Preview document (🔗 origineel)

---

No.W13.06.0509/III	's-Gravenhage, 26 januari 2007

Bij brief van de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van

21 november 2006 heeft de Tweede Kamer bij de Raad van State ter
overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet van de leden Smits en
Bussemaker tot wijziging van de Wet gelijke behandeling op grond van
handicap of chronische ziekte in verband met uitbreiding van de
reikwijdte tot het openbaar vervoer, met memorie van toelichting.

De initiatiefnemers beogen met het wetsvoorstel te bewerkstelligen dat
de Wet gelijke behandeling op grond van handicap en chronische ziekte
(Wgbh/cz) van toepassing wordt op openbaar vervoer met ingang van 1
januari 2008. 

De Raad van State maakt de volgende opmerkingen.

1.	Noodzaak en relevantie van het initiatiefvoorstel

a.	Ingevolge artikel 8 Wgbh/cz is het verboden onderscheid te maken
tussen personen op grond van een werkelijke of vermeende handicap of
chronische ziekte bij het verlenen van de voor het reizen vereiste
toegang tot de bij het openbaar vervoer behorende gebouwen en
infrastructuur, het aanbieden van openbaarvervoersdiensten en
reisinformatie, en het sluiten, uitvoeren of beëindigen van
overeenkomsten met betrekking tot openbaar vervoer. Het daaraan
voorafgaande artikel 7 bevat de definitie van openbaar vervoer en van
reisinformatie. 

De artikelen 7 en 8, die nog niet in werking zijn getreden, zijn bij
nota van wijziging ingevoegd. Met deze bepalingen kan volgens de
toelichting onderscheid van mensen met een handicap of chronische ziekte
bij het gebruik van openbaar vervoer worden bestreden en derhalve
gelijke behandeling van mensen met een handicap of chronische ziekte bij
het gebruik van openbaar vervoer worden bevorderd. 

Volgens artikel 2 Wgbh/cz houdt het verbod van onderscheid mede in dat
degene tot wie dit verbod zich richt, gehouden is naargelang de behoefte
doeltreffende aanpassingen te verrichten, tenzij dit een onevenredige
belasting zou vormen. De toelichting op de nota van wijziging wijst op
de relatie met dit artikel, dat zich richt op de specifieke, individuele
situatie. 

Bij toegankelijkheid van het openbaar vervoer staat echter niet zozeer
het individuele geval centraal maar de publieke of algemene benadering.
Het gaat daarbij veeleer om toegankelijkheid in algemene zin met het oog
op personen met diverse soorten handicaps of chronische ziekten. Daarom
is er in het bovengenoemde artikel 8 voor gekozen algemene
toegankelijkheidseisen in een algemene maatregel van bestuur (amvb) neer
te leggen. 

Uit het vorenstaande volgt dat artikel 8 Wgbh/cz niet los gezien kan
worden van artikel 2 van die wet. Uit onderzoek naar de gevolgen van
gehele of gedeeltelijke inwerkingtreding van de Wgbh/cz voor het
openbaar vervoer kan worden afgeleid dat er in de Wgbh/cz een
tegenstelling lijkt te bestaan tussen het gebod tot aanpassingen in
artikel 2 en het verbod van discriminatie van artikel 8. Dit probleem
klemt te meer daar de desbetreffende artikelen weinig specifiek zijn en
open normen bevatten. 

b.	Zoals in het vorenstaande reeds naar voren is gekomen gaat het bij de
toegankelijkheid van het openbaar vervoer om de publieke of algemene
benadering. 

Toegankelijkheid heeft betrekking op de toegankelijkheid van het rijdend
materieel en van de infrastructuur, waaronder gebouwen, met inbegrip van
de reisinformatie, en omvat mede het element bruikbaarheid. Op grond van
artikel 8, tweede lid, zullen bij of krachtens amvb technische
toegankelijkheidseisen worden gesteld voor het rijdend materieel, de
infrastructuur en de reisinformatie. Deze eisen kunnen verschillend zijn
voor gebruikt materieel of bestaande gebouwen (met inbegrip van de
infrastructuur) of voor nog niet eerder gebruikt of nieuw aan te
schaffen materieel of de constructie van nieuwe gebouwen. Vanwege het
generieke karakter van toegankelijkheid van het openbaar vervoer is
ervoor gekozen deze eisen in de toekomst expliciet vast te leggen. Ook
heeft een rol gespeeld dat gezien de lange tijd die nodig is om
aanpassingen te realiseren het vaak praktisch niet mogelijk is om op
korte termijn aanpassingen aan te brengen in het concrete geval. Dit is
mede reden geweest voor een gefaseerde inwerkingtreding. 

