Preview document (🔗 origineel)

---

Tweede Kamer der Staten-Generaal	2
Vergaderjaar 2021-2022

34 682 Nationale Omgevingsvisie

Nr. 92 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR VOLKSHUISVESTING EN RUIMTELIJKE ORDENING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 mei 2022

Nationale regie in de ruimtelijke ordening

De ruimte in Nederland is schaars, terwijl de ruimtelijke opgaven groot zijn. De urgente maatschappelijke opgaven zoals het woningtekort, de kwaliteit van de natuur, de transitie van de landbouw en de verduurzaming van de energievoorziening hebben allemaal grote ruimtelijke impact. De schaarste aan ruimte maakt dat het Rijk de regie in het ruimtelijk domein moet hernemen: om te kiezen, om te verdelen en om een eerlijke uitkomst mogelijk te maken in dit verdeelvraagstuk. Een goede ruimtelijke aanpak kan oplossingen bieden voor de grote ruimtelijke opgaven. Deze aanpak betekent een grote verbouwing van Nederland, met consequenties voor hoe landschappen, steden en dorpen (her)ingericht worden. Een mooier, gezonder, duurzamer, welvarender en aantrekkelijker Nederland is hierbij het uitgangspunt, met een goede leefomgevingskwaliteit voor alle inwoners van Nederland, nu en in de toekomst.

Regie hernemen betekent dat de nationale overheid een sterkere rol zal gaan vervullen dan in de afgelopen jaren, om zo het werk voor provincies, gemeenten en waterschappen beter mogelijk te maken. We staan voor een ingewikkelde klus die we alleen met elkaar en met heldere werkafspraken tot een goed einde kunnen brengen. Niet alleen met elkaar als overheden, maar vooral ook met de mensen in ons land, maatschappelijke organisaties en ondernemers. Daarom staat participatie aan de basis van het ruimtelijk beleid.

Met deze brief legt het kabinet het fundament voor de ontwikkeling van het nationale ruimtelijk beleid. In de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) (Kamerstuk 34 682, nr. 53) is uiteengezet hoe alle belangen worden gewogen, en hoe die allemaal in ons land ingepast kunnen worden. Daarbij gelden drie principes die aan de basis staan van de Nationale Omgevingsvisie: voorrang geven aan meervoudig ruimtegebruik (in plaats van enkelvoudig ruimtegebruik), het centraal stellen van gebiedskenmerken en het voorkomen van «afwenteling» – ofwel het niet meer afschuiven van problemen en lasten op generaties na ons of op andere gebieden. Daarmee zijn belangrijke stappen gezet. Nu is het tijd de NOVI een stap verder brengen, op twee manieren: door nationale structurerende keuzes toe te voegen waar nodig en zo tot een aangescherpte NOVI te komen en door over te gaan tot de uitvoering via NOVEX. Oftewel: van NOVI naar NOVEX. In deze brief wil het kabinet helder zijn over waar wat nodig is, wie dat gaat uitvoeren en wanneer.

Voor deze brief is gebruik gemaakt van een reeks van recente studies en - adviezen, zoals het Interdepartementaal Beleidsonderzoek Ruimtelijke Ordening (IBO RO), het advies van de Studiegroep Ruimtelijke inrichting Landelijk Gebied, studies van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB), en het advies van de Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur (Rli) «Geef richting, maak ruimte». De komende tijd zal deze brief in de verschillende programma’s en uiteindelijk in de aanscherping van de NOVI zelf uitgewerkt worden. Stap voor stap geeft het kabinet daarmee antwoord op de verschillende adviezen en studies. De adviezen vragen om een versterking van de Rijksregie in de ruimtelijke ordening met aandacht voor de rol van het midden bestuur, het formuleren van heldere doelstellingen en inzet op uitvoeringskracht. Daarnaast wordt gewezen op het belang van participatie, draagkracht, digitalisering en kennisontwikkeling. Deze punten zijn meegewogen in deze brief. De rapporten zullen worden voorzien van een aparte beleidsreactie.

Met deze brief wil het kabinet onderstrepen: de nationale ruimtelijke ordening in Nederland is terug. De brief is mede verstuurd namens de collega-bewindspersonen in het fysieke domein: de Ministers van Economische Zaken en Klimaat (EZK), Infrastructuur en Waterstaat (IenW), Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV), Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), de Ministers voor Klimaat en Energie (K&E), Natuur en Stikstof (N&S) en de Staatssecretarissen van Infrastructuur en Waterstaat (IenW), Defensie (DEF), Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW), Mijnbouw en Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS). Deze brief is ook aan de Eerste Kamer verzonden.

Het beeld van tien jaar geleden dat Nederland «af» is en er geen noodzaak is voor nationale ruimtelijke ordening, is achterhaald. Grote, urgente opgaven – zoals klimaatverandering, natuurherstel en voldoende en betaalbare woningbouw – maken dat Nederland aan de vooravond staat van een grote verbouwing. Deze verbouwing wordt alleen succesvol – dus met behoud of verbetering van de ruimtelijke kwaliteit – als alle partijen hun eigen verantwoordelijkheid nemen én samenwerken. Met deze brief legt het kabinet de basis voor een nieuw nationaal ruimtelijk beleid en voor de uitvoering daarvan. Goed ruimtelijk beleid wordt voorafgegaan door een goede ruimtelijke analyse om het «wat» scherp te maken (deel A.). In deze analyse wordt gekeken naar a) hoe Nederland in elkaar zit (kenmerken en kwaliteiten); b) naar de ruimtelijke effecten van de opgaven en transities; en c) naar wat er nodig is om dit in goede banen te leiden. Deze ruimtelijke analyse is geclusterd langs drie inhoudelijke perspectieven: 1) landbouw en natuur, 2) ordenende netwerken voor energie en (circulaire) economie en 3) leefbare steden en regio’s. Doel van deze perspectieven is om de complexiteit van de opgaven te doorgronden, de samenhang in beeld te brengen (tussen opgaven, verschillende schaalniveaus, tussen nu en de lange termijn) en de thema’s vast te stellen waarover nationale, structurerende besluiten en richtinggevende uitspraken nodig zijn. Het is dan ook niet aan de orde om een keuze te maken tussen de drie perspectieven. Water en bodem zijn voor alle drie de perspectieven sturend. Na het «wat» volgt het «hoe» (deel B.). De grote, urgente opgaven krijgen vorm en uitvoering via de verschillende nationale programma’s. Maar niet alles kan en niet alles kan overal. Meer dan in de afgelopen jaren zal het kabinet zelf keuzes moeten maken indien nationale opgaven elkaar ruimtelijk in de weg zitten of wanneer de ruimtelijke kwaliteit hier om vraagt. In de programma’s zullen dan ook ruimtelijk structurerende keuzes worden gemaakt. Om zeker te zijn of alle doelen en opgaven daadwerkelijk ruimtelijk passen wordt aan de twaalf provincies gevraagd om vanaf 1 oktober 2022 de nationale opgaven en doelen ruimtelijk te vertalen en te combineren met decentrale opgaven. De provincie bepaalt zelf of deze «ruimtelijke puzzel» op het schaalniveau van de provincie of op het schaalniveau van regio’s daarbinnen wordt gelegd. In alle gevallen komt het wel samen bij de provincie. Actieve betrokkenheid hierbij van alle medeoverheden – inclusief rijkspartijen – en private en maatschappelijke partijen is gevraagd. Met deze ruimtelijke puzzel ontstaat 1 juli 2023 inzicht of de uitvoering van de programma’s ruimtelijk mogelijk is in de betreffende provincie of dat aanvullende nationale keuzes noodzakelijk zijn. Dat kan ook een herschikking van opgaves binnen en tussen provincies betreffen. Daarnaast kan deze puzzel handreikingen geven voor de samenhang tussen en eventueel volgtijdelijkheid van de uitvoering van de verschillende programma’s. Wederkerige afspraken hierover in oktober 2023 vormen het ruimtelijke arrangement per provincie. Naast deze ruimtelijke regie per provincie wordt ook ingezet op een gebiedsgerichte regie. Voor een aantal regio’s is duidelijk dat de nationale opgaven dusdanig stapelen, dat een gebiedsgerichte ordening en prioritering van verschillende nationale opgaven noodzakelijk is. Dit zijn NOVEX-gebieden die als gevolg van de nationale opgaven worden herbestemd en/of ingrijpend worden heringericht. Voor deze gebieden is op voorhand duidelijk dat meerdere Rijkspartijen meerjarig deelnemen in perspectief- en planontwikkeling en in de uitvoering. Een gezamenlijk ontwikkelperspectief is de basis voor strategische besluiten van alle overheden, maatschappelijke en private partijen voor de ontwikkeling van het gebied, inclusief gezamenlijk afgestemde uitvoeringsafspraken en investeringsbesluiten. Het realiseren van samenhang in beleid loopt via de programma’s NOVEX en Mooi Nederland en de aanscherping van de NOVI (deel C.). In het programma NOVEX staat de provinciale en gebiedsgerichte samenwerking centraal, evenals het versterken van de uitvoeringskracht – onder andere door de ontwikkelfunctie bij het Rijksvastgoedbedrijf – en een data gedreven aanpak. In het programma Mooi Nederland wordt de regie op samenhang in ruimtelijke kwaliteit en identiteit geborgd. Door te inspireren, organiseren en te normeren wordt in de gehele fysieke leefomgeving aan ruimtelijke kwaliteit gewerkt. De nationale structurerende keuzes uit de programma’s plus de programma’s NOVEX en Mooi Nederland leiden tot de aanscherping van de NOVI. En dat voedt vervolgens het nationale beleid. Zo ontstaat een cyclisch proces. Het kabinet zal bij de aanscherping van de NOVI bezien welke keuzes juridisch vastgelegd moeten worden. Tevens zal expliciet invulling gegeven worden aan een inspraak- en participatietraject. Ontwikkelingen in het fysieke domein hebben vaak een lange doorlooptijd van planvorming naar realisatie. Hierdoor is het vaak niet mogelijk om op basis van feitelijke ontwikkelingen en evaluaties tijdig plannen bij te sturen. Daarom introduceert het kabinet in aanvulling op de bestaande monitor de zogeheten Planmonitor die vooruitblikt op ontwikkelingen. Daarmee heeft het kabinet een krachtig instrument in handen om eerder bij te sturen bij eventuele ongewenste ontwikkelingen.

A. Drie perspectieven

De blik op de ruimtelijke inrichting van Nederland is opgebouwd uit drie perspectieven. De draagkracht van het bodem- en watersysteem is van betekenis voor de vraagstukken in alle drie de perspectieven. Het eerste perspectief gaat over landbouw en natuur, de tweede over de ordenende netwerken voor energie en (circulaire) economie en de derde over leefbare steden en regio’s. Elk perspectief is op dezelfde manier opgebouwd: eerst worden de kenmerken en kwaliteiten van de huidige situatie beschreven, vervolgens de opgaven die op Nederland af komen en effect hebben op de ruimte en tenslotte worden een aantal mogelijke perspectieven geschetst die een antwoord kunnen geven op die opgaven. Daarna worden de grootste vraagstukken die hieruit volgen benoemd.

De perspectieven zijn ruimtelijke analyses – van hoe Nederland in elkaar zit (kenmerken en kwaliteiten), van de ruimtelijke consequenties die actuele opgaven en transities hebben, en van wat nodig is om dit alles in goede banen te leiden. De drie perspectieven zijn bedoeld om de complexiteit van de verschillende opgaven te doorgronden, de samenhang in beeld te brengen (tussen opgaven, verschillende schaalniveaus, tussen nu en de lange termijn) en de thema’s vast te stellen waarover op nationaal niveau besluiten of waarvoor richtinggevende uitspraken nodig zijn. Het is belangrijk om zulke vraagstukken in de tijd te plaatsen: een beslissing die nu geschikt en effectief blijkt, is dat op lange termijn misschien niet meer. En omgekeerd: een opgave kan pas in de toekomst gaan spelen, maar kan vragen dat daar nu in de planvorming al rekening mee te houden. Het moet dus duidelijk zijn tot wanneer het huidige gebruik mogelijk is en wanneer veranderingen en maatregelen noodzakelijk zijn. Het gaat dus ook niet om een keuze tussen deze drie perspectieven; de perspectieven gelden naast elkaar en in samenhang tot elkaar. In elk perspectief gelden de drie principes die aan de basis stonden van de Nationale Omgevingsvisie.

In de herwaardering van het nationaal ruimtelijk beleid zullen water en bodem weer meer sturend zijn voor alle ruimtelijke plannen. Dat is in lange tijd niet zo geweest. Vanuit een eeuwenoud geloof in de maakbaarheid van het land, en geholpen door de voordelen van technologie, zijn het landschap en de ondergrond volledig naar de hand gezet. Dit heeft veel gebracht maar de kwalijke gevolgen hiervan zijn niet langer te ontkennen: wateroverlast, bodemdaling, verdroging, bodem- en waterverontreiniging, hittestress en biodiversiteitsverlies, die nog eens versterkt worden door de klimaatverandering. Om het tij te keren en om op de lange termijn te komen tot een duurzame, gezonde en aantrekkelijke leefomgeving, moet weer «geluisterd» worden naar wat de bodem en het water «te vertellen hebben». Het afstemmen van ruimtelijke keuzes over woningbouw, energietransitie, natuur, landbouw, infrastructuur en economie op de staat en de kwaliteit van de ondergrond en de natuurlijke dynamiek van het water, leidt tot een logische en toekomstbestendige ruimtelijke inrichting – die in zichzelf mooi, betekenisvol en leefbaar is.

Perspectief 1 – Perspectief voor landbouw en natuur