Preview document (🔗 origineel)

---

Tweede Kamer der Staten-Generaal	2
Vergaderjaar 2022-2023

35 561 Parlementaire enquête aardgaswinning in Groningen

Nr. 9 DEELRAPPORT 4 – FEITENRECONSTRUCTIE 2017–2022

7 Van Slochteren tot ZeerijpUit het moeras van de schadeafhandeling? (2017–2018)

7.1 Inleiding

«Ja hoor, opnieuw scheuren.» Dat constateerde Lukas Duijts zaterdag, na de aardbeving met een kracht van 2,6 bij Slochteren. Het epicentrum lag niet ver van de boerderij aan de Noorderbroeksterweg in Slochteren, waar Duijts woont met zijn vrouw en fanatiek appels teelt. Zondag belde Duijts met het Centrum Veilig Wonen (CVW). «Er is een nieuw dossier gemaakt», zegt Duijts. «Daar heb ik een bevestiging van gekregen. Maar verder gebeurt er voorlopig niets. Ik kreeg te horen dat er vanaf 1 juli een nieuw schadeprotocol komt en dat de schade pas daarna wordt bekeken.»

Hans Alders, de Nationaal Coördinator Groningen, werkt aan een nieuw schadeprotocol dat op 1 juli klaar moet zijn. Vanaf dan oordeelt een onafhankelijke commissie over de schade, belooft de NAM. Vertrouwen in het nieuwe protocol heeft Duijts niet. «Ik ben er nogal pessimistisch over. Eerst zien, dan geloven. Iedere keer zou er iets veranderen. En steeds veranderde er niets. Het Centrum Veilig Wonen zou ook onafhankelijk worden. Nou, dat is volstrekte onzin gebleken.»

«Nieuwe schade, geen oplossing», Dagblad van het Noorden, 30 mei 2017.

Op dinsdag 30 mei 2017 zijn aardbevingen onderwerp van gesprek in het wekelijks vragenuurtje van de Tweede Kamer. Minister Kamp moet ervoor naar de Kamer komen. Aanleiding is de beving die dat weekend in Slochteren plaatsvond; de vijfde in een maand tijd. Vragensteller is Kamerlid Sandra Beckerman (SP), die haar bijdrage als volgt begint: «26 april Scharmer: 2,0 op de schaal van Richter. 3 mei Stedum: 1,5 op de schaal van Richter. 9 mei Emmen: 1,6 op de schaal van Richter. 16 mei Overschild: 1,7 op de schaal van Richter. 27 mei Slochteren: 2,6 op de schaal van Richter. Vijf aardbevingen met een kracht van ten minste 1,5 op de schaal van Richter in een maand. Zaterdag de 1.391ste beving, de zwaarste in twee jaar, allemaal geïnduceerd ofwel het resultaat van menselijk handelen, het handelen van dit kabinet. Het stopt niet. Mensen voelen zich moedeloos.»¹

Minister Kamp (h)erkent het probleem: «De aardbeving van 2,6 op de schaal van Richter is niet alleen gevoeld en heeft dus onrust veroorzaakt in het gebied, maar heeft ook schade veroorzaakt. Er zijn inmiddels 97 schademeldingen binnengekomen. Dat geeft de ernst van de situatie weer, niet alleen rond deze aardbeving, maar ook in algemene zin. Er is in Groningen nog steeds sprake van een aardbevingenproblematiek die grote impact heeft op het leven van de mensen daar. Vandaar dat wij er met alle macht aan werken om daar te doen wat nodig is.»

De Minister benadrukt daarna wat er gedaan is en wordt: «Het volume van de aardgaswinning is drastisch teruggebracht. In het jaar 2012 was dat 48 miljard m³. Inmiddels hebben we besloten terug te gaan tot 21,6 miljard m³. Verder zijn we bezig om een grootschalig versterkingsprogramma op te zetten, juist omdat de problematiek in Groningen ernstig is. [...] Het aantal aardbevingen neemt drastisch af. [...] schadegevallen worden allemaal in behandeling genomen. Op dit moment is er sprake van een overgang van het ene op het andere systeem. [...] We hebben van de 80.000 schademeldingen in Groningen – het is vreselijk om te zeggen: 80.000 schademeldingen! – er inmiddels al 67.000 helemaal afgehandeld.»²

Een terugkerend patroon: de kloof tussen de belevingswereld in Groningen, waar traagheid, onrechtvaardigheid en onzekerheid worden ervaren, versus de systeemwereld in Den Haag, waar vooral de voortgang, verbeteringen en beleidsdaden worden benadrukt.

Kenmerkend voor het jaar 2017 is dat er nauwelijks sprake is van de door de Minister aangehaalde voortgang, verbeteringen en beleidsdaden. Dit is mede het gevolg van de demissionaire status van het kabinet en de langdurige kabinetsformatie. In dit hoofdstuk wordt duidelijk dat de schadeafhandeling nagenoeg tot stilstand komt, in afwachting van een nieuw kabinet. Opvallend is het contrast met de voorgaande jaren. In die jaren kwamen, mede in reactie op de onvrede bij de Groningers, juist wel belangrijke vernieuwingen tot stand: de start van een Nationaal Coördinator Groningen, de introductie van de Nederlandse Praktijkrichtlijn en de Meijdamnorm. Er zijn hierdoor richtlijnen beschikbaar aan de hand waarvan bepaald kan worden of een gebouw versterkt zou moeten worden of niet. Het is bij het begin van het jaar 2017 de vraag hoe deze vernieuwingen in praktijk uitpakken. Dit hoofdstuk gaat hier dieper op in, evenals op de vraag waarom in de kabinetsformatie en in het regeerakkoord van 10 oktober 2017 van het nieuwe kabinet Rutte-III een relatief bescheiden vermindering van de Groningse gaswinning wordt opgenomen. Er was minder reductie dan in sommige verkiezingsprogramma’s was opgenomen, maar ook veel minder reductie dan «technisch mogelijk». Dat laatste zal eind 2017 ook blijken, wanneer de nieuwe Minister van Economische Zaken en Klimaat, Eric Wiebes, potentiële afbouwscenario’s laat opstellen en opties voor verlaging van de gaswinning aan zijn keukentafel bestudeert. Dat is de opmaat naar een historisch nulbesluit.

Leeswijzer hoofdstuk 7 (2017–2018)

In dit hoofdstuk wordt in paragraaf 7.2 beschreven hoe SodM zijn rol als toezichthouder moeizaam kan invullen, terwijl het aantal aardbevingen toeneemt. SodM meent dat het niet kan toetsen of de gaswinning in Groningen veilig is. Paragraaf 7.3 gaat in op de besprekingen tussen de oliemaatschappijen en het Ministerie van Economische Zaken over de hoogte van de gaswinning. Daarbij komt het effect van de strafrechtprocedure tegen de NAM en van de demissionaire status van het kabinet aan de orde. In deze paragraaf wordt beschreven hoe de oliemaatschappijen niet langer de aansprakelijkheid willen dragen voor de mijnbouwactiviteiten van de NAM en de instelling van een winningsplicht willen. In paragraaf 7.4 komt aan de orde hoe de besprekingen over een nieuw schadeprotocol in 2017 verlopen en welke rol de NAM, het Ministerie van Economische Zaken, de maatschappelijke belangenorganisaties en de regiobestuurders daarbij spelen. Daarnaast is in deze paragraaf te lezen welke obstakels zich in de versterkingsoperatie voordoen, met name in de samenwerking tussen de NCG, het CVW en de NAM. De paragraaf eindigt met de stand van zaken in de versterkingsoperatie eind 2017. De vijfde paragraaf van dit hoofdstuk beschrijft de nog steeds geringe aandacht voor de gevolgen voor bewoners en laat zien welke regelingen voor bewoners wel tot stand komen.

7.2 Risico’s gaswinning en kennis: meer aardbevingen en onzekerheid

Van het aanvankelijke optimisme bij SodM over de mogelijkheden om met een «hand aan de kraan» het niveau van de gaswinning aan te passen vanwege het aantal aardbevingen in Groningen en de zwaarte ervan, is in de loop van 2017 weinig meer over. De nationale veiligheidsnorm voor de gaswinning blijkt in de praktijk moeilijk te handhaven. En hoewel er in rap tempo meer onderzoeken komen, blijft de ondergrond in Groningen moeilijk te doorgronden.

7.2.1 SodM kan veilige gaswinning niet toetsen

Discussie over omgang met onzekerheden in rekenmodellen

«Ik wil de wereld niet langer de indruk geven dat we kunnen toetsen wat veilig is», zegt Inspecteur-generaal der Mijnen Harry van der Meijden op 21 juli 2017 in een interview met Het Financieele Dagblad op de vraag of de gaswinning verder omlaag moet. «Daar is een wetenschappelijke doorbraak voor nodig die ik voorlopig niet zie. Moeten we naar 33 miljard kuub, zoals de NAM eerst wilde? Naar 24 miljard kuub? Dat is een accuratesse die we niet kunnen geven. Juist toen we bij Loppersum de minste problemen verwachtten, begonnen daar weer de bevingen.»

Volgens Van der Meijden, die dan bijna drie jaar als toezichthouder werkt, is het Groningenveld «ontzettend lastig». «Voor Schiphol en de dijken kunnen we normen berekenen en weten we hoe we die moeten halen. Maar er is nergens een accuraat model dat de bevingen kan voorspellen. Nergens.»

Hoewel de NAM volgens Van der Meijden hard heeft gewerkt aan een rekenmodel waarmee kan worden voorspeld bij welke gasproductie aardbevingen optreden, hoe zwaar en waar deze bevingen zijn, blijft dit rekenmodel «onvoldoende om te toetsen of wordt voldaan aan de normen van de commissie-Meijdam, die stelt dat Groningers niet slechter af moeten zijn dan mensen die elders in het land wonen», aldus Van der Meijden in Het Financieele Dagblad.³

Met zijn uitspraken in de media over het ontbreken van een wetenschappelijke basis om de hoogte van een veilige gaswinning vast te stellen, probeert de inspecteur-generaal eerlijk naar buiten te communiceren, verklaart Van der Meijden in zijn openbaar verhoor. «Dit was getriggerd [...] door het OVV-rapport onder andere. Dat zei: je moet eerlijk communiceren. Dit was mijn poging om eerlijk te communiceren: we weten het niet.»

«Wat ik geprobeerd heb te zeggen, is dat mijn insteek als toezichthouder was: alles wat ik zeg, alles wat wij zeggen als organisatie, dient zo goed mogelijk wetenschappelijk onderbouwd te zijn. Daar heeft de samenleving recht op, want wij hebben een set van wetten en regels en daar zijn normen op gebaseerd. Dus daar wil je als toezichthouder aan meten. Als je dat niet hebt – dat heb ik ook gezegd, ook publiekelijk en in de krant – ontslaat dat een ig [inspecteur-generaal, red.] niet van wikkend en wegend toch een advies geven, met alle onzekerheden.»

Van der Meijden vervolgt: «Kijk, elke toezichthouder wil, neem ik aan, het liefst zo wetenschappelijk mogelijk te werk gaan: als we dat doen en dat doen, is het dat en dat; dan is het duidelijk. Maar ja, zo werkt het in de praktijk niet. En nooit. Ik zag aankomen dat er om het wetenschappelijke bewijs van ingrepen in de productie [...] heel veel grijze zones zaten. Een aantal dingen waren redelijk intuïtief, maar dat ontsloeg mij en ook het team er niet van om wikkend en wegend te zeggen: en toch gaan we het zus en zo doen. Dat betekent wel dat we dus van die concrete plafonds [productieplafonds, red.] afgaan.»⁴

Binnen SodM deelt niet iedereen de mening van Van der Meijden over de omgang met onzekerheden, blijkt uit het verhoor met Annemarie Muntendam-Bos, senior inspecteur bij SodM. Van der Meijden «vond dat je eerst inderdaad heel goed moest weten wat alle getallen moesten zijn en dan doorrekenen wat je risico is», licht Muntendam-Bos toe. «Dat is precies waar we het net over hadden, over die onzekerheden en dat je daarmee moet leren omgaan. Je moet daar toch conclusies uit trekken. Dat wilde hij niet, dat kon hij niet. De Raad van State heeft ook gezegd: nee, als je een risicoberekening hebt, moet je die zo goed mogelijk gebruiken. Maar hij zei: nee, er zitten zo veel onzekerheden in dat die onbruikbaar is. Dat is een verschil van inzicht.»

En, zegt Muntendam-Bos: «Ik denk dat de Raad van State helemaal gelijk heeft: je moet gebruiken wat je hebt en je goed bewust zijn van de onzekerheden en van met hoeveel zekerheid je er conclusies uit wil trekken en daar dan ook rekening mee houden.»⁵ Muntendam-Bos doelt hier op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 3 juli 2019, waarin de Afdeling «geen grond [ziet] voor het oordeel dat het HRA-model van de NAM niet zodanig onbetrouwbaar is dat de Minister de daarmee gemaakte berekeningen niet aan zijn besluitvorming ten grondslag had mogen leggen». Ook heeft de Minister volgens de Afdeling voldoende rekening gehouden met de onzekerheden die er zijn.⁶

Toezichthouder kan gaswinning niet aan veiligheidsnorm toetsen

Als het kabinet ruim 50 jaar na de start van de gaswinning een nationale veiligheidsnorm, de Meijdamnnorm (zie paragraaf 6.2.5 in hoofdstuk 6), presenteert om de gaswinning aan te toetsen, is Van der Meijden daar aanvankelijk blij mee. «Wij hadden geen normen. Dus we hebben ook geroepen: kom met normen. [...] Een toezichthouder zonder normen, kan geen toezicht houden.»

«Wat ik me toen niet realiseerde, is dat die normen wel kwamen, maar wij die normen niet konden matchen», verklaart Van der Meijden in zijn verhoor. Met andere woorden: SodM kan niet toetsen of de gaswinning uit het Groningenveld aan de veiligheidsnorm voldoet.

«Dat is ook de conclusie in ons advies van 2017, waarin ik, meen ik, aangeef [...] dat wij niet in staat zijn gebleken om een dusdanige verfijning aan te brengen in onze adviezen dat we in staat zijn om productie te matchen met een verwacht aardbevingspatroon, om derhalve te kunnen bepalen of die voldoet aan de Meijdamnormen.»

Van der Meijden vervolgt: «Ik meen dat wij dat al in mei 2015 aan de NAM vragen: probeer een omslagpunt te berekenen van de productie in combinatie met versterking waarbij het veld veilig geopereerd kan worden. Dat is heel makkelijk gezegd, maar in de praktijk was dat niet of nauwelijks te bepalen, vonden wij toen. Dus hier zit iemand die hard geroepen heeft om normen, maar tegelijkertijd ook in ’17 heeft toegegeven dat wij niet in staat zijn om die normen te matchen.»⁷

Meet- en regelprotocol biedt beperkte mogelijkheden om in te grijpen

Het meet- en regelprotocol dat in 2017 in werking treedt (zie paragraaf 6.2.8 in hoofdstuk 6), is voor Van der Meijden het enige alternatief. «Nadat we erachter kwamen dat we de veiligheidsnormen van meneer Meijdam niet konden correleren, niet konden matchen, was onze insteek wat we met dat meet-en-regelprotocol wilden bereiken», aldus Van der Meijden in zijn verhoor. «Als we dan niet weten wanneer we aan de veiligheidsnorm voldoen, laten we er dan voor zorgen dat we zo weinig mogelijk bevingen krijgen en de kans op grote bevingen zo klein mogelijk is. Dat is wat ons al die tijd gedreven heeft.»

De mogelijkheden die dit protocol biedt om in te grijpen in de gasproductie zijn volgens Van der Meijden beperkt. «Ik denk dat het meet--en-regelprotocol – daarom was ik daar zo'n enorme voorstander van – met die 10% [productievermindering, red.] heel concreet was, maar dan moest alsnog de Minister daarover beslissen. Want de inspecteur-generaal [...] heeft niet het mandaat om het Groningenveld te sluiten. We hadden wel het mandaat bij kleinere velden. Daar hadden en hebben we dat mandaat, denk ik, maar rondom het Groningenveld niet. Ik vond dus het aardige van dat weggaan van die plafondproductie per halfjaar of per jaar naar een meet-en-regelprotocol waarmee je onmiddellijk kon ingrijpen, dat het veel dwingender was. In die zin vond ik dat een positieve ontwikkeling.»⁸

SodM houdt geen toezicht op de versterking

Toezicht, Versterking Hoewel het eerste risicomodel van SodM uitgaat van de zogenoemde vlinderstrik, met aandacht voor de oorzaken en het beperken van de gevolgen van aardbevingen (zie paragraaf 3.2.2 in hoofdstuk 3), richt de toezichthouder zich in de adviezen vooral op het reduceren van de gaswinning. Het versterken van huizen krijgt nauwelijks aandacht, verklaart senior adviseur toezichtsbeleid Hans de Waal van SodM in zijn openbaar verhoor:

«Je kunt dat [veiligheidsrisico, red.] aanpakken door de productie te beperken. Dat is ook geadviseerd natuurlijk», aldus De Waal. «Maar de andere kant van de medaille is dat je natuurlijk ook de versterking kunt aanpakken. Er is ook altijd gezegd door het SodM dat je dat moet doen. Maar we hebben er eigenlijk geen toezicht op gehouden of dat nou wel fatsoenlijk en snel genoeg gedaan werd. We hebben daar eigenlijk niets over gevonden en niet naar gekeken. Dat is pas begonnen met de komst van Theodor Kockelkoren. Het argument van de IGM's [Inspecteurs-generaal der Mijnen, red.] daarvoor was: daar hebben we geen expertise voor en SodM is geen specialist op dat gebied. Dat argument kun je natuurlijk ook omdraaien door te zeggen: dan moet je maar zorgen dat je die expertise krijgt. Er was één expert op het gebied van gebouwen. Die was niet voor Groningen aangetrokken, maar om te kijken naar de schade door late problemen als gevolg van de kolenwinning in Limburg. [...] Die is op een gegeven moment ook weer vertrokken. Er is dus eigenlijk heel weinig aandacht aan gegeven. De toenmalige IGM, Harry van der Meijden, wilde dat ook niet en vond dat geen taak van SodM.»⁹

Van der Meijden beaamt in zijn verhoor dat SodM onvoldoende naar de versterking heeft gekeken. «Als ik nou terugkijk op die drie, drieënhalf jaar, hebben we wel steeds die adviezen gegeven van reduceren en versterken, maar heb ik het versterken niet opgevolgd», verklaart Van der Meijden. «Dan heb ik het dus over de impact die mijnbouw heeft. Of dat nou Groningen is, de zoutwinning in Twente of de kolenwinning, de na-ijleffecten van de kolenwinning in Limburg, wij zijn daar onvoldoende op ingericht. Mijn organisatie was daar niet goed op ingericht. Ik durf te stellen dat we daar in Nederland niet op ingericht zijn. En dat is een stukje schade en veiligheid – daarom noem ik u dat – dat over de bovengrond gaat, waar de samenleving last van heeft.»¹⁰

7.2.2 Seismiciteit neemt toe

Inzet meet- en regelprotocol leidt tot constatering eerste overschrijdingen

Eind 2017 meldt het KNMI dat het aantal aardbevingen in 2017 ten opzichte van een jaar eerder is gestegen. In totaal zijn er achttien aardbevingen opgetreden in het Groningenveld met een magnitude hoger dan 1,5, aldus de update op 28 december 2017. In 2016 waren dat er nog dertien.¹¹

Om een vergelijking met eerdere jaren te maken, meldt het KNMI in het jaaroverzicht alleen de aardbevingen boven magnitude 1,5. Sinds de uitbreiding van het meetnetwerk in 2014 en 2015 kan het KNMI echter ook kleinere aardbevingen registreren. Het totaal aantal aardbevingen in de provincie Groningen komt dan uit op 123 – het hoogste aantal geregistreerde aardbevingen sinds de start van de gaswinning. In 2016 lag het totaal aantal aardbevingen (dus inclusief de aardbevingen kleiner dan magnitude 1,5) op 113.¹²

Door het meet- en regelprotocol kunnen ook relatief kleine aardbevingen tot extra maatregelen of waakzaamheid leiden. Het protocol kijkt namelijk zowel naar grondversnellingen als naar het aantal aardbevingen in twaalf maanden, het aantal aardbevingen per vierkante kilometer in twaalf maanden en de schade.

De eerste overschrijding vindt eind augustus 2017 plaats, na een aardbeving van magnitude 1,8 in Appingedam. Het gaat in dit geval om een overschrijding van het aantal aardbevingen met een magnitude groter dan 1,5 in de afgelopen twaalf maanden. De oorzaak ligt volgens de NAM bij de gaswinning in de regio Appingedam-Loppersum.¹³

Begin december 2017 gaat het weer mis: in de omgeving van Zeerijp en ’t Zandt zijn vier bevingen. De vierde beving, met een magnitude van 2,1, leidt tot een overschrijding van de signaleringswaarde van het aantal aardbevingen per vierkante kilometer in de afgelopen twaalf maanden (zie figuur 7.1).

Door de overschrijding kondigt de NAM op 13 december 2017 een onderzoek aan. «Een eerste analyse van de meest recente bevingen laat zien dat er geen sprake is van onverwachte of verontrustende ontwikkelingen», benadrukt de NAM. «De laatste maanden gaat daarnaast de seismiciteit op en neer. Zo is op 29 augustus voor het eerst de grens van het signaleringsniveau in het MRP [meet- en regelprotocol, red.] overschreden en is op 2 november de aardbevingsdichtheid weer teruggegaan naar het waakzaamheidsniveau.»

En, benadrukt de NAM: «Mocht er de komende periode een onverwachte gebeurtenis plaatsvinden of een grenswaarde worden overschreden dan zal NAM, zoals vastgelegd in het MRP Groningen in overleg met toezichthouder SodM, opnieuw bekijken of er aanvullende maatregelen nodig zijn. Vanaf 1 oktober 2017 is de jaarlijkse gaswinning in opdracht van de Minister van Economische Zaken en Klimaat met 10 procent verminderd.»¹⁴

Het definitieve onderzoek levert de NAM op 22 december 2017 bij toezichthouder SodM in. Dezelfde dag vindt een aardbeving van magnitude 1,7 plaats in Zeerijp, waardoor de aardbevingsdichtheid verder stijgt. De aardbevingsdichtheid is een van de indicatoren in het meet- en regelprotocol en geeft het aantal bevingen groter of gelijk aan magnitude 1 per vierkante kilometer per jaar weer.

Bron: SodM, 2019.¹⁵ De drie aardbevingen na 10 december 2017 zijn niet in dit overzicht meegenomen.

Op 28 december 2017 volgt een aardbeving van magnitude 1,3 in Tjuchem, gevolgd door een aardbeving van magnitude 1,4 in Zeerijp op 29 december 2017. De aardbevingsdichtheid stijgt daardoor naar 0,34. Dit staat gelijk aan het «signaleringsniveau», oftewel code oranje. De grens van het interventieniveau, code rood, ligt bij 0,40 aardbevingen per vierkante kilometer per jaar.

Tekstkader 7.1 Gedeeltelijk sluiten van het Loppersum-cluster leidt tijdelijk tot minder aardbevingen

In februari 2014 vermindert de NAM op verzoek van het Ministerie van Economische Zaken – en na advies van toezichthouder SodM – de gasproductie bij vijf productielocaties van het zogeheten Loppersumcluster met 80%. Dit besluit leidt in de eerste twee jaar na de beslissing tot minder aardbevingen in het betreffende gebied.

Vanaf het najaar van 2016 treden opnieuw clusters van aardbevingen in het gebied rond Loppersum op. «De reden daarvan is dat de drukdaling gedurende een periode van ongeveer een jaar niet is gedaald, maar zelfs iets is gestegen, om vervolgens door de doorgaande gaswinning elders in het veld, weer te gaan dalen», aldus toezichthouder SodM in een schriftelijke toelichting.

Doordat de druk in het gasreservoir daalt, wordt er spanning op de breuken opgebouwd. Dit veroorzaakt de bevingen. «Vanaf het moment dat de druk in het Loppersumgebied weer onder de druk van februari 2014 komt, beginnen er ook weer bevingen op te treden», vervolgt SodM. «Op het moment dat de druk steeg was er niet langer sprake van doorgaande opbouw van spanning op de breuken, maar werd de spanning tijdelijk minder. Vanaf het moment dat de druk weer onder die van februari 2014 komt, wordt er weer nieuwe spanning op de breuk opgebouwd en kunnen er daardoor ook weer bevingen gaan optreden.»16

7.2.3 «Sluimerende oorlog» tussen SodM en Economische Zaken

Positie SodM staat nog steeds onder druk

De Onderzoeksraad voor Veiligheid besteedt in zijn vervolgrapport over de gaswinning in Groningen in maart 2017 (zie paragraaf 6.2.9 in hoofdstuk 6) nauwelijks aandacht aan de situatie bij toezichthouder SodM. SodM stelt zich steeds onafhankelijker op, zo luidt de conclusie.

Achter de schermen staat de positie van de toezichthouder nog steeds onder druk, blijkt uit de openbare verhoren. De relatie tussen het ministerie en inspecteur-generaal Harry van der Meijden, benoemd tot 1 januari 2018, omschrijft Van der Meijden als een «sluimerende oorlog». «Alles moest bevochten worden», aldus Van der Meijden.

De voorbeelden zijn talrijk, van de moeizame relatie met directeur-generaal Mark Dierikx en de discussies over de wetenschappelijke zekerheden die SodM niet kan geven, tot de achterstanden op het ministerie en de zogeheten «handhavingsspagaat» die Van der Meijden ervaart.

«Bij het Ministerie van Economische Zaken waren in mijn optiek ontoelaatbare achterstanden bij de goedkeuring van winningsplannen», licht Van der Meijden toe. «Niet dat ding van de NAM, maar wel van allerlei andere organisaties, bedrijven, die in de olie- en gassector bezig waren. [...] Ik vond dat ik als toezichthouder een helder mandaat had, maar als ik in de praktijk te maken heb met allerlei achterstanden en die bedrijven bij mij aan de deur kloppen van «ja, maar hoe zit dat eigenlijk?», dan moeten die achterstanden weggewerkt worden. Ik vond dat EZ een ontoelaatbare spagaat voor mij creëerde door die achterstanden te hebben en ik vond dat de sector recht had op duidelijkheid, helemaal toen in 2016 de nieuwe Mijnbouwwet van kracht werd waarbij decentrale consultatie van kracht wordt en burgers dus een grotere say hebben in het toekennen van vergunningen. [...] Natuurlijk vind ik dat prima, maar ik voelde me met de handen op de rug.»

Van der Meijden kaart de problemen aan en vindt dat het ministerie extra mensen moet krijgen om de achterstanden weg te werken. «Er was maar één geoloog in die hele organisatie die iets van die onderwereld afwist, die ondergrond.»

Van der Meijden is ook niet onder de indruk van de expertise van het ministerie op het gebied van geothermie, een sector die in deze periode snel groeit. «Ik was niet onder de indruk van het ministerie, niet van de manier waarop ze georganiseerd waren en niet van de manier waarop mijn relatie met het ministerie gestructureerd was, maar ook niet van de inhoudelijkheid. Geothermie, warmwaterwinning, is buitengewoon belangrijk. Het is beleid, hoeksteen van het beleid, van het ministerie: alternatieve energie. Prima. Daar ga ik niet over, maar waar ik wel over ga, is veiligheid. Alleen hadden we het in Nederland niet goed georganiseerd.»

Van der Meijden vervolgt: «Ik kwam er op een gegeven moment achter dat de stad Groningen, de gemeente Groningen, bezig was met een geothermieproject. Ik had, zoals ik al zei, mijn Groningengasdossier en mijn reorganisatiedossier en dit kwam in mijn ooghoek. [...] Dat warmwater zou moeten komen uit dezelfde gasvoerende laag waaruit de NAM een kilometer verderop het gas won. Nou, geothermie kan veilig gebeuren, maar je moet het wel goed doen. Geothermie kan, onder omstandigheden, ook aardbevingen veroorzaken. [...] Maar moet je nou een geothermieproject opstarten een of twee kilometer verwijderd van het gebied waar de NAM ... In dezelfde zandlaag waaruit het gas gewonnen wordt, ga jij naar warmwater zitten peuteren. [...] De gemeente had daar blijkbaar al 6 miljoen in geïnvesteerd.»

«Ik heb [...] aan de directeur Energie Mark Dierikx zijn afdeling gevraagd: gaat het wel goed daar? [...] Ik werd de dag erop gebeld en het ging letterlijk zo: ik heb de wethouder die daarover gaat, gebeld en je kunt rustig gaan slapen. Ik maak geen grapje. Dit ging over een project waar al zes miljoen aan was uitgegeven. De gemeente [...] kon blijkbaar heel ver gaan in het committen, het toezeggen van gelden en het ontwikkelen van een project waarvoor de kennis onvoldoende was en Economische Zaken dacht dus blijkbaar: het is wel oké zo. Dan krijg je dus zo'n lastige inspecteur-generaal die zegt: wacht even, moet ik rustig gaan slapen? Uiteindelijk hebben wij geoordeeld dat dat een onveilig project was en onverstandig, nog los van de aansprakelijkheidsvraag. Een voorbeeld waarom mijn relatie met Economische Zaken niet altijd een denderende relatie was, omdat ik niet onder de indruk was van de kwaliteit van bepaalde delen van de club.»

Ministerie verwacht zekerheid die SodM niet kan geven

De gesprekken tussen het Ministerie van EZ en SodM over de adviezen van SodM verlopen moeizaam. Het ministerie verwacht wetenschappelijke zekerheden die de toezichthouder niet kan geven, merkt Van der Meijden. Hij krijgt van het ministerie te horen dat SodM geen been heeft om op te staan, omdat bepaalde aannames of adviezen niet wetenschappelijk zijn bewezen. Bovendien is de NAM het niet met SodM eens, bijvoorbeeld als het gaat om het effect van minder productie.

«Ik kon dat niet allemaal keihard weerleggen, maar ik had wel mijn team achter me dat zei: en zo moeten we het doen», legt Van der Meijden uit. «Want wikkend en wegend vonden wij dat wij die kant uit moesten gaan. Dierikx speelde daar een tegenspel in. [...] Het heeft uiteindelijk geen effect gehad [op de adviezen van SodM, red.], maar het was wel lastig.»

Van der Meijden constateert dat het lastig is dat hij geen zekerheid kan bieden. Niet alleen in de relatie met het ministerie, maar ook richting de NAM. «Bij de NAM, in mijn herinnering, speelde dat natuurlijk ook. Ik vond mezelf wel kwetsbaar. [...] Ik zat daar voor de samenleving, maar ik zat daar ook voor de sector. In dit land hebben wij wetten en regels. Dat betekent dat in dit geval de olie- en gassector zich aan wetten en regels moet houden. Die moeten duidelijk zijn. Die organisaties, die bedrijven, moeten ook weten waar ze aan toe zijn. Dat heeft overigens geen rol gespeeld in mijn adviezen. Laat ik daar heel helder in zijn. Ik vond wel dat de NAM recht had om te weten waar ze aan toe waren, maar dat is makkelijker gezegd dan gedaan.»

