Preview document (🔗 origineel)

---

No.W05.16.0279/I 's-Gravenhage, 11 november 2016

...................................................................................

Bij brief van de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 13 september 2016 heeft de Tweede Kamer, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet van de leden Siderius en Van Meenen tot wijziging van de Wet op het primair onderwijs ter bevordering van kleinere klassen in het basisonderwijs, met memorie van toelichting.

Het voorstel beoogt een leerling/leraar ratio vast te leggen van maximaal 29 leerlingen per volledig bevoegde leerkracht, en een geleidelijk te realiseren gemiddelde leerling/leraar ratio per school van niet meer dan 23 leerlingen per leerkracht. In samenhang hiermee voorziet het voorstel in de instelling van een fonds waaruit scholen aanvullende bekostiging kunnen ontvangen om aan de nieuwe verplichtingen te voldoen.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de inbreuk die het voorstel maakt op de vrijheid van inrichting en de systematiek van de lumpsum-financiering. De daarvoor gegeven rechtvaardiging is onvoldoende. De Afdeling adviseert alsnog in een betere motivering te voorzien, en indien dat niet mogelijk is van invoering van bindende leraar/leerling ratio’s af te zien. Daarnaast gaat de Afdeling in op de uitvoerbaarheid van het voorstel, met name in het licht van het dreigende lerarentekort in het primair onderwijs. Indien de uitvoerbaarheid niet aannemelijk wordt gemaakt adviseert zij van het voorstel af te zien. Tevens adviseert de Afdeling de toelichting op het punt van de financiële onderbouwing van het voorstel aan te vullen.

1. Eigen inrichting

In het Nederlandse bestel wordt van oudsher aan het openbaar en bijzonder onderwijs een grote mate van vrijheid gelaten om zelf de eigen inrichting te bepalen. Schoolbesturen maken op basis van eigen overwegingen keuzes over de wijze waarop zij het beste de kwaliteit van het onderwijs op hun scholen kunnen blijven garanderen. Dit uitgangspunt brengt met zich dat er alleen plaats is voor de invoering van aanvullende wettelijke regels in de vorm van uitbreiding van deugdelijkheidseisen indien dat gerechtvaardigd is uit een oogpunt van het waarborgen van de basiskwaliteit van het onderwijs.

De bekostiging van personeelskosten en materiële instandhouding van het primair onderwijs vindt plaats in de vorm van een lumpsum. Die financieringswijze sluit aan bij de vrijheid van inrichting. Scholen kunnen op basis van die lumpsum zelf de keuzes maken die passen bij hun situatie. Op die manier is er voldoende ruimte voor scholen om op hun eigen wijze te komen tot deugdelijk onderwijs. De instelling van een apart fonds dat voorziet in geoormerkte financiering op basis van declaraties verdraagt zich hier niet mee. Er is voor de wetgever uitsluitend aanleiding om een dergelijke wijziging op de huidige financieringswijze aan te brengen indien aannemelijk kan worden gemaakt dat de verstrekte middelen op een dusdanige wijze worden aangewend dat dit ten koste gaat van de basiskwaliteit van het onderwijs. Is dat niet het geval, dan dient de wetgever de aan de lumpsum financiering inherente beleidsvrijheid van de scholen te accepteren.

Gezien de vrijheid van inrichting en de systematiek van de lumpsum-financiering kunnen scholen verschillende pedagogische en didactische keuzes maken die invloed hebben op het aantal leraren dat nodig is. Zo kunnen ICT-middelen worden ingezet, extra klassenassistenten of andere personeelsleden. De wettelijke vastlegging van het maximale en gemiddelde aantal leerlingen per leerkracht zal derhalve een inbreuk maken op de vrijheid van scholen om eigen professionele en pedagogisch-didactische keuzes te maken, gericht op het bieden van maatwerk aan hun leerlingen. De vraag is derhalve, of het gerechtvaardigd is dat de overheid voorschrijft hoeveel leraren een school zou moeten inzetten. De toelichting gaat nauwelijks in op de noodzaak van deze inperking van de vrijheid van inrichting noch op alternatieven die evenzeer een positief effect kunnen hebben op de kwaliteit van het onderwijs. Daarmee is voorshands niet aannemelijk gemaakt dat de maatregelen die in het voorstel zijn opgenomen noodzakelijk zijn voor goed onderwijs.

De Afdeling adviseert in de toelichting dragend te motiveren dat de voorgestelde inperking van de vrijheid van inrichting gerechtvaardigd is uit een oogpunt van het waarborgen van de basiskwaliteit van het onderwijs, en indien dat niet mogelijk is van het voorstel af te zien.

