Preview document (🔗 origineel)

---

No.W06.20.0197/III 's-Gravenhage, 16 september 2020

...................................................................................

Bij Kabinetsmissive van 3 september 2020, no.2020001725, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Financiën, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet op het financieel toezicht, de Bankwet 1998, de Wet financiële markten BES en enige andere wetten op het terrein van de financiële markten (Wijzigingswet financiële markten 2021), met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel bevat wijzigingen van verschillende wetten op het terrein van de financiële markten, zoals de Wet of het financieel toezicht (Wft), de Bankwet 1998, de Wet financiële markten BES maar ook de wijziging van aanpalende wetgeving zoals de Faillissementswet en het Burgerlijk Wetboek.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de gekozen opzet bij vastlegging van het Financieel Stabiliteitscomité in de wet in formele zin en de kredietvergoeding BES. In verband daarmee dient het wetsvoorstel nader te worden overwogen.

1. Wettelijke regeling van het FSC

a. Inhoud en aanleiding

Met het wetsvoorstel wordt het Financieel Stabiliteitscomité (FSC) een wettelijke basis gegeven in de Bankwet 1998.¹ Het FSC is in 2012 ingesteld bij besluit van de Minister van Financiën en heeft enerzijds tot taak risico’s voor de financiële stabiliteit in Nederland te signaleren en anderzijds om daarover aanbevelingen te doen.² Daartoe komen in het FSC vertegenwoordigers bijeen van De Nederlandsche Bank (DNB), de Autoriteit Financiële Markten (AFM) en het ministerie van Financiën om te overleggen en informatie uit te wisselen over macro-economische en financiële ontwikkelingen.³ Daarnaast nemen vertegenwoordigers van het Centraal Planbureau (CPB) deel, thans nog als externe deskundigen.⁴

Het wetsvoorstel regelt dat er een Financieel Stabiliteitscomité is, dat ten minste tweemaal per jaar bijeenkomt onder voorzitterschap van de president van DNB. Van de bijeenkomsten wordt verslag uitgebracht aan de Minister van Financiën, die afschriften van deze verslagen en van aanbevelingen aan het parlement zendt.⁵ De vertegenwoordigers van het ministerie van Financiën en van het CPB nemen geen deel aan de besluitvorming ter vaststelling van de aanbevelingen. Dit omdat er dan spanning zou kunnen ontstaan tussen de focus van het FSC op de financiële stabiliteit en de bredere beleidsmatige en politieke verantwoordelijkheid van de Minister van Financiën, aldus de toelichting.⁶ Dit heeft tot gevolg dat over aanbevelingen uitsluitend wordt besloten door de vertegenwoordigers van DNB en de AFM.⁷

Aanleiding voor het vastleggen van het FSC in een wet in formele zin is de opvolging van internationale aanbevelingen van de Financial Stability Board,⁸ het Internationaal Monetair Fonds (IMF)⁹ en de European Systemic Risk Board.¹⁰ Volgens deze organisaties draagt de vastlegging bij aan de legitimiteit, geloofwaardigheid en effectiviteit van het FSC. Volgens het IMF wordt dit verbeterd als in formele wetgeving wordt vastgesteld dat het FSC aan het ministerie van Financiën en DNB aanbevelingen kan geven met een ‘pas toe of leg uit’-gevolg.¹¹ De FSB stelt dat het vastleggen van het Nederlandse FSC in hogere regelgeving op zichzelf al zal leiden tot een versterking van de geloofwaardigheid en effectiviteit van het comité en merkt daarnaast op dat een ‘pas toe of leg uit’-regel voor de aanbevelingen van het FSC de verantwoording over de naleving van aanbevelingen kan verbeteren.¹²

b. Institutionele vormgeving van het FSC

De Afdeling onderschrijft het belang om mogelijke risico’s voor de financiële stabiliteit in Nederland tijdig te signaleren. Echter, de keuze van de regering om het FSC zoals het nu is vormgegeven, wettelijk vast te leggen in de Bankwet 1998 roept een aantal indringende vragen op. Onduidelijk blijft welke status het FSC precies heeft en hoe het past binnen de staatsrechtelijke verhoudingen.