Directeur-generaal: relatie met SodM was «open en transparant»

Terwijl Van der Meijden stelt dat hij de verhouding met het Ministerie van EZ moeizaam vindt, kijken de ambtenaren van het ministerie daar anders tegen aan. Topambtenaar Mark Dierikx, directeur-generaal bij Economische Zaken, verklaart in zijn verhoor dat hij met zowel inspecteur-generaal Jan de Jong als diens opvolger Harry van der Meijden een «open en transparante relatie» had. «Ik behoor tot de categorie die zorgvuldig met de verantwoordelijkheden omgaat», verklaart Dierikx. «Ik heb tegen Jan de Jong en ook tegen Harry van der Meijden altijd heel duidelijk gezegd wat onze opvattingen waren als we die hadden, maar hen altijd gerespecteerd in hun onafhankelijkheid.»¹⁷

Voormalig secretaris-generaal Maarten Camps – die als secretaris-generaal leidinggeeft aan het departement, dus ook aan directeur-generaal Dierikx – zegt in een reactie dat hij een «natuurlijke spanning» heeft ervaren tussen de beleidsafdeling van het ministerie en de toezichthouder. «Ik kwalificeer dat als een spanning die er altijd is tussen de toezichthouder en de beleidsverantwoordelijke, want dat schuurt soms. Ik denk dat dat hier af en toe te veel heeft geschuurd. Daar heb ik de dg [directeur-generaal Dierikx, red.] en de mensen op aangesproken en dat heeft ook tot een aantal vervolgacties geleid. Volgens mij is dat uiteindelijk veel beter geworden, maar die spanning is nooit weg. Ik denk dat welke toezichthouder u ook zult vragen, op welk terrein dan ook, bij welk ministerie dan ook, die spanning herkend zal worden, want die is gewoon ingebakken in de manier waarop dat werkt, waarop dat georganiseerd is. Dat is onvermijdelijk.»¹⁸

Ministerie heeft weinig kennis in huis over de ondergrond

Over de aanwezige kennis over de ondergrond in Groningen op het Ministerie van Economische Zaken zegt Camps: «Die was dun. Laat ik me even beperken tot de kennis over de ondergrond, de mijnbouw. Laat ik het even specificeren, want op heel veel gebieden was die kennis helemaal niet dun. Maar op het gebied van aardbevingen, de ondergrond, was de kennis ... Ik geloof dat we een of twee mensen hadden die geologische expertise hadden, die mijnbouwdeskundigheid hadden, en dat was gewoon te weinig.»

«Dat had te maken met het feit dat eigenlijk in al die jaren daarvoor daar heel weinig aandacht voor was geweest», verklaart Camps. «Dat was ook niet nodig. Er was weinig discussie over, er waren weinig zorgen over. Die zorgen kwamen natuurlijk wel na die aardbeving bij Huizinge. Toen is ook geprobeerd om het team te versterken, wat nog niet zo makkelijk was. Want die mensen zijn schaars. Die mensen werken over het algemeen bij oliemaatschappijen, bij Shell bijvoorbeeld, en die verdienen daar hogere salarissen dan wij kunnen betalen bij het Rijk in dit type functies. Ook in andere typen functies denk ik, maar in ieder geval in dit type functies. Dus het was lastig om die mensen te krijgen.»

«We hebben daarom eigenlijk op twee manieren geprobeerd om die expertise toch beter bij het ministerie naar binnen te krijgen. Daar heb ik heel erg op ingezet. Aan de ene kant heb ik gezegd: laten we nu de versterking zoeken bij SodM, want daar kunnen mensen met deze deskundigheid eigenlijk fulltime die deskundigheid kwijt. Op het ministerie kun je die deskundigheid niet fulltime kwijt. Dan ben je niet alleen met mijnbouwdeskundigheid bezig, maar ben je ook bezig met Kamervragen en Kamerbrieven en andere dingen, die je misschien als mijnbouwdeskundige minder interessant vindt. Dus bij SodM kun je je expertise fulltime kwijt en wij kunnen die expertise vanuit het ministerie aftappen en benutten.»

«We hebben ook de band met EBN aangehaald en ook de kennis bij EBN naar ons toegehaald. Dat was onderdeel van een herziening van onze relatie met de beide staatsdeelnemingen. Er is af en toe ook iemand gedetacheerd geweest vanuit EBN. Er is veel meer beroep gedaan op EBN om te zorgen dat we ook kennis van hen konden benutten voor het beleidswerk.»¹⁹

Governance SodM maakt onafhankelijke positie lastig, aldus Van der Meijden

Eind 2017 loopt de benoeming Van der Meijden als inspecteur-generaal bij SodM af. Door de moeizame relatie met het Ministerie van Economische Zaken heeft Van der Meijden het gevoel dat alleen mensen die geen carrière als topambtenaar op het ministerie ambiëren de functie op een goede manier uit kunnen oefenen.

Als inspecteur-generaal valt Van der Meijden onder de secretaris-generaal (sg), met wie hij functioneringsgesprekken heeft. De directeur-generaal (dg) is het aanspreekpunt voor inhoudelijke zaken, oftewel het beleid. Uiteindelijk rapporteert de inspecteur-generaal aan de Minister en de Tweede Kamer.

Het voordeel van deze positie van SodM bij het Ministerie van Economische Zaken is dat de lijnen met de mensen die het beleid bepalen kort zijn, aldus Van der Meijden. «Maar ik kan ook beargumenteren waarom je het dan juist niet zou moeten doen», zegt Van der Meijden in zijn openbaar verhoor.

Ook het karakter van de inspecteur-generaal is volgens Van der Meijden bepalend voor de positie van de toezichthouder. «Maar wat ik belangrijk vind [...] is dat die inspecteur-generaal in status, uitstraling en wettelijke basis een man of vrouw is die er staat. Het zijn wel de poppetjes die het doen, maar tegelijkertijd moet je die man of vrouw wel alles geven om die functie ook te kunnen uitoefenen, zodat er – ik sprak van «een sluimerende oorlog»; er is altijd wel een keer onenigheid – op voet van gelijkheid een discussie kan worden gevoerd in een ministerie. [...] Ik heb in mijn afscheidsgesprekken en ook in presentaties tegen mensen weleens het volgende gezegd – ik was toen inmiddels 66, denk ik: het is een verleidelijke conclusie dat je alleen maar een geloofwaardige en onafhankelijke inspecteur-generaal kunt zijn als je geen carrièreperspectief meer hebt of meer wilt hebben, en geen dg of sg meer wilt worden, want dat is ook degene die jou beoordeelt.»

Van der Meijden vervolgt: «Als inspecteur-generaal zit je in de lastige positie dat je soms moet blaffen. Dat vindt niemand leuk. Ik vind het ook niet leuk om dat te doen. Maar als je in een afhankelijkheidspositie zit, bijvoorbeeld door je leeftijd, omdat je nog carrière wilt maken – daar is niks mis mee – dan moet je je daar wel bewust van zijn. Als jij blaft tegen degene die over jouw carrière gaat, dan geeft dat een spanningsveld. Dat is ongemakkelijk.»

SodM krijgt nieuwe inspecteur-generaal

Eind 2017 staat SodM er volgens secretaris-generaal Camps een stuk beter voor dan in 2014, toen Van der Meijden als inspecteur-generaal begon.

«Ik vind dat de heer Van der Meijden heel goed werk heeft geleverd door een scherpe analyse te maken van wat de stand was van de organisatie en wat er nodig was voor de organisatie», verklaart Camps in zijn verhoor. «Ik heb toen ook gezorgd dat hij daar de financiële middelen voor heeft gekregen. De organisatie is fors gegroeid onder zijn leiding. Hij heeft ook gereorganiseerd. Er zijn nieuwe leidinggevenden gekomen, nieuwe afdelingen, nieuwe mensen erbij. Daarmee stond SodM toen hij vertrok denk ik veel beter en veel sterker dan toen hij kwam. Dat bood ons ook de gelegenheid om toen hij wegging een heel ander soort inspecteur-generaal aan te stellen. We hoefden niet meer te zoeken naar iemand uit de olie- en gasindustrie, want er was voldoende kennis en kwaliteit in de organisatie om dat te dragen. We konden dus iemand benoemen die juist veel meer een echte toezichthouder was, die een toezichthouderperspectief en -expertise had.»

In november 2017 maakt SodM bekend dat Theodor Kockelkoren per 1 januari 2018 Van der Meijden opvolgt. Kockelkoren werkt op dat moment als partner bij adviesbureau McKinsey en was eerder bestuurder bij de Autoriteit Financiële Markten. Terwijl Jan de Jong en Harry van der Meijden bij Shell hebben gewerkt, geldt dat niet voor Kockelkoren.

Bij de sollicitatieprocedure van Van der Meijden zat de branchevereniging van olie- en gasmaatschappijen NOGEPA nog aan tafel, maar dat is bij de gesprekken met Kockelkoren niet meer het geval. «Nou, NOGEPA zat zeker niet aan tafel», verklaart Kockelkoren in zijn openbaar verhoor. «Als dat zo was geweest, had ik denk ik wel echt even achter mijn oren gekrabd of ik dit wel zou moeten doen. Het was wel een sollicitatiecommissie, een beetje zoals u hier zit. Er was iemand van de ABD [Algemene Bestuursdienst, red.], er was ook een andere inspecteur-generaal en er waren een aantal mensen van EZK, waaronder de plaatsvervangend sg. Die hebben de gesprekken gedaan.»

Als inspecteur-generaal ziet Kockelkoren het als zijn belangrijkste opdracht om de Mijnbouwwet uit te voeren. Erg duidelijk is de wet niet, constateert hij bij zijn aantreden. «Ik vind in z'n algemeenheid dat de opdracht, de taak, van een toezichthouder wordt gegeven door de wet. De wetgever is degene die bepaalt wat de toezichthouder zou moeten doen. Nou moet ik ook wel zeggen dat mij ook wel duidelijk werd toen ik begon in januari en wij bezig waren met de situatie in Groningen, dat de wet eigenlijk niet zo heel erg duidelijk is. Het woord «veiligheid» wordt niet gedefinieerd in de Mijnbouwwet. Dus het kader, en ook die taak, is wat dat betreft eigenlijk heel open geformuleerd.»²⁰

Ik kijk wat onze hoofddoelstelling is.

Dat is de veiligheid van mens en milieu. Daarnaast werd mij ook wel duidelijk [...] uit de gesprekken die ik voerde – dat er een wens bestond dat SodM zich weer zou kunnen ontwikkelen als een autoriteit die zichtbaar voor de mensen, ook in Groningen, maar überhaupt, voor iedereen, alle belanghebbenden van de mijnbouw, als autoriteit, als toezichthouder zou kunnen optreden – met de luiken open en ook heel goed luisterend naar wat al die belanghebbenden, en met name ook de burgers in Groningen, te zeggen hebben.

Openbaar verhoor Theodor Kockelkoren, 14 oktober 2022

7.2.4 Risico’s voor gezondheid bewoners

Hoogleraar vindt risicobeleid te beperkt

Hoewel de overheid benadrukt dat de veiligheid bij de gaswinning vooropstaat, is de aanpak van de overheid veel te beperkt, zo betoogt Tom Postmes in december 2017 in een speciale nieuwsbrief van het Groninger Gasberaad.

Postmes is hoogleraar sociale psychologie aan de Rijksuniversiteit Groningen en doet sinds 2016 onderzoek naar de gevolgen van de gaswinning. Uit dit onderzoek blijkt dat bewoners met schade soms letterlijk ziek worden en een hoger risico hebben op angst- en depressiestoornissen (zie themahoofdstuk I, Welzijn en gezondheid Groningers).

Volgens Postmes houdt het risicobeleid van de overheid helemaal geen rekening met dit soort gevolgen van de gaswinning voor inwoners, omdat veiligheid is verengd tot overlijden door de instorting van een gebouw bij een aardbeving. «Mij valt op dat de staat ervoor kiest om bij het bepalen van risico’s niet te kijken naar hoeveel mensen ziek worden of geruïneerd raken door schade», aldus Postmes. «Het is pas riskant, vindt de staat, als veel Groningers door een grote beving overlijden als gevolg van instorting. Als de kans daarop kleiner is dan 1 op 100.000 dan is men «veilig». Dit zijn de spelregels die het rijk aan de NAM meegeeft. Binnen deze marges gaan de NAM en anderen rekenen wat een veilige winning zou zijn.»

«Veiligheid voorop» betekent hier dus een vorm van veiligheid waarin de feitelijke ervaringen van bewoners en de feitelijke schade niet relevant zijn», vervolgt de hoogleraar. «In deze modellen is enkel de theoretische veiligheid van gebouwen van belang. Als de overheid «veiligheid voorop» zegt, dan bedoelt ze in wezen dat ze enkel de verantwoordelijkheid neemt om Groningers te behoeden voor instortingsgevaar. Dat heeft als surreële consequentie dat de ellende in Groningen de pan uitrijst, terwijl Groningen op papier steeds veiliger wordt. Op die basis kan de Minister in de Tweede en Eerste Kamer betogen dat het niveau van gaswinning veilig is, terwijl hij in Groningen constateert dat zijn eigen beleid op «on-Nederlandse» manier tekort schiet.»²¹

7.3 Gasgebouw en gaswinning: overleggen over hervorming en verdere afbouw

Zoals beschreven in paragraaf 6.3.8 zijn in april 2017 de grenswaarden uit het meet- en regelprotocol voor seismiciteit en grondversnellingen nog niet overschreden. Niettemin besluit Minister Kamp op 24 mei 2017 de gaswinning voor het gasjaar 2017–2018 te verlagen met 10%, van 24 naar 21,6 miljard kubieke meter. Ontwikkelingen in de maanden daarna blijken van grote invloed op de verdere afbouw van de gaswinning. Tegelijkertijd onderhandelen de oliemaatschappijen met het Ministerie van Economische Zaken over de afspraken rondom het Groningenveld. In de loop van 2017 verandert de insteek van de gesprekken echter. De veranderende context van de onderhandelingen en de voorbereiding op de verdere afbouw van de gaswinning worden in deze paragraaf besproken.

7.3.1 Voorbereidingen onderhandelingen tussen de oliemaatschappijen en de Staat gaan van start

Verkennende gesprekken over onderhandelingen starten in maart 2017

Vanaf maart 2017 vinden verkennende gesprekken plaats tussen de Staat en de oliemaatschappijen. Hiervoor worden op 30 maart 2017 terms of reference vastgesteld. Zowel de Staat als de oliemaatschappijen zien dat de balans tussen de kosten en de opbrengsten en daarmee de winst van de NAM steeds meer onder druk komt te staan. De gaswinning neemt steeds verder af, terwijl de kosten voor schade en versterking steeds verder oplopen. Directeur-generaal Gaastra verklaart dat er in 2017 serieuze zorgen ontstaan op het Ministerie van Economische Zaken dat de oliemaatschappijen succesvol een arbitrage zullen starten over een andere verdeling van de kosten en de baten. Verder beseft men op het ministerie dat het winningsniveau dat SodM adviseert in de nabije toekomst, weleens onder het niveau van leveringszekerheid zou kunnen komen te liggen.²² Dit vormt nog meer aanleiding om serieus met de oliemaatschappijen te gaan spreken over herziening van de samenwerkingsafspraken.

De verkennende gesprekken worden gevoerd in een werkgroep die bestaat uit medewerkers van het Ministerie van Economische Zaken, van Shell en van ExxonMobil. Doel van de verkennende fase is om opties voor een viertal onderwerpen te identificeren en te bespreken (de onderwerpen governance, schadeherstel en versterking, perspectief voor de regio en afdrachtensystematiek). De uiteindelijke onderhandelingen en besluitvorming zijn aan een nieuw kabinet. De werkgroep zal de voorlopige resultaten van de verkennende fase in september presenteren aan secretaris-generaal Camps, directeur-generaal Gaastra, Van Loon van Shell en De Jong van ExxonMobil. De resultaten van de verkennende fase worden beschreven in zogeheten «two-pagers».²³

Directeur-generaal Gaastra verklaart over deze verkenningen in zijn openbare verhoor: «Dat was een verkenning sans prejudice, dus een verkenning waar geen van beide partijen nog conclusies aan mocht verbinden. Het was eigenlijk alleen maar de opmaat naar wat uiteindelijk de onderhandelingen moesten worden over een ander gasgebouw.»

Grote zorgen bij Shell en ExxonMobil door strafrechtelijk onderzoek naar de NAM

De ontwikkelingen omtrent de strafrechtelijke vervolging van NAM zijn van belangrijke invloed op de onderhandelingen tussen Economische Zaken en de oliemaatschappijen. Op 11 september 2015 doen advocaten Gerard Spong en Emile van Reydt namens de Groninger Bodem Beweging (GBB) aangifte tegen de NAM, haar bestuurders en haar feitelijk leidinggevenden. De NAM zou willens en wetens Groningse panden hebben vernield en daarmee talloze mensenlevens in gevaar hebben gebracht. Het Openbaar Ministerie (OM) besluit op 8 december 2015 om niet over te gaan tot strafrechtelijke vervolging van de NAM. De GBB is het daar niet mee eens en dient op 4 februari 2016 op grond van artikel 12 van het Wetboek van Strafvordering een klaagschrift in over het niet-vervolgen van de NAM bij het Hof Arnhem-Leeuwarden. Op 20 april 2017 beslist het Hof Arnhem-Leeuwarden dat het Openbaar Ministerie de NAM toch moet vervolgen.

De beslissing van het Hof Arnhem-Leeuwarden dat het Openbaar Ministerie strafrechtelijk onderzoek moet gaan doen naar de NAM, en het toenemende aantal (civiele) rechtszaken tegen de NAM leiden tot grote ongerustheid bij Shell en ExxonMobil over de juridische positie van de NAM. Het strafrechtelijk onderzoek blijkt een «gamechanger» voor Shell en ExxonMobil.

Dat was een choquerende mededeling van het hof. [...] Zo konden we echt niet verder. Het was mede aanleiding voor mij om te zeggen tegen mijn hoogste baas: wij moeten praten met de regering, want zo kan het niet verder.

Openbaar verhoor Rolf de Jong, 7 oktober 2022

Shell en ExxonMobil vinden dat zij op deze manier niet verder kunnen gaan met de winning uit het Groningenveld. Het strafrechtelijke onderzoek naar de NAM is nog problematischer voor de oliemaatschappijen in combinatie met het feit dat het Ministerie van Economische Zaken en SodM volgens hen «niet in staat zijn vast te stellen of het Groningse productieniveau binnen de vastgestelde veiligheidsnormen valt».²⁴ Zolang de toezichthouder geen uitspraak kan doen over de veiligheid, menen zij een onaanvaardbaar aansprakelijkheidsrisico te lopen.

Marjan van Loon van Shell en Rolf de Jong van ExxonMobil verklaren beiden tijdens hun openbare verhoor dat de oliemaatschappijen in geval van een strafrechtelijk onderzoek bij een ander veld dan het Groningenveld direct zouden stoppen met de gaswinning. Vanwege het grote belang van het Groningenveld voor de leveringszekerheid kunnen zij de winning uit het Groningenveld echter niet zomaar stilleggen.

Op dat moment was het een gamechanger: dit is intolerabel, dit kan niet meer en het moet nu echt anders.

Openbaar verhoor Ben van Beurden, 13 oktober 2022

De aangifte door de Groninger Bodem Beweging blijkt een breekpunt voor Shell en ExxonMobil. Tot het voorjaar van 2017 wilden de oliemaatschappijen onderhandelen over andere financiële afspraken. Na de beslissing van het Hof dat het Openbaar Ministerie strafrechtelijke vervolging van de NAM en haar bestuurders moet onderzoeken, wordt een wijziging van de complete samenwerkingsafspraken in het gasgebouw urgent voor de oliemaatschappijen.

Tekstkader 7.2 Vervolg strafrechtelijk onderzoek naar de NAM

In april 2017 draagt het Hof Arnhem-Leeuwarden het Openbaar Ministerie (OM) op alsnog onderzoek te verrichten naar de verdenking dat de NAM opzettelijk woningen heeft beschadigd, leidend tot concreet levensgevaar. Naar aanleiding hiervan vindt op 15 februari 2018 een zogenaamde regiebijeenkomst plaats bij de rechter-commissaris van de Rechtbank Noord-Nederland waarin het vervolgingsonderzoek naar de NAM met partijen wordt besproken.

Vervolgens blijft het heel lang stil van de kant van het OM. De GBB laat het er niet bij zitten en voert op 3 november 2020 samen met enkele gedupeerden actie bij het Hof Arnhem-Leeuwarden. Op 6 november 2020 dienen de advocaten van GBB een klaagschrift (een soort bezwaar) in bij het hof, gericht tegen de traagheid dan wel «fictieve vervolgingsweigering» van het OM. Op 26 maart 2021 volgt dan eindelijk het besluit van het OM dat het niet tot vervolging van de NAM overgaat. Volgens het OM is er geen bewijs van opzettelijk strafrechtelijk verwijtbaar handelen door de NAM. In geen van de onderzochte gevallen is er volgens het OM voldoende wettig en overtuigend bewijs dat sprake is geweest van concreet te duchten levensgevaar. Het OM komt daarom tot de slotsom dat van verdere vervolging van de NAM, haar bestuurders en haar feitelijke leidinggevenden moet worden afgezien. Het OM is van mening dat de verdere vervolging van de NAM moet worden gestaakt en het OM verzoekt het hof daarin te bewilligen.

Op 17 mei 2022 willigt het Hof Arnhem-Leeuwarden het verzoek in.25 Dat wil zeggen dat het hof voor het merendeel van de klagers vindt dat er onvoldoende bewijs is voor verdere strafrechtelijke vervolging van de NAM. Volgens het hof is er onvoldoende bewijs voor de stelling dat objectief gezien levensgevaar te duchten is geweest voor klagers door de vernielingen/beschadigingen ten gevolge van aardbevingen. Voor een deel is het onderzoek van het OM volgens het hof echter niet volledig geweest: ten aanzien van één klager moet het OM van het hof nog nader onderzoek verrichten. De rapporten over het pand van deze klager bevatten volgens het hof namelijk «aanwijzingen dat voor de bewoners van dit pand mogelijk levensgevaar te duchten is geweest als gevolg van door bevingen ontstane schade». Deze klager is echter niet gehoord door de rechter-commissaris en van deze klager heeft het OM geen documenten gevorderd. Dat moet alsnog gebeuren. Uit een artikel in het Dagblad van het Noorden blijkt dat het onderzoek dat het OM nog moet uitvoeren, betrekking heeft op de familie Zwarberg uit Termunterzijl.26 Zij moesten eind 2014 – na onderzoek door Vergnes en Arup – zo snel mogelijk hun woning verlaten vanwege acuut instortingsgevaar, terwijl Arcadis eerst had geconcludeerd «dat er niet zo veel met zijn huis aan de hand was».

Op 9 november 2022 wordt bekend dat de strafzaak tegen de NAM onlangs is uitgebreid met twee nieuwe aangiftes, van inwoners uit Midden-Groningen en Eemsdelta. Het gaat om twee woningen die per direct onbewoonbaar zijn verklaard vanwege instortingsgevaar, waarbij de bewoners hun woning direct moesten verlaten. De inwoners stellen dat ze in hun huis, als gevolg van de gaswinning, levensgevaar hadden te duchten. «In de aangiften wordt het Openbaar Ministerie verzocht om bij de NAM, Shell en ExxonMobil informatie op te vragen over «alle gevallen [in Groningen] waarin er sprake is van «kwalificatie rood»». Die informatie wordt volgens advocaat Van Reydt nu nog «bestempeld als geheim» door de NAM. «Wij willen die info ook».» Advocaat Van Reydt zegt in het artikel over de «kwalificatie rood»: «Die kwalificatie moet worden gezien als een smoking gun». Dit betekent volgens de advocaat «niets meer of minder dan dat het te onveilig was voor deze specifieke inwoners van Groningen om nog maar een seconde langer in hun huis te verblijven.»27

Als gevolg van de twee aanvullende aangiftes moet het Openbaar Ministerie nog in drie gevallen onderzoeken of de NAM strafrechtelijk vervolgd kan worden. De uitkomst van de aangiftes via de GBB blijft voorlopig dus nog ongewis.

Shell en ExxonMobil willen een winningsplicht voor de NAM

Vanwege het grote belang van het Groningenveld voor de leveringszekerheid en de dreigende strafzaak, willen Shell en ExxonMobil dat de overheid juridisch verantwoordelijk wordt voor de Groningse gaswinning. Als de rechter het niet veilig vindt, dan moet het besluit of en hoeveel gas er gewonnen moet worden volgens de NAM bij de overheid komen te liggen. Zij willen daarom een winningsplicht voor de NAM, waarbij de overheid vaststelt welk niveau gewonnen wordt. Daarmee ligt de aansprakelijkheid voor een veilige winning niet meer bij de NAM, maar bij de Staat. De oliemaatschappijen willen hierover in overleg treden met Minister-President Rutte. Tot er een dergelijke winningslicht is, willen de oliemaatschappijen niet verder gaan met de gaswinning uit het Groningenveld, zo bevestigt De Jong (ExxonMobil) tijdens zijn openbare verhoor.²⁸ Over de invoering van zo’n winningsplicht vinden vanaf het voorjaar van 2017 gesprekken plaats met ambtenaren van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat.

Het feit dat de oliemaatschappijen in deze periode sterk inzetten op een winningsplicht valt bijvoorbeeld op te maken uit een interne presentatie aan de Decision Review Board²⁹ van Shell Upstream op 31 augustus 2017 over de strategie van Groningen. De presentatie bevat een piramide van feiten, aannames en beslissingen. Onder «feiten» staat onder andere dat de Minister sinds 2014 continu het gaswinningsniveau naar beneden heeft bijgesteld en dat Groningengas tot ongeveer 2030 nodig is voor de leveringszekerheid. Ook wordt opgemerkt dat niet de NAM, maar de Staat verantwoordelijk is voor de leveringszekerheid. Onder «feiten» staat ook dat de nationale en regionale bestuurders pleiten voor een verdere reductie van het productieniveau en het op afstand plaatsen van de NAM bij de uitvoering van aardbevingsgerelateerde maatregelen (schade en versterking). Onder «aannames» staat onder andere: «Coalition partners want to solve the Groningen issues with a «grand gesture» (get rid of the headache)» Bij «beslissingen» staat onder meer dat de aandeelhouders bereid zijn om lagere winningsniveaus te accepteren indien deze worden bepaald door de Staat en dat de aandeelhouders zich genoodzaakt zien om de Groningenproductie stop te zetten als de Staat niet expliciet instrueert hoeveel NAM moet produceren.³⁰ De presentatie suggereert dat de oliemaatschappijen bereid zijn een lager winningsniveau te accepteren, in ruil voor de winningsplicht. Als drukmiddel geeft Shell aan eventueel bereid te zijn om de Groningenproductie helemaal stil te leggen.

Het Ministerie van Economische Zaken wijst het idee van een winningsplicht niet direct van de hand. Het ministerie en de oliemaatschappijen verschillen echter wel van inzicht over de invulling van een dergelijke winningsplicht. Dit blijkt bijvoorbeeld uit een briefing note van Shell uit september 2017: «De Staat [..] wil niet in de schoenen van de operator stappen/ NAM wil aan de andere kant zo weinig mogelijk discretie.»³¹ De oliemaatschappijen willen kortom zo min mogelijk invloed hebben op de hoogte van de winning en willen daarom een zo beperkt mogelijke discretionaire ruimte voor de NAM. De Staat wil juist een bredere marge waarbinnen de NAM mag opereren. De Staat is volgens Shell bezorgd dat bij een vast niveau, zonder discretionaire ruimte, er reserves in de grond blijven zitten. De oliemaatschappijen zullen daar wellicht een claim voor indienen. De discussie over het instellen van een winningsplicht wordt in 2017 nog niet beslecht.

Topoverleg tussen Staat en oliemaatschappijen

Terwijl de kabinetsformatie loopt, vindt in de zomer van 2017 op hoog niveau overleg plaats tussen de Staat en de oliemaatschappijen. Op 6 juli 2017 is er een bespreking tussen Minister Kamp van Economische Zaken en de oliemaatschappijen (Marjan van Loon, Shell en Rolf de Jong, ExxonMobil) en op 11 juli 2017 vindt overleg plaats tussen Van Beurden (Shell), Woods (ExxonMobil) en Minister-President Rutte.

Voorafgaand aan het gesprek met de Minister-President vindt overleg plaats tussen Van Beurden en Woods. Van Beurden koppelt hierover intern terug: «There is clearly some suspicion [among Exxon] that we are going to be soft, given that this is our home country and reputational pressures are more on us.» In diezelfde e-mailwisseling schrijft een Shell-medewerker aan Van Beurden, ter voorbereiding op zijn gesprek met Woods: «As noted Exxon are more likely to want to lead on the principle of value recovery and I think we should first get the principle of NAM at a distance from production decisions at any level, whilst noting in the new deal we do want fair value for NAM».³²

Shell en ExxonMobil stellen een verhaallijn op ten behoeve van de beide overleggen.³³ Zij vinden dat de basis voor de samenwerking zoals deze bedacht is in de Overeenkomst van Samenwerking van 1963 fundamenteel veranderd is, waardoor er bij hen dringende behoefte is aan het herzien en herdefiniëren van de rollen en verantwoordelijkheden. Shell en ExxonMobil willen spreken over verschillende herzieningen van het gasgebouw. Zij stellen een nieuwe overeenkomst voor, die een win-win-winsituatie moet opleveren voor de regio, de Staat en de aandeelhouders van de NAM. Dit moet een totaalpakket worden, bestaande uit vier elementen: (1) productiefilosofie, (2) regio, (3) fonds en (4) aandeelhouders.

De productiefilosofie (1) houdt het volgende in: De Staat bepaalt het productiebeleid en het profiel. De oliemaatschappijen geven aan dat gezien het gebrek aan maatschappelijk draagvlak zij akkoord kunnen gaan met een afbouwplan voor Groningen tot het niveau dat nodig is voor de leveringszekerheid, waarbij er aanzienlijke reserves in de grond blijven zitten, als dit is wat de Staat wil. In dat geval zal NAM niet langer (openlijk) pleiten om de hoogst mogelijke volumes te produceren binnen de veiligheidsnormen. Een kernpunt voor de oliemaatschappijen is dat de overheid wettelijk verantwoordelijk wordt voor het winningsniveau en de veiligheid, en aansprakelijk wordt voor de juridische risico’s die te maken hebben met aardbevingen.