2. Uitvoerbaarheid

a. Beschikbare bevoegde leerkrachten

i. Bevoegde/onbevoegde leerkrachten

Het voorstel maximeert het aantal leerlingen per formatieplaats. Onder formatieplaats wordt in het voorstel begrepen een werkzame benoemde of zonder benoeming tewerkgestelde leraar met een voltijds dienstverband. De toelichting spreekt niet van leraar, maar van bevoegde leraar. De Afdeling wijst erop dat de Wet op het primair onderwijs het mogelijk maakt dat scholen onder voorwaarden onbevoegde leraren aanstellen. Dat de onbevoegdheidsproblematiek zich in het primair onderwijs thans waarschijnlijk feitelijk vrijwel niet voordoet, laat onverlet dat de wet wel de mogelijkheid biedt onbevoegde leraren in dienst te nemen. De toelichting gaat niet in op de vraag of initiatiefnemers dergelijke onbevoegde leraren mogen meenemen in de berekening van de ratio leerling/leraar. Indien dit niet wordt beoogd, zal dit in de tekst van het voorstel moeten worden verduidelijkt.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan en zo nodig het voorstel aan te passen.

ii. Beschikbaarheid leerkrachten

De toelichting gaat voorts niet in op de vraag of er voldoende leerkrachten beschikbaar zullen zijn voor die scholen die nu te maken hebben met klassen van meer dan 29 leerlingen.¹ Daarnaast gaat de toelichting niet in op de vraag hoeveel scholen boven het gemiddelde van 23 leerlingen per leerkracht zitten en of er ook voor deze scholen voldoende leerkrachten beschikbaar zijn. Hierbij moet worden betrokken dat de PO-raad onlangs heeft gewaarschuwd voor een dreigend tekort aan leerkrachten voor het primair onderwijs, door uitstroom van personen die met pensioen gaan en een dalende instroom via de PABO.² De PO-raad meent dat de aantrekkelijkheid van het beroep van leerkracht zou moeten worden versterkt om een tekort tegen te gaan.

Het is daarom de vraag of het voor scholen mogelijk zal zijn om binnen de in het voorstel beoogde termijnen voldoende leerkrachten aan te trekken. Dit geldt in het bijzonder voor die scholen die klassen hebben met meer dan 29 leerlingen. Blijkens de toelichting³ krijgen de scholen geen overgangstermijn om dit probleem aan te pakken, waardoor zij met ingang van het eerstvolgende schooljaar over meer leerkrachten moeten beschikken. Maar ook het realiseren van een gemiddelde ratio van 23 leerlingen per formatieplaats zal uitgaande van de huidige perspectieven problematisch zijn.

Gelet op de problematiek van het tekort aan leerkrachten is niet dragend gemotiveerd dat scholen in staat zullen zijn om aan de eisen van het voorstel te voldoen. Indien dit niet gemotiveerd kan worden, adviseert de Afdeling van het voorstel af te zien.

b. Klaslokalen

De toelichting geeft aan dat gekozen is voor een begrenzing van de verhouding tussen het aantal leerlingen en leraren in plaats van een maximale omvang van een klas om scholen de mogelijkheid te bieden om te werken met twee leraren in 1 klas. De toelichting gaat niet in op de vraag of en in welke mate in de praktijk gebruik wordt gemaakt van deze mogelijkheid om met twee voltijds aanwezige docenten gezamenlijk les te geven in 1 klaslokaal noch op de vraag of dit werkbaar is voor de betrokken leraren. Afgezien van het genoemde voorbeeld brengt het voorstel met zich dat scholen de beschikking zullen moeten hebben over extra klaslokalen om zo leraren een eigen ruimte te kunnen geven. Dat betekent vermoedelijk dat de omvang van de huidige onderwijshuisvesting onvoldoende zal zijn. De toelichting gaat hierop niet en besteed dan ook geen aandacht aan de vraag in hoeverre gemeenten, die voor de bekostiging hiervan verantwoordelijk zijn, hierin kunnen voorzien.

De Afdeling adviseert op het voorgaande in te gaan en zo nodig het voorstel aan te passen.

