatie van de richtlijn
hernieuwbare energie en de richtlijn brandstofkwaliteit.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de
inzet van biobrandstof uit sojaolie als hernieuwbare energie op grond
van titel 9.7 van de Wet milieubeheer en over de introductie van de
broeikasgasreductie-eenheid in titel 9.8 van de wet. In verband daarmee
is aanpassing wenselijk van de toelichting en, zo nodig, het
wetsvoorstel.

1.	Hoofdlijnen wetsvoorstel

Titel 9.7 van de Wet milieubeheer bevat regels ter implementatie van de
richtlijn hernieuwbare energie. Om het door die richtlijn vereiste
aandeel hernieuwbare energie in de vervoerssector van ten minste 10% in
2020 te behalen, moeten brandstofleveranciers elk kalenderjaar zorgen
dat tegenover hun leveringen van benzine en diesel aan de in titel 9.7
genoemde vervoersbestemmingen, voldoende leveringen van duurzame
biobrandstoffen (of uit hernieuwbare bronnen gewonnen elektriciteit)
staan. Dit wordt de jaarverplichting hernieuwbare energie genoemd. Zij
kunnen hiervoor eigen leveringen van biobrandstoffen gebruiken of
leveringen van anderen. Titel 9.7 creëert daartoe een handelssysteem in
hernieuwbare brandstofeenheden (HBE’s).

Het wetsvoorstel voorziet in wijziging van titel 9.7 ter implementatie
van de nieuwe richtlijn hernieuwbare energie. Hierin zijn doelen voor de
inzet van hernieuwbare energie in onder meer de vervoerssector opgenomen
voor de periode tot en met 2030. De nieuwe richtlijn hernieuwbare
energie vereist dat het aandeel hernieuwbare energie in de
vervoerssector in 2030 ten minste 14% bedraagt. De wijzigingen in titel
9.7 strekken onder meer tot uitbreiding van de reikwijdte van de
jaarverplichting hernieuwbare energie en van de toezichtsbevoegdheden
van de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa).

Titel 9.8 van de Wet milieubeheer bevat regels ter implementatie van de
richtlijn brandstofkwaliteit. Die richtlijn eist dat
brandstofleveranciers de broeikasgasemissies in de totale brandstofketen
in 2020 met 6% hebben verminderd ten opzichte van 2010. Na 2020 moet
deze reductie behouden blijven. Op grond van titel 9.8 kan een
brandstofleverancier aan deze reductieverplichting onder meer voldoen
met de HBE’s uit titel 9.7. De NEa kent in dit verband elk jaar aan de
HBE’s een waarde toe voor hun broeikasgasemissiereductiebijdrage.

Het wetsvoorstel introduceert in titel 9.8 een nieuw en zelfstandig
instrument voor de brandstofleverancier om te voldoen aan zijn
reductieverplichting, de broeikasgasreductie-eenheid (BKE). De huidige
koppeling tussen de reductieverplichting van titel 9.8 en de HBE’s uit
titel 9.7 verdwijnt. Met de introductie van de BKE moet volgens de
toelichting een expliciete sturing op broeikasgasemissiereductie in de
brandstofketen mogelijk worden. Daarmee wordt uitwerking gegeven aan een
afspraak uit het Klimaatakkoord.

2.	Biobrandstof uit sojaolie

Naast de doelstelling dat het aandeel hernieuwbare energie in de
vervoerssector in 2030 ten minste 14% bedraagt, bevat de nieuwe
richtlijn hernieuwbare energie doelstellingen voor het aandeel van
bepaalde categorieën biobrandstoffen in de inzet van hernieuwbare
energie. Zo wordt het aandeel biobrandstoffen uit voedsel- en
voedergewassen in de richtlijn gelimiteerd (voor Nederland op 6%) en
geldt voor biobrandstoffen uit voedsel- en voedergewassen met een hoog
risico op indirecte veranderingen van landgebruik (Indirect Land Use
Change; ILUC) bovendien dat het aandeel niet mag toenemen en eind 2030
tot 0% moet zijn afgebouwd.

De richtlijn biedt lidstaten de mogelijkheid om het aandeel
biobrandstoffen uit voedsel- en voedergewassen verder te beperken dan de
limiet die uit de richtlijn volgt en daarbij onderscheid te maken tussen
verschillende biobrandstoffen, rekening houdend met ILUC-effecten.
Blijkens de toelichting bij het wetsvoorstel wordt van die mogelijkheid
echter geen gebruik gemaakt. Alleen biobrandstoffen uit voedsel- en
voedergewassen die voldoen aan de door de Europese Commissie
vastgestelde criteria voor een hoog ILUC-risico zullen, om te voldoen
aan de eis in de richtlijn dat het aandeel van die biobrandstoffen niet
mag toenemen en eind 2030 tot 0% moet zijn afgebouwd, (in beginsel)
worden uitgesloten van inzet als hernieuwbare energie. Op dit moment
voldoet alleen biobrandstof uit palmolie aan die criteria.

Zoals in de toelichting is vermeld, bevat het Klimaatakkoord de afspraak
om in Nederland ook biobrandstof uit sojaolie vanwege ILUC-risico’s
uit te sluiten van inzet als hernieuwbare energie. Met het enkel
uitsluiten van biobrandstof uit palmolie wordt slechts deels uitvoering
gegeven aan deze afspraak. In de toelichting wordt niet gemotiveerd
waarom de hiervoor genoemde mogelijkheid in de richtlijn niet wordt
gebruikt om daaraan volledig uitvoering te geven.

De Afdeling adviseert om dit alsnog te motiveren of, als een dragende
motivering in zoverre niet kan worden gegeven, alsnog uitvoering te
geven aan de afspraak in het Klimaatakkoord om ook biobrandstof uit
sojaolie vanwege ILUC-risico’s uit te sluiten van inzet als
hernieuwbare energie.

3.	Introductie BKE

Onder meer de NEa heeft zich in haar Handhaafbaarheids-,
Uitvoerbaarheids- en Fraudebestendigheidstoets kritisch uitgelaten over
de introductie van de BKE. Volgens de NEa is onvoldoende duidelijk
waarom voor de reductieverplichting op grond van titel 9.8 van de Wet
milieubeheer een nieuw systeem met BKE’s noodzakelijk is. De NEa wijst
erop dat in het huidige systeem, waarin brandstofleveranciers HBE’s
inzetten om aan hun reductieverplichting te voldoen, al
reductiepercentages van 85% en hoger worden gezien. Gelet daarop is de
vraag volgens de NEa reëel wat het nieuwe systeem van BKE’s daaraan
toevoegt, te meer nu uit berekeningen van het Planbureau voor de
Leefomgeving kan worden geconcludeerd dat een beperkte reductie te
behalen valt met dat nieuwe systeem.

Afgezien van deze mogelijk beperkte toegevoegde waarde van het nieuwe
instrument van de BKE, maakt volgens de NEa de invoering van een nieuwe
eenheid en de daaraan ten grondslag liggende rekenmethode de uitvoering
complex, leidt het tot een toename van (administratieve) lasten voor het
bedrijfsleven en de NEa en tot een extra risico op fraude. De controle
op de door een brandstofleverancier opgegeven broeikasgasemissie van
zijn brandstofketen zal volgens de NEa niet eenvoudig zijn, onder meer
omdat die keten zich voor een groot deel in het buitenland bevindt.

Naar aanleiding van de opmerkingen van de NEa en het advies van het
Adviescollege toetsing regeldruk, waarin eveneens aandacht is gevraagd
voor de meerwaarde van het instrument van de BKE, is besloten om het
wetsvoorstel, voor zover dit betrekking heeft op dat instrument,
voorlopig niet in werking te laten treden. Een aantal ontwikkelingen,
zoals de invoering van een Uniedatabank op grond van de nieuwe richtlijn
hernieuwbare energie met informatie over de schakels in de
brandstofketen, zal volgens de toelichting eerst worden afgewacht. Pas
als die ontwikkelingen hebben geleid tot een robuuster systeem, zal
besloten worden tot invoering van het instrument van de BKE. Over het
door de NEa gesignaleerde risico bij de controle op de
broeikasgasemissie in de keten, merkt de toelichting verder op dat dit
risico zal worden meegenomen bij de toekomstige uitwerking in het
Besluit energie vervoer. Hoe ambitieuzer die uitwerking, hoe
aannemelijker het risico volgens de toelichting zal worden.

Met de beslissing om het instrument van de BKE voorlopig niet in te
voeren, maar eerst een aantal ontwikkelingen af te wachten om tot een
robuuster systeem te kunnen komen, wordt deels tegemoetgekomen aan de
kritische opmerkingen van de NEa. Op basis van de toelichting blijft
echter de vraag wat, als een voldoende robuust systeem van toezicht
mogelijk blijkt, de (potentiële) meerwaarde van een systeem met BKE’s
is ten opzichte van het huidige systeem waarin HBE’s worden ingezet om
aan de reductieverplichting op grond van titel 9.8 van de Wet
milieubeheer te voldoen. De opmerking in de toelichting dat deze
meerwaarde ligt ‘in het in opzet realiseren en monitoren van de
CO2-reductieverplichting, waarbij de ondernemingen met een
reductieverplichting individueel in plaats van collectief
verantwoordelijk worden’, biedt op dit punt weinig houvast en maakt
onvoldoende duidelijk in welk opzicht een systeem met BKE’s tot een
betere sturing op broeikasgasemissiereductie in de brandstofketen kan
leiden.

De Afdeling adviseert daarom om in de toelichting concreter te motiveren
wat de (potentiële) meerwaarde van een systeem met BKE’s is ten
opzichte van het huidige systeem.



De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal
opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden
voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt
ingediend. 

De vice-president van de Raad van State,

 	Richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad van
23 april 2009 ter bevordering van het gebruik van energie uit
hernieuwbare bronnen en houdende wijziging en intrekking van
Richtlijn 2001/77/EG en Richtlijn 2003/30/EG (PbEU 2009, L 140).

 	Richtlijn 98/70/EG van het Europees Parlement en de Raad van
13 oktober 1998 betreffende de kwaliteit van benzine en van
dieselbrandstof en tot wijziging van Richtlijn 93/12/EEG van de Raad
(PbEG 1998, L 350).

 	Richtlijn (EU) 2018/2001 van het Europees Parlement en de Raad van
11 december 2018 ter bevordering van het gebruik van energie uit
hernieuwbare bronnen (PbEU 2018, L 328).

 	Klimaatakkoord, p. 49.

 	Artikel 26, eerste lid.

  	Indirecte veranderingen in landgebruik (met averechtse effecten) als
gevolg van de vraag naar biobrandstoffen.

 	Artikel 26, tweede lid.

 	Artikel 26, eerste lid, derde alinea:

	“De lidstaten kunnen een lagere drempel vaststellen en voor de
toepassing van artikel 29, lid 1, een onderscheid maken tussen
verschillende biobrandstoffen, vloeibare biomassa en
biomassabrandstoffen die worden geproduceerd uit voedsel- en
voedergewassen, rekening houdend met de best beschikbare gegevens over
het effect van indirecte veranderingen in landgebruik. De lidstaten
kunnen bijvoorbeeld een lagere drempel vaststellen voor het aandeel
biobrandstoffen, vloeibare biomassa en biomassabrandstoffen die worden
geproduceerd uit oliehoudende gewassen.”

 	Paragraaf 9 van de toelichting (Implementatietabel Richtlijn (EU)
2018/2001).

 	Gedelegeerde Verordening (EU) 2019/807 van de Commissie van
13 maart 2019 tot aanvulling van Richtlijn (EU) 2018/2001 van het
Europees Parlement en de Raad wat betreft het bepalen van de
grondstoffen met een hoog risico van indirecte veranderingen in
landgebruik waarbij een belangrijke uitbreiding van het productiegebied
naar land met grote koolstofvoorraden waar te nemen valt, en de
certificering van biobrandstoffen, vloeibare biomassa en
biomassabrandstoffen met een laag risico op indirecte veranderingen in
landgebruik (PbEU 2019, L 133).

 	Paragraaf 4.2.7 van de toelichting.

 	Klimaatakkoord, p. 49:

”De huidige praktijk waarbij geen inzet plaatsvindt van
biobrandstoffen geproduceerd uit palm- en sojaolie in Nederland, wordt
voortgezet.”

 	Paragraaf 4.3 van de toelichting.

 	Paragraaf 8 van de toelichting.

  PAGE  2 

........................................................................
...........

AAN DE KONING