Daarnaast pleiten de oliemaatschappijen voor compensatie voor de regio en een langetermijnperspectief voor Groningen (2); voor een situatie waarbij de NAM op afstand komt bij het afhandelen van alle schades en versterking, en dat de Staat een schadefonds opzet waar de NAM aan bijdraagt (3). Verder pleiten de oliemaatschappijen ervoor de bestaande financiële afspraken zodanig aan te passen dat een eerlijke en te rechtvaardigen waarde van de verkoop van het Groningengas overblijft voor de aandeelhouders (4). De Terms of Reference waarover al gesproken wordt met de Staat, bevatten beginselen en principes die de basis kunnen vormen voor een uitwerking van de afspraken in het nieuwe gasjaar, dat aanvangt op 1 oktober 2017.³⁴

Minister Kamp en Minister-President Rutte ontvangen ter voorbereiding op hun overleg met Shell en ExxonMobil eenzelfde adviesnota. In de adviesnota aan Minister Kamp wordt geadviseerd om niet inhoudelijk in te gaan op de leveringszekerheid en het gewijzigde instemmingsbesluit, maar om het gesprek vooral te sturen naar de toekomstige samenwerking. Aangegeven wordt dat de door Shell en ExxonMobil geschetste uitgangspunten goede aanknopingspunten lijken te bieden voor brede afspraken over de toekomst. «U kunt daarbij onderkennen dat de context van de gaswinning is verschoven van waardemaximalisatie naar veiligheid en leveringszekerheid.» Verder adviseren de ambtenaren dat het «in ieders belang is om voor Groningen snel tot een goede en breed gedragen oplossing te komen. Daarom is het belangrijk om in samenspraak met de regio deze voornemens verder vorm te geven.» Daarbij wordt de kanttekening gemaakt dat «harde toezeggingen vanuit het Kabinet niet kunnen worden gedaan, gelet op de demissionaire status en de lopende formatiebesprekingen. Om dezelfde redenen is het lastig om deadlines overeen te komen.»³⁵

Tijdens de overleggen op 6 en 11 juli 2017 nemen Minister Kamp en Minister-President Rutte de in de nota geadviseerde opstelling over en nemen zij kennis van de opvattingen van de oliemaatschappijen. Zij maken de oliemaatschappijen duidelijk dat men nog in een «verkenningsfase» zit, waarin Shell en ExxonMobil de mogelijkheid hebben om hun zorgen en mogelijke oplossingen aan de overheid voor te leggen, maar dat het demissionaire kabinet geen besluiten meer gaat nemen; dat is aan het nieuwe kabinet.³⁶ De opties die de oliemaatschappijen op tafel leggen, zullen grondig moeten worden beoordeeld op hun operationele, financiële en juridische effecten. Daarvoor moet voldoende tijd genomen worden. Afgesproken wordt dat de Minister-President, de Minister van Economische Zaken en de CEO’s van Shell (Ben van Beurden) en ExxonMobil (Darren Woods) in september 2017 gezamenlijk zullen kennisnemen van de stand van voorbereiding van dat moment.³⁷

Ook wordt afgesproken dat een structurele wijziging van de samenwerking in het gasgebouw zal worden onderzocht, «gebaseerd op de volgende elementen:

1. een herijking van verantwoordelijkheden van de partijen met betrekking tot de productiestrategie van het Groningenveld;

2. de bevestiging dat er stappen gezet worden voor een geïntegreerde aanpak en perspectief voor de regio;

3. de oprichting van een onafhankelijk schadefonds voor de afhandeling van schade ontstaan door aardbevingen;

4. een aanpassing van de financiële afspraken in het gasgebouw.»

Voor elk van deze onderwerpen worden uitgangspunten en mogelijke oplossingsrichtingen opgesteld om zo tot de verdere uitwerking van een gezamenlijk gedragen oplossing te komen.³⁸

Van Beurden verklaart in zijn openbaar verhoor dat wijziging van de samenwerking inmiddels voor Shell geen kwestie meer was van aandringen, zoals in 2015 en 2016, maar: «Het was zo bedreigend dat het acuut moest.»³⁹ Hij verklaart eveneens dat hij naar aanleiding van het strafrechtelijke onderzoek naar de NAM met de volgende boodschap naar de Minister-President ging:

De maat is vol. Wij kunnen hier niet mee verder, dus er moet echt nu verandering komen. Dit is een paradigma-verandering, kantelpunt of hoe je het ook wilt noemen, maar hier ga ik niet mee verder.

Openbaar verhoor Ben van Beurden, 13 oktober 2022

Na dit gesprek hebben Van Beurden en Woods een nabespreking. Uit een terugkoppeling hiervan door Van Beurden blijkt dat beiden bezorgd zijn dat het proces weer op doormodderen zou kunnen uitlopen. Ze moeten met elkaar besluiten wat de opties zijn indien er onvoldoende voortgang is of als het te lang duurt: «We agreed we need to have the teams decide what our options are if there is not sufficient progress or it takes too long – e.g. if our bluff gets called how will we respond. I volunteered to Darren that we should reverse the bluff and offer a zero production «winningsplan». I think Darren could get there but this better be a detailed discussion between the teams.» Ook moeten Shell en ExxonMobil volstrekt op één lijn zitten «on how we protect the remaining value in Groningen». Dit betekent dat er onderling overeenstemming moet zijn over wat de resterende waarde is. Van Beurden vervolgt: «But it also means agreement on how we will play the negotiations out to the envisaged endgame(s). We both felt this was going to be a challenge but also doable. Our biggest concern was that we would start engaging on value without the entire strategy being completely thought out and agreed between us.»⁴⁰

7.3.2 Intrekking 403-verklaring door Shell

In de tussentijd speelt begin 2017 nog een andere juridische kwestie, die te maken heeft met de concernstructuur van Shell en de NAM. Hoewel de NAM een joint venture is van Shell en ExxonMobil, is de NAM tegelijk een dochtermaatschappij van Shell Nederland. Shell Nederland voert de NAM van oudsher op als «groepsmaatschappij» in een zogeheten geconsolideerde jaarrekening. Daardoor kan de NAM gebruikmaken van de uitzonderingsbepaling van artikel 2:403 van het Burgerlijk Wetboek en hoeft de NAM niet zelf een jaarrekening te publiceren. Hierover ontstaat in de jaren ’80 onduidelijkheid. De oplossing is dat Shell een hoofdelijke aansprakelijkheidsverklaring voor de NAM opstelt, een zogeheten «403-verklaring» (zie tekstkader 7.3).

Shell trekt 403-verklaring in omdat Europese regelgeving wijzigt

Op 1 mei 1985 ondertekent Shell een «Verklaring van Aansprakelijkstelling overeenkomstig het bepaalde in artikel 2:403, eerste lid, sub f, van het Burgerlijk Wetboek», waarin Shell Nederland BV zich hoofdelijk aansprakelijk stelt voor de uit rechtshandelingen van de NAM voortvloeiende schulden.⁴¹

De belangrijkste reden voor het afgeven van deze verklaring is volgens Shell te voorkomen dat door publicatie van de jaarrekening van NAM commercieel gevoelige informatie openbaar wordt. De 403-verklaring dient er volgens Shell toe de leveranciers van NAM – en andere personen of bedrijven die een contract met NAM aangingen – in staat te stellen de kredietwaardigheid van NAM te baseren op die van Shell Nederland BV zonder een beoordeling van de gepubliceerde jaarrekening van NAM.⁴² ExxonMobil verbindt zich bij overeenkomst d.d. 21 mei 1985 in een zogeheten vrijwaringsovereenkomst (indemnity agreement) voor de helft van de aansprakelijkheid op grond van de 403-verklaring aan Shell.⁴³

Tekstkader 7.3 De 403-verklaring

De 403-verklaring is een aansprakelijkheidsverklaring. De verklaring dankt haar naam aan artikel 403 van boek 2 van het Burgerlijk Wetboek, waarin zij is vastgelegd. Het biedt leden van een groepsmaatschappij of concern de mogelijkheid om vrijgesteld te worden van de verplichting om jaarlijks een jaarrekening openbaar te maken. Volstaan kan worden met de jaarrekening van de groepsmaatschappij. Als gevolg hiervan hebben crediteuren geen inzicht in de financiële positie van de afzonderlijke ondernemingen binnen de groepsmaatschappij. Ter compensatie van dit gebrek dient de moedermaatschappij een verklaring te deponeren op grond waarvan zij zich hoofdelijk aansprakelijk stelt voor de schulden die voortvloeien uit rechtshandelingen van de 403-maatschappij.44

Op 6 april 2017 licht Shell in de 595e vergadering van het College van Beheer Maatschap toe dat het bedrijf deze 403-verklaring zal intrekken. Aanleiding voor de intrekking is gewijzigde Europese regelgeving over revenue transparency, die volgens Shell mijnbouwbedrijven ertoe verplicht inzage te geven in hoeveel geld zij afdragen aan de Staat. Het betreft de Richtlijn jaarrekening en de Richtlijn transparantie.⁴⁵ De betreffende richtlijnen zijn uitgewerkt in artikel 2:392a van het Burgerlijk Wetboek (inwerkingtreding 1 november 2015) en in het Besluit rapportage betalingen aan overheden (inwerkingtreding 1 december 2015).

Deze nieuwe wettelijke bepalingen verplichten de NAM volgens Shell tot het opstellen en openbaar maken van een verslag over betalingen die de NAM doet aan overheden. Hierdoor wordt een groot deel van NAM’s financiën openbaar, waardoor volgens Shell «de eerdere doelstellingen van vrijstelling van publicatie van de jaarrekening minder relevant werden. Daarnaast speelden overwegingen over de regels voor consolidatie in de jaarrekening een rol n.a.v. opmerkingen door de accountant hierover.» Om die reden besloot de NAM de volledige jaarrekening te publiceren en is de 403-verklaring volgens Shell niet langer nodig. Volgens Shell heeft de intrekking van deze verklaring geen gevolgen voor de vergoeding van de aardbevingsschade, omdat deze schade niet voortvloeit uit rechtshandelingen van de NAM.⁴⁶

Shell wil transparant zijn over de jaarrekening van de NAM en vindt dat deze publiek gemaakt moest worden. Zo wil Shell laten zien dat 85% van de inkomsten van de Groningse gaswinning naar de overheid gaat en slechts 15% naar de NAM. Dat is bij veel mensen niet bekend. Shell ziet de intrekking van de 403-verklaring als een logisch gevolg van het publiceren van de jaarrekening van de NAM. De intrekking had volgens president-directeur van Shell Nederland Van Loon «ook echt niks te maken met de aansprakelijkheid voor aardbevingsgerelateerde schade».⁴⁷

Zorgen over intrekking 403-verklaring bij EBN, Exxon en Ministerie van EZ

De beslissing van Shell tot intrekking van de 403-verklaring en de redenen die Shell daarvoor aanvoert, zijn niet onbetwist. EBN komt begin 2017 op de hoogte van de voorgenomen intrekking. EBN vindt dit voornemen zorgelijk en onwenselijk en vraagt intern en extern juridisch advies. Volgens de juristen van EBN klopt de redenering van Shell niet. Zij zijn van mening dat uit het Besluit rapportage betalingen aan overheden niet de verplichting volgt voor Shell om de 403-verklaring in te trekken. EBN vermoedt dan ook dat er andere redenen ten grondslag liggen aan de intrekking. EBN signaleert dat deze intrekking de financiële risico’s voor EBN en de Staat in substantiële mate verhoogt. Het is volgens EBN van groot belang dat voldoende vervangende zekerheden worden gesteld.⁴⁸ EBN kan zich echter niet verzetten tegen de intrekking. Wel zorgt EBN ervoor dat de intrekking van de 403-verklaring in verschillende daaropvolgende vergaderingen op de agenda van het College van Beheer Maatschap komt te staan. Volgens Jan-Willem van Hoogstraten, directeur van EBN, worden daarover stevige discussies gevoerd in het college. EBN vraagt in die vergaderingen op welke manier de aandeelhouders invulling gaan geven aan artikel 11 van de Overeenkomst van Samenwerking, waarin is vastgelegd dat de aandeelhouders van de NAM verplicht zijn er alles aan te doen om ervoor te zorgen dat de NAM aan haar verplichtingen uit de overeenkomst voldoet (zie tekstkader 7.4).

Tekstkader 7.4 Artikel 11 Overeenkomst van Samenwerking

Artikel 11 van de Overeenkomst van Samenwerking luidt als volgt:

«B.P.M. en Jersey verbinden zich elk, alles te doen wat in ieders vermogen ligt, door aanwending van ieders invloed in verband met de positie van aandeelhouder in N.A.M. c.q. in verband met de directe of indirecte zeggenschap over het bestuur van N.A.M., opdat de uit deze overeenkomst voor N.A.M. voortvloeiende verplichtingen door N.A.M. worden nagekomen.

In geval van niet-nakoming door N.A.M. rust zowel op B.P.M. als op Jersey, ieder voor zich, de last, te bewijzen dat zij aan de in de vorige volzin vervatte verplichting heeft voldaan».

Volgens Rolf de Jong, Director Upstream van Esso Nederland B.V. en ExxonMobil Holding Company Holland LLC, is ExxonMobil eind 2016/begin 2017 door Shell geïnformeerd over de voorgenomen intrekking. Exxon vindt intrekking geen goed idee. Er moet geen twijfel worden gecreëerd of Shell en ExxonMobil de verplichtingen van de NAM zouden overnemen als de NAM niet meer aan haar verplichtingen zou kunnen voldoen. Bovendien ziet Exxon helemaal geen aanleiding om de 403-verklaring in te trekken. De Jong voorziet onrust indien Shell de verklaring intrekt en tracht naar eigen zeggen vrij intensief om Shell op andere gedachten te brengen. De Jong verklaart tijdens zijn openbaar verhoor: «Maar ook dat signaal afgeven – daar is later ook heel veel commotie over ontstaan – van «weet je, misschien dat wij toch wat afstand creëren, wij Shell, ten opzichte van NAM» lijkt mij helemaal geen goede zaak. Ik heb daar later ook dingen over gezegd in een hoorzitting in de Tweede Kamer.»⁴⁹

Ook binnen het Ministerie van Economische Zaken vindt men het voornemen tot intrekking zorgelijk. De zorgen van het ministerie zijn volgens de landsadvocaat terecht.

Mijn eerste reactie was buitengewoon bezorgd. Dit werd als een relatief terloopse mededeling gedaan. (...) Bij ons op het ministerie gingen er wel wat alarmbellen af.

Openbaar verhoor Sandor Gaastra, 5 oktober 2022

De pogingen van EBN en ExxonMobil om intrekking te voorkomen, brengen Shell echter niet op andere gedachten. Op 8 juni 2017 deponeert Shell de intrekkingsverklaring bij de Kamer van Koophandel. Als gevolg daarvan is Shell niet langer hoofdelijk aansprakelijk voor eventuele schulden die ontstaan uit rechtshandelingen die de NAM vanaf 8 juni 2017 verricht. Shell blijft wel hoofdelijk aansprakelijk voor schulden uit rechtshandelingen die voorafgaand aan de datum van deponering van de intrekkingsverklaring zijn aangegaan (de zogeheten overblijvende aansprakelijkheid). Als gevolg van deze intrekking komt de vrijwaringsovereenkomst van 21 mei 1985 te vervallen. De overeenkomst blijft wel gelden voor rechtshandelingen van de NAM die voor het vervallen van deze overeenkomst zijn aangegaan. In hoofdstuk 8 wordt beschreven hoe de intrekking van de 403-verklaring de verdere onderhandelingen tussen de oliemaatschappijen en het Ministerie van Economische Zaken beïnvloedt.

7.3.3 Winningsniveau is thema tijdens kabinetsformatie

Shell en ExxonMobil veranderen van opvatting over productieniveaus

De hoogte van het productieniveau vormt een belangrijk deel van de onderhandelingen tussen de oliemaatschappijen en het Ministerie van Economische Zaken. In april 2017 proberen Shell en ExxonMobil nog steeds om het Ministerie van Economische Zaken ervan te overtuigen dat een lager productieniveau niet nodig is. De oliemaatschappijen zeggen bezorgd te zijn dat het besluit tot een lager winningsniveau niet wordt genomen op basis van objectieve criteria, maar op basis van politieke sentimenten. Ze waarschuwen bovendien voor een negatieve spiraal, eindigend in een stopzetting van de gaswinning, zelfs al voor 2030. In dat scenario blijft een grote hoeveelheid niet-gewonnen gas in het veld. Bovendien zijn deze lagere winningsniveaus voor hen onrendabel en heeft als gevolg dat er een groter hoeveelheid gas in de grond blijft zitten. Dit leidt tot een onacceptabele uitkomst, aldus de oliemaatschappijen.⁵⁰ De dreigende strafrechtelijke vervolging van NAM brengt de oliemaatschappijen echter op andere gedachten.

Ben van Beurden (Shell) bevestigt in zijn openbare verhoor dat na afloop van het gesprek met de Minister-President op 11 juli 2017, hij met Darren Woods van ExxonMobil een scenario met een winningsniveau naar nul besprak: «Ik kan me nog heel goed herinneren dat toen Darren en ik het Torentje uitliepen en nog even in de hal van het ministerie stonden, we tegen elkaar zeiden: «Nou ja, als dit inderdaad maar snel loopt. Is september wel haalbaar? Wat moet er dan gebeuren met het nieuwe gasjaar?» We maakten ons allebei genoeg zorgen voor mij om te zeggen: «Weet je, als het niet wordt opgelost, dan dienen we gewoon een winningsplan in met nul. Dan is het duidelijk wat wij acceptabel vinden in deze omstandigheden. Dat is namelijk nul. Als de overheid dan iets anders wil, hebben ze geen keuze dan om ons te verplichten.» Dus wat mij betreft was het zo hoog opgelopen dat we het op die manier moesten bespreken. Dat heb ik ook terug gerapporteerd in het team.»⁵¹

In het najaar van 2017 komen de verkennende gesprekken op basis van de Terms of Reference tot een afronding. Op 27 september 2017 vindt de – in het overleg van 11 juli 2017 afgesproken – bijeenkomst plaats waarin de stand van zaken van de verkennende fase wordt besproken in de stuurgroep. Daarbij zijn de secretaris-generaal Maarten Camps, de directeur-generaal Klimaat en Energie, Sandor Gaastra, Marjan van Loon van Shell en Rolf de Jong van Exxon aanwezig. Het resultaat van de verkennende gesprekken wordt beschreven in (ongeveer zeven) zogenoemde «two-pagers».⁵² Op dat moment is er nog geen nieuw kabinet.

Een van die two-pagers gaat in op de mogelijke winningsplicht. In dit document wordt aangegeven dat het de verantwoordelijkheid van de overheid is om een afweging te maken tussen de publieke belangen van veiligheid en leveringszekerheid. «Onderzocht wordt op welke wijze dit moet worden vormgegeven en hoe dit vervolgens kan worden vastgelegd. Dit kan er op neer komen dat de Minister van Economische Zaken een besluit moet nemen over een minimum niveau van winning – en NAM dus een verplichting oplegt dat minimum ook daadwerkelijk te winnen – in plaats van een maximum waarbij het dan aan NAM wordt gelaten om dat maximum al dan niet te winnen. Het uitgangspunt blijft evenwel dat NAM exploitant is, met bijbehorende verantwoordelijkheden».⁵³

Op 21 september 2017 wordt in een memo aan Camps en Gaastra een geannoteerde agenda gestuurd voor het overleg van 27 september 2017. In het memo staat: «Op basis van de uitkomsten van de verkenning moeten we als EZ (in afstemming met relevante ministeries) een samenhangende propositie maken voor het nieuwe Kabinet, waarmee we op de verschillende onderwerpen binnen bepaalde bandbreedtes mandaat vragen voor verdere onderhandeling over het geheel. Eind oktober zal hiervoor een nieuwe interdepartementale stuurgroep worden ingepland.»⁵⁴

Daags voor deze bijeenkomst vraagt een van de ambtenaren die aan de verkennende gesprekken heeft deelgenomen bij de secretaris-generaal en de directeur-generaal aandacht voor de herijking van de verantwoordelijkheden. Uit deze e-mail blijkt duidelijk dat partijen het nog niet met elkaar eens zijn hoe deze «herijking» eruit moet komen te zien. Het is voor beide een belangrijk punt. Het gaat daarbij: «in het bijzonder [om] de mate waarin Shell en Exxon willen dat verantwoordelijkheden naar de Staat worden geschoven. Hier zijn we het inhoudelijk (nog) niet eens geworden en in de presentatie is dit als spreekpunt geformuleerd; het is voor beide partijen een belangrijk punt», zo schrijft een ambtenaar in een e-mail aan Camps en Gaastra. De ambtenaar geeft verder aan dat het ministerie verantwoordelijk is voor de afweging van publieke belangen en dat het zowel een maximumniveau als een minimumniveau van winning moet vaststellen. Verder moet de overheid het besluitvormingsproces adequaat borgen, zodat de kans op onrechtmatig handelen door NAM wordt verkleind. In de derde plaats wil het ministerie door middel van een fonds verantwoordelijkheid nemen voor de schadeafhandeling (en op termijn voor de versterkingsopgave) en onderzoeken hoe dat fonds exclusiviteit kan krijgen. De ambtenaar denkt dat de overheid op deze wijze tegemoetkomt aan de «principiële bezwaren» van Shell en ExxonMobil.

De ambtenaar vervolgt: «Wel vinden we het belangrijk dat zij de exploitant blijven met de verantwoordelijkheden en aansprakelijkheden die daar bij horen – ook voor de aardbevingen. [...] Natuurlijk kan in de toekomst zich een situatie voordoen waarbij dit knellend wordt – bijvoorbeeld wanneer het niveau van leveringszekerheid boven het veiligheidsniveau zal liggen – en het onredelijk is om de juridische en financiële verantwoordelijkheden in het geheel bij NAM te laten. Algemene juridische regels zouden hier dan uitkomst kunnen bieden.» De ambtenaar adviseert Camps en Gaastra aan te geven dat de Staat tegemoet wil komen aan de bezwaren van Shell en ExxonMobil en daar voorstellen voor wil doen, maar dat de Staat niet de juridische en financiële verantwoordelijkheden van de exploitant wil overnemen.⁵⁵

Shell wil naar nul, maar wel volgens een bepaald afbouwpad

Op 21 september 2017 is er een «aardgas co-ordination meeting», waarin Shell en de NAM gezamenlijk overleg voeren over gaswinningaangelegenheden. Bij dit overleg wordt een powerpointpresentatie gebruikt, die op mogelijke toekomstige Groningenproductieniveaus ingaat. Hieronder is een sheet uit deze presentatie opgenomen.⁵⁶ Ter toelichting: «MI» staat voor de «maximale import», waarbij het GTS-onderzoek als referentiepunt wordt genomen. In het lichtblauw is de bandbreedte tussen een koud en een warm jaar aangegeven. De vraag naar laagcalorisch gas neemt af, terwijl de Groningenproductie boven de 20 miljard kubieke meter blijft. Dit gaat uit van een situatie waarin geen verdere productiebeperkingen worden opgelegd (zie figuur 7.2).

Bron: NAM (Presentatie ten behoeve van ACM-meeting op 21 september 2017)

Terwijl in de presentatie van de «aardgas co-ordination meeting» wordt uitgegaan van een hoog productieniveau van circa 21 miljard kubieke meter tot en met 2030, worden er in dezelfde week ook andere scenario’s uitgewerkt.

Ter voorbereiding van het genoemde overleg van 27 september bereidt Shell samen met ExxonMobil op 17 september 2017 een presentatie voor. Daarbij hanteren de oliemaatschappijen als uitgangspunt dat de overheid de productiestrategie bepaalt. Met betrekking tot de afbouw van de gaswinning worden twee opties geschetst. De eerste optie houdt in dat de productie wordt afgebouwd naar nul in 2030. Deze optie heeft volgens Shell en ExxonMobil consequenties voor de omvang van de versterkingsopgave. De tweede optie is een afbouw naar gaswinning op een specifieke vaste hoogte, een plateau, waarbij de hoogte van dit plateau nog niet wordt ingevuld.⁵⁷ Deze presentatie wordt in de aanloop naar het overleg van 27 september 2017 nog aangepast door zowel ExxonMobil en Shell als het Ministerie van Economische Zaken. Uiteindelijk worden twee basisscenario’s geschetst: «1: productie neemt af volgens pad leveringszekerheid (naar ongeveer nul in 2030) 2: winning op een veilig/verantwoord niveau in samenhang met afbouw naar 2050 zoals voorgesteld in Energieagenda.»⁵⁸ Ook in de laatste versie van Shell en ExxonMobil staan deze twee opties nog expliciet benoemd.⁵⁹

Uit een voorbereidende notitie van Shell ten behoeve van het overleg van 27 september blijkt dat het Ministerie van Economische Zaken en de oliemaatschappijen het er op medewerkersniveau (focal point niveau) over eens zijn dat «planmatig beheer» (winstmaximalisatie) niet meer leidend dient te zijn voor Groningen. De vraag die dan rijst volgens de oliemaatschappijen is: wat bepaalt dan de volumes? Uit de notitie blijkt verder dat de oliemaatschappijen veel waarde hechten aan een mogelijk nulbesluit. Wel verwachten zij hierbij een verkleinde versterkingsopgave.

– «EM/S: belangrijk dat we een optie bekijken die naar nul gaat – gezien de politieke onzekerheden en de waarschijnlijkheid van een herhaling van een Huizinge beving van 1 op 6 per jaar bij het huidige winningsniveau [Note: EZ wilde dit niet expliciet in de presentatie tonen]

– EM/S: indien productie op afzienbare termijn stopt ontstaat de mogelijkheid om de omvang van de versterkingsopgave (sterk) te verlagen. Hiertoe moet wel NCG «aan boord zijn» en zou de KNMI methodologie moeten worden aangepast (van terugkijkend naar vooruitkijkend)»⁶⁰

De route naar nul hebben we zelf actief op tafel gelegd. We hebben gezegd: alles is met ons bespreekbaar, maar júllie moeten die afweging maken.

Openbaar verhoor Marjan van Loon, 6 oktober 2022

Het is opvallend dat de oliemaatschappijen in 2017 zelf voorstellen om de gaswinning rond 2030 te beëindigen en met een voorstel komen om, tot de beëindiging van de gaswinning in 2030, niet meer te winnen dan nodig is voor de leveringszekerheid. Waar de oliemaatschappijen tot aan april 2017 lagere winningsniveaus nog tegen proberen te houden, verandert dit in de zomer van 2017 en willen de oliemaatschappijen een minimale gasproductie. De oliemaatschappijen willen vaart zetten en hekelen de afwachtende houding van de Staat, die mede wordt veroorzaakt door de lange demissionaire periode. Het proces om tot nieuwe afspraken te komen, wordt sterk vertraagd door de formatie.

Het feit dat de oliemaatschappijen hun inzet veranderen en de beëindiging van de gaswinning bepleiten, is het gevolg van hun aandringen op een winningsplicht waarbij niet meer wordt gewonnen dan nodig is uit het oogpunt van leveringszekerheid. Shell en ExxonMobil willen immers een winningsplicht met een vast winningsniveau waar niet van kan worden afgeweken (zie paragraaf 7.3.1). De oliemaatschappijen merken bovendien op dat bij de beëindiging van de gaswinning de mogelijkheid ontstaat om de versterkingsopgave (sterk) te verkleinen. De gasbaten worden minder door verlaagde winningsniveaus, maar met een verkleinde versterkingsopgave kunnen ook de kosten worden gedrukt.

De oliemaatschappijen willen snel afspraken, kabinetsformatie leidt tot vertraging

Hoewel de partijen in het overleg van juli 2017 nog uitspreken snel aan de slag te willen, vertraagt de lange kabinetsformatie het proces van de onderhandelingen. Marjan van Loon van Shell verklaart hierover dat partijen in juli zeggen dat ze afspraken wilden maken om het echt anders te doen. De vraag van Shell en ExxonMobil is om dat in september klaar te hebben: «Kunnen we zorgen dat we dan de volumes helemaal loslaten, we de NAM volledig op afstand krijgen en er een publiek fonds komt? Al die zaken hebben wij neergelegd bij de Minister-President en bij het Ministerie van Economische Zaken. De Minister-President zei al: «We gaan ons best doen, maar er is nu een demissionair kabinet. We moeten wachten totdat er een nieuw kabinet is; een Akkoord op Hoofdlijnen moet lukken in september 2017.» Nou, dat is niet gelukt. Wij moesten wachten totdat het nieuwe kabinet er aan het eind van het jaar kwam. Voor zowel het Akkoord op Hoofdlijnen, dat die reset van de publieke schadeafhandeling heeft benoemd, als de inregeling, waarvoor uiteindelijk met TCMG en later IMG is gekozen, hebben we echt moeten wachten op een nieuw kabinet.»⁶¹

Rolf de Jong van ExxonMobil bevestigt in zijn openbaar verhoor ook dat ExxonMobil en Shell snel stappen wilden zetten.

Er worden afspraken gemaakt of in ieder geval doelstellingen gezet, van «onze onderhandelingsteams moeten als de wiedeweerga». Als ik het me goed herinner, denk ik dat ze hebben gezegd: uiterlijk voor de kerst van 2017 moet het tot een landing komen. In oktober 2017 denk ik is er dan het coalitieakkoord. [...] Er gebeurt dus eigenlijk heel weinig of niks tussen juli en oktober 2017.

Openbaar verhoor Rolf de Jong, 7 oktober 2022

Ook over het niveau van de gaswinning menen Marjan van Loon (president-directeur van Shell Nederland) en Ben van Beurden (CEO Royal Dutch Shell) dat het onmogelijk is om afspraken te maken met het demissionaire kabinet.

Zoals ik heb begrepen, maakt een demissionair kabinet afspraken over welke onderwerpen ze wel en over welke ze geen afspraken kan maken. Dit was er een waarvan ze zelf hadden afgesproken dat ze dat niet zouden doen. Dus dat was buiten ons. Maar dat frustreerde wel, want ik kon wel zien dat het ondertussen in Groningen nog steeds niet goed ging.

Openbaar verhoor Marjan van Loon, 6 oktober 2022

Uiteindelijk zijn we inderdaad in september weer met het ministerie om de tafel gaan zitten. Toen hebben we gezegd dat er eigenlijk twee alternatieven waren: of je kiest een niveau waarbij we uiteindelijk naar nul gaan in 2050 of zo, of we gaan, als alternatief scenario dat wij graag willen zien, naar nul in 2030. Dat was het pad naar nul. Dat was destijds ons idee, Shells idee. Esso omarmde dat vrij snel. Dat werd op tafel gelegd bij EZK. EZK zei toen: we wachten wel af wat er precies uit het regeerakkoord komt. Onze reactie daarop is: «Nee, niet wachten op het regeerakkoord. Dit zijn de keuzes die je nu hebt.»

Openbaar verhoor Ben van Beurden, 13 oktober 2022

Tot ongenoegen van Shell en ExxonMobil wordt tijdens de demissionaire status van het kabinet dus geen besluit genomen over beëindiging van de gaswinning. Directeur-generaal Sandor Gaastra bevestigt in zijn openbaar verhoor dat het demissionaire kabinet geen besluiten neemt en dit overlaat aan een nieuw kabinet.

De Minister en de mp hebben in die gesprekken ook duidelijk gemaakt: «We zitten nu in een verkenningsfase. In die verkenningsfase hebben jullie, oliemaatschappijen, alle mogelijkheden om jullie zorgen, grieven en mogelijke oplossingen aan ons voor te leggen. Maar het demissionaire kabinet gaat hier geen besluit meer over nemen. Dat zal een nieuw kabinet moeten doen.» Er werden dus geen afspraken gemaakt, er werden geen besluiten genomen, maar er werd wel gelegenheid geboden om te komen tot dialoog, tot gesprek.

Openbaar verhoor Sandor Gaastra, 5 oktober 2022

Ministerie van Economische Zaken deelt productiescenario’s met formatietafel

Na de Tweede Kamerverkiezingen van 15 maart 2017 duurt het ruim zeven maanden voordat er een nieuw kabinet is. De Groningse gaswinning is een belangrijk onderwerp tijdens de formatiebesprekingen. Het Ministerie van Economische Zaken dringt er begin juli in een powerpointpresentatie ten behoeve van de formatie expliciet op aan om in het regeerakkoord rekening te houden met de onderhandelingen die plaats gaan vinden. «Met Shell en Exxon worden nieuwe afspraken gemaakt over governance (verantwoordelijkheidsverdeling) en afdrachtensystematiek. Gelet op onderhandelingspositie hierover in RA [regeerakkoord, red.] geen gewenste uitkomsten opnemen.»⁶²

Voor de formatieonderhandelingen stelt het Ministerie van Economische Zaken een «formatiefiche» op. Daarin onderscheidt het ministerie drie productiescenario’s voor de toekomst (zie figuur 7.3):

1. De gaswinning blijft op het huidige niveau, tot de natuurlijke «decline» van het veld inzet. Adviezen van SodM over verdere verlagingen worden overgenomen, mits dat binnen de grenzen blijft die GTS voor de leveringszekerheid aangeeft.