Vorengenoemd onderzoek wijst er echter op dat het ongeclausuleerd van
toepassing verklaren van de Wgbh/cz op het openbaar vervoer tot
ongewenste consequenties leidt. Het huidige stelsel van
publiekrechtelijke regels, concessies en convenanten vormt een meer
adequaat regime om op een afgewogen wijze toegankelijk openbaar vervoer
te creëren, en doet meer recht aan het consensusmodel waaronder
toegankelijkheidseisen, met hun prioriteiten en stapsgewijze invoering,
tot stand komen. Investeringen worden daar gedaan waar zij het meest tot
hun recht komen om openbaar vervoer toegankelijk te maken en niet op
basis van individuele aanspraken, en op die manier zal de sector zich
niet gesteld zien voor onvoorziene aanspraken en kosten.

De bovengenoemde samenhang tussen de artikelen 2 en 8 van de Wgbh/cz en
de complexiteit op het punt van de te realiseren toegankelijkheid zijn
naar het oordeel van de Minister van Verkeer en Waterstaat relevante
factoren die bepalend zijn voor de planning van de inwerkingtreding en
voor de vormgeving van de Wgbh/cz. Bij de invoering van de OV-paragraaf
bij nota van wijziging in 2002 in de Wgbh/cz is, zo concludeert zij, te
weinig rekening gehouden met de spanning tussen de op specifieke
situaties gerichte Wgbh/cz enerzijds en de collectieve, sectorgerichte
regelgeving en stappenplannen voor toegankelijk openbaar vervoer
anderzijds.  

Op basis hiervan is zij gekomen met het volgende voorstel:  

De Wgbh/cz wordt met betrekking tot toegankelijkheid van openbaar
vervoer inhoudelijk niet aangepast;

Een algemene maatregel van bestuur op grond van deze wet wordt zodanig
uitgewerkt dat een balans ontstaat tussen individuele rechtsbescherming
en de eisen waaraan de sector op grond van sectorspecifieke regelgeving
en afspraken moet voldoen. Belangengroepen en de Commissie gelijke
behandeling worden bij de totstandkoming van regelgeving betrokken;

De algemene maatregel van bestuur wordt voorgelegd aan de Tweede Kamer;

De algemene maatregel van bestuur is halverwege 2008 afgerond en
gepubliceerd. De aanbieders van openbaar vervoervoorzieningen krijgen
twee jaar de tijd om te anticiperen op de regelgeving;

De complete wet- en regelgeving treedt medio 2010 in werking.

Deze bevindingen en voorstellen zijn ook besproken met de betrokken
departementen, vertegenwoordigers van de overheden en organisaties van
gehandicapten en chronisch zieken. 

Tegen de achtergrond van deze informatie is het de Raad niet duidelijk
waarom het voorstel van de initiatiefnemers thans is ingediend, en uit
de toelichting valt niet af te leiden op grond waarvan moet worden
aangenomen dat de door de minister gestelde termijnen niet zouden kunnen
worden gehaald.

De Raad adviseert de noodzaak en de relevantie van het voorstel
overtuigend te motiveren.

2.	Financiële gevolgen

De toelichting stelt dat het wetsvoorstel geen financiële gevolgen
heeft, omdat de extra investeringen waartoe de Minister van Verkeer en
Waterstaat besloot, onderdeel zijn van gemaakte afspraken met
vervoerders en OV-autoriteiten.

Nu het initiatiefvoorstel beoogt te komen tot eerdere realisatie van
toegankelijkheidseisen zal niet ontkomen kunnen worden aan het doen van
investeringen op een eerder tijdstip dan waarvan op basis van de huidige
stappenpannen wordt uitgegaan. Dit betekent dat het wetsvoorstel in elk
geval voor de jaren vóór 2010 ingrijpende financiële gevolgen met
zich brengt. 

De toelichting gaat hierop niet in en behoeft derhalve aanpassing.

3.	Overige opmerkingen 

De toelichting volstaat met een algemene uiteenzetting van het probleem,
gelet op de verschillende partijen die bij het openbaar vervoer
betrokken zijn, de verschillende vormen van beperkingen bij reizigers
(zintuiglijk, chronisch) en de uiteenlopende aanpassingen die moeten
worden aangebracht, maar mist de nodige nuancering.