Geen wettelijke taak of bevoegdheden, geen openbaar gezag

Zo heeft het FSC geen wettelijke adviestaak of bevoegdheden. Het voorgestelde artikel 20a Bankwet 1998 bepaalt slechts dat de vertegenwoordigers van de deelnemende overheidsorganisaties bijeenkomen om te overleggen en informatie uit te wisselen, en eventueel aanbevelingen te doen. Hiervoor is een wettelijke basis overigens niet vereist.

In de gekozen opzet is het FSC voorts niet met enig openbaar gezag bekleed en is dus geen zelfstandig bestuursorgaan. Evenmin is het FSC volgens de toelichting een adviescollege in de zin van de Kaderwet adviescolleges. Dit ondanks dat aanbevelingen in de praktijk tevens kunnen zien op algemeen verbindende voorschriften en beleid.¹³ In de toelichting wordt opgemerkt dat het FSC geen adviescollege is omdat eventuele aanbevelingen ervan zich kunnen richten tot eenieder en de deelnemers geen onafhankelijke deskundigen zijn maar zij juist uit hoofde van hun functie deelnemen.¹⁴ Dit roept echter des temeer vragen op over de status van het FSC, die zich vooral opdringen bij een keuze voor wettelijke vastlegging.

Vertroebeling verantwoordelijkheden

De wettelijke vastlegging met de gekozen opzet vertroebelt ook de te onderscheiden verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de Minister van Financiën enerzijds en die van DNB en de AFM anderzijds. Als gezegd, wordt over aanbevelingen van het FSC uitsluitend besloten door vertegenwoordigers van DNB en de AFM die primair in het belang van de aan hun organisaties specifieke taken en bevoegdheden zullen handelen.¹⁵ Hierdoor verkrijgen de uitvoerende organisaties DNB en de AFM feitelijk een beleidsinitiërende rol en de minister een meer lijdelijke. Deze wordt versterkt nu het voorstel erin voorziet dat de Minister aanbevelingen van het FSC doorzendt aan het parlement,¹⁶ zodat hij daarop in beginsel zal moeten reageren en zich in voorkomende gevallen uit zal moeten laten over de vraag of hij aan aanbevelingen van feitelijk DNB en de AFM via het FSC opvolging wenst te geven of niet. De Afdeling wijst erop dat dit omgekeerd is aan het staatsrechtelijke vertrekpunt dat DNB en de AFM beiden als zelfstandige bestuursorganen belast zijn met de uitvoering van door wetgever en regering in het algemeen belang vast te stellen algemeen verbindende voorschriften en beleid.¹⁷

De toelichting merkt op dat de aanbevelingen van het FSC niet bindend zijn. Tegelijkertijd wordt echter opgemerkt dat de Minister van Financiën “in overleg met het parlement” keuzes kan maken die kunnen afwijken van aanbevelingen van het FSC.¹⁸ De Afdeling wijst erop dat daarmee toch enige binding lijkt uit te gaan van aanbevelingen van het FSC wat met de wettelijke vastlegging van het FSC wordt versterkt. De vraag is of de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de Minister van Financiën enerzijds en die van DNB en de AFM dan nog helder te onderscheiden zijn.¹⁹

De Afdeling adviseert dit onderdeel van het wetsvoorstel gelet op de bovengenoemde punten nog eens tegen het licht te houden. Daarbij wijst de Afdeling nog het volgende. Met het FSC vergelijkbare organisaties en samenwerkingsverbanden worden in andere landen vooral (uitsluitend) gebruikt voor informatie-uitwisseling en coördinatie tussen autoriteiten en instanties onderling, waarbij het ministerie van Financiën in veel gevallen een belangrijke rol heeft om redenen van politieke legitimiteit.²⁰ De Afdeling acht het denkbaar dat in dat verband de taken, samenstelling of werkwijze van het FSC worden heroverwogen zodat recht gedaan kan worden aan zowel het belang om risico’s voor de financiële stabiliteit in Nederland tijdig te signaleren als het belang van een passende inbedding in het nationale staatsbestel.