2. Op basis van de adviezen van GTS wordt alleen de hoeveelheid gas geproduceerd die strikt noodzakelijk is voor het borgen van de leveringszekerheid. Dat betekent een maximale inzet van de bestaande stikstoffabrieken; in de resterende vraag wordt voorzien door gas uit Groningen. Dat komt tot 2020 neer op een niveau van ongeveer 21 miljard kubieke meter per jaar. Na 2020 daalt dit niveau gestaag tot ongeveer 3–5 miljard kubieke meter in 2029–2030.

3. De hoeveelheid te winnen gas die nodig is voor het borgen van de leveringszekerheid wordt actief verder verlaagd door de bouw van een extra stikstofinstallatie en de ombouw van Nederlandse industrieën. Dit leidt materieel tot een sterkere afname van de gaswinning ten opzichte van scenario 2 vanaf het laatste kwartaal van 2021.⁶³

Bron: Ministerie van Economische Zaken (juli 2017)

In dit fiche wordt ook aangegeven dat scenario’s 2 en 3 een positief effect hebben op de seismiciteit.

Op 20 juli 2017 stelt het Ministerie van Algemene Zaken namens de informateur een aantal vragen aan het Ministerie van Economische Zaken. Over de gaswinning wil de informateur weten welke daling van de winning technisch te realiseren is tussen 2017 en 2021, wat daarvoor moet gebeuren en welke kosten daaraan verbonden zijn. Daarnaast stelt de informateur nog vragen over de kleine velden, over het beoogde doel van het wetsvoorstel over de NCG en welke toekomstbeelden het ministerie heeft van de werking van de verschillende energiemarkten.⁶⁴

Minister Kamp beantwoordt de vragen formeel bij brief van 23 augustus 2017, nadat hij ze eerder al informeel aan het Ministerie van Algemene Zaken had gestuurd.⁶⁵ De Minister antwoordt op de vraag welke daling technisch te realiseren is dat uit het advies van GTS van 17 mei 2017 over de leveringszekerheid blijkt dat in de eerste jaren geen vermindering van de fysieke vraag naar laagcalorisch gas te verwachten is. Tot en met 2020 blijft volgens de Minister een jaarlijks winningsniveau van ruim 21 miljard kubieke meter noodzakelijk om te voorzien in de fysieke behoefte aan laagcalorisch gas in een gemiddeld jaar. Er zijn twee maatregelen die het nieuwe kabinet in gang kan zetten om de behoefte aan Groningengas te laten verminderen, maar die zullen naar verwachting tot 2021 slechts een beperkt effect hebben. Het betreft de volgende twee maatregelen:

1. versneld verduurzamen en energie besparen;

2. zeven industriële grootverbruikers ombouwen van laagcalorisch naar hoogcalorisch gas.

Het effect van de tweede maatregel loopt tussen 2017 en 2021 op tot cumulatief 2 miljard kubieke meter op jaarbasis en blijft daarna stabiel op dit niveau. De totale kosten die zijn gemoeid met deze ombouw raamt GTS op 150 miljoen euro.

De Minister vervolgt: «Het is van belang om op te merken dat er naar de huidige inzichten geen andere opties voorhanden zijn om de behoefte aan Groningengas eerder/sneller te doen verminderen. Het bouwen van een nieuwe stikstofinstallatie heeft geen effect op de behoefte aan Groningengas tussen nu en 2021.» Hij wijst er verder op dat de overheden van omringende landen aangeven dat een snellere ombouw van meer dan 10 miljoen aansluitingen logistiek niet mogelijk is.⁶⁶

Over het toekomstbeeld van de gasmarkt schrijft Minister Kamp dat aardgas van oudsher een belangrijke positie inneemt in Nederland vanwege de eigen gasvoorraden. Het aandeel van aardgas in de primaire energievoorziening is in de voorgaande jaren weliswaar gedaald van circa 50% tot iets minder dan 40% in 2017, maar Nederland is volgens de Minister nog steeds het meest aardgasintensieve land in de Europese Unie. Wel verwacht hij dat de rol van aardgas geleidelijk minder zal worden en dat de benodigde stikstofreductie het gebruik van aardgas gestaag zal terugdringen. Kamp voorziet een sterke afname van het aardgasgebruik in de periode 2030–2050. «Echter, totdat er voldoende alternatieven zijn, is de inzet van aardgas als schoonste fossiele brandstof wel een effectieve mogelijkheid om zowel de CO₂-uitstoot te reduceren als om schommelingen in de productie van zon- en windenergie op te vangen. Wanneer aardgas veilig kan worden gewonnen is het wenselijk dit uit de Nederlandse bodem te winnen. Wij zijn dan minder afhankelijk van import en de schonere winning in Nederland beperkt de CO₂-footprint. Daarnaast levert in Nederland gewonnen gas ook inkomsten op voor de overheid.»⁶⁷

SodM adviseert de formatietafel een «stapsgewijze verlaging»

Ook Inspecteur-generaal der Mijnen Van der Meijden adviseert tijdens de kabinetsformatie aan de formatietafel. Daarbij wordt besproken dat vlakke winning nog steeds belangrijk is. Het instellen van een (veel) lager productieniveau leidt tot te veel fluctuatie in het winningsniveau en is daarom geen optie.

In een voorbereidende notitie van 9 augustus 2017 merkt de inspecteur-generaal op dat het op dat moment ontbreekt aan een goed model om een koppeling te maken tussen enerzijds de productie, en anderzijds de plaats, het aantal en kracht van de aardbevingen. Toetsen bij welk productieniveau aan de veiligheidsnormen wordt voldaan, is volgens de inspecteur-generaal onmogelijk. Van der Meijden stelt dat een verdere verlaging van de productie noodzakelijk is en dat zo'n verlaging de risico’s op zwaardere aardbevingen vermindert, maar concretiseert niet welk productieniveau verstandig is.⁶⁸

Hij vervolgt: «Verlagen risico’s door productievermindering had samen moeten gaan met versterking. Nu dit niet het geval is, is vermindering van risico’s door productieverlaging en vlak produceren nog belangrijker geworden.»⁶⁹ Ook schrijft hij dat productieverlaging stapsgewijs moet plaatsvinden, waarbij het hand-aan-de-kraanprincipe wordt gehanteerd. Hierbij wordt het veld strikt gemonitord. Als de gaswinning snel naar beneden gaat, zal het effect op de seismiciteit niet lang uitblijven, vermoedt de inspecteur-generaal, om vervolgens op te merken dat dit ook problemen kan veroorzaken.⁷⁰ Van der Meijden doelt hiermee op mogelijke problemen veroorzaakt door fluctuaties. Dat risico veranderde niet, aldus Van der Meijden tijdens zijn openbaar verhoor.⁷¹

«Als minimum leveringszekerheidsniveau verder verlaagd kan worden (incl. gebruik van gasopslag) dan blijft hand aan de kraan dmv meet- en regelprotocol de verstandige route bij verdere productieverlaging – stapsgewijs en niet in een keer.»⁷²

Van der Meijden legt tijdens zijn openbare verhoor uit wat het hand-aan-de-kraanprincipe inhoudt:

Dat was 24 uur per dag meten wat het veld doet, dus heel snel kunnen ingrijpen, in plaats van een halfjaarplafond of een langjariger plafond. Ik vond dat nog steeds, op dat moment, het beste model. Het kon niet vertellen wanneer je aan de veiligheidsnormen zou voldoen, maar was wel een model dat de kans op het verminderen en de kans op het niet krijgen van zware bevingen zou faciliteren.

Openbaar verhoor Harry van der Meijden, 27 september 2022

Tijdens zijn openbaar verhoor legt Van der Meijden uit dat hij met een «stapsgewijze verlaging» doelt op een stapsgewijze vermindering als bepaalde signaalwaarden worden overschreden: «Dit was het verhaal van de 10%. Dus het meet-en-regelprotocol met de signaalwaarden. Dat is bedoeld met de stapsgewijze vermindering.»⁷³

Daarnaast merkt inspecteur-generaal Van der Meijden op dat er een «plan B» klaar moet liggen dat afroepbaar en operabel is. «Zorg voor alternatieven als leveringszekerheidsniveau strijdig is/wordt met veiligheid zodat op andere gasbronnen kan worden teruggevallen.»⁷⁴ Bij die andere gasbronnen kan worden gedacht aan lng (liquified natural gas), zo licht Van der Meijden desgevraagd toe tijdens zijn openbaar verhoor.⁷⁵

Van der Meijden geeft tijdens zijn openbaar verhoor aan dat hij ervan schrok dat de formerende partijen niet hadden nagedacht over de urgentie van een plan B, terwijl de mogelijkheid bestond dat het draagvlak voor de gaswinning zou verdwijnen, mede door de onveiligheid: «Vrij aan het eind van dat gesprek heb ik aan de mensen die om de tafel zaten, gesuggereerd dat het wellicht verstandig was om een plan B te bedenken. En met plan B bedoelde ik: de situatie voor het geval Groningen helemaal zou moeten sluiten, omdat het onveilig werd of een combinatie van onveilig worden en een samenleving die zegt «tot hier en niet verder». Mij werd toen toegevoegd: is het zo serieus? Tot de dag vandaag vind ik dat een schokkende vraag. Ik zat daar met een groot aantal mensen van de politieke partijen, allemaal mensen met verantwoordelijkheid. Het Groningendossier was niet van vandaag of morgen. En dat er dan gereageerd wordt op mijn vraag over het plan B, getriggerd door de noodzaak als het draagvlak onder de winning wegvalt of een combinatie van «genoeg is genoeg» en het is niet veilig meer – wat ga je dan doen? – met «is het zo erg?».»⁷⁶

EZK koppelt afbouw gaswinning aan verduurzaming

Sandor Gaastra, directeur-generaal Energie, Telecom en Mededinging op het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat, verklaart in zijn openbaar verhoor dat hij namens het ministerie tijdens de formatie heeft geadviseerd om «door te gaan op de lijn zoals die in september 2016 door Minister Kamp was ingezet, dus om met de hand aan de kraan te blijven winnen, en om de beëindiging van de gaswinning gelijk op te laten lopen met eigenlijk de verduurzamingsopgave in de gebouwde omgeving en in de industrie, de twee grote gebruikers van Groningengas.» Het ministerie baseert dat advies in de eerste plaats op de bestaande veiligheidsanalyses, die uitwijzen dat het systeem van de hand aan de kraan werkt, aldus Gaastra. De reductie van de winning met 10% bepaalde dat sterk, aldus Gaastra. In de tweede plaats speelt bij het departement ook sterk de gedachte dat het veel beter zou zijn om in één stap naar duurzaam te gaan, in plaats van de stap van gas naar ander gas, en vervolgens nog een keer de stap naar duurzaam. «Dat waren eigenlijk de twee dragende elementen voor mij om in de formatie te zeggen: scenario 1 [winnen op huidig niveau tot natuurlijk decline inzet, mits de grenswaarden uit het meet- en regelprotocol niet worden overschreden, red.] heeft de voorkeur», zo verklaart Gaastra.⁷⁷ Maar dit advies blijkt al snel achterhaald: «allereerst door de uitspraak van de Raad van State in oktober over het winningsbesluit van 2016. En nog iets later ging er helemaal een streep door dat advies door de beving bij Zeerijp en alles wat daarna gebeurde.»⁷⁸

7.3.4 Een nieuw regeerakkoord

Op 10 oktober 2017 presenteren VVD, CDA, D66 en ChristenUnie het regeerakkoord voor 2017–2021, getiteld Vertrouwen in de toekomst.⁷⁹ Het kabinet-Rutte III gaat uitvoering geven aan een uitgebreid aantal voornemens op het gebied van de gaswinning en het oplossen van de aardbevingsproblematiek. In het regeerakkoord staat daarover: «De impact van de aardbevingen in Groningen is enorm. Alle facetten daarvan blijven hoog op de agenda. Bij alles geldt: veiligheid staat voorop. We nemen maatregelen om de behoefte aan Groningengas te verminderen. Dit maakt de verdere stapsgewijze verlaging van de winning mogelijk, die noodzakelijk is voor de veiligheid in het gaswinningsgebied én de veiligheid bij afnemers. Daarnaast werken we aan preventie, herstel en perspectief boven de grond. Herstel en versterking van woningen, gebouwen, monumenten en infrastructuur moet centraal staan; niet de discussie over de verantwoordelijkheidsverdelingen. De afhandeling van schade en herstel wordt onafhankelijk van de NAM. Voor de investeringen in de leefbaarheid en economie van de regio wordt een fonds ingesteld.» Deze hoofdpassage is uitgewerkt in de volgende vier deelaspecten:

1. een veilige en verantwoorde gaswinning;

2. verantwoord omgaan met de ondergrond;

3. investeringen in herstel en preventie;

4. een regiofonds voor nieuw perspectief op economische versterking en leefbaarheid.

Het nieuwe kabinet heeft het voornemen om aan het eind van de kabinetsperiode de Groningse gaswinning voor het komende jaar te verlagen met 1,5 miljard kubieke meter en om een verdere verlaging na 2021 te onderzoeken, zo blijkt uit de tekst van het regeerakkoord:

«Doel is om in de periode tot 2021 de vraag naar Groningengas met 3 miljard kubieke meter (miljard m³ aardgas) te verminderen ten opzichte van 2017. Volgens de huidige inzichten verkleint zowel minder winning als een vlakkere winning het aardbevingsrisico. Aan het eind van de kabinetsperiode zal de winning naar verwachting circa 1,5 miljard m³ aardgas lager kunnen liggen dan volgens het meest recente winningsbesluit van 21.6 miljard m³ aardgas (per okt 2017). Het verschil in de daling van de vraag (3 miljard kubieke meter) en de daling van de winning (1,5 miljard kubieke meter) geeft de buffer die nodig is om veiligheid in de ondergrond te combineren met een stabiele en veilige gasvoorziening bij de mensen thuis. Dit is de vlakke winning zoals het SodM die adviseert. Na 2021 kan een verdere verlaging worden verwacht. Scenario’s hiervoor worden door het kabinet uitgewerkt.»

Een andere relevante passage uit het regeerakkoord is dat de budgettaire gevolgen van beleidsmatige besluiten over de gaswinning voortaan onder het uitgavenkader worden geplaatst. Dit houdt in dat wanneer de gasbaten dalen als gevolg van beleidsmatige besluiten, dergelijke tegenvallers gecompenseerd moeten worden binnen de rijksbegroting (met meevallers of ombuigingen elders op de begroting). Daarbij past de kanttekening dat budgettaire kaders («uitgavenplafonds») die daarvoor relevant zijn, vastgesteld worden voor de duur van een regeerperiode van vier jaar, terwijl beleidsmatige volumebesluiten in de gaswinning vaak hun (volledige) budgettaire doorwerking kennen op de wat langere termijn.

Oliemaatschappijen zijn teleurgesteld in het regeerakkoord

Zoals eerder beschreven, zetten de oliemaatschappijen na aanloop van de kabinetsformatie sterk in op het verkrijgen van een winningsplicht en een afbouw van de gaswinning naar nul, waarbij het niveau van leveringszekerheidsniveau gevolgd dient te worden. Shell is teleurgesteld dat zijn wensen niet terecht zijn gekomen in het regeerakkoord. Dit betreft vooral het instellen van de winningsplicht, maar ook het feit dat het jaarlijkse gaswinningniveau «slechts» 1,5 miljard naar beneden gaat tijdens deze regeerperiode, terwijl Shell juist een afbouwpad naar nul wil.

Dat regeerakkoord kwam eigenlijk pas in oktober, als ik het me goed herinner, en daar stond niks in over een winplicht. Het enige dat daarin stond, is: we gaan met 1,5 bcm omlaag in de regeerperiode. Dat was nou niet bepaald een oplossing wat mij betreft. Ik was daarin teleurgesteld, zonder meer. Ondanks het feit dat wij onze problemen duidelijk op tafel hadden gelegd en een toezegging hadden dat het opgelost moest worden, werden wij dus in oktober geconfronteerd met het resultaat van de overwegingen en dat was eigenlijk niks.

Openbaar verhoor Ben van Beurden, 13 oktober 2022

Het regeerakkoord had nog steeds de oude aanvliegroute van: we gaan de volumes iets naar beneden zetten en denken dat we er zo uitkomen. De reset, waar wij om gevraagd hadden, was daarin nog niet meegenomen. Het verbaasde ons dus ook wel, maar dat heeft niet geleid tot een andere inzet van ons met de ministeriële staf. Zij zeiden natuurlijk: wij moeten eerst wachten tot Onze Minister gebrieft is, aan boord is en er zelf over heeft kunnen nadenken hoe hij dit wil implementeren.

Openbaar verhoor Marjan van Loon, 6 oktober 2022

Uit een ambtelijke nota van het Ministerie van Economische Zaken van 29 november 2017 blijkt verder dat Shell en ExxonMobil de afdracht op basis van de meeropbrengstregeling (MOR) onder protest betalen, want de geldende afdrachtensystematiek is volgens hen onhoudbaar door de stijgende kosten en afnemende winning. Volgens de oliemaatschappijen komt in deze situatie en met toepassing van de MOR-afdrachten de winst voor 100% bij de Staat terecht en blijft er bijna niets over voor de NAM.⁸⁰ Shell en ExxonMobil verhogen met dit protest de druk op de onderhandelingen over nieuwe afspraken in het gasgebouw.

Vanaf november worden er op het Ministerie van Economische Zaken ook verdere voorbereidingen getroffen voor nieuwe onderhandelingen met Shell en Exxon. Ten behoeve van deze onderhandelingen met de oliemaatschappijen geeft het ministerie opdracht aan KPMG om de mogelijkheden te onderzoeken voor herziening van de afspraken over de verdeling van de kosten en de baten van de gaswinning.⁸¹ Directeur-generaal Gaastra geeft tijdens zijn openbaar verhoor aan dat het KMPG-rapport ook relevant was voor de afbouwscenario’s en antwoordt bevestigend op de vraag van de commissie of de berekeningen door KPMG ook relevant waren voor de discussie over het niveau van gaswinning.⁸² In hoofdstuk 8, paragraaf 8.3.10 wordt de inhoud van dit rapport beschreven.

Wat wij wel hebben gedaan, is dat wij analyses hebben gemaakt van een besluit naar nul en van de afbouwscenario's die daarvoor nodig zouden zijn. Dat deden we ook in het kader van het voorbereiden van de onderhandelingen met Shell en Exxon daarover.

We hebben KPMG wel gevraagd om bij de diverse niveaus van winning in zo'n afbouwscenario ook aan te geven wat naar het oordeel van KPMG dan de maximale bandbreedte voor schade en versterken zou zijn.

Openbaar verhoor Sandor Gaastra, 5 oktober 2022

Minister Wiebes wordt direct bijgepraat over het Groningendossier

Op 26 oktober 2017 wordt het kabinet-Rutte III beëdigd. Wiebes (VVD) volgt Minister Kamp op als Minister van Economische Zaken en Klimaat. Hoekstra (CDA) volgt Minister Dijsselbloem op als Minister van Financiën. Ollongren (D66) wordt Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het inwerkdossier voor Minister Wiebes gaat kort in op de inzet van het kabinet: «Ook bij dit kabinet staat de veiligheid voorop. Daartoe wordt het advies van het SodM gevolgd om te winnen met zo weinig mogelijk fluctuaties, waarmee beoogd wordt de seismiciteit zoveel mogelijk te beperken. Daarnaast is het Meet- en Regelprotocol operationeel als instrument om de gaswinning in Groningen goed te monitoren en op te kunnen treden zodra dat nodig blijkt te zijn. Daarmee wordt steeds de vinger aan de pols gehouden.» In het inwerkdocument staat dat er verkennende gesprekken met de oliemaatschappijen zijn gevoerd, maar het gaat niet in op de wensen en voorstellen van de oliemaatschappijen. Er staat niets in over een winningsplicht of een door de oliemaatschappijen voorgesteld pad naar nul in 2030.⁸³

In de eerste week na het aantreden van Minister Wiebes vindt er een verdiepingssessie plaats, waarbij de Minister wordt ingelicht over de belangrijkste punten uit het Groningendossier. In het voorbereidende verdiepingsdossier worden de herziening van het gasgebouw, schadeafhandeling, versterking en de gaswinning beschreven, inclusief een kort overzicht van de gaswinningsniveaus tussen 2014 en 2017 en de leveringszekerheidsniveaus. In dit document wordt gesteld dat er tot 2021 jaarlijks een niveau van 21 miljard kubieke meter nodig is voor de leveringszekerheid. Het dossier bevat ook een grafiek die de leveringszekerheidsniveaus tussen 2021 en 2030 weergeeft. Hieruit blijkt dat in 2030 nog drie (in het geval van een gemiddeld jaar) tot vijf (in een koud jaar) miljard kubieke meter nodig is uit het Groningenveld om de leveringszekerheid te kunnen waarborgen.⁸⁴

De dag na de verdiepingssessie, 1 november 2017, stuurt Minister Wiebes een mail naar directeur-generaal Gaastra waarin hij aangeeft dat er op 9 november 2017 een conferentie in het Noorden plaatsvindt over de afbouw van de gaswinning tot 2030. Minister Wiebes vraagt de directeur-generaal: «Kent de buitenwereld onze inzet van 3–5 bcm in 2030? Zo niet, is het dan niet zinvol om voor 9 nov naar buiten te brengen, evt. in de marge van dit debat of via de beantwoording van de MP, dat MEZK in Q1 met een afbouwplan komt?»⁸⁵ Getallen die niet bekend zijn in de buitenwereld, hoeven volgens de Minister niet genoemd te worden.

Op diezelfde dag, 1 november 2017, ontvangt Wiebes een document met vragen en antwoorden («Q&A») van een ambtenaar bij het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (Ministerie van EZK). Het stuk vermeldt geen getallen, maar uitsluitend de intentie om de gaswinning verder af te bouwen, onder andere door installaties bij industriële grootverbruikers om te laten bouwen zodat ze geschikt zijn voor hoogcalorisch gas in plaats van laagcalorisch gas. Voor de verdere toekomst van de gaswinning na 2021 zal het kabinet scenario’s uitwerken en deze in het eerste kwartaal van 2018 met de Kamer delen. De tekst onder het kopje «om niet uit te spreken» vermeldt dat het de voorkeur heeft om geen concreet streefgetal te noemen voor 2030, omdat het nu nog onduidelijk is wat een veilig niveau van gaswinning zal zijn, in 2030 en mede daarom om over «scenario’s» te spreken. In deze Q&A staan ook de factoren, ofwel de publieke belangen, die een belangrijke rol spelen bij de scenario’s. Veiligheid en leveringszekerheid blijken voorop te staan: «Bij het vormgeven van de scenario’s staan veiligheid en leveringszekerheid centraal, maar spelen ook belangen als werkgelegenheid, importafhankelijkheid, duurzaamheid en staatsbaten een rol.»⁸⁶

De Afdeling bestuursrechtspraak vernietigt winningsbesluiten

Drie weken nadat Minister Wiebes is aangetreden als Minister van Economische Zaken en Klimaat, grijpt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State opnieuw in de besluitvorming over de hoogte van de winning uit het Groningenveld in. De Afdeling bestuursrechtspraak vernietigt in haar uitspraak van 15 november 2017 het instemmingsbesluit van 30 september 2016. In dat besluit stemde de toenmalige Minister van Economische Zaken in met het winningsplan van de NAM voor 2016, met een winningsniveau van 24 miljard kubieke meter. In diezelfde uitspraak vernietigt de Afdeling bestuursrechtspraak ook het in de loop van de beroepsprocedure door de Minister genomen wijzigingsbesluit van 24 mei 2017, waarin het winningsniveau op 21,6 miljard kubieke meter werd vastgesteld.⁸⁷ Dit is de tweede keer dat de Afdeling bestuursrechtspraak een instemmingsbesluit van de Minister vernietigt. Tegen het instemmingsbesluit van 30 september 2016 hadden ruim twintig appellanten, waaronder de Groninger Bodem Beweging, individuele burgers, het college van gedeputeerde staten van Groningen en diverse Groningse gemeenten en ook door de NAM, beroep ingesteld.⁸⁸

De Minister is er in beide besluiten van uitgegaan dat het niet mogelijk is om de risico's van gaswinning voor de mensen in het aardbevingsgebied te beoordelen. De Afdeling oordeelt echter dat de Minister in ieder geval nader onderzoek had moeten doen naar de mogelijkheden om de risico's in kaart te brengen, of dat hij beter had moeten motiveren waarom hij zonder een dergelijk onderzoek toch instemde met een winningsniveau van 21,6 miljard kubieke meter. De Afdeling bestuursrechtspraak vindt het «niet aanvaardbaar» dat de Minister de gaswinning voor vijf jaar heeft vastgelegd, terwijl hij de risico's daarvan niet heeft beoordeeld. Als die risico's inderdaad niet kunnen worden beoordeeld, «mag van de Minister ten minste worden verwacht dat hij onderzoekt en uiteenzet op welke alternatieve wijze het veiligheidsbelang van de personen in het aardbevingsgebied bij de besluitvorming wordt betrokken», aldus de Afdeling bestuursrechtspraak.⁸⁹

Naar het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak heeft de Minister de leveringszekerheid terecht in zijn afweging betrokken. Maar omdat het maar de vraag is of het risico van de toegestane gaswinning aanvaardbaar is en omdat de Minister de gaswinning voor vijf jaar heeft vastgelegd, had hij moeten uitleggen waarom hij heeft vastgehouden aan de leveringszekerheid als ondergrens voor de hoeveelheid te winnen gas. «De Minister had moeten motiveren waarom zich in dit geval geen omstandigheden voordoen die nopen tot het winnen van minder gas dan de voor leveringszekerheid voor die periode benodigde hoeveelheid. Onzekerheden over het risico duren al lang», aldus de Afdeling bestuursrechtspraak. Ook had de Minister duidelijkheid moeten bieden over de mogelijkheden om de benodigde hoeveelheid gas voor de leveringszekerheid te verminderen.⁹⁰

De Minister krijgt een jaar de tijd om een nieuw, beter onderbouwd besluit te nemen. Tot die tijd ligt de gaswinning niet stil. De Afdeling bestuursrechtspraak bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat de NAM in de tussenliggende periode gas mag blijven winnen op het niveau van het laatste wijzigingsbesluit. Dit betekent dat de NAM 21,6 miljard kubieke meter gas mag winnen. De voorlopige voorziening geldt totdat het nieuwe besluit dat de Minister over de gaswinning moet nemen, in werking treedt. Deze voorlopige voorziening is nodig omdat de NAM als gevolg van de vernietiging van de winningsbesluiten anders op basis van het winningsplan uit 2007 zou mogen winnen. Dat zou betekenen dat de NAM een onbeperkte hoeveelheid gas zou kunnen gaan winnen. In die situatie zouden partijen die beroep aantekenen tegen de besluiten in een slechtere positie komen dan wanneer de Afdeling bestuursrechtspraak de besluiten niet zou vernietigen. Dat vindt de Afdeling niet wenselijk.⁹¹

De Afdeling bestuursrechtspraak geeft in haar uitspraak namelijk ook aan dat er voor 15 november 2018 een nieuw winningsbesluit moet komen. Dit betekent dat het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat al rond 1 oktober 2018 een nieuw winningsbesluit klaar moet hebben liggen. De vernietiging van het winningsbesluit zorgt voor teleurstelling binnen het ministerie, maar biedt ook nieuwe kansen om nogmaals naar het gaswinningsniveau te kijken.⁹²

Het feit dat dat besluit werd vernietigd, opende immers ook wel de mogelijkheid om opnieuw naar die winning te kijken. We konden daardoor kijken of dat niet toch op een andere, slimmere en snellere manier kon. Dus het feit dat dat besluit werd vernietigd, was enerzijds een teleurstelling en tegelijkertijd ook een kans om nog eens opnieuw en met een frisse blik naar die situatie te kijken. Dat was temeer belangrijk omdat het regeerakkoord er weliswaar lag, maar ook een aantal opdrachten in zich had om opnieuw niet alleen naar de winning te kijken, maar ook naar alle andere, aanpalende dossiers, zoals schade en versterken.

Openbaar verhoor Sandor Gaastra, 5 oktober 2022

7.3.5 Minister Wiebes verkent afbouwscenario’s

Oliemaatschappijen en EZK delen intentieverklaringen

In oktober 2017 spreken ambtenaren van het ministerie een aantal keren met Shell en ExxonMobil over verschillende thema’s, onder andere over de verantwoordelijkheid voor de omvang van de gaswinning en de dreigende strafrechtelijke aansprakelijkheid van de NAM. Op 31 oktober 2017 wordt de verkennende fase afgerond, alleen is niet duidelijk hoe de «herijking van de verantwoordelijkheden» er precies uit komt te zien. Ambtenaren houden – naast een winningsplicht waarbij de Staat het exacte niveau vaststelt – ook de optie open om een bandbreedte voor de gaswinning vast te stellen. Dit laatste vindt Shell niet ver genoeg gaan en dit onderwerp zal volgens de oliemaatschappij dan ook het onderwerp van gesprek worden. Andere nog openstaande punten zijn: de exclusiviteit van het schadefonds, een uitwerking van de organisatie en exclusiviteit van een fonds voor versterken en een uitwerking van de voeding van dat fonds (zie paragraaf 7.4). De oliemaatschappijen en het Ministerie van EZK spreken af om nog een aantal verkenningen uit te voeren en een casus uit te werken, op basis waarvan men verder spreekt over de openstaande punten. De oliemaatschappijen stellen voor om voor de kerst (2017) een intentieverklaring te ondertekenen, aangezien een akkoord er dan nog niet in zit.

Ook in november 2017 praten het ministerie en de oliemaatschappijen met elkaar verder, in zogenoemde «focal point meetings». Op 7 november 2017 sturen Shell en ExxonMobil een conceptintentieverklaring over aanpassingen in de samenwerking binnen het gasgebouw naar het Ministerie van EZK. Hierin staat de intentie om een bindend akkoord op hoofdlijnen aan te gaan in het eerste kwartaal van 2018.⁹³

Onder de financiële afspraken staat dat de Groningenconcessie overgaat naar het standaard mijnbouwregime. Ook staat in dit concept: «NAM/S/EM zullen geen claim indienen ivm volumes die in de grond blijven».⁹⁴

In de intentieverklaring gaan Shell en ExxonMobil uit van de aanname dat de gaswinning rond 2030 naar nul gaat. Ook staat daarin dat partijen accepteren dat dit kan betekenen dat Groningenvolumes niet volledig geproduceerd zullen worden.⁹⁵

Uit een nota aan Minister Wiebes van 7 november 2017, die dan net is aangetreden, blijkt dat ambtenaren voorstellen dat de door Shell en ExxonMobil opgestelde intentieverklaring wordt ondertekend voordat de hoofdlijnen van het Groningenbeleid met de Tweede Kamer worden gedeeld.⁹⁶ De verklaring zal volgens hen kunnen dienen als uitgangspunt voor de onderhandelingen van de Staat met Shell en ExxonMobil.