3. Financiering

De initiatiefnemers stellen een ‘kleine klassenfonds’ voor waaruit scholen de extra leerkrachten die zij moeten aantrekken vergoed kunnen krijgen. Ziet de Afdeling het goed, dan beogen de initiatiefnemers een fonds dat bij aanvang, in het eerste jaar, beschikt over € 100 miljoen, welk bedrag in de daarop volgende jaren stapsgewijs verhoogd wordt tot uiteindelijk een bedrag van € 600 miljoen, per jaar. De toelichting motiveert deze bedragen niet. Verder wordt in de toelichting niet ingegaan op de vraag waar de beschikbare middelen vandaan moeten komen. Indien deze uit de reguliere bekostiging van het primair onderwijs worden betaald, brengt de voorgestelde maatregel enkel een herverdeling met zich, die inhoudt dat scholen die wel reeds aan de norm voldoen minder middelen ter beschikking krijgen. Indien initiatiefnemer niet beoogt om de middelen te onttrekken aan de reguliere bekostiging van het primair onderwijs, rijst de vraag waar deze dan wel vandaan komen.

De Afdeling adviseert in de toelichting alsnog te voorzien in een onderbouwing van de omvang van het kleine klassenfonds en de wijze waarop dit fonds gevuld zal worden.

4. Overgangstermijn

Blijkens de toelichting beogen de initiatiefnemers de scholen een overgangstermijn te geven van zes jaar om te komen tot een gemiddelde ratio van 23 leerlingen per leraar. In de toelichting wordt niet aangegeven waarom is gekozen voor deze termijn en of deze afdoende zal zijn. Daarnaast is deze overgangstermijn niet opgenomen in het voorstel.

De Afdeling adviseert de gekozen termijn te motiveren en deze in het voorstel zelf op te nemen.

5. Consultatie

a. PO-raad

Blijkens de toelichting is het voorstel opengesteld voor internetconsultatie en zijn hierop veel reacties binnengekomen. Het is echter niet duidelijk of de PO-raad ook is geraadpleegd over het voorstel. Zeker gelet op de aandacht die de PO-raad onlangs heeft gevraagd over het dreigende lerarentekort (zie punt 1) acht de Afdeling het wenselijk dat zij de kans krijgt om advies uit te brengen over het voorstel.

De Afdeling adviseert indien dit nog niet is gebeurd de PO-raad over het voorstel te consulteren en in de toelichting melding te maken van de uitkomsten hiervan.

b. BES

De toelichting stelt dat het voorstel ook zal zien op de BES, maar dat dit feitelijk geen betekenis zal hebben aldaar in verband met de verhouding tussen leerkrachten en leerlingen op de BES. De toelichting vermeldt niet of de consultatie van de BES heeft plaatsgevonden. De Afdeling merkt daarover het volgende op. Ingevolge de artikelen 207 en 208 Wet openbare lichamen BES (WolBES) informeert de regering de bestuurscolleges van de BES-eilanden over haar standpunten en voornemens met betrekking tot aangelegenheden die voor het openbaar lichaam van belang zijn, en biedt zij de bestuurscolleges de gelegenheid daarover overleg te voeren, tenzij het openbaar belang zich daartegen verzet. Indien een wetsvoorstel de onderwijswetgeving van de eilandsbesturen niet direct raakt en de verantwoordelijkheid van het openbaar lichaam ten opzichte van de scholen niet wijzigt, worden onderwijswetsvoorstellen door de regering in de praktijk ter consultatie naar de schoolbesturen gestuurd. Ook met dit wetsvoorstel is dit het geval. Hoewel de artikelen 207 en 208 WolBES zich niet richten tot Kamerleden, acht de Afdeling het wenselijk dat de initiatiefnemer, conform de bestendige praktijk, de schoolbesturen van Bonaire, Sint Eustatius en Saba consulteert.

De Afdeling adviseert de schoolbesturen te consulteren indien dit nog niet gebeurd is en in de toelichting melding te maken van de uitkomsten hiervan.

De vice-president van de Raad van State,

---

1. Onduidelijk is in hoeverre scholen met meer dan 29 leerlingen uit het in te stellen kleine klassenfonds kunnen putten: enerzijds wordt gesteld dat de invoering van een leerling/leraar ratio van maximaal 29 geen budgettaire investering vergt; anderzijds wordt gesteld dat het fonds een jaar voor invoering van de 29-norm in werking treedt om scholen te bekostigen zodat zij aan deze norm kunnen voldoen. Zie de toelichting, kopje ‘Klein klassenfonds van 600 miljoen’ respectievelijk de artikelsgewijze toelichting bij artikel I, onderdeel B,↩︎

2. https://www.poraad.nl/nieuws-en-achtergronden/po-raad-waarschuwt-voor-nijpend-lerarentekort.↩︎

3. Toelichting, onder de kopjes ‘Positieve effecten op de langere termijn’ en ‘Kleine klassenfonds van 600 miljoen’.↩︎