De Afdeling adviseert om met inachtneming van het voorgaande nader af te wegen of wettelijke vastlegging van het FSC is aangewezen en het wetsvoorstel en de toelichting aan te passen.

c. Regeling in de Bankwet 1998

Volgens de toelichting van het wetsvoorstel wordt gekozen voor vastlegging in de Bankwet 1998 vanwege de raakvlakken met de taken van DNB als centrale bank.²¹ De taken van het FSC zijn het signaleren van risico’s voor de stabiliteit van het financiële stelsel en het aandragen van mogelijke oplossingsrichtingen ter mitigatie van die risico’s.²² Dit heeft een breder bereik dan de taken van DNB als centrale bank.²³ Voorts kunnen de aanbevelingen van het FSC zich tot eenieder richten en hoeven deze niet alleen betrekking te hebben op instellingen die vallen onder het toezicht van DNB als centrale bank. Ten slotte worden besluiten over aanbevelingen in beginsel genomen door DNB en de AFM gezamenlijk.

De Afdeling is van oordeel dat opname in de Bankwet 1998 niet aansluit bij de brede reikwijdte van de taakomschrijving van het FSC en de besluitvorming in het comité.

Indien wordt vastgehouden aan de wettelijke verankering van het FSC adviseert de Afdeling te kiezen voor regeling in een wet die daarop beter aansluit, zoals de Wet op het financieel toezicht.

2. Kredietvergoeding BES

Het wetsvoorstel voorziet in een uitbreiding van de definitie van ‘kredietvergoeding’ in de Wfm BES waarmee alle kosten (ook die van derden) die een kredietnemer in verband met een krediet in rekening worden gebracht als kredietvergoeding komen te kwalificeren. Ook worden additionele financiële producten, zoals overlijdensrisicoverzekeringen en andere nevendiensten onder de definitie gebracht. Verzekerings- en taxatiekosten die betrekking hebben op het product ten behoeve waarvan de lening wordt verstrekt vallen niet onder de kredietvergoeding. Dit zijn immers geen verplichte nevendiensten bij de lening.

Door de uitbreiding van de definitie worden de transparantie en vergelijkbaarheid van kredieten verbeterd, en kunnen niet langer kosten van verplichte nevenproducten buiten de kosten van het krediet worden gelaten waardoor de kredietvergoeding laag kan worden voorgesteld. De Afdeling constateert echter dat de toelichting bij het wetsvoorstel geen inschatting geeft van het effect van deze aanpassing op het aanbod van kredieten. Dit is van belang omdat ook in de consultatie wordt gewezen op het risico van vermindering van het kredietaanbod en de mogelijkheid van uitwijking naar het ‘grijze circuit’.

De Afdeling adviseert nader te motiveren hoe de voorgestelde aanpassing wordt afgewogen tegen mogelijke aanbodseffecten en gevolgen voor de consument.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen, tenzij het is aangepast.


De vice-president van de Raad van State,

---

1. Artikel II, onderdeel H, wetsvoorstel.↩︎

2. Besluit van de Minister van Financiën van 2 november 2012, kenmerk: FM2012/1193M, tot oprichting van het financieel stabiliteitscomité, Stcrt. 2012, nr. 22730.↩︎

3. Artikel II, onderdeel H, artikel 20a, eerste lid, Bankwet 1998.↩︎

4. Na inwerkingtreding van het wetsvoorstel wordt het CPB een gewoon lid van het FSC, zie artikel II, onderdeel H, artikel 20a, eerste lid, Bankwet 1998.↩︎