Later in november wordt duidelijk dat de oliemaatschappijen een specifiekere intentieverklaring willen dan voor het ministerie mogelijk is.⁹⁷ Het ministerie wil deze verklaring laten toetsen door de landsadvocaat.⁹⁸ Het ministerie laat eind 2017 eveneens door de landsadvocaat nagaan wat de gevolgen van een winningsplicht zijn met het oog op onrechtmatige daad, risicoaansprakelijkheid en de zorgplicht.⁹⁹ De betrokken ambtenaren binnen het ministerie willen dat de juridische en financiële aansprakelijkheden helder zijn voordat een mandaat aan de Minister wordt voorgelegd.¹⁰⁰ Op 19 december 2017 sturen ambtenaren van Economische Zaken en Klimaat een aangepaste intentieverklaring naar Shell en ExxonMobil. Deze wordt naar aanleiding van een overleg dat plaatsvindt op 3 januari 2018 nog verfijnd.¹⁰¹

Kabinet gaat niet akkoord met mandaatvoorstel

In december 2017 bereiden ambtenaren voor Minister Wiebes een nota voor over het mandaat voor de onderhandelingen met de oliemaatschappijen en de regio. Het mandaat wordt besproken in het bewindsliedenoverleg van 15 december 2017. Dat overleg verloopt echter niet zoals de ambtenaren van Economische Zaken en Klimaat hadden gewenst. De uitkomst van het overleg is dat het voorgestelde mandaat niet in de ministerraad zal worden behandeld. Begin 2018 wordt een aangepast mandaatvoorstel aan de ministerraad voorgelegd.

De uitkomst van het bewindsliedenoverleg wordt door directeur-generaal Gaastra direct na afloop telefonisch teruggekoppeld aan Van Loon en De Jong. Het ministerie voorziet een intensief proces met het Ministerie van Financiën «om de verschillende aannames en bandbreedtes nogmaals te bespreken». Shell en ExxonMobil reageren teleurgesteld: «Ze gaven aan dat er echt voortgang moest worden getoond in de richting van 9 januari vooral op het punt van de juridische risico’s, omdat anders de «nucleaire optie» aan de orde zou zijn. Dat wilde zoveel zeggen dat ze de winning zouden stoppen». Voor het gesprek op 9 januari 2018 met de Minister-President willen Shell en ExxonMobil een – niet bindende – intentieverklaring hebben. Het ministerie zegt toe een aangepaste intentieverklaring naar Shell en ExxonMobil te sturen. De ambtenaren geven ook aan dat de onderhandelingen pas kunnen starten nadat daarvoor mandaat verleend is. Daarbij wordt van de zijde van het ministerie ook opgemerkt dat de financiële waarborgen, inclusief een garantie van de moedermaatschappijen, daar een belangrijk element in zou zijn. «Exxon reageerde hier afhoudend («niet voor niets ooit in afzonderlijke BV geplaatst»), maar Shell gaf hier meer ruimte.»¹⁰²

Minister Wiebes wil verdere inventarisering winningsniveaus

Minister Wiebes geeft in zijn openbaar verhoor aan dat hij zich in de eerste weken van het kabinet veel bezighoudt met de schadeproblematiek en op zoek gaat naar mogelijkheden om de gaswinning naar beneden te brengen.

Ik begon natuurlijk met de schade. Nou, nee. Ik begon eigenlijk met het geven van de opdracht aan het departement om ... Dat was nog voor Zeerijp. Voor Zeerijp heb ik twee dingen gedaan. Ik heb opdracht gegeven aan het departement om alles te inventariseren wat maar mogelijk was om de gaswinning terug te brengen. Ten tweede heb ik gedacht: dit gaat zo niet, maar ik moet dit met de regio doen. Ik heb dus tegen de regio uitgesproken dat ik het hele dossier opnieuw wilde bekijken en dat ik dat samen met hen wilde doen.

Openbaar verhoor Eric Wiebes, 10 oktober 2022

Minister Wiebes wil bekijken of het gaswinningniveau nog verder naar beneden kan dan met 1,5 miljard kubieke meter aardgas, de verlaging die in het regeerakkoord is afgesproken.

Tegelijkertijd erkent hij in zijn openbaar verhoor dat hij in de eerste weken van zijn ministerschap nog geen plan had om naar nul te gaan:

Dat nulplan was er niet al in november. Maar ik dacht: dit gaat niet goed.

Openbaar verhoor Eric Wiebes, 10 oktober 2022

Wiebes geeft tijdens zijn openbaar verhoor wel aan dat hij in een heel vroeg stadium secretaris-generaal Maarten Camps de opdracht heeft gegeven om te inventariseren welke mogelijkheden er zijn om de gaswinning verder te verlagen. Hij had namelijk gezien dat het gaswinningsniveau onder het vorige kabinet telkens weer werd bijgesteld in de veronderstelling dat het nieuwe, lagere niveau een veilig winningsniveau was. Voor Minister Wiebes is dit, samen met het feit dat hij werd geconfronteerd met een schadeafhandeling die grotendeels stillag en een versterkingsopgave die niet van de grond kwam, aanleiding om te onderzoeken of de gaswinning niet nog verder verlaagd kan worden.¹⁰³

Ik begon eigenlijk met het geven van de opdracht aan het departement om ... Dat was nog voor Zeerijp. Voor Zeerijp heb ik twee dingen gedaan. Ik heb opdracht gegeven aan het departement om alles te inventariseren wat maar mogelijk was om de gaswinning terug te brengen.

Openbaar verhoor Eric Wiebes, 10 oktober 2022

Minister Wiebes geeft in november 2017 de opdracht om te kijken hoe invulling kan worden gegeven aan het regeerakkoord en tevens te bezien of een snellere verlaging mogelijk is. Hij geeft tijdens zijn verhoor aan dat hij op alles voorbereid wilde zijn en dat daarvoor ook breder gekeken diende te worden dan enkel de invulling van het regeerakkoord: «het woord «ambitie» is denk ik verkeerd geformuleerd. Ik was nog niet aan een ambitie toe, maar ik wilde mij wel voorbereiden op het ergste. Het leek mij onverstandig om uit te gaan van 1,5, of wat dan ook», aldus Minister Wiebes.¹⁰⁴

Ik dacht dat we een veel grotere manoeuvreerruimte nodig zouden hebben dan in het regeerakkoord stond. Het woord «ambitie» ... Het was een voorbereiding.

Openbaar verhoor Eric Wiebes, 10 oktober 2022

Het Ministerie van EZK werkt aan verschillende scenario’s

Op 29 november 2017 heeft Minister Wiebes een kennismakingsgesprek met Marjan van Loon van Shell en Rolf de Jong van ExxonMobil. Ten behoeve van dit overleg schrijven ambtenaren van Economische Zaken en Klimaat op 28 november een nota, waarin ze hun Minister adviseren om niet te onderhandelen. Wel zijn ze van mening dat de recente uitspraak van de Raad van State noodzaakt tot heroverweging van het besluit en tot uitwerking van scenario’s voor de gaswinning op de lange termijn. De verwachting van de ambtenaren is dat Shell en ExxonMobil tijdens het gesprek de risico’s zullen schetsen van twee uiterste scenario’s (afbouw in de richting van 2030 en continuering van de winning op het huidige niveau), waarbij de seismiciteit aanzienlijk lager ligt bij afbouw van de winning. De ambtenaren adviseren «aan te geven dat u de veiligheidssituatie van verschillende scenario’s vanzelfsprekend in uw besluitvorming zal betrekken en dat u zich hierbij ook door SodM laat adviseren.»¹⁰⁵

De volgende dag, op 29 november, krijgt Minister Wiebes weer een nota. Ditmaal gaat het om de financiële aspecten rond de akkoorden met de regio en de oliemaatschappijen. Bij de nota zit een bijlage over afbouwscenario’s voor de gaswinning. In deze bijlage wordt nogmaals benadrukt dat de ombouw van installaties bij industriële grootverbruikers een reductie van de gaswinning uit het Groningenveld in 2021 tot 20 miljard kubieke meter mogelijk maakt. Op de achtergrond speelt een duidelijke koppeling tussen de keuze voor de gewenste afbouwscenario’s en de onderhandelingen met Shell en ExxonMobil. Dit blijkt onder andere uit deze nota: «De toekomstige omvang van de gaswinning is van belang voor de gesprekken met de regio en (bepaalt) mede de context van de onderhandelingen met Shell en Exxon.»

In de bijlage bij de nota worden vier scenario’s geschetst.

1. Scenario 1: «zo veilig mogelijk, gegeven de leveringszekerheid». Op basis van de meest recente GTS-adviezen wordt enkel een hoeveelheid aardgas geproduceerd die strikt noodzakelijk is voor het borgen van de leveringszekerheid. Dit betekent maximale inzet van de bestaande stikstofinstallaties, waarbij in de resterende vraag wordt voorzien door gas uit Groningen. Na ombouw van de industrie zal tussen 2020 en 2030 de winning worden afgebouwd, waarbij uiteindelijk in 2030 (in een gemiddelde winter) een niveau van nul wordt bereikt. De totale toekomstige winning bedraagt circa 165 miljard kubieke meter met een omzet van 25 tot 33 miljard euro.

2. Scenario 2: «continuering op «veilig genoeg»». In dit scenario blijft de gaswinning op het niveau van 20 miljard kubieke meter tot de natuurlijke decline van het veld of totdat de vraag afneemt door ombouw en/of verduurzaming. De totale toekomstige winning bedraagt circa 444 miljard kubieke meter, met een omzet van 67 tot 89 miljard euro.

3. Scenario 3: als tussenvariant een «verlaging naar (bv) 12 miljard m³». Er zijn verschillende scenario’s denkbaar als tussenvariant. De productie wordt vanaf 2021 jaarlijks met 1,5 miljard kubieke meter teruggebracht totdat rond 2026 het gewenste niveau van 12 miljard kubieke meter wordt bereikt. De verlaging tussen 2021–2026 komt voornamelijk door de verwachte ombouw in het buitenland. De totale toekomstige winning bedraagt circa 275 miljard kubieke meter.

4. Scenario 4: «de stikstofvariant, maximale verlaging». Indien op korte termijn wordt besloten tot de bouw van een nieuwe stikstoffabriek in Zuidbroek, kan deze eind 2020/begin 2021 operationeel zijn. Het is dan mogelijk om de winning vanaf 2022 te verlagen met circa 6 miljard kubieke meter. Indien vervolgens de lijn van de leveringszekerheid wordt gevolgd, is het mogelijk om de winning in 2027 (voor een gemiddelde winter) terug te brengen naar nul. Hiervoor zal ook hoogcalorisch gas geïmporteerd moeten worden. De totale toekomstige winning bedraagt circa 122 miljard kubieke meter, met een omzet van 18 tot 24 miljard euro.

Alle bedragen zijn berekend bij een gasprijs van € 0,15 tot € 0,20 per kubieke meter. In figuur 7.4 zijn de vier scenario’s weergegeven.¹⁰⁶

Bron: Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (nota 29 november 2017)

Het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat werkt aan verschillende afbouwscenario’s. De keuze voor elk scenario heeft cruciale invloed op hoeveel gas er nog wordt gewonnen, en hoeveel er in de grond blijft.

In de externe communicatie herhaalt het ministerie het voornemen van het kabinet om afbouwscenario’s voor na 2021 uit te werken. Het kabinet gaat echter niet in op de ambitie om de gaswinning tijdens de kabinetsperiode al verder af te bouwen dan beschreven in het regeerakkoord. Dit blijkt onder andere uit de brieven aan de Tweede Kamer van 4 en 8 december 2017. Minister Wiebes herhaalt hierin de doelstelling om de gasvraag in 2021 te verlagen met 3 miljard kubieke meter. Tevens laat hij weten dat hij in het eerste kwartaal van 2018 productiescenario’s voor de lange termijn op zal stellen en daarbij inzichtelijk zal maken welke mogelijkheden er nog meer zijn om de gasvraag verder te verminderen, alsmede welke afwegingen daarbij gemaakt dienen te worden.¹⁰⁷

Minister Wiebes kijkt naar mogelijkheden stikstoffabriek

Op maandag 4 december 2017 informeert Minister Wiebes de Tweede Kamer per brief over de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak. De Minister gaat in deze brief kort in op het terugbrengen van de gasvraag met 3 miljard kubieke meter tot 2021, zoals is beoogd in het regeerakkoord. Hij schrijft dat hij dit wil bereiken door actief in gesprek te gaan met industriële afnemers en elektriciteitscentrales om hen te laten overstappen op alternatieven voor laagcalorisch gas. Verder moeten aan het einde van de kabinetsperiode ongeveer 50.000 nieuwbouwwoningen aardgasvrij zijn opgeleverd. Ook wil het kabinet dat er per jaar 30.000 tot 50.000 bestaande woningen aardgasvrij worden gemaakt. Daarnaast legt hij uit dat hij door gebruik te maken van de rekenmethodiek van de commissie-Meijdam voor de veiligheidsrisico’s tegemoet wil komen aan de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak. Minister Wiebes schrijft: «In de scenario’s voor de afbouw van de gasvraag zal ik dan ook stilstaan bij de mogelijkheid dat de veiligheidssituatie aanleiding geeft tot een winningsniveau waarmee niet aan het niveau voor de leveringszekerheid kan worden voldaan en zodoende ook het afschakelen van gebruikers moet worden overwogen. Op deze manier zal ik het belang van leveringszekerheid in de toekomstige besluitvorming beter tegen andere belangen afwegen.»¹⁰⁸

Vier dagen later, op vrijdag 8 december 2017, stuurt de Minister weer een brief naar de Tweede Kamer. Hierin laat hij de Kamer weten dat hij naar een nieuw besluit over de gaswinning in Groningen toewerkt. Hij wil de regio daar intensief bij betrekken.¹⁰⁹

Voor Zeerijp heb ik twee dingen gedaan [...] heb ik gedacht: dit gaat zo niet, maar ik moet dit met de regio doen. Ik heb dus tegen de regio uitgesproken dat ik het hele dossier opnieuw wilde bekijken en dat ik dat samen met hen wilde doen.

Openbaar verhoor Eric Wiebes, 10 oktober 2022

Een van de mogelijkheden om de toekomstige gaswinning te verlagen, is om toch over te gaan tot de bouw van een stikstofinstallatie in Zuidbroek. Een jaar eerder, in 2016, concludeert GTS nog dat een stikstofinstallatie niet meer nodig is met het oog op capaciteitsmatige leveringszekerheid (zie paragraaf 6.3.7 in hoofdstuk 6). Het kabinet stelt om die reden in 2016 het besluit uit voor de bouw van zo’n fabriek. In de zomer van 2017 maakt GTS een nieuwe analyse en verschijnt ook een analyse van een onafhankelijk classificatiebureau, DNV GL. In de adviezen wordt geconcludeerd dat de bouw van een stikstoffabriek voor de (capaciteitsmatige) leveringszekerheid niet nodig is. Het volume van de Groningse gaswinning kan met de bouw van de fabriek echter wel worden gereduceerd. Bij volledige inzet van de fabriek is er 5 tot 7 miljard kubieke meter Gronings gas minder nodig. De Minister schrijft om die reden in de brief aan de Tweede Kamer van 8 december 2017: «Het kabinet heeft uitgesproken dat de veiligheid voorop staat en dat zij daarom de vraag naar Gronings gas wil verminderen. De mogelijkheden daartoe binnen deze kabinetsperiode, en de scenario’s voor de gaswinning na deze kabinetsperiode breng ik in kaart [...] Het is mijn voornemen om uw Kamer vervolgens uiterlijk in het voorjaar over het definitieve besluit omtrent de stikstofinstallatie te informeren.»¹¹⁰

7.4 Schade en versterking: impasse in schadeafhandeling, versterking moddert voort

Op 30 mei 2017, het moment dat de aardbeving bij Slochteren plaatsvindt, ligt de schadeafhandeling alweer twee maanden stil. De besprekingen over een nieuw schadeprotocol lopen met horten en stoten en het is maar de vraag of er per 1 juli 2017 een nieuw schadeprotocol zal zijn. Ook de versterkingsoperatie is – vijf jaar na de aardbeving bij Huizinge – nog niet op stoom. De NCG, het CVW en de NAM discussiëren over de manier waarop de versterking moet worden uitgevoerd.

7.4.1 Naar een nieuw schadeprotocol

Optimisme over haalbaarheid nieuw schadeprotocol per 1 juli 2017

Nadat Nationaal Coördinator Groningen Hans Alders de schadeafhandeling door het Centrum Veilig Wonen per 31 maart 2017 stopt, begint hij aan gesprekken met de bestuurlijke en maatschappelijke stuurgroep over de invulling van een nieuw schadeprotocol.¹¹¹ Alders wil dat het nieuwe schadeprotocol op 1 juli 2017 in werking treedt. Hij vertrouwt erop dat dit gaat lukken omdat alle partijen hun medewerking hieraan toezeggen.¹¹² Hij beseft wel dat over de methode van schadeopname nog discussie is, maar verwacht dat dit oplosbaar is in «pressure cooker»-bijeenkomsten.¹¹³ Ook het Ministerie van Economische Zaken verwacht dat er snel overeenstemming kan worden bereikt. Er waren «geen afspraken, maar er waren wel duidelijke ideeën over. Die waren vooral ontwikkeld door Hans Alders. Ik heb hem daar ook heel erg in gesteund, want ik vond dat goede ideeën. Dat noemden we het zogenaamde «interpolismodel», waardoor mensen door het maken van een foto van de schade al heel snel een vergoeding zouden krijgen; niet meer allemaal rapporten maken, zeker bij kleine schades, maar snel afhandelen. Ook voor een heleboel schades die er nog lagen, waar discussie over was of die nou wel of niet door een aardbeving kwam, in één keer mensen compensatie bieden, dat noemden we de «schone lei», en een onafhankelijke commissie die de beoordeling zou gaan doen. Er waren nog meer elementen, maar dat zijn de elementen die mij bijstaan.», stelde secretaris-generaal Maarten Camps in zijn openbaar verhoor.¹¹⁴

Het beeld bij ons allen was: we gaan stoppen, we kunnen in vrij korte tijd op basis van de contouren die we nu hebben een nieuw protocol maken en daar gaat iedereen voor zijn.

Openbaar verhoor Maarten Camps, 28 september 2022

Minister Kamp informeert de Tweede Kamer op 13 april 2017 over de komst van het nieuwe schadeprotocol. Hij benoemt in zijn brief de volgende elementen voor het nieuwe schadeprotocol:

– «Een verbeterde methode voor de opname en de beoordeling van schademeldingen. Bij de inrichting van deze methode wordt het evaluatierapport van de «proef buitengebied» en het oordeel van de begeleidingscommissie betrokken. In deze methode worden schades onafhankelijk opgenomen en beoordeeld.

– Een Onafhankelijke Commissie Schadeafhandeling (OCS). De OCS beslist over de schadeoorzaken en het schadebedrag; NAM heeft daarbij geen betrokkenheid meer en treedt dus volledig uit het proces. De OCS wordt door de Minister van Economische Zaken ingesteld. Hiermee komen de second opinion en de Arbiter te vervallen, waardoor het proces efficiënter wordt ingericht.

– Een werkwijze voor versneld herstel van kleine schades. Met deze werkwijze worden bewoners binnen het effectgebied van een beving proactief op de hoogte gesteld van het optreden van een beving en gevraagd om hun woning te controleren op schades. Het effectgebied wordt per beving vastgesteld op basis van meetgegevens van het KNMI. Indien er sprake is van kleine schades, worden deze versneld hersteld door erkende aannemers.

– Kwaliteitseisen voor de opnemers en beoordelaars van schade. Om ervoor te zorgen dat alle betrokken technisch experts kwalitatief hoogstaand werk leveren, moeten zij voldoen aan kwaliteitseisen. Deze kwaliteitseisen worden door een externe partij ontwikkeld.»¹¹⁵

Maatschappelijke partijen trekken zich terug uit overleg

Op 15 april 2017 trekken de maatschappelijke partijen, de Groninger Bodem Beweging en het Groninger Gasberaad, zich terug uit het overleg met de Nationaal Coördinator Groningen over een nieuw schadeprotocol. Uit de brief van Minister Kamp aan de Tweede Kamer blijkt volgens hen dat het nieuwe schadeprotocol al op een aantal punten vaststaat, zonder dat er is overlegd met de maatschappelijke partijen. De Groninger Bodem Beweging en het Groninger Gasberaad leggen dit op 18 april 2017 in een brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer uit. Zij vinden dat de elementen die de Minister in de brief aan de Kamer noemt, de bewoners benadelen. Ze refereren daarbij aan het weghalen van de mogelijkheid voor een contra-expertise of second opinion en een beoordeling door de Arbiter Bodembeweging, de keuze kleinere schades niet meer te vergoeden maar te herstellen, en het feit dat de Minister voortborduurt op de proef buitengebied.¹¹⁶

Nadat de maatschappelijke partijen zich hebben teruggetrokken uit het overleg met de Nationaal Coördinator Groningen, volgt een reeks gesprekken tussen vertegenwoordigers van het Ministerie van Economische Zaken, de Nationaal Coördinator Groningen, provincie en gemeenten. Die gesprekken verlopen moeizaam.¹¹⁷ De Nationaal Coördinator bespreekt ondertussen ook met de NAM hoe zij aankijkt tegen de invulling van de beoordeling van schademeldingen. De gedachten van de NCG richten zich op een eenvoudige beoordeling zonder nader onderzoek van schades in een gebied waar het aannemelijk is dat schade door de gaswinning is ontstaan, blijkt uit een memo van de NCG aan NAM van 10 mei 2017.¹¹⁸

7.4.2 Regio komt met vier pijlers

Op 4 mei 2017 schetst de Groninger Bodem Beweging in samenspraak met het Groninger Gasberaad een drietal uitgangspunten voor een nieuw schadeprotocol met maatschappelijk draagvlak. Ze doet dit in een brief aan de Nationaal Coördinator Groningen, de leden van de maatschappelijke stuurgroep en de leden van de bestuurlijke stuurgroep.¹¹⁹ Daarna overleggen de maatschappelijke en de bestuurlijke stuurgroep intensief over deze uitgangspunten. Samen met regionale bestuurders publiceren het Groninger Gasberaad (GGB) en de Groninger Bodem Beweging (GBB) op 23 mei 2017 een manifest Naar een nieuwe schadeafhandeling, met vier pijlers waaraan het schadeprotocol moet voldoen: verantwoordelijke Staat, rechtvaardige schadebepaling, menselijke maat, onafhankelijkheid.¹²⁰ Op basis van dit manifest gaan de bestuurlijke en maatschappelijke partijen uit de regio het gesprek weer aan met de NCG en de vertegenwoordiger van het Ministerie van EZ om te komen tot een nieuw schadeprotocol.¹²¹

De NCG beschrijft in een logboek het proces en de consultatie. In dit logboek valt te lezen dat de maatschappelijke en bestuurlijke stuurgroep uitgangspunten hebben benoemd, dat met hen is afgesproken hoe deze in het schadeprotocol worden ingevuld en dat beide stuurgroepen om advies zijn gevraagd over het nieuwe schadeprotocol. Via het Sociaal Planbureau heeft het Gronings Panel inwoners om hun meningen over het schadeprotocol gevraagd. De respondenten noemen «onafhankelijk en geloofwaardig», «tempo» en «eenvoudig en praktisch».¹²² Rapporten van de Nationale ombudsman, de Onafhankelijke Raadsman en de Onderzoeksraad voor Veiligheid zijn bestudeerd en de NCG heeft deskundigen individueel en in de reflectiecommissie gesproken of een schriftelijke reactie van hen ontvangen. TU Delft is gevraagd om een beoordelingsmethodiek en werkwijze op te stellen; NIVRE (Stichting Nederlands Instituut Van Register Experts) is gevraagd om een kader voor kwaliteitseisen aan schade-experts en bewonersbegeleiders op te stellen rond onafhankelijkheid, professionaliteit en communicatievaardigheid. Aan het KNMI vraagt de NCG een kader voor de grenzen van de werking van het protocol en welke zekerheidsmarge en -maatregelen daarbij aangehouden moeten worden.¹²³

7.4.3 Geen overeenstemming per 1 juli 2017

Poging om per 1 juli 2017 met nieuw schadeprotocol te komen

NCG Alders doet er alles aan om het nieuwe schadeprotocol per 1 juli 2017 rond te krijgen. In juni organiseert hij drie werkbijeenkomsten «met de voeten op tafel».

Tijdens die sessies is van alles helemaal doorgeëxerceerd. Kunnen we het met elkaar eens worden? Et cetera. Dus alles is uit de kast gehaald om dat te doen.

Openbaar verhoor Hans Alders, 28 september 2022

Na het werkbezoek van Minister-President Rutte op 16 juni 2017 aan de provincie Groningen wijst commissaris van de Koning, René Paas, hem op de terughoudendheid van de rijksoverheid bij de gesprekken. Hij herhaalt een boodschap die hij ook in mei al aan Rutte stuurde: «De gesprekken over het schadeprotocol gaan langzaam maar zeker de goede kant op. Maar bij de opstelling van het schadeprotocol is het Rijk tot nu toe de lastigste partij. En dat is onverstandig omdat de schadeafhandeling tot nu toe voor Groningers het beeldbepalende probleem is. Alle gesprekken tijdens uw bezoek gingen daarover. Ruim 100.000 schademeldingen. Bijna 20.000 in de wachtstand. Dat moet goed en royaal, anders blijft het tobben.»¹²⁴

Wat ook gekmakend was, was dat rijksambtenaren en uiteindelijk zelfs de Minister zeiden: ja, het moet wel snel, we dringen aan op spoed. Maar ondertussen bewogen zij geen millimeter in de richting waarvan wij zeiden: zo ziet een rechtvaardig schadeprotocol eruit.

Openbaar verhoor René Paas, 7 oktober 2022

De kern is dat er ontiegelijk veel mensen zitten te wachten en het enige wat het Rijk geeft is: nou, we kunnen jullie net zo behandelen als de NAM dat tot nu toe deed.

Openbaar verhoor René Paas, 7 oktober 2022

Op basis van alle besprekingen en informatie komt de NCG tot een conceptschadeprotocol. Dat deelt de NCG, samen met een logboek met alle partijen. Hij stuurt een vertrouwelijke conceptversie op 27 juni 2017 rond.

Ministeries zijn terughoudend over schadefonds

In de conceptversie is sprake van een schadefonds waar de Staat het budget voor verzorgt. De Staat en de exploitant regelen vervolgens onderling wie welk deel betaalt, maar dat is nog niet rond. In afwachting daarvan is het de bedoeling dat de NAM de schade zonder tussenkomst van een fonds vergoedt.¹²⁵ Secretaris-generaal van het Ministerie van Economische Zaken Camps zegt daarover in zijn openbaar verhoor: «Ik vond dat een goed idee, omdat dat... Ik weet niet meer de details van dat plan, maar dat gaat over echt geld storten in een fonds, en dan heeft NAM niet meer bemoeienis met wat er gebeurt. Dat was een goed plan. Tegelijkertijd waren wij ons ervan bewust dat dat plan alleen maar zou kunnen als we aan de ene kant nieuwe onderhandelingen met de aandeelhouders van NAM zouden voeren, want dat zou een compleet nieuwe verhouding creëren. Nou stond dat toch al in de planning om die onderhandelingen te gaan voeren, maar dat deed je niet van de ene dag op de andere. Daar komen we misschien nog over te spreken. Het tweede is dat duidelijk was dat we dat alleen maar zouden kunnen doen als de Staat bereid zou zijn in dat voorstel om ook een risico te nemen dat misschien niet alle kosten vergoed zouden worden door de NAM. Dat was op dat moment naar mijn inschatting een onbespreekbaar iets binnen het Rijk.»¹²⁶

Over het conceptprotocol vindt overleg plaats tussen de Minister van Economische Zaken, de Minister van Financiën en de Minister-President. Ter voorbereiding op dat overleg schrijven de betrokken ambtenaren van Financiën in een advies van 26 juni 2017 dat de Minister van Financiën moet voorkomen dat een schadeprotocol met aankondiging van een schadefonds naar buiten komt: «De gesprekken met de NAM over hun commitment voor het schadeprotocol en eventueel schadefonds zijn nog gaande. Zolang de NAM nog niet hun volledige commitment hebben getoond, d.w.z. de bereidheid om het fonds vooraf te vullen ongeacht de uiteindelijke rechtsvorm, dient er o.i. niets over een schadefonds naar buiten te worden gebracht [...]».¹²⁷ Voor de regionale partijen is een schadefonds een cruciaal element voor draagvlak voor een nieuw schadeprotocol. De regiobestuurders constateren al eerder dat het Ministerie van Economische Zaken zich terughoudend opstelt: «de kans dat er op 1 juli a.s. een nieuw schadeprotocol ligt is klein. Vanuit EZ stelde men zich strak op en wilde niet bewegen in de richting van een «verantwoordelijke Staat».» ¹²⁸

7.4.4 Minister Kamp wil geen beslissing meer nemen over schadeprotocol

Discussie over inhoud schadeprotocol duurt voort

Op 30 juni 2017 laat de Minister van Economische Zaken de Tweede Kamer weten dat de deadline van 1 juli 2017 voor een nieuw schadeprotocol niet gehaald wordt. Er is nog geen definitief akkoord, maar: «Alle partijen zijn positief over het proces en zijn van oordeel dat er flinke stappen in de goede richting zijn gezet. Regionale bestuurders en maatschappelijke partijen hebben echter aangegeven iets meer tijd nodig te hebben om te komen tot een voldragen schadeprotocol dat kan rekenen op een breed draagvlak.»¹²⁹

Hoewel duidelijk is dat 1 juli 2017 niet lukt, blijft de NCG optimistisch. De NCG stuurt een conceptlogboek van 12 juli 2017 rond.¹³⁰ Het is bedoeld als naslagwerk bij het schadeprotocol. Het lijkt ervan uit te gaan dat er een schadeprotocol, een schadehandboek en kwaliteitseisen tot stand gaan komen. De planning is dan nog om op 20 juli 2017 een eindversie vast te stellen, maar de NCG constateert dat dit te krap is.