Zo ontbreekt een dragende motivering voor de keuze van de formulering
van het nieuw voorgestelde derde lid van artikel 8. 

Voorts blijft onduidelijk wat de voorstellers beogen te bereiken met de
amvb. In de artikelsgewijze toelichting bij artikel 8, tweede lid,
Wgbh/cz wordt volstaan met de opmerking dat aansluiting bij de nu bekend
zijnde implementatieplannen, stappenplannen en handreiking prioritering
bushaltes voor de hand ligt.

Allereerst merkt de Raad op dat een algemene maatregel van bestuur niet
het geëigende kader is om stappenplannen, die betrekking hebben op
voorbereiding of uitvoering van beleid, op te nemen. Zoals hiervoor
onder punt 1, onderdeel b, is weergegeven, dient bij amvb de normering
van de technische toegankelijkheidseisen te worden opgenomen.   

Voorts is de Raad van oordeel dat wat de initiatiefnemers lijken na te
streven, niet alleen met intenties en geld tijdig kan worden
gerealiseerd. Veel zal afhangen van de mogelijkheden tot aanpassing door
constructeurs, terwijl ook rekening moet worden gehouden met
leveringstermijnen door leveranciers.   

Naast deze praktische problemen geldt dat ook voorkomen moet worden dat
strijd ontstaat met bestaande en nieuwe normen in Europees verband en
dat aanpassingen aan rollend materieel de eventueel noodzakelijke
onderlinge uitwisselbaarheid niet zouden belemmeren.   

De Raad geeft in overweging de toelichting aan te passen.

De Vice-President van de Raad van State,    

	 Onder onderscheid valt ingevolge artikel 1, onderdeel c, Wgbh/cz ook
het onderscheid op grond van andere

 	 hoedanigheden of gedragingen dan de werkelijke of vermeende handicap
of chronische ziekte, die dat

 	 onderscheid tot gevolg heeft.   

	 Kamerstukken II 2001/02, 28 169, nr. 12. Over deze nota van wijziging
is de Raad niet gehoord. 

	Kamerstukken II 2001/02, 28 169, nr. 12. blz. 2-3.

	Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat heeft een extern bureau –
RebelGroup Advisory – ingeschakeld om het proces te begeleiden en een
onafhankelijke visie te geven op het vraagstuk. Dit bureau heeft op 15
december 2005 de "Analyse toepasbaarheid wetgeving gelijke behandeling
voor het openbaar vervoer" uitgebracht.  Op blz. 6 van dit rapport wordt
opgemerkt: Hier wringt het voornoemde artikel 2 Wgbh/cz, dat tot
aanpassingen in individuele gevallen (werkplekvoorziening) noopt, met
toepassing zonder meer op algemene publieke voorzieningen zoals het
openbaar vervoer.  

	Toegankelijkheid betreft de fase voordat men de infrastructuur dan wel
het rijdend materieel is binnengetreden. Bruikbaarheid betreft de fase
nadat men dit heeft gedaan; Kamerstukken II 2001/02,

      28 169, nr. 12, blz. 4. 

	 Daarbij zal worden aangesloten bij artikel 32 van de Wet
personenvervoer 2000 en artikel 26 van de Spoorwegwet (Kamerstukken II
2001/02, 28 169, nr. 12, blz. 5).

	Kamerstukken II 2001/02, 28 169, nr. 12, blz. 4-5.

	Daarbij is uitgegaan van een afschrijvingstermijn van bussen van
gemiddeld 10 jaar en van spoormaterieel van 30 jaar. In de periode tot
2010 respectievelijk 2030 zou de toegankelijkheid in een vroeger stadium
vergroot worden door het uitvoeren van een groeitraject.

 	Analyse toepasbaarheid wetgeving behandeling voor het openbaar
vervoer, blz. 8.

	Brief van 17 mei 2006 (Kamerstukken II 2005/06, 29 355 en 23 645, nr.
29). Het daarin kenbaar gemaakte voornemen is mede namens de
Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport voorgelegd.

	Kamerstukken II 2005/06, 29 355 en 23 645, nr. 29, blz. 3, 4 en 7.

	Paragraaf Financiële gevolgen.

	Verwezen zij ook naar Kamerstukken II 2006/07, 29 355, nr. 35.

  PAGE  2 

AAN DE VOORZITTER VAN DE TWEEDE KAMER DER STATEN-GENERAAL

........................................................................
...........