5. Artikel II, onderdeel H, artikel 20a, vierde lid, Bankwet 1998.↩︎

6. Memorie van toelichting, artikelsgewijze toelichting, artikel II, onderdeel H.↩︎

7. Artikel II, onderdeel H, artikel 20a, derde lid, Bankwet 1998.↩︎

8. Peer Review of the Netherlands Review Report, Financial Stability Board,11 November 2014, p. 9.↩︎

9. IMF Country Report No. 17/93, april 2017.↩︎

10. European Systemic Risk Board, “ESRB Recommendations on the macro-prudential mandate of national authorities (ESRB/2011/3; Follow-up Report – Overall assessment”, juni 2014.↩︎

13. Vergelijk artikel 1, onderdeel a, Kaderwet adviescolleges. Concrete voorbeelden van dergelijke advisering in het verleden zijn de verkenningen van het FSC naar beleidsopties om oververhitting op de huizenmarkt tegen te gaan en de aanbevelingen over de regels inzake zogeheten ‘loan-to-value’ van hypothecaire leningen en de beperking van de hypotheekrenteaftrek.↩︎

14. Memorie van toelichting, paragraaf 2 (Wettelijke verankering Financieel Stabiliteitscomité).↩︎

15. Artikel II, onderdeel H, artikel 20a, derde lid, Bankwet 1998.↩︎

16. Artikel II, onderdeel H, artikel 20a, vierde lid, Bankwet 1998.↩︎

17. Dit laat onverlet de gevallen waarin DNB niet fungeert als zelfstandig bestuursorgaan, zoals op het terrein van het monetaire beleid en betalingsverkeer. Ook kunnen zowel de AFM als DNB in de context van het Europees stelsel van financieel toezicht betrokken zijn bij de totstandkoming van (gedelegeerde) regelgeving.↩︎

18. Memorie van toelichting, artikelsgewijze toelichting, artikel II, onderdeel H. Ook de toelichting bij het ministerieel besluit vermeldt dat signaleringen of aanbevelingen van het FSC weliswaar geen bindend karakter hebben, maar dat het in de rede ligt dat de Minister van Financiën - evenals DNB en de AFM - om hem moverende redenen kan afwijken van signaleringen of aanbevelingen die aan hen zijn gericht en dat het in de rede ligt dat zij op een dergelijke beslissing toelichting geven (Stcrt. 2012, nr. 22730, p. 3).↩︎

19. De Afdeling heeft eerder aandacht gevraagd voor de tendens om bij beleidsvormende taken en sterkere rol toe te dichten aan onafhankelijke instellingen, met mede tot gevolg een afnemende verantwoordelijkheid en aanspreekbaarheid voor het geheel, hetgeen echter een van de kernelementen van de ministeriële verantwoordelijkheid is. Met het oog daarop wijst de Afdeling ook in dit kader op het uitgangspunt van terughoudendheid bij de wettelijke instelling van nieuwe onafhankelijke instanties. Zie ongevraagd advies Raad van State Ministeriële verantwoordelijkheid van 15 juni 2020, Bijlage bij Kamerstukken II 2019/20, 35300, nr. 78.↩︎

20. R.M. Edge & J.N. Liang, “New Financial Stability Governance Structures and Central Banks”, Hutchins Center on Fiscal & Monetary Policy, Hutchins Center Working Paper #50, February 19, 2019.↩︎

21. Memorie van toelichting, paragraaf 2 (Wettelijke verankering Financieel Stabiliteitscomité – Basis in Bankwet 1998).↩︎

22. Artikel II, H, artikel 20a, eerste lid, wetsvoorstel.↩︎

23. Niettegenstaande het feit dat aan DNB ook de algemene taak is opgedragen de stabiliteit van het financieel stelsel te bevorderen (artikel 4, eerste lid, onderdeel c, van de Bankwet 1998).↩︎