Naast de discussie over het schadefonds, bestaat ook op andere punten nog geen overeenstemming. De stuurgroepen maken zich zorgen over de invulling van het bewijsvermoeden en willen het plan door een juridische commissie laten doorlichten. Ook de NAM heeft op een aantal aspecten kritiek op het conceptprotocol: «We zien nu dat er tijdsdruk ontstaat, terwijl beoordelingsmethodiek en het protocol zelf nog niet af zijn, laat staan acceptabel voor NAM», schrijft een betrokken medewerker van de NAM ter voorbereiding op een gesprek met secretaris-generaal Camps van het Ministerie van EZ en met NCG Alders. De NAM vindt de reikwijdte van het schadeprotocol nu nog te breed. Zaken als immateriële schade en waardedaling zijn nog onder de rechter en kunnen daarom volgens de NAM niet onder het protocol worden gebracht. Verder moet het schadeprotocol neutraal zijn en niet voorsorteren op de uitleg van de wet. Vooralsnog vindt de NAM de onderzoeksmethodiek van TU Delft niet acceptabel omdat er nog geen peerreview is geweest en omdat het in stand houden van de mogelijkheid om een besluit voor te leggen aan de Arbiter niet past bij een onafhankelijke commissie schadeafhandeling.¹³¹ In een concept voor een plan van aanpak waar de NAM intern aan werkt, beschrijft de NAM in juni 2017 hoe zij tegen het schadeprotocol aankijkt. De NAM vindt dat het conceptschadeprotocol dat er op dat moment ligt niet in lijn is met de «NAM-op-afstandafspraken» van maart 2017. Voor de NAM gelden een aantal randvoorwaarden bij het schadeprotocol, waaronder een «meetgedreven schadeprotocol, bepaling effectgebieden zoals bepaald in de SBR-A richtlijnen» en «gebruikmaken van TNO&SBR methodiek en richtlijnen, data gedreven.» De NAM wil zich richten tot het Ministerie van Infrastructuur en Milieu voor afspraken over de bovengrond en wil van de NCG af. De NAM vindt de NCG een onbetrouwbare partner, speelbal van de stuurgroepen waarmee geen afspraak te maken is.¹³²

Demissionaire status kabinet leidt tot uitstel besluitvorming

Naast de bezwaren van de stuurgroepen en van de NAM, speelt de demissionaire status van het kabinet-Rutte II een belangrijke rol. Al in mei 2017 schrijft een ambtenaar in een interne mail over besprekingen tussen de NAM, NCG en het Ministerie van Economische Zaken over afspraken rond schade en versterking waarbij de NAM op afstand komt te staan. Hij stelt dat dit naar alle waarschijnlijkheid pas na de formatie van een nieuw kabinet rond kan komen.¹³³ Minister Kamp wil de beslissingen over een nieuw schadeprotocol en een nieuwe onafhankelijke commissie schadeafhandeling overlaten aan een nieuw kabinet. De vertegenwoordigers van het ministerie komen niet meer opdagen bij overleggen of hebben geen mandaat om afspraken te maken.

[..] dan begint de formatie ons vreselijk op te breken. Want ongeveer vanaf dat moment was het Rijk nooit beschikbaar voor enig overleg. En als er al mensen van het Rijk waren, hadden ze de mededeling: u zult begrijpen dat wij niet tot een conclusie kunnen komen.

Openbaar verhoor Hans Alders, 28 september 2022

Tekstkader 7.5 Advies commissie-Hammerstein over schadeprotocol

Na de zomer adviseert de commissie-Hammerstein over het conceptprotocol. Dit advies is gevraagd in reactie op de wens van de stuurgroepen om het conceptprotocol integraal door juridisch deskundigen te laten toetsen en om hen een aantal juridische vragen voor te leggen. De commissie komt op 13 oktober 2017 met een advies.134 Over de schadeafwikkeling adviseert de commissie dat deze gericht moet zijn op een eenvoudige en snelle afwikkeling van alle schade die wat omvang betreft te gering is om de hoge kosten van onderzoek en beoordeling te rechtvaardigen. De commissie gaat daarbij uit van schades tot € 5.000. Dat zou om 80 tot 90% van de schades gaan. Bij grotere schade moeten benadeelden juridische en technische bijstand krijgen. De commissie adviseert ook om de Arbiter bij de grotere schades een rol te geven. De NAM moet zich hieraan committeren, en de Staat en de NAM moeten gezamenlijk financieren.

De commissie stelt dat eenvoudige afwikkeling alleen mogelijk is met medewerking van de NAM. De NAM stelt een aantal voorwaarden, waarvan de commissie twee voorwaarden als knelpunten aanmerkt. De eerste is het bewijsvermoeden. De commissie hanteert een strengere eis dan de NAM voor de mate waarin moet worden bewezen of aannemelijk gemaakt dat schade een andere oorzaak heeft dan Bodembeweging door gaswinning. Het tweede is dat de NAM wil dat het bewijsvermoeden alleen geldt voor de zogenaamde effectgebieden waarbinnen de kans op schade een bepaald percentage bedraagt. De commissie-Hammerstein vindt een dergelijke beperking niet juist.

Opnemen schade wordt hervat, beoordeling blijft stilliggen

De behandeling van schademeldingen ligt vanaf 31 maart 2017 12.00 uur stil. Het oorspronkelijke plan van de NCG behelst dat het CVW meldingen die binnenkomen vanaf 31 maart 12.00 uur inspecteert op basis van de TNO-methode die ook is gehanteerd in de Proef Buitengebied (zie paragraaf 6.4.7 in hoofdstuk 6). Zo kan voorkomen worden dat het schadeproces stilligt in afwachting van het nieuwe schadeprotocol. De stuurgroepen kunnen zich hier niet in vinden. Daarom besluit de NCG dat het CVW van de meldingen alleen de NAW-gegevens opneemt. Omdat het niet lukt per 1 juli 2017 een nieuw schadeprotocol tot stand te brengen en omdat de schademeldingen niet worden behandeld, vraagt de NCG het CVW op 22 juni 2017 om per 1 juli 2017 in naam van de toekomstige onafhankelijke commissie schadeafhandeling tot intake en inspectie van de schades over te gaan. Beoordeling vindt niet plaats.¹³⁵ Op 24 juli 2017 sluiten het Ministerie van Economische Zaken, de NAM en de NCG een overeenkomst om ervoor te zorgen dat het CVW weer start met schadeopnames.¹³⁶

7.4.5 Regio zoekt zelf naar een oplossing

Gezamenlijk conceptprotocol van maatschappelijke partijen en regiobestuurders

De regio wil ondertussen niet wachten op overeenstemming over een schadeprotocol en gaat zelf verder met een eigen voorstel. Er is dan ook de nodige urgentie, want de schademeldingen worden immers sinds 31 maart 2017 niet meer beoordeeld. De regionale partijen – het Groninger Gasberaad, de Groninger Bodem Beweging, de provincie en de twaalf gemeenten in de kern van het aardbevingsgebied – melden in een persbericht op 18 oktober 2017 dat zij overeenstemming hebben bereikt over het schadeprotocol dat zij wensen. Het protocol bevat concrete stappen voor de invulling van schadeafhandeling waarbij de NAM geen rol meer speelt bij de schadeafhandeling en de bewoner op geen enkele manier met de NAM te maken krijgt bij het indienen van een claim. Daarbij stelt de regio ook dat het Rijk een ruimhartige financiële bijdrage dient te leveren aan de schadeafhandeling.¹³⁷

De NCG is niet betrokken bij dit initiatief uit de regio. Hij meldt daarover in een brief aan de Arbiters van 19 december 2017: «Sinds 18 oktober ligt er een voorstel van de regionale bestuurlijke en maatschappelijke partijen. Er wordt gewacht op een reactie van het Rijk. De Minister heeft aangegeven dat nu haast moet worden gemaakt en dat hij bereid is met alle betrokken partijen rond de tafel te gaan. Dit betekent dan dat we stapsgewijs de benodigde beslissingen kunnen gaan maken. Vooruitlopend op een schadefonds kan een werkwijze worden afgesproken in lijn met het fonds, een proces waarin arbitrage ook een rol zal spelen. Ik vind het van belang dat er spoedig duidelijkheid komt over een nieuw schadeprotocol, overigens alle partijen met mij. Een protocol waarin de NAM geen rol meer heeft bij schadeafhandeling, waarbij de bewoner met schade centraal staat en gehandeld wordt vanuit het perspectief van de schademelder. Daar wachten de Groningers al lang op.»¹³⁸

Provincie, gemeenten en NAM overleggen over schadeprotocol

Terwijl het voorstel van de regio van 18 oktober 2017 op tafel ligt, ondernemen de provincie en betrokken gemeenten een poging om met de NAM in gesprek te raken over perspectief en versterken, en over het schadeprotocol. Op 30 oktober 2017 besluit het Algemeen Bestuur Regio, waar de burgemeesters, de commissaris van de Koning en de gedeputeerde met elkaar overleggen, tot «sonderende gesprekken» tussen ambtelijke verkenners, de NAM en Shell om tot fundamentele oplossingen te komen. De thema’s voor die gesprekken zijn naast schadeherstel ook versterken, perspectief, uitvoering/organisatie, randvoorwaardelijke zaken en het proces.¹³⁹ Er zijn bestuurlijke trekkers aangewezen om «intensief» met de ambtelijk verkenners te overleggen en het Algemeen Bestuur Regio, dat wekelijks bijeenkomt, wordt consequent geïnformeerd. De NAM meldt hierover: «De NAM komt in de loop van 2017 hierover in gesprek met de provincie Groningen en lokale bestuurders, in een poging tot een aantal fundamentele oplossingen te komen voor het gaswinningsdossier, specifiek ook voor de afhandeling van de schadegevallen onder de oude schadeprotocollen en alvast vooruitlopend op de schadeafhandeling in het publieke domein. De plannen bevatten naast afspraken over de schadeafhandeling ook een vergaand pakket aan maatregelen, inclusief een bijdrage boven op NAM’s wettelijke aansprakelijkheid.»¹⁴⁰

Zowel commissaris van de Koning Paas als gedeputeerde Eikenaar verklaren in hun openbaar verhoor, dat het overleg tussen de provincie en de NAM over het schadeprotocol een poging behelst om tot een oplossing te komen.

Dan komt er een ambtenaar naar mij toe die zegt: Eelco, de NAM zegt dat ze best wel met een voorstel willen komen dat invulling geeft aan ons protocol. Ik had daar niet heel veel fiducie in, maar ik zei: als je wilt verkennen, ga je gang

Openbaar verhoor Eelco Eikenaar, 26 september 2022

We liepen vast op het ene bord en we keken of er op het andere bord wellicht iets te bereiken was.

Openbaar verhoor René Paas, 7 oktober 2022

In november en december 2017 vinden gesprekken plaats. De gesprekken leiden tot een conceptschadeprotocol gebaseerd op de beoordelingsmethodiek van de TU Delft. Die methodiek behelst een indeling in gebieden. Omdat die indeling in gebieden en de daarmee gepaard gaande begrenzing voor de toepassing van het bewijsvermoeden grote consequenties heeft voor de bewoners, stellen de ambtelijke verkenners in een rapportage van 18 december 2017 dat zij het nodig achten dat «meerdere hoogstaande technici gezamenlijk vaststellen wat het werkingsgebied van het Groningengasveld is.»¹⁴¹

De ambtelijke verkenners adviseren om het Rijk samen met de decentrale overheden het vervolgproces in te laten richten en om de maatschappelijke organisaties te betrekken bij de «technische validaties en het juridisch advies». Voor de NCG zien zij een adviserende rol bij het vaststellen van het schadeprotocol, voorsorterend op een nieuwe publieke inrichting.¹⁴²

Tekstkader 7.6 TU-methodiek (spiegelei)¹⁴³

De beoordelingsmethode van de TU Delft gaat uit van meerdere gebieden. De gebieden worden bepaald op basis van de grondversnellingen die optreden bij een beving als gevolg van de gaswinning. In gebieden waar schade als gevolg van gaswinning in het Groningenveld waarschijnlijk is, wordt slechts licht onderzoek verricht. In gebieden waar dit minder waarschijnlijk is, wordt een uitgebreidere onderzoeksprocedure gestart. In gebieden waar het hoogst onwaarschijnlijk is, wordt geen onderzoek verricht. Op grote afstand van de beving kan niet meer gesproken worden van het werkingsgebied van het Groningenveld. Daar is het bewijsvermoeden niet van toepassing. Men kan daar nog wel schade melden, maar moet daarbij dan zelf aantonen dat er sprake is van schade als gevolg van de gaswinning in het Groningenveld.144

Het conceptprotocol wijkt ook af van het conceptschadeprotocol dat regiobestuurders en maatschappelijke belangengroepen op 18 oktober 2017 gezamenlijk presenteerden. Met name de TU-methodiek staat lijnrecht tegenover de wens om het bewijsvermoeden breed toe te passen.

De besprekingen over deze invulling van een conceptschadeprotocol gaan volledig buiten de maatschappelijke belangengroepen om. Ook de NCG is hierbij niet betrokken. NCG Hans Alders zegt hierover in zijn openbaar verhoor: «In ieder geval was het onbegrijpelijk dat ze [de provincie, red.] dit deden terwijl ze ook iets samen met de maatschappelijke organisaties en de gemeentebesturen hadden gemaakt. Dit was in mijn ogen niet te begrijpen. Daar zullen zij zelf anders over denken, want ik neem aan dat de gesprekken ook gingen over bijvoorbeeld: kunnen we ook nog andere dingen regelen? Et cetera. Kijk, ik vond het op zichzelf niet gek dat er gesprekken plaatsvonden tussen bestuurders en de NAM. Maar dit vind ik wel gek.»¹⁴⁵

De regiobestuurders zijn van de besprekingen met de NAM op de hoogte. De voortgang van de gesprekken is onderwerp van gesprek in het Algemeen Bestuur Regio. Commissaris van de Koning René Paas heeft regelmatig overleg met president-directeur van Shell Nederland, Marjan van Loon. In die gesprekken komt ook de schadeafhandeling aan de orde. Op 11 november 2017 vindt een gesprek plaats waarbij ook de twee ambtelijk verkenners van de provincie aanwezig zijn. Het schadeprotocol komt aan de orde en Paas geeft aan dat er daarbij een oplossing moet komen voor het buitengebied. Na de bijeenkomst bellen de ambtelijk verkenners met medewerkers van Shell om af te spreken dat zij de week daarna met de NAM samen gaan werken aan een schadeprotocol.¹⁴⁶ In een gesprek van 7 december 2017 tussen Paas en Van Loon komt het schadeprotocol weer aan de orde. In de terugkoppeling van dat gesprek schrijft Paas: «Positief gesprek waarin de bereidwilligheid van beide kanten groot was. En het gevoel dat we nou toch snel zaken moeten doen.»¹⁴⁷

Terwijl zowel Paas als gedeputeerde Eikenaar betrokken zijn bij het conceptprotocol met de NAM, doen zij het in de verhoren af als iets wat nauwelijks betekenis had.

Dus toen ik dat onder ogen kreeg, was het voor mijzelf vrij snel klaar: leuk dat er een ambtelijke verkenning is, maar dit is de weg waar ik precies niet op wilde. Het speelt later nog wel weer een rol als we een overleg hebben met Minister Wiebes – maar dan springen we weer verder in de tijd. Dan komt het weer naar boven, op een wat ongelukkige manier.

Openbaar verhoor Eelco Eikenaar, 26 september 2022

7.4.6 Nieuwe Minister neemt regie bij totstandkoming schadeprotocol

Plannen nieuwe kabinet-Rutte III over schadeafhandeling

In de periode van de kabinetsformatie brengt het Ministerie van Economische Zaken zijn inbreng in voor het nieuwe kabinet. Het ministerie levert een document aan voor de invulling van NAM op Afstand. Als uitgangspunt geldt dat de kosten van schadeafhandeling en versterking voor rekening van de NAM moeten blijven. De NAM moet buiten beeld zijn voor de Groningers. Het document schetst vijf mogelijkheden waarin de NAM in oplopende mate op afstand staat:

«1. Besluitvorming over schade beleggen bij onafhankelijke commissie. Op basis van oordeel vergoedt NAM schade. Aansturing versterking komt bij NCG. NAM blijft opdrachtgever.

2. Hetzelfde als 1, behalve dat voor kosten van schade een privaat fonds wordt opgericht.

3. NAM wettelijk verplichten om beslissingen van onafhankelijke commissie over schade en van de NCG over versterking te (laten) uitvoeren: overheid neemt beslissingen, NAM voert uit.

4. Besluitvorming en geldstromen in publiek domein: er komt een publiekrechtelijk fonds dat vanuit de rijksbegroting wordt gefinancierd. Kosten worden verhaald op NAM: door verrekening gasopbrengsten of d.m.v. heffing. Opdrachtgeverschap CVW publiek beleggen.

5. Beslissing, uitvoering én uitvoering in publiek domein (geen CVW meer).»

[..] we hebben aangegeven dat wij het gewenst zouden vinden dat we echt zouden werken met een volledige NAM op afstand, met een fonds, waarbij er niet alleen publieke regie zou zijn maar ook publieke verantwoordelijkheid. Dat is een complete reset, zoals ik dat net noemde, een complete herziening van de aanpak van schade en versterking en de hele organisatie daaromheen.

Openbaar verhoor Maarten Camps, 28 september 2022

Het nieuwe kabinet-Rutte III, dat op 26 oktober 2017 aantreedt, gaat in het regeerakkoord in op het schadeprotocol. In het regeerakkoord staat: «Er komt een met de regio afgestemd schadeprotocol waarmee bewoners worden geholpen en waardoor zij geen last hebben van strijd tussen publieke en private partijen». De wensen van het Ministerie van Economische Zaken komen niet in het regeerakkoord terecht. De secretaris-generaal van het Ministerie van Economische Zaken, Maarten Camps, bespreekt deze wensen na het aantreden van het kabinet-Rutte III alsnog met de nieuwe Minister van Economische Zaken en Klimaat Wiebes.

Afzonderlijke team Groningen Bovengronds bij Ministerie EZK

In oktober 2017 start binnen het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat een afzonderlijk project-Directoraat-Generaal Groningen Bovengronds (zie tekstkader 7.7). Dit projectdirectoraat richt zich op het beleid rond schadeafhandeling, versterking en het perspectief van Groningen. Toenmalig projectdirecteur-generaal Anita Wouters legt in haar openbaar verhoor uit waarom dat nodig was: «[..] voor Ondergronds was er van alles geregeld in het departement, maar rond Bovengronds was het departement daar beleidsmatig niet op ingericht, dus dat moest ik ook helemaal opbouwen. Er waren ook geen mensen. Het team heb ik echt moeten formeren en samenstellen. Men dacht bij de start – en dat was ook duidelijk de wens van de Minister – dat die belangen niet altijd parallel hoefden te lopen. Dat was precies wat hij wilde opzoeken. Dat wilde hij ook scherp hebben.»¹⁴⁸ Tot de start van dit Directoraat-Generaal ligt de uitvoering van schade en versterking bij de NCG en heeft het ministerie nauwelijks een inhoudelijke rol. Dat verandert omdat Minister Wiebes zelf de touwtjes in handen wil nemen.

Bij zijn aantreden heeft hij ook gezegd: ik ben ervan en dan wil ik er ook van zijn en over gaan, en dan wil ik ook rechtstreekse contacten met de regio en met de bestuurders in de regio. Dat was voor ons uitgangspunt bij de start.

Openbaar verhoor Anita Wouters, 26 september 2022

Tekstkader 7.7 Taken project-Directoraat-Generaal Groningen Bovengronds

«Het projectdirectoraat-generaal Groningen Bovengronds heeft als taak:
–	het zorg dragen voor beleid voor de afhandeling van schade als gevolg van de beweging van de bodem als gevolg van de exploitatie van het Groningenveld;
–	het zorg dragen voor beleid (inclusief de daarmee samenhangende opdrachtgeversrol) met betrekking tot de versterking van gebouwen en werken in verband met de beweging van de bodem als gevolg van de exploitatie van het Groningenveld;
–	het bevorderen van leefbaarheid, duurzaamheid en economie in Groningen;
–	het vertegenwoordigen van de Minister van Economische Zaken en Klimaat in overleggen met vertegenwoordigers van andere ministeries, de Groningse regio, de directeur Nationaal Coördinator Groningen en andere betrokkenen.»
Het project-Directoraat-Generaal wordt vanaf januari 2019 omgevormd tot een projectdirectie. Het takenpakket verandert daarbij enigszins, omdat de taken rond versterking naar het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties overgaan.149

Minister Wiebes start rechtstreeks overleg met regiobestuurders

Na een korte inwerkperiode neemt Minister Wiebes het voortouw en wil hij rechtstreeks met de regio in overleg over de schadeafhandeling.

Een eigen overleg met de regio, niet een getrapt overleg, zoals dat was voorzien in het meerjarenprogramma zoals dat vanuit de NCG was gemaakt. In het kennismakingsgesprek dat ik had met de CdK voordat ik aantrad, was ook al benoemd dat dat ook gewenst werd van de kant van de regio. Dat is in het kennismakingsgesprek tussen de CdK en de Minister ook al gelijk gewisseld.

Openbaar verhoor Anita Wouters, 26 september 2022

Ik zag dat er ook overleggen plaats begonnen te vinden tussen in ieder geval de provincie en het ministerie. En zo langzamerhand rol je ergens in. Ik zag een stuk voorbijkomen van de provincie dat ik nooit eerder gezien had, waarin men zei: we moeten het anders gaan doen. Mensen begonnen tegen mij te praten in termen van: jij bent de uitvoeringsorganisatie. Nou ja, zo... Rechtstreekse gesprekken op dit punt ken ik niet. Later wel, maar in die fase heb ik dat stapsgewijs ontdekt.

Openbaar verhoor Hans Alders, 28 september 2022

Op 6 december 2017 bespreekt Minister Wiebes zijn plannen met de regiobestuurders in het Nationaal Bestuurlijk Overleg Groningen. Rond het schadeprotocol wil de Minister snel stappen zetten. De bestuurlijke stuurgroep van de NCG blikt op 7 december 2017 op dat overleg terug. Daarbij komt aan de orde welk document het uitgangspunt vormt voor het nieuwe schadeprotocol. De conclusie is dan dat dit het stuk van 18 oktober 2017 van de regio moet zijn.¹⁵⁰ In de vervolggesprekken komt toch het andere schadeprotocol als uitgangspunt naar boven, dat de ambtenaren van provincie en gemeenten namens de bestuurders met de NAM ontwikkeld hadden.¹⁵¹ Deze gesprekken vinden ambtelijk plaats, met medeweten van de regionale bestuurders. In december 2017 vinden nog meerdere bestuurlijke overleggen plaats tussen regio en Rijk, maar de besluitvorming komt niet op gang. Volgens ambtenaren van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat schuift de provincie de deadline naar achteren in de tijd: «Indruk is dat ze zich wat verkeken hebben op het proces met de NAM en de ingewikkeldheid van de afgrenzing van de problematiek.»¹⁵² Volgens gedeputeerde Eelco Eikenaar is het de vertegenwoordiger van het ministerie die het conceptprotocol wil gebruiken dat gezamenlijk met de NAM is ontwikkeld.¹⁵³

De Minister voert een nieuwe overlegstructuur in om de aanpak van de gevolgen van de aardbevingenproblematiek in Groningen te bespreken; de bestuurlijke tafel Groningen Bovengronds. In dat overleg wil de Minister afspraken maken met de regio over een gezamenlijk proces rond schadeprotocol, versterking en toekomstperspectief (zie verder paragraaf 7.5.2). De Minister wil tevens een onafhankelijke procesmanager voor de Bestuurlijke Tafel. NCG Alders krijgt die rol niet, de Minister beperkt diens rol tot advisering. De Bestuurlijke Tafel start op 8 januari 2018 onder begeleiding van de Boston Consulting Group. De verschillende inhoudelijke expertteams werken aan de deelonderwerpen. De Bestuurlijke Tafel bespreekt vervolgens de uitwerkingen en neemt de besluiten.

7.4.7 Gedachtenvorming Instituut Mijnbouwschade

CVW verliest rol bij nieuwe schadeafhandeling

Naast een nieuw schadeprotocol is er ook een instantie nodig die de schademeldingen gaat behandelen en beoordelen. De roep om schadeafhandeling onder publieke regie leidt niet onmiddellijk tot de oprichting van een Instituut Mijnbouwschade. De eerste helft van 2017 gaan de gedachten in de richting van een onafhankelijke commissie schadeafhandeling (OCS) waarbij het CVW de uitvoering onder zijn hoede heeft. Het CVW is in de zomer van 2017 nog druk doende met de uitwerking van zijn mogelijke rol als uitvoerder in opdracht of onder aansturing van een op te richten OCS. Het is onduidelijk wanneer de omslag plaatsvindt en het CVW niet langer een rol krijgt bij de schadeafhandeling.

In de loop van 2016 en 2017 veranderen de adviezen van verschillende kanten over de vraag of het CVW nog een rol kan spelen bij de schadeafhandeling. Het advies van KPMG, eerder genoemd in paragraaf 6.4.1 in hoofdstuk 6, beschrijft dat de NAM te dicht op het CVW zit, maar laten de mogelijkheid open dat het CVW onder andere aansturing wel een uitvoerende taak kan hebben.

In het advies van de Raad van State van 5 april 2017 over het amendement op de Mijnbouwwet over schadeafhandeling, versterking en een grotere rol voor de NCG (zie paragraaf 6.4.4 in hoofdstuk 6) benoemt de Raad van State dat de raad bij de schadeafhandeling geen rol ziet voor het CVW: «Gezien de omvang van de problematiek en het gebrek aan vertrouwen van burgers en bedrijven in de huidige schadeafhandeling, adviseert de Afdeling het schadefonds in ieder geval een wettelijke basis te geven en onafhankelijk te positioneren. Voorts ligt het voor de hand dat het schadefonds in plaats van het CVW de buitengerechtelijke schadeafhandelingsprocedure uitvoert. Dit betekent dat het schadefonds in ieder geval meldingen van benadeelden in ontvangst neemt en vervolgens een inspectie laat uitvoeren door een onafhankelijke en onpartijdige deskundige of een commissie van deskundigen. De door het schadefonds in te schakelen deskundigen adviseren (het bestuur van het) schadefonds omtrent de op de aanvraag om schadevergoeding te nemen beslissing. Tegen het besluit is bestuursrechtelijke rechtsbescherming mogelijk.»

De commissie-Hammerstein doet op verzoek van de NCG onderzoek naar het schadeprotocol. In het definitieve advies van 13 oktober 2017 geeft de commissie-Hammerstein aan dat de NAM en de Staat de zorgplicht hebben voor een ruimhartige en rechtvaardige schadeafwikkeling. Dat zou ingevuld kunnen worden met een Instituut Mijnbouwschade. De commissie stelt in het advies dat de onafhankelijkheid van het beoogde Instituut Mijnbouwschade (IM) gewaarborgd moet zijn. «Dat betekent dat leden van het IM worden benoemd op grond van hun kennis en expertise. Zij moeten daarenboven volstrekt onpartijdig zijn. Ook met betrekking tot zijn technische en juridische ondersteuning behoort het IM te voldoen aan eisen van deskundigheid en onpartijdigheid. Dan kan het IM ook de ongelijkheid tussen de NAM en de benadeelden opheffen zonder afbreuk te doen aan de rechten van beide partijen. De inzet van het CVW als secretariaat van het IM is sterk af te raden met het oog op de afhankelijke en partijdige positie die het CVW eerder heeft ingenomen in het afwikkelen van schaden voor NAM.»¹⁵⁴

De juridische vorm van het Instituut Mijnbouwschade staat in november 2017 nog niet vast. Zowel een private als een publieke vorm is mogelijk. De voorkeur van het Ministerie van Economische Zaken gaat uit naar een publiekrechtelijke inrichting, zoals blijkt uit een nota aan de Minister van Economische Zaken en Klimaat van november 2017.¹⁵⁵

7.4.8 Versterkingsopgave moddert voort

Waar het proces van schadeafhandeling in de periode van mei 2017 tot januari 2018 in een heuse impasse terechtkomt, moddert de aanpak van de versterking voort. In hoofdstuk 6 is beschreven hoe de Nationaal Coördinator Groningen (NCG) vanaf 2016 de regie voert over de versterkingsoperatie, die uitgevoerd moet worden door het Centrum Veilig Wonen (CVW). In die periode wordt vooral een start gemaakt met het inspecteren van de eerste groep woningen (batch 1.467), waarbij moet worden bekeken of die woningen aan de inmiddels geldende veiligheidsnorm en bouwrichtlijn voldoen. In 2017 wordt duidelijk dat dit niet het geval is. Al deze woningen blijken versterking nodig te hebben. Toch komt ook in deze periode de daadwerkelijke versterking van deze woningen niet of nauwelijks op gang.

NCG is ontevreden over de inzet van CVW en de NAM

In 2017 worden de eerste versterkingsadviezen (VA’s) verwacht, voor de groep van 1.467 woningen (batch 1.467) die in 2016 zijn geïnspecteerd. Die adviezen laten echter op zich wachten. Vooruitlopend op het delen van de adviezen, vinden in april en mei 2017 bewonersavonden plaats waar in algemene zin een toelichting wordt gegeven op de versterkingsadviezen. Ook wordt hier een planning gepresenteerd voor het verschijnen van de versterkingsadviezen. Uit de tweede kwartaalrapportage van de NCG, van juli 2017, blijkt dat de NCG inmiddels een deel van de versterkingsadviezen (ongeveer duizend) van het CVW heeft ontvangen. De kwaliteit laat volgens de NCG te wensen over: «Bij een flink aantal VA’s bleek dat deze van onvoldoende kwaliteit waren om goede vervolggesprekken te voeren met de eigenaren en huurders. De snelheid waarmee de VA’s tot stand moesten komen en de oorspronkelijke vraagspecificatie (vooral technische insteek) hebben hiertoe geleid». De NCG schrijft in de kwartaalrapportage dat het daarom de versterkingsadviezen opnieuw en op specifieke punten laat toetsen door het CVW. Gevolg hiervan is dat de versterkingsadviezen later dan gepland met bewoners kunnen worden gedeeld.¹⁵⁶

Toen wij beter gingen kijken naar die eerste versterkingsadviezen, waren ze gewoon beneden de maat. Misschien stond er technisch gezien wel wat er zou moeten gebeuren, maar als je aan iemand zou moeten uitleggen wat er echt stond, dan voldeden ze gewoon van geen kanten. Dus we hadden technisch gezien wel de inspecties en de engineering, maar de vertaalslag naar de bewoner van het huis was er niet.

Openbaar verhoor Hans Alders, 28 september 2022.

In een brief aan NAM-directeur Gerald Schotman van 25 juli 2017 zet NCG Hans Alders zijn zorgen uiteen. Hij schrijft dat hij kort daarvoor, op 12 juli 2017, in een gesprek met medewerkers van de NAM heeft aangegeven voorlopig de lopende gesprekken over NAM op Afstand op te zullen schorten, onder meer uit onvrede over de versterking. Alders wijst erop dat de oplevering van versterkingsadviezen voor batch 1.467 is vertraagd, en dat de adviezen bovendien «kwalitatief onder de maat» zijn. Het doorvoeren van aanpassingen vergt tijd, waardoor veel versterkingsadviezen pas na de zomer van 2017 met bewoners gedeeld kunnen worden. Dit vertraagt de uitvoering van de versterking verder. Ook het aantal uitgevoerde inspecties blijft volgens de NCG achter bij de doelstellingen (1.726 inspecties in de eerste helft van 2017, in plaats van 2.944). Alders schrijft aan Schotman zich «ernstig zorgen te maken over een adequate uitvoering door CVW». In een extra ingelast strategisch overleg hebben het CVW en de NCG de problemen besproken en zijn nieuwe afspraken gemaakt. Zo is afgesproken dat de 1.467 versterkingsadviezen allemaal uiterlijk 1 september 2017 geleverd moeten worden, en er in 2017 in totaal 2.700 versterkingsadviezen worden geleverd. Hoewel Alders waardering uitspreekt voor de inspanningen van het CVW in de afgelopen weken, inclusief de bijdrage die de NAM daaraan heeft geleverd, zegt hij niet gerust te zijn op een goede afloop.

Een tweede zorgpunt dat Alders aanhaalt in zijn brief aan Schotman, betreft de «kaderstelling» voor de versterkingsoperatie. Hij noemt het voor de voortgang van de versterking essentieel dat invulling wordt gegeven aan het concept van NAM op Afstand (NoA), maar stelt dat het tot op heden niet is gelukt de kaders daarvoor met elkaar vast te leggen. Hoewel de NAM stelt dat het CVW op afstand van de NAM opereert, constateert Alders dat dit in de praktijk niet het geval is. Hij wijst erop dat de NAM in verschillende lopende zaken, zonder overleg, heeft ingegrepen en dat eerder vastgestelde kaders opnieuw ter discussie worden gesteld. Alders schrijft dat het niet nakomen van afspraken die de verschillende partijen met elkaar hebben gemaakt in het omvangrijke versterkingsprogramma, bijdraagt aan een vertrouwensbreuk met bewoners. Tot zijn teleurstelling moet hij constateren dat gewekte verwachtingen nu niet worden waargemaakt en afspraken niet worden nageleefd. Hij is er niet van overtuigd dat de juiste randvoorwaarden vervuld zijn om dit in de toekomst anders te doen. Het nu boeken van resultaten en vaststellen van kaders is nodig voordat de gesprekken in het kader van NoA hervat kunnen worden, zo besluit Alders zijn brief.¹⁵⁷

De NAM belooft verbeteringen

Op 2 augustus 2017 volgt een reactie van NAM-directeur Schotman op de brief van Alders. Hij erkent dat de versterkingsopgave alle partijen (de NAM, het CVW en de NCG) voor grote uitdagingen stelt en deelt de zorgen van de NCG over de voortgang. In de brief gaat Schotman nader in op de stappen die door zowel de NAM als het CVW gezet worden om tot verbetering te komen. Zo heeft de NAM het CVW gevraagd verbeterplannen te maken en herinnert zij het CVW eraan dat de door de NCG genoemde doelstellingen absoluut gehaald moeten worden. Schotman schrijft dat de NAM het CVW zal blijven steunen bij het realiseren van de afspraken en de voortgang strak zal volgen. Na gesprekken tussen de NAM en het CVW over kortetermijnmaatregelen heeft Arcadis toegezegd extra capaciteit voor engineering en projectmanagement binnen het CVW beschikbaar te maken. Ook wijst Schotman op een project ten behoeve van het ontwikkelen «van een gestandaardiseerde manier van werken, die het CVW in staat moet stellen volgens een robuust kwaliteitssysteem versterkingsadviezen op een verbeterde en snellere manier te kunnen uitbrengen, in lijn met de eisen van de NPR». Schotman sluit zijn brief af met de opmerking dat strakke samenwerking tussen alle partijen vereist is om de problemen gezamenlijk en met gedeelde verantwoordelijkheid aan te pakken. De NAM blijft bereid zich daarvoor in te zetten, schrijft Schotman.¹⁵⁸

Minister Kamp is bezorgd over voortgang

De zorgen over de voortgang bereiken ook de Minister van Economische Zaken. Op 11 juli 2017 ontvangt hij een conceptvoortgangsrapportage van de NCG. In de bijgevoegde ambtelijke nota schrijven zijn ambtenaren dat in het tweede kwartaal van 2018 acht woningen zijn versterkt, en dat van de eerste duizend opgeleverde versterkingsadviezen een groot gedeelte kwalitatief onvoldoende blijkt te zijn. Duidelijk is dat de Minister schrikt van de voortgang. Bovenaan de nota schrijft hij: «Q2 8 woningen versterkt! Dit wil ik met de NCG bespreken!»¹⁵⁹

Dat gesprek vindt plaats op 29 augustus 2017. In dat gesprek uit de Minister zijn twijfels over de vraag of het CVW wel in staat gesteld kan worden om alle afspraken met betrekking tot inspecties, doorrekeningen en versterkingsadviezen na te komen. Ook de ambtelijke top bemoeit zich nadien actief met de gesprekken die gaande zijn tussen de NAM, het CVW en de NCG, zo blijkt uit een ambtelijke nota van 6 september 2017.¹⁶⁰ De opgelopen vertraging in de versterkingsaanpak deelt de Minister vervolgens, samen met de tweede kwartaalrapportage van de NCG, op 19 september 2017 in een brief met de Tweede Kamer. De Minister merkt op: «Dit vind ik zorgelijk met het oog op de ambitie om 5.000 woningen per jaar te inspecteren, door te rekenen en er versterkingsadviezen voor op te stellen. De NCG heeft op mijn verzoek de afgelopen tijd gesprekken gevoerd met CVW en NAM om tot verbeteringen te komen en de effecten van de opgelopen achterstand zo klein mogelijk te houden».¹⁶¹

Uit de vierde kwartaalrapportage over 2017 blijkt dat er stappen worden gezet in de inspecties en het opleveren van versterkingsadviezen, maar dat de daadwerkelijke uitvoering van versterkingsmaatregelen nog zeer beperkt blijft. De kwartaalrapportage toont dat de conceptversterkingsadviezen voor batch 1.467 eind 2017 wel gereed zijn, en dat deze conceptadviezen voor de jaarwisseling met bewoners zijn besproken. Omdat eind december ook de nieuwe kaders voor de versterking zijn vastgesteld, kunnen daarom in 2018 de gesprekken met bewoners volgen om tot daadwerkelijke uitvoering te komen. Bij een deel van de te versterken woningen in Appingedam is inmiddels gestart met de uitvoering. Voor een tweede groep te versterken woningen (1.588 in totaal, in Appingedam, Delfzijl en Ten Boer) zijn de conceptversterkingsadviezen door het CVW aangeleverd bij de NCG. Na beoordeling door de NCG en toetsing door een externe validatiecommissie kunnen ook die adviezen met bewoners worden gedeeld. Verder zijn er volgens de rapportage in 2018 5.056 inspecties uitgevoerd en circa 80 woningen daadwerkelijk versterkt.¹⁶²

Organisatorisch gezien was het een geweldig complexe uitdaging, te complex voor ons, te complex voor ons allen.

Openbaar verhoor Gerald Schotman, 7 september 2022

Nieuwe kaders voor de versterking

Gedeputeerde Eikenaar stelt op 14 september 2017 in een vergadering van de bestuurlijke stuurgroep van de NCG dat het gebrek aan concrete resultaten in dat jaar reden is om aan te dringen op een fundamentele structuurdiscussie met het Rijk over de versterkingsoperatie.¹⁶³ De regionale bestuurders en de NCG delen deze opvatting. Ook de NAM wenst een structuurdiscussie: over dit onderwerp vinden al gesprekken plaats in het kader van NAM op Afstand. Tegelijkertijd loopt echter de kabinetsformatie, en bestaat bij bestuurders ook de behoefte om met de nieuwe Minister en aan de hand van een nieuw regeerakkoord te spreken over het volgende meerjarenplan van de NCG voor de versterking.

Als ik van één ding spijt heb, is het dat ik te lang getolereerd heb dat de NAM als een soort semioverheid de hele tijd heeft in gestaan tussen de burger, de gedupeerden, de mensen die echt schade hadden en snelheid wilden en echt kwaliteit wilden, en de overheid. Daar moesten we tussenuit.

Openbaar verhoor Gerald Schotman, 7 september 2022

De gesprekken over fundamentele herijking van de versterking hangen nauw samen met gesprekken die, aan andere tafels, tussen de Staat en oliemaatschappijen worden gevoerd. Deze gesprekken gaan over de herziening van afspraken binnen het gasgebouw (zie paragraaf 7.3.1). Nieuwe afspraken over de verantwoordelijkheden in de versterking laten daardoor nog op zich wachten. Daarbij is ook het wachten op het nieuwe kabinet. Maar de gesprekken over de kaders van de versterking tussen de NCG, de NAM en het ministerie gaan in het najaar van 2017 wel verder. Dit gebeurt met het oog op de lopende opnames en beoordelingen van gebouwen. Men wil afspraken maken over de uitvoering in 2018.

Deze gesprekken om tot kaders voor de versterking te komen verlopen moeizaam, zo blijkt uit verschillende mailwisselingen tussen de NCG, de NAM en het Ministerie van Economische Zaken. Het vertrouwen tussen de partijen lijkt daarbij ver te zoeken. De NCG maakt zich zorgen dat het CVW onvoldoende is toegerust voor de taak waar het voor staat, en wil volgens het Ministerie van EZ onder de huidige omstandigheden de verantwoordelijkheid voor aansturing van het CVW niet van NAM overnemen, terwijl dit een belangrijk uitgangspunt is van de «Nam op Afstand»-gesprekken.¹⁶⁴

Ook op andere punten verschillen de opvattingen van de NCG en de NAM. In augustus 2017 kaart de NCG bij het Ministerie van Economische Zaken aan dat de NAM in de gesprekken herhaaldelijk voorstellen doet die in strijd zijn met afspraken die al in het meerjarenplan van de NCG zijn vastgelegd. Hij hekelt deze opstelling waarbij eerder gemaakte afspraken telkens ter discussie worden gesteld.¹⁶⁵ En voor de NAM is juist snelle actualisatie van de Nederlandse Praktijkrichtlijn (NPR) een belangrijk punt, zo bepleit de NAM in een brief van 4 oktober 2017 aan de NCG.¹⁶⁶ In een interne mailwisseling tussen ambtenaren van Economische Zaken beschrijven zij de gesprekken tussen de NAM en de NCG als moeizaam. Hoewel de partijen stellen er rond de kaders voor versterking bijna uit te zijn, merken de ambtenaren weinig eensgezindheid. Voor de NAM is belangrijk dat de tijd tussen engineering en uitvoering kort is, of dat er afspraken worden gemaakt over tijdige aanpassing van de NPR als daar aanleiding voor is, of over tussentijdse aanpassing als er te veel tijd overheen gaat. De NCG wil daar niet aan, zo constateren de ambtenaren. Het Ministerie van Economische Zaken stuurt er in die discussie op aan dat álle partijen belang hebben bij een zo kort mogelijke doorlooptijd en stelt een termijn voor van bijvoorbeeld maximaal één jaar.¹⁶⁷

Uiteindelijk bereiken de partijen overeenstemming en lukt het om een volgende stap te zetten in de overheveling van taken en bevoegdheden van de NAM naar de NCG, waardoor de NCG ook de regie krijgt op de operationele aansturing van het CVW. In het document Kaders uitvoering versterking (zie tekstkader 7.8) staan de gemaakte afspraken.

Tekstkader 7.8 Kaders uitvoering versterking (2017)

De kaders voor de uitvoering van de versterking die de NAM en de NCG afspreken, hebben betrekking op doelstelling, rolverdeling, financiële kaders, het toepassen van alternatieven en verantwoordelijkheden. Het document beslaat dertien pagina’s met uitgewerkte afspraken. Kern van het kader is het vergroten van de handelingsruimte van de NCG ten opzichte van het CVW, zodat de NCG zonder tussenkomst van de NAM afwegingen kan maken en beslissingen kan nemen over de versterking. Het zogenoemde afwegingskader is van toepassing op de volgende onderdelen van het versterkingsprogramma van de NCG: het inspectieprogramma van 2016 en de daaruit volgende versterkingsadviezen, het inspectieprogramma voor 2017 tot en met 2019, de projecten Eigen Initiatief en Versterken op Bestelling.

Een belangrijke afspraak in het afwegingskader betreft de toepassing van de Nationale Praktijk Richtlijn (NPR). Bij aanvang van de inspecties geldt de op dat moment meest recente groene of witte versie van de NPR als uitgangspunt. Op de inspecties die hebben plaatsgevonden in 2016 en het eerste halfjaar van 2017, is de NPR 9998:2015 van toepassing. Voor inspecties vanaf 1 juli 2017 (dus inspecties in het tweede en derde kwartaal van 2017) is de NPR 9998:2017 van toepassing. Daarnaast zijn er twee ijkmomenten (1 juli en 1 januari), waarop de NCG zal bezien «of het zinvol en mogelijk is die nieuwste inzichten te betrekken bij versterkingsadviezen die dan nog niet definitief zijn». Ook wanneer er meer dan een jaar vertraging ontstaat of verwacht wordt tussen het moment van oplevering van het versterkingsadvies en de start van de uitvoering, zal de NCG bezien of toepassing van nieuwste inzichten zinvol en mogelijk is. Zwaarwegende belangen daarbij zijn de veiligheid van de bewoners, naleving van eventueel reeds gemaakte afspraken met bewoners, overlast voor de bewoners, voortgang van de versterkingsoperatie en efficiënte inzet van de inspectie- en engineeringscapaciteit. Jaarlijks geeft de NCG opdracht aan het KNMI om te bezien of de seismische hazard-kaart (vaak aangeduid als de «contourenkaart») aangepast moet worden en wordt de NEN gevraagd of er reden is de normering (NPR) te actualiseren.168

Het overeengekomen afwegingskader wordt als bijlage bij de Meerjarenprogrammabrief van de NCG openbaar gemaakt. In het Nationaal Bestuurlijk Overleg van 6 december 2017 stemmen de Minister en regionale bestuurders in met deze afspraken, waarna ze op 22 december 2017 samen met de Meerjarenprogrammabrief door de Minister naar de Tweede Kamer worden gestuurd.169

Afspraken in Meerjarenprogrammabrief van de NCG

In het Nationaal Bestuurlijk Overleg (NBO) van 6 december 2017 ligt vervolgens een Meerjarenprogrammabrief van de NCG voor, inclusief twaalf beslispunten die volgens de NCG noodzakelijk zijn voor de voortgang van de versterking op korte termijn. In de vergadering stemmen de regionale bestuurders en Minister van Economische Zaken in met de beslispunten. Daarmee is de Meerjarenprogrammabrief voor het eerste kwartaal van 2018 vastgesteld. Wel wijst de Minister van Economische Zaken erop dat toekomstige gesprekken over het anders aanpakken van de versterking nog wel tot aanpassing zou kunnen leiden.¹⁷⁰

Een dag later, op 7 december 2017, stuurt de NCG de definitieve Meerjarenprogrammabrief naar de bestuurlijke stuurgroep als de maatschappelijke stuurgroep van de NCG. Normaal gesproken had dat een nieuwe actualisatie van het Meerjarenprogramma moeten zijn, maar dat is dit jaar niet gelukt. De NCG wijst erop dat er nog te veel onduidelijkheden zijn om tot «gedragen besluitvorming» tussen alle partijen te komen. Ook de lange kabinetsformatie heeft daar een rol in gespeeld. Bovendien is er recent een nieuwe Minister van Economische Zaken aangetreden (Eric Wiebes) die te kennen heeft gegeven dat hij zich eerst in het dossier wil verdiepen, voordat hij nieuwe afspraken wil maken voor de lange termijn. Omdat het nodig is dat de versterkingsoperatie ondertussen doorgaat, zijn over een aantal zaken inhoudelijke besluiten nodig, zo schrijft de NCG. Hij doelt dan met name op de versterking van de eerste circa 3.000 woningen en de inspecties die in het eerste kwartaal van 2018 moeten plaatsvinden.

Alders constateert dat een deel van de bewoners van de 1.467 woningen die al in 2016 geïnspecteerd zijn, inmiddels meer dan een jaar wacht op de versterkingsadviezen van hun woning. «Deze mensen kunnen we niet nog langer in onzekerheid laten zitten», schrijft de NCG. Uiterlijk 22 december 2017 moeten zij geïnformeerd zijn over wat ervoor nodig is om hun huis veilig te maken. Voor het eerste kwartaal staan nog eens gesprekken met bewoners van 1.600 in 2017 geïnspecteerde woningen op de planning. Die gesprekken gaan ook over het versterkingsadvies. Bovendien staan er 1.250 nieuwe inspecties gepland. Om geen verdere vertraging op te lopen, is voor deze onderdelen akkoord nodig van de betrokken partijen. In de brief noemt de NCG vervolgens twaalf afspraken waar in het Nationaal Bestuurlijk Overleg van 6 december 2017 akkoord voor is gegeven. Het betreft onder meer de afspraak dat de hiervoor genoemde Kaders uitvoering versterking van toepassing zijn op de uitvoering van 2016 (1.467 woningen), de uitvoering van 2017 (1.600 woningen, die overigens bekend komen te staan als «batch 1.588») en op de 1.250 woningen die in het eerste kwartaal van 2018 geïnspecteerd moeten worden. Over de toepassing van de NPR wordt gemeld dat op alle gebouwen uit de inspectieprogramma’s van voor 1 juli 2017 de NPR 9998:2015 van toepassing is. Gebouwen uit de inspectieprogramma’s na 1 juli 2017 worden getoetst aan de inmiddels geactualiseerde NPR 9998:2017. Hier komt een uitzondering bij voor twee gebieden (een nieuwbouwwijk in Ten Post en enkele gebouwen in Woltersum), waar getoetst zal worden aan de NPR 9998:2017.¹⁷¹

Minister Wiebes bij aantreden geconfronteerd met disfunctionerende versterkingsoperatie

In het regeerakkoord is, in lijn met de lopende gesprekken, de ambitie opgenomen dat de NAM op afstand zal worden gezet van de schadeafhandeling en versterking.¹⁷² In het verdiepingsdossier over Groningen wordt de nieuwe Minister ook bijgepraat over het trage verloop van de versterkingsoperatie.¹⁷³

Het is Minister Wiebes al snel duidelijk dat drastische veranderingen noodzakelijk zijn. Bij een eerste werkbezoek aan de regio, in november 2017, spreekt hij over «overheidsfalen van on-Nederlandse proporties» en stelt hij snel met de provinciale en regionale bestuurders en de Nationaal Coördinator Groningen om tafel te willen om tot nieuwe afspraken en een toekomstvisie te komen.¹⁷⁴

De opgave die we onszelf gesteld hadden, bleek gewoon onhaalbaar. Daardoor waren er ten aanzien van het tempo bij allerlei mensen verwachtingen gewekt die helemaal niet haalbaar waren. Ook mijn eigen analyse was dat deze opgave onhaalbaar was.

Openbaar verhoor Eric Wiebes, 10 oktober 2022

In het Nationaal Bestuurlijk Overleg tussen de Minister en de regionale bestuurders van 6 december 2017 stelt de Minister eveneens vast dat momenteel rond de versterking niet wordt bereikt wat de overheden redelijkerwijs aan de Groningers verplicht zijn. Hij stelt dat een stevige, programmatische aanpak noodzakelijk is en dat de NAM snel op afstand van de aanpak moet komen te staan.

7.5 De regio en inwoners: iedereen in de wacht

In de periode tussen mei 2017 en januari 2018 gebeurt er relatief weinig. Iedereen is in afwachting van een nieuw schadeprotocol en de versterkingsoperatie wil niet vlotten. Wel komt er in 2017 meer aandacht voor het behoud van het cultureel erfgoed van de provincie Groningen. Het kabinet-Rutte II is demissionair sinds de verkiezingen op 15 maart 2017. Toch is het ook de periode om aandacht te vragen voor de aardbevingsproblematiek, zodat een nieuw kabinet kan besluiten tot een andere aanpak. Dit gebeurt op verschillende manieren. De vorming van een nieuw kabinet in oktober 2017 zorgt voor een nieuwe start, met een nieuwe Minister die een andere aanpak kiest.

7.5.1 Meer aandacht voor effecten nodig

Oproep van Ombudsman: neem Groningers serieus

De Nationale ombudsman en de Kinderombudsman maken zich grote zorgen over de situatie in Groningen. Op 5 april 2017 richten zij zich tot het nieuwe kabinet met de oproep «Stop met bouwen op wantrouwen en neem Groningers serieus». In gesprekken met inwoners in het Groninger gaswinningsgebied hoorden zij hoezeer de inwoners zich in de steek gelaten voelen. «Mensen ervaren de regie over hun eigen leven kwijt te zijn. Ze hebben geen grip meer op de veiligheid in hun eigen huis, dorp en het gebied waarin ze wonen; kunnen niet voor een andere baan kiezen omdat hun huis onverkoopbaar blijkt of maken zich zorgen over de veiligheid van hun kinderen. Mensen geven aan dat zij zich aan de kant voelen staan, als het gaat om het afhandelen van de schade aan hun huis en de manier waarop daarmee wordt omgegaan.» De Ombudsman beschrijft wat van de overheid mag worden verwacht rond herstel van vertrouwen, de verantwoordelijkheid van de rijksoverheid, de veiligheid van inwoners, schadevergoeding en herstel, transparantie en maatwerk. De Kinderombudsman kondigt aan nader onderzoek te gaan doen naar de effecten voor kinderen.¹⁷⁵

Minister-President Rutte onder de indruk na werkbezoek

Gedurende het formatieproces bezoekt premier Rutte op 16 juni 2017 het aardbevingsgebied. Hij brengt een bezoek aan de Nationaal Coördinator Groningen (NCG) in Appingedam, spreekt in Loppersum gedupeerden bij hen thuis en gaat op bezoek bij twee basisscholen.¹⁷⁶ Op het provinciehuis ontvangt hij de petitie «Laat Groningen niet zakken» uit handen van Freek de Jonge, om vervolgens te spreken met bestuurders en wederom met gedupeerden. Buiten het kantoor van de NCG protesteren gedupeerden en Rutte neemt uitgebreid de tijd om met hen in gesprek te gaan, maar geeft aan geen toezeggingen te kunnen doen. Volgens hem liggen de plannen voor een betere schadeafhandeling en de versterking van woningen klaar en moet de overheid zich richten op uitvoeren.¹⁷⁷ Wel geeft hij aan dat er te lang een bestuurlijke spaghetti is geweest, waaraan hij een einde wil maken. «Mijn beleving is: wij zijn bezig de NAM op afstand te plaatsen en willen snelheid aanbrengen in het proces van schadeherstel en de versterking van huizen. Maar er liggen nog enorme problemen».¹⁷⁸

Ik heb toen mensen buiten het kantoor van de NCG gesproken in Appingedam, die echt letterlijk ten einde raad waren.

Openbaar verhoor Mark Rutte, 13 oktober 2022

In het openbaar verhoor geeft premier Rutte aan dat hij het bezoek aan Appingedam nog scherp voor ogen heeft omdat daar pas echt bij hem «in buik en hart» doordringt in welke complexe situatie de gedupeerden zich bevinden: «Dat was een verschrikkelijk bezoek. [...] Dit bezoek staat bij mij in de top twee van momenten [...] waarop ik me realiseerde, door er zelf te zijn en zelf mensen in de ogen te kijken, wat een ongelofelijke hoop pijn er is, maar ook hoe complex het is». Rutte vervolgt: «verschrikkelijke paniek in de ogen van mensen die zeggen: we raken totaal de controle over ons leven kwijt. [...] Dat ging vooral over een stuk versterkingsoperatie daar in Appingedam. Je realiseert je dan dat als je een rij van vijf huizen hebt, er niet een huis hetzelfde is. Het huis misschien wel, maar niet de mensen die er wonen en de situaties, wisselwoningen en de hele complexiteit ook daarvan. Toen dacht ik, pfff... Dat was echt voor mij een belangrijk bezoek».¹⁷⁹

Pleidooi commissaris van de Koning om gaswinning niet te snel af te bouwen

Commissaris van de Koning in Groningen René Paas begeleidt Rutte tijdens het bezoek. Op 28 juni 2017 stuurt hij hem per mail een «follow-up» van het werkbezoek aan Groningen, waarin hij aangeeft: «Ik vond het indrukwekkende gesprekken, tijdens je bezoek aan Groningen. Je maakte op mij indruk doordat je mensen met nare ervaringen je onverdeelde aandacht gaf. Ik kreeg er zelf ook vertrouwen in dat je je persoonlijk wilt inzetten voor verbetering. Dat is nodig en niet eenvoudig. En ik wil dat je weet dat je op ons kunt rekenen». Uit de mail blijkt dat Paas het voorstel voor de Groningenwet waar het Ministerie van Economische Zaken aan werkt nog niet kende. De regio is hierbij volgens hem door het ministerie niet betrokken: «Dat past helaas in een patroon waarin er veel wordt bedacht zonder de directe inbreng van Groninger bestuurders. En dat is gevaarlijk, want het kweekt stuurlui aan wal. De kolossale opgave raakt de kern van het werk van gemeenten en provincie. [...] En ik heb er vertrouwen in dat zo’n verantwoordelijke rol voor gemeente- en provinciebestuurders leidt tot meer draagvlak en een snellere acceptatie. Ik vind dit een cruciaal onderwerp en ik vind het belangrijk dat we betrokken worden bij de vormgeving ervan».

Daarnaast herhaalt Paas in zijn mail aan Rutte de boodschap uit een eerdere mail. Belangrijk is volgens hem om te bedenken: «Nederland, maar ook Groningen is niet gediend met een pijlsnelle afbouw naar nul. Dat bepleiten wij ook niet. Wel een ambitieus afbouwplan, geen sluiting. De NAM en haar moeders zijn ongerust over de grilligheid van het rijk. Maar voorspelbare verlaging (gecombineerd met een verstandige herziening van de verdeelsleutels in het gasgebouw) stuit op minder weerstand».

Tot het moment dat er ineens een besluit lag van het kabinet, maar dat was iets verderop in de tijd, ging iedereen ervan uit, ook in Groningen, dat gaswinning op enig niveau een constante zou zijn, dat er altijd wel gas gewonnen zou blijven worden.

Openbaar verhoor René Paas, 7 oktober 2022

Vervolgens gaat hij in op het belang van een nieuw schadeprotocol, dat volgens hem «de goede kant» op gaat, maar waarbij het Rijk in zijn ogen de «lastigste partij» is. Rutte heeft in zijn ogen tijdens de gesprekken gehoord dat dit het «beeldbepalende probleem» is. Het derde punt dat hij maakt is dat er perspectief en «nationale consensus» moet komen voor de provincie: «In de provincie met de hoogste werkloosheidscijfers van het land is essentieel dat we perspectief bieden. Dat kan via de versterkingsoperatie (die natuurlijk ook veel werk met zich meebrengt), maar dat kan ook doordat Nederland grootschalig investeert in nieuwe energie in de provincie die er het meest geschikt voor is. De afbouw van de Groninger aardgaswinning moet gepaard gaan met een stevige versnelling van echt nieuwe verdienmodellen in onze provincie. Daarvoor bestaan goede mogelijkheden».¹⁸⁰

Kinderombudsman vraagt aandacht voor de effecten van aardbevingen op kinderen

De gevolgen die de voortdurende aardbevingen met de daaruit voortvloeiende schade en veiligheidsrisico’s op de inwoners hebben, komen steeds duidelijker naar voren. De onderzoeken die Gronings Perspectief sinds 2016 doet (zie themahoofdstuk I en paragraaf 6.5.3 in hoofdstuk 6) richten zich op inwoners vanaf 16 jaar en niet op kinderen en jongeren. De Kinderombudsman constateert dat er geen kennis is over de effecten op kinderen. Daarom doet zij in 2017 zelf onderzoek. De resultaten worden op 18 oktober 2017 gepubliceerd in het rapport Vaste grond gezocht.¹⁸¹

De conclusies van de Kinderombudsman luiden dat er «op alle fronten en bij alle betrokken partijen te weinig aandacht is voor kinderen en jongeren in het aardbevingsgebied», dat er «geen eenduidige op kinderen en jongeren gerichte visie en aanpak in beleid, hulpverlening en wetenschappelijk onderzoek» is en dat de informatievoorziening over de aardgaswinning en de consequenties hiervan «vrijwel uitsluitend toegespitst op volwassenen» zijn. Bij de aanbevelingen gaat de Kinderombudsman in op de manieren om de situatie van kinderen en jongeren in het aardbevingsgebied te verbeteren. «Zo moeten hun belangen in alle beslissingen over gaswinning, herstel, versterking en de ontwikkeling van de regio worden meegewogen, moet de informatievoorziening toegesneden zijn op hun behoeften en moet de onzekerheid en overlast door verhuizingen zoveel mogelijk beperkt worden.»¹⁸²

In eerste instantie zochten we naar relaties met de ernst van de bevingen. Was het complex? Wat doet het dan met kinderen? Pas heel veel later realiseerde ik me dat dat niet de connectie was. De connectie was veel meer: wat heeft dit in het gezin teweeggebracht? Wat heeft het met de ouders gedaan? Wat heeft het met de veiligheid thuis gedaan? Hoeveel stress is er geweest?

Openbaar verhoor Margrite Kalverboer, 14 oktober 2022

Gemeenten bezorgd om inwoners

De effecten op de inwoners staan ook bij de zogenoemde aardbevingsgemeenten op het netvlies. Het gemeentebestuur van Appingedam verwoordt op 21 november 2017 in een reactie op het Meerjarenprogramma 2018–2022 aan de Nationaal Coördinator Groningen hoezeer de inwoners belast worden door onzekerheid rond schade en versterking: «De gevolgen van de gaswinning hebben namelijk een niet te onderschatten invloed op het leven van de inwoners van Noord-Groningen. Wanneer we onze blik hierbij richten op de inwoners van de gemeente Appingedam wordt steeds duidelijk dat het hierbij verder gaat dan de gevoelens over afhandeling van schademeldingen. Daarmee is een onderwerp aangesneden dat in uw brief zijdelings aan de orde komt, maar voor een overgroot deel van de gedupeerden dagelijks (toenemende) frustratie geeft.

De onzekerheid over het toekomstperspectief van woonhuizen als zijnde het vermogen van inwoners enerzijds en de onzekerheid over woonhuizen als zijnde een thuis anderzijds, zaaien gevoelens van twijfel en ongerustheid. Daarbij zien wij de toename van tijd tussen het moment van inspecteren van woningen en het (kwalitatief goed) uitvoeren van daadwerkelijke versterkingsmaatregelen aan diezelfde woningen als grootste bedreiging voor de komende periode. Dat de partijen die gezamenlijk werken aan het wegnemen van deze gevoelens en bedreigingen er op dit moment nog onvoldoende in slagen dit te doen, stemt ons verdrietig. [..] de inwoners van de gemeente Appingedam bevinden zich nadrukkelijk in de frontlinie. Een positie waarin een grote vraag naar duidelijkheid en handelingsperspectief geldt. [...] De inwoners van het gebied hebben immers niet gevraagd om de situatie waarin zij zich op dit moment bevinden. Een situatie die zorgt voor druk op het welbevinden van moeders, vaders en kinderen. Helaas worden de gevolgen van deze druk in toenemende mate zichtbaar bij onze inwoners: er zijn gevallen waarin er sprake is van «de druppel». In andere gevallen is de versterkingsopgave de reden voor het uit balans raken: extra ondersteuning is van het allergrootste belang.»¹⁸³

7.5.2 Bestuurlijke tafel Groningen Bovengronds

Bestuurlijke tafel van start

Vanaf begin januari 2018 zijn gemeenten en provincie in rechtstreeks bestuurlijk overleg met de Minister van EZK over het gaswinningsdossier met als permanent adviserende leden de Nationaal Coördinator Groningen (NCG) en de maatschappelijke organisaties Groninger Bodem Beweging (GBB) en Groninger Gasberaad. Dit overleg betreft de eerdergenoemde bestuurlijke tafel Groningen Bovengronds. Besluitvorming over het schadeprotocol, het Instituut Mijnbouwschade en een schadefonds, de versterkingsaanpak en de toekomstvisie voor de regio vindt aan deze bestuurlijke tafel plaats. Een aantal expertteams legt voorstellen en opties voor aan de bestuurlijke tafel. Een van de eerste resultaten is een onafhankelijke, publiekelijke schadeafhandeling. De Boston Consulting Group (BCG) begeleidt het overlegproces.¹⁸⁴ Hiermee kiest de Minister dus nadrukkelijk voor een nieuwe, andere overlegstructuur naast de al bestaande overlegstructuren tussen Rijk, regio en NCG dat onderdeel is van het werkproces van de NCG (het Nationaal Bestuurlijk Overleg). Dit Nationaal Bestuurlijk Overleg waarin regiobestuurders met Rijk in een formeel overleg bijeenkomen, blijft wel bestaan, evenals de bestuurlijke stuurgroep en maatschappelijke stuurgroep van de NCG.

7.5.3 Waardevermeerderingsregeling

De commissie-Meijer komt in 2013 met het voorstel voor de waardevermeerdering van de woningen van gedupeerden van aardbevingsschade (zie paragraaf 5.5.2 in hoofdstuk 5). Dit voorstel van waardevermeerdering is overgenomen in het bestuursakkoord van 2014 en in eerste instantie uitgewerkt als een tijdelijke regeling waardevermeerdering, waaraan de NAM in totaal 135 miljoen heeft bijgedragen. Deze tijdelijke regeling is in 2017 overgenomen door de overheid en uitgewerkt in de subsidie waardevermeerdering die vanaf 2017 is ingevoerd. De subsidieregeling is inmiddels verlengd tot 1 juni 2023.¹⁸⁵ Binnen een begrensd gebied en bij een schade van minimaal € 1.000 kunnen mensen een beroep doen op de regeling om hiermee verduurzamende maatregelen te financieren. In de praktijk gebruiken veel huishoudens de subsidie om isolerende maatregelen te nemen of zonnepanelen op hun dak te leggen. Maarten Camps, secretaris-generaal op het Ministerie van Economische Zaken, geeft in zijn openbaar verhoor aan dat op het Ministerie van EZ de vrees bestond dat er een «perverse prikkel» uit zou gaan van de regeling: «De zorg was dat mensen schade zouden melden, dan een relatief kleine schade van € 1.000 zouden hebben en dat pakket van € 4.000 zouden krijgen, terwijl we dat geld bedoeld hadden voor mensen die serieus schade hadden van aardbevingen en daar dan deze compensatie voor konden krijgen».¹⁸⁶

Nou is de vraag: wat is «serieus»? Daarom was er de grens van € 1.000. Dat was de grens. [...] Die € 4.000 maakte het voor mensen aantrekkelijker om dat traject in te gaan. Dat is waar het over ging.

Openbaar verhoor Maarten Camps, 28 september 2022

7.5.4 Behoud van Gronings cultureel erfgoed

Schadeherstel en versterking monumenten lastig

Een specifieke categorie gebouwen betreft de monumenten, waaronder monumentale kerken en boerderijen. Uiteraard zijn er meer categorieën, zoals monumentale woningen, kastelen en industrieel erfgoed. Groningers zijn trots op de cultuurhistorie en het cultureel erfgoed van de provincie. Zowel in stad als ommeland maken de gebouwen een gewaardeerd en kenmerkend onderdeel uit van het landschap (dorpsgezichten, boerenerven, wierdedorpen, slaperdijken, lintbebouwing op kreekruggen).

Er zitten daar iets van honderd mooie, gotische, oude kerkjes – ik heb er meerdere van mogen zien – op allerlei plekken, heel veel monumentaal erfgoed. Stel dat je dat allemaal wil versterken. Ik heb bedragen gezien, van astronomisch tot nog astronomischer, van wat dat zou kosten.

Openbaar verhoor Liesbeth van Tongeren, 13 september 2022

Ook monumenten ondervinden bijvoorbeeld potentieel schade en moeten indien nodig versterkt worden. Dit kost niet alleen veel geld, maar versterking kan de kwaliteit van het monument onherstelbaar aantasten. Een ander voorbeeld betreft de bebouwing op een wierde die, evenals bebouwing op taluds en langs slootkanten, volgens deskundigen extra gevoelig is voor bevingen.¹⁸⁷ Bij een wierde moet door de afwijkende bodemsamenstelling «rekening worden gehouden met grotere trillingsnelheden en versnellingen voor gronden die deel uitmaken van een wierde». In het door de Raad van State gevraagde advies is aangegeven dat het om «een amplificatiefactor van 1,2 op de trillingsnelheid» gaat en «een amplificatiefactor van 1,4 als een gebouw net naast een steile helling staat».¹⁸⁸

Jan van Elk van de NAM geeft aan dat de NAM pas na de beving van Huizinge voor dit soort specifieke gevallen en uitzonderingen aandacht krijgt: «Bijvoorbeeld van mensen die een huis op een terp, een wierde hebben. Welke invloed heeft dat? Dat soort vragen kwamen er allemaal op. Initieel hadden we meer grootschalig gekeken, en niet naar dit soort specifieke gevallen. En we hebben toen wel ook onderzoeken opgezet om dit soort specifieke gevallen beter te begrijpen. Veel mensen in Groningen leven op een wierde. Dat is best wel speciaal aan Groningen».¹⁸⁹

Het behoud van cultureel erfgoed staat ook elders in Nederland onder druk. De aardbevingsproblematiek zorgt in Groningen echter voor een extra dimensie en vergroting van de problematiek. Oplossingen die elders wellicht wel werken, bieden in het aardbevingsgebied geen uitkomst. Zo kan bijvoorbeeld de gebruiksfunctie van een monument ervoor zorgen dat er interesse is om in dat gebouw te investeren. Maar deze vraag naar een andere functie voor een monument is in het aardbevingsgebied minder aanwezig. Dat wordt nog versterkt doordat het gebied is aan te merken als een «krimpregio».¹⁹⁰ Wie is er geïnteresseerd om te investeren in een gebouw met schade waarvan het bovendien onduidelijk is of het aardbevingsbestendig is? En wat is de kwaliteit van een monument nog als het (onherkenbaar) versterkt is?

Bovendien veronachtzaamt het totaal dat die mensen natuurlijk hun oude huizen en hun oude kerken willen omdat ze daar wonen. Ze willen niet een grote nieuwbouwwijk midden in een weiland. Dat willen ze niet, en terecht. Dat hadden ze namelijk ook niet.

Openbaar verhoor Hans Vijlbrief, 12 oktober 2022

Aantal monumenten in het aardbevingsgebied

Niet alle monumenten ondervinden schade of moeten versterkt worden. Toch geeft het overzicht in tabel 7.1 van het aantal monumenten per gemeente uit het aardbevingsgebied een idee om welke aantallen het gaat. In de aardbevingsgemeenten staan 2.180 rijksmonumenten, ruim 550 gemeentelijke monumenten en ruim 5.500 karakteristieke panden. Het Groninger Gasberaad geeft in 2020 een indicatie van de verdeling: «Van alle Rijksmonumenten in de provincie Groningen staat ongeveer 77% in het aardbevingsgebied. Grofweg 60% daarvan is woonhuis, 30% boerderij, 10% «overig»» en komt daarnaast tot een indicatie van de omvang van de schade: «Sinds de Tijdelijke Commissie Mijnbouw Groningen (TCMG) verantwoordelijk is voor de schadeafhandeling (vanaf maart 2018) zijn daar ruim 1.400 schades aan monumenten gemeld».¹⁹¹

Eemsdelta	Delfzijl, Appingedam, Loppersum (2021)	397	41	50
Het Hogeland	De Marne, Eemsmond, Winsum, Bedum (2019)	543	50	93
Groningen	Groningen, Haren, Ten Boer (2019)	844	29	53
Midden-Groningen	Slochteren, Hogezand-Sappemeer, Menterwolde (2018)	184	24	50
Oldambt	Scheemda, Winschoten, Reiderland (2010)	212	18	63
Totaal		2.180	162	309
1 Rijksdienst voor Cultureel Erfgoed (n.d.).

Specifieke problematiek bij monumenten

De omvang van de opgave is groot, ook waar het gaat om grotere rijksmonumenten. Binnen de vijf aardbevingsgemeenten staan 162 rijksmonumentale kerken en 309 rijksmonumentale boerderijen.¹⁹² Veel van deze panden hebben (meervoudige) schade door de gaswinning. Voor ieder gebouw afzonderlijk moet bekeken worden welke schade opgetreden is en hoe het gebouw aardbevingsbestendig te maken is. Monumenten passen per definitie niet in een typologie; ieder gebouw vergt maatwerk.

Kijk, een nieuwbouwwijk met allemaal rijtjeshuizen schiet lekker op; die kun je makkelijk doorrekenen. Maar een kerk uit 1200 moet maatwerk zijn.

Openbaar verhoor Bart van de Leemput, 31 augustus 2022

De uitdaging om een monument aardbevingsbestendig te maken moet soms gecombineerd worden met andere uitdagingen. Voor een aantal monumenten is het tevens noodzakelijk om te kijken naar een andere functie van het gebouw in de toekomst (denk aan ontkerkelijking, functieverlies agrarische bedrijven). Bij (herstel- of) versterkingswerkzaamheden krijgt de eigenaar bovendien te maken met de Monumentenwet, waarin is bepaald hoe je moet omgaan met monumenten. De heer Siebinga, oud-directeur van het Nationaal Restauratiefonds, zegt hierover: «In heel Nederland is in principe de aanpak van monumenten gelijk. De situatie in Groningen kenmerkt zich echter sterk door de veelheid aan verschillende organisaties die een rol hebben in het gehele proces».¹⁹³ Voor monumenten gelden specifieke regels, die niet altijd makkelijk te combineren zijn met de regels voor schadeherstel en versterking. Hierdoor zijn de kosten vaak hoger.

Bovendien speelt bij de eigenaren hun persoonlijke betrokkenheid bij het gebouw. Deze hebben de gebouwen vaak al decennialang in familiebezit en hebben het onderhoud vaak met veel liefde en moeite jarenlang op zich genomen. Of het zijn nieuwe eigenaren, die fors geïnvesteerd hebben in een monumentaal pand om hiermee hun droom te verwezenlijken. Zij worden, net als andere bewoners, geconfronteerd met problemen die ze niet altijd hadden kunnen voorzien en waar ze al helemaal niet om gevraagd hebben.

Die boerderij stond er al voor 1594. Toen is zij door het klooster verkocht aan de provincie. Daarna kwam zij bij de verschillende eigenaren. Sinds 1847 is de boerderij bij ons in de familie. Mijn vader en zijn opa hebben daar ook allemaal gewoond. We hebben altijd getracht om de boerderij in goede staat te houden, zowel mijn voorouders als ikzelf.

Openbaar verhoor Sybrand Nijhoff, 27 juni 2022

Ja, een fantastisch oud pand. En de kop-hals-rompboerderijen in Groningen, die zijn zo karakteristiek. Wij hebben altijd gedacht: «Dat is voor ons niet weggelegd.» [...] En de boerderij zelf was dus verder in bouwkundig goede staat. De vorige bewoners hadden overal vloerverwarming aangelegd. Overal was dubbel glas. Het was goed geïsoleerd. Hij was dus eigenlijk van alle gemakken voorzien en prachtig gerenoveerd.

Openbaar verhoor Annemarie Heite, 1 juli 2022

Erfgoedprogramma in 2017 van start

In 2017 is er een specifiek programma gestart voor het behoud en het vernieuwen van het cultureel erfgoed. «Het programma zorgt ervoor dat het erfgoed in de provincie Groningen ook in de toekomst blijft bestaan. De historische gebouwen en landschappen zijn wat Groningen, Groningen maakt. En dus belangrijk voor de identiteit, leefbaarheid, toerisme en recreatie».¹⁹⁴ Het programma legt derhalve een relatie tussen de gebouwen en het landschap.

Het erfgoedprogramma is een gevolg van de Kamermotie van het lid Dik-Faber (ChristenUnie) van 15 september 2016. Deze motie luidt: «overwegende dat het Groningse erfgoed met de vele beeldbepalende en karakteristieke panden in belangrijke mate bijdraagt aan de identiteit van het gebied; constaterende dat de focus voor behoud en herstel van erfgoed nu ligt bij Rijksmonumenten; verzoekt de regering, ervoor zorg te dragen dat onder regie van de Nationaal Coördinator een samenhangend erfgoedbeleid wordt opgesteld». In de motie wordt daarnaast aandacht gevraagd voor: «behoud en herstel van rijkserfgoed en lokaal erfgoed in een ruimtelijke en landschappelijke context».¹⁹⁵ In het erfgoedprogramma werken overheden in het aardbevingsgebied aan gezamenlijk beleid en de uitvoering en doorontwikkeling van een beleidsagenda.

Eigenaren van monumenten krijgen middels het programma (financiële) ondersteuning en hulp bij het in stand houden en ontwikkelen van het gebouw. Hiervoor is vanuit het erfgoedprogramma onder andere een subsidieregeling in het leven geroepen, van maximaal € 10.000 (€ 20.000 euro voor boerderijen). Bij het Erfgoedloket Groningen kunnen eigenaren en bewoners van monumentale en karakteristieke panden in het aardbevingsgebied informatie en steun krijgen.

Daarnaast bestaan er extra mogelijkheden voor grotere monumenten of clusters van monumenten die onderdeel zijn van een grotere gebiedsaanpak, stads- of dorpsontwikkeling. «Gemeenten kunnen daarmee inzetten op de ruimtelijke en sociaaleconomische ontwikkeling van een dorp of stad. Dit biedt een enorme kans voor de leefbaarheid van het gebied en een toekomstbestendige doorontwikkeling van erfgoedpanden. Vaak vragen deze panden om extra investeringen. Daarvoor is binnen het (gemeentelijke) budget onvoldoende ruimte. Met een bijdrage uit het erfgoedprogramma is het voor gemeenten in het aardbevingsgebied mogelijk om samen met monumenteigenaren en andere betrokkenen hiermee aan de slag te gaan».¹⁹⁶

7.6 Bevindingen 2017–2018

7.6.1 Inleiding: uit het moeras van de schade-afhandeling?

De periode 2017–2018, die in dit hoofdstuk centraal staat, begint bij de aardbeving van mei 2017 bij Slochteren; de vijfde in een maand tijd. Terwijl Minister Kamp naar aanleiding van deze beving in het vragenuurtje in de Tweede Kamer de ernst van de aardbevingsproblematiek erkent, en rept van voortgang, verbeteringen en beleidsdaden, wordt het jaar 2017 vooral gekenmerkt door het uitblijven van resultaten. Dit is vooral het gevolg van de langdurige demissionaire status van het kabinet door een slepende kabinetsformatie.

7.6.2 Risico’s gaswinning en kennis: meer aardbevingen en onzekerheid

Recordaantal aardbevingen in Groningen

In 2017 registreert het KNMI in de provincie Groningen een recordaantal aardbevingen sinds de start van de gaswinning: 123 in totaal. Dit komt vooral door het hoge aantal aardbevingen onder magnitude 1,5. Deze relatief kleine aardbevingen kan het KNMI sinds de uitbreiding van het meetnetwerk in 2015 registreren. Hoewel de magnitude van de aardbevingen in 2017 niet boven de 2,6 uitkomt, gaat de waakzaamheid door het hoge aantal aardbevingen omhoog en moet de NAM extra onderzoek doen naar de seismiciteit in Groningen.

Beperkingen aan toezicht SodM

Ondanks het voortschrijdend inzicht, zijn de onzekerheden over de risico’s van gaswinning en de manier waarop de Groningse bodem reageert nog altijd groot. Toezichthouder SodM kan naar eigen zeggen niet toetsen of de gaswinning in 2017 aan de veiligheidsnorm voldoet. De risicomodellen van de NAM blijken onvoldoende. Binnen SodM is er discussie over de vraag of SodM zich achter die onzekerheden mag verschuilen of ondanks onzekerheden toch conclusies moet trekken. Duidelijk is inmiddels wel dat een verdere verlaging van de productie risico’s op zwaardere aardbevingen vermindert, maar niet duidelijk is welk productieniveau dan de voorkeur zou hebben vanuit het oogpunt van veiligheid en leveringszekerheid.

Ministerie heeft te weinig kennis over de ondergrond in huis

Inspecteur-generaal Harry van der Meijden van SodM schrikt van het gebrek aan kennis over de ondergrond op het Ministerie van Economische Zaken. Op het ministerie is één geoloog actief met verstand van de ondergrond. Het Ministerie van Economische Zaken erkent dat het lange tijd te weinig kennis over de ondergrond en aardbevingen in huis had. Dit was volgens het ministerie lange tijd niet nodig.

SodM en ministerie voeren «sluimerende oorlog»

De relatie tussen inspecteur-generaal Harry van der Meijden van SodM en de top van het Ministerie van Economische Zaken is zeer moeizaam. Van der Meijden voelt zich niet altijd serieus genomen en moet elk advies bevechten. Volgens SodM verlangt het ministerie wetenschappelijke zekerheden die de toezichthouder niet kan geven en die niet realistisch zijn. Van der Meijden schrikt ook van de gebrekkige aandacht voor de veiligheid bij andere mijnbouwprojecten, zoals geothermie. Als Van der Meijden daar aandacht voor vraagt bij de top van het ministerie, is de eerste reactie dat SodM zich geen zorgen hoeft te maken. Deze dynamiek komt de onderlinge relaties in deze periode niet ten goede.

Risicobeleid kijkt niet naar gevolgen gezondheid

Uit onderzoek blijkt dat bewoners met schade soms letterlijk ziek worden en een hoger risico hebben op angst- en depressiestoornissen. De overheid houdt bij het risicobeleid geen rekening met deze gevolgen voor de gezondheid. Veiligheid is in het risicobeleid beperkt tot het risico op overlijden door de instorting van een gebouw.

7.6.3 Gasgebouw en gaswinning: overleggen over hervorming en verdere afbouw

Shell en ExxonMobil willen nieuwe financiële afspraken

Hoewel de vorige aanpassingen in het gasgebouw nog maar net zijn ingevoerd (in 2015), ontstaat vanaf 2016 opnieuw behoefte aan aanpassing van de afspraken. Dit keer komt het initiatief van Shell en ExxonMobil, die opnieuw willen onderhandelen met de Staat over de financiële afspraken binnen het gasgebouw, vooral over de afdrachtensystematiek (meeropbrengstregeling). Bij een lagere gasproductie delen de oliemaatschappijen minder in de winst, terwijl zij via de NAM wel een relatief groot deel van de stijgende kosten voor schade en versterking moeten betalen. Dat vinden Shell en ExxonMobil onhoudbaar. Op hoog niveau vindt overleg plaats tussen de Staat en de oliemaatschappijen.

Vanwege dreiging strafrechtelijke vervolging willen Shell en ExxonMobil alleen met winningsplicht blijven produceren

In april 2017 wordt aanpassing van de samenwerkingsafspraken voor Shell en ExxonMobil urgent. Proberen Shell en ExxonMobil tot april 2017 nog om lagere winningsniveaus tegen te gaan, dit verandert als het Hof Arnhem-Leeuwarden beslist dat er een strafrechtelijk onderzoek tegen de NAM nodig is. De aangifte van de Groninger Bodem Beweging tegen de NAM en het daaropvolgende strafrechtelijke onderzoek naar de NAM en haar bestuurders blijkt – onverwacht – een enorme impact te hebben op Shell en ExxonMobil, en vormt een belangrijke aanleiding voor Shell en ExxonMobil om nog voor de uitkomst van dit strafrechtelijk onderzoek met de Staat te gaan onderhandelen. Zij noemen dit zelf een «breekpunt» en een «gamechanger». De oliemaatschappijen willen nog slechts een gasproductie zonder strafrechtelijke risico’s. Shell en ExxonMobil willen dat de overheid juridisch verantwoordelijk wordt voor de Groningse gaswinning doordat zij de NAM een winningsplicht oplegt. Daarmee komt de afweging of er gewonnen moet worden terwijl de rechter dat niet veilig vindt, bij de overheid te liggen. De oliemaatschappijen willen een «minimale gasproductie», met een winningsplicht, waardoor de overheid de aansprakelijkheid overneemt. Shell en ExxonMobil willen een winningsplicht met een vast winningsniveau en niet een winningsplicht met een bandbreedte waartussen minimaal en maximaal gewonnen mag worden. Een bandbreedte betekent immers nog steeds beslissingsruimte en dus een risico op aansprakelijkheid voor hen. De oliemaatschappijen merken op dat beëindiging van de gaswinning het mogelijk maakt om de versterkingsopgave (sterk) te verkleinen. Lagere winningsniveaus betekenen enerzijds minder gasbaten, maar anderzijds kunnen hiermee in hun visie ook de kosten voor versterking worden gedrukt.

Dat Shell en ExxonMobil in ruil voor het invoeren van een winningsplicht bereid zijn om af te zien van een vordering op gas dat niet gewonnen wordt, maar in de grond blijft zitten, en dat zij een lager winningsniveau dan voorheen accepteren, laat zien hoe belangrijk deze wijziging van de samenwerking in het gasgebouw is voor de oliemaatschappijen. Ook het dreigement om te stoppen met de winning als er onvoldoende voortgang is in de onderhandelingen, een dreigement dat de oliemaatschappijen in december 2017 uiten, toont het belang van wijziging van de samenwerkingsafspraken voor Shell en ExxonMobil. Het is de bedoeling van de partijen om snel tot een akkoord te komen, maar mede door de lange kabinetsformatie in 2017 komt daar weinig van terecht.

Nieuw kabinet kiest voor beperkte verlaging winning in 2021

Op 26 oktober 2017 is er een nieuw kabinet (Rutte III) en een nieuw regeerakkoord. De passages over Groningen in het regeerakkoord laten geen grote veranderingen zien in het winningsniveau voor de komende vier jaar. Het nieuwe kabinet stelt in het regeerakkoord een beperkte verdere verlaging van de Groningse gaswinning voor: aan het eind van de kabinetsperiode (2021) moet de gaswinning 1,5 miljard kubieke meter lager zijn dan het plafond voor 2017 van 21,6 miljard kubieke meter. In het regeerakkoord staat dat het kabinet onderzoek zal gaan doen naar de mogelijkheden van verdere verlaging na 2021. Een budgettaire spelregel over de gasbaten wordt wel aangepast: budgettaire gevolgen van beleidsmatige besluiten over de gaswinning worden voortaan onder het uitgavenkader geplaatst. Dit houdt in dat wanneer de gasbaten dalen als gevolg van beleidsmatige besluiten, dergelijke tegenvallers gecompenseerd moeten worden binnen de rijksbegroting.

Minister Wiebes inventariseert mogelijkheden drastischer verlaging winningsniveaus

De nieuwe Minister van Economische Zaken en Klimaat, Wiebes, wil in een vroeg stadium voorbereid zijn en zoekt naar mogelijkheden om de gaswinning sneller naar beneden te brengen. De cyclus waarin na ieder nieuw SodM-advies het kabinet reactief de winning verder neerwaarts moet bijstellen bevalt hem niet.

Intern start Minister Wiebes verkenningen naar nieuwe, lagere winningsniveaus. Kort na het aantreden van Minister Wiebes doet de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, op 15 november 2017, een uitspraak die hier direct aan raakt. De Afdeling bestuursrechtspraak vernietigt het eerdere instemmingsbesluit uit 2016, waarin de Minister van Economische Zaken het winningsniveau op 24 miljard kubieke meter had vastgesteld. Ook vernietigt de Afdeling bestuursrechtspraak het wijzigingsbesluit uit 2017, waarmee de Minister het toegestane winningsniveau had verlaagd naar 21,6 miljard kubieke meter. De Minister van Economische Zaken had naar het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak beter moeten motiveren waarom hij zonder beoordeling van de risico’s instemde met een winningsniveau voor vijf jaar van 21,6 miljard kubieke meter (de veronderstelde ondergrens voor de leveringszekerheid). Als de risico’s inderdaad niet kunnen worden beoordeeld, had de Minister meer onderzoek moeten doen naar de veiligheid en naar alternatieve manieren om leveringszekerheid te realiseren. De Minister krijgt een jaar de tijd om een nieuw, beter onderbouwd besluit te nemen. Voor de tussentijd treft de Afdeling bestuursrechtspraak een tijdelijke voorziening: de NAM mag het komende gasjaar, 2017–2018, voorlopig 21,6 miljard kubieke meter gas winnen.

Het ministerie aarzelt over scenario’s afbouw gaswinning

Waar de oliemaatschappijen al naar een winningsniveau van nul in 2030 willen en met een voorstel komen om tot de beëindiging slechts te winnen wat nodig is voor de leveringszekerheid, is het Ministerie van Economische Zaken in 2017 nog niet dezelfde mening toegedaan. Het ministerie heeft meerdere langetermijnscenario’s uitgewerkt, waarvan één scenario overeenkomt met het voorstel van de oliemaatschappijen. Twee scenario’s gaan uit van een langzamer afbouwpad en één scenario van een sneller afbouwpad. Voor dit laatste scenario is wel een snelle positieve beslissing over de bouw van de stikstoffabriek in Zuidbroek vereist. In deze periode maakt het ministerie nog geen definitieve keuze tussen de scenario’s.

7.6.4 Schade en versterking: impasse in schadeafhandeling, versterking moddert voort

Overleg over schadeprotocol loopt spaak

Op initiatief van de NCG wordt in 2017 gewerkt aan een nieuw schadeprotocol. Dit proces blijkt echter te stuiten op conflicterende verwachtingen en tegenstribbelende partijen. Nadat de NCG aankondigt dat de schadeafhandeling door het CVW stopt en er per 1 juli 2017 een nieuwe onafhankelijke schadeafhandeling komt, lopen de overleggen over een nieuw protocol spaak. De maatschappelijke belangengroepen vinden dat er vooraf al te veel invulling is gegeven aan de inhoud van een schadeprotocol. Zij trekken zich terug uit het overleg met de NCG. De regiobestuurders en de maatschappelijke partijen trekken gezamenlijk op. Zij stellen in mei 2017 samen een manifest op met vier pijlers waarop een nieuw schadeprotocol gebaseerd moet zijn. Met deze pijlers als uitgangspunt spreken de regionale bestuurders en maatschappelijke partijen weer verder met de NCG.

Een nieuw schadeprotocol blijft uit

Het lukt niet om per 1 juli 2017 tot overeenstemming te komen. De maatschappelijke belangengroepen willen dat er een juridische toets plaatsvindt. De NAM voelt niets voor een schadefonds en heeft bezwaren tegen de reikwijdte van het schadeprotocol. Het Ministerie van Economische Zaken wil geen beslissingen nemen zolang er een demissionair kabinet is: vertegenwoordigers van het ministerie komen niet opdagen bij overleggen of hebben geen mandaat om afspraken te maken. Omdat de schadeafhandeling al sinds 31 maart 2017 stilligt, besluiten de NAM, de NCG en de Minister van Economische Zaken dat het CVW voor nieuwe schademeldingen weer overgaat tot opname van de schade, zonder een inhoudelijke beoordeling van de oorzaak.

Twee conceptprotocollen uit de regio

De regionale bestuurders en maatschappelijke belangengroepen vinden een nieuw schadeprotocol urgent en komen in oktober 2017 met een gezamenlijk voorstel voor een schadeprotocol. Daarnaast spreken ambtenaren van de regionale overheden met de NAM om tot overeenstemming te komen over een schadeprotocol. Deze besprekingen gaan volledig buiten de maatschappelijke belangengroepen om. Ook de NCG is hierbij niet betrokken. Het conceptprotocol dat uit de gesprekken komt, wijkt af van het conceptschadeprotocol dat regiobestuurders en maatschappelijke belangengroepen in oktober 2017 gezamenlijk presenteerden. Met name de TU-methodiek met een indeling in gebieden die in het conceptprotocol dat regionale overheden samen met de NAM opstelt, staat lijnrecht tegenover de wens om het bewijsvermoeden breed toe te passen.

Minister Wiebes neemt regie

Met het aantreden van het kabinet-Rutte III ontstaat er een nieuwe situatie. In het regeerakkoord staat: «Er komt een met de regio afgestemd schadeprotocol waarmee bewoners worden geholpen en waardoor zij geen last hebben van strijd tussen publieke en private partijen». De nieuwe Minister van Economische Zaken en Klimaat, Eric Wiebes, wil een rechtstreekse rol hebben bij de overleggen met de regio. Bij de komst van Minister Wiebes versterkt het ministerie de eigen kennis en positie rond schade en versterking; er komt een afzonderlijk project-Directoraat-Generaal Groningen Bovengronds. De Minister voert een nieuwe overlegstructuur in om de aanpak van de gevolgen van de aardbevingenproblematiek in Groningen te bespreken; de bestuurlijke tafel Groningen Bovengronds. De NCG heeft hierin niet langer de regierol. Bij de gesprekken aan de bestuurlijke tafel Groningen Bovengronds heeft het conceptprotocol dat uit de gesprekken tussen de ambtenaren en de NAM komt, een verstorende rol.

Veel rapporten, geen daadwerkelijke versterking

Wat betreft de versterkingsoperatie is de periode van 2017 tot januari 2018 vooral te karakteriseren als een periode van voortmodderen. Er komt wel duidelijkheid over de eerste groep woningen (batch 1.467) waarbij is bekeken of zij aan de inmiddels geldende veiligheidsnorm en bouwrichtlijn voldoen. Dat blijkt niet het geval te zijn. Al deze woningen blijken versterking nodig te hebben. Hoewel gestaag gewerkt wordt aan de inspecties en versterkingsadviezen, is van daadwerkelijke versterking nog nauwelijks sprake. De grote complexiteit van de opgave speelt de uitvoering parten. En terwijl de onderlinge verhoudingen tussen de NAM, het CVW en de NCG op scherp komen te staan, verandert er voor de inwoners van Groningen niets. Zij zijn nog steeds in afwachting van een versterkingsadvies, een inspectie, of überhaupt van een bericht wat er met hun woning staat te gebeuren. Vrijwel alle betrokken partijen delen het besef dat de NAM verder op afstand geplaatst moet worden, maar de manier waarop dat moet gebeuren, is nog onduidelijk. In deze context treedt eind oktober 2017 Minister Wiebes aan, die de boel moet zien recht te trekken. In het vierde kwartaal van 2017 worden wel stappen gezet bij de inspecties en het opleveren van versterkingsadviezen. De daadwerkelijke uitvoering van versterkingsmaatregelen blijft nog zeer beperkt. De NAM en de NCG spreken de Kaders uitvoering versterking af. Kern van de kaders vormt het vergroten van de handelingsruimte van de NCG ten opzichte van het CVW. Hierdoor kan de NCG zonder tussenkomst van de NAM afwegingen maken en beslissingen nemen over de versterking. Een belangrijke afspraak is dat de meest recente versie van de NPR bij inspecties van woningen van toepassing is. Als er meer dan een jaar vertraging ontstaat tussen het versterkingsadvies en de start van de uitvoering, kan de NCG oordelen of het zinvol is om nieuwere inzichten toe te passen. De Kaders uitvoering versterking zijn als bijlage bij de Meerjarenprogrammabrief van de NCG gevoegd. In die brief staat dat de Kaders uitvoering versterking van toepassing zijn op een aantal «batches» die in uitvoering zij of in het eerste kwartaal van 2018 worden geïnspecteerd. Ook is afgesproken welke NPR voor de verschillende «batches» van toepassing is.

7.6.5 De regio en inwoners: iedereen in de wacht

Impasse door lange demissionaire periode

2017 is het jaar van de impasse. Zowel binnen de regio, als tussen de regio en Den Haag verlopen de gesprekken moeizaam. Het kabinet is na de verkiezingen van 15 maart 2017 demissionair en neemt tot de vorming van een nieuw kabinet geen onomkeerbare besluiten meer. Minister-President Rutte bezoekt het aardbevingsgebied in juli 2017. Hij luistert naar de ervaringen van de gedupeerden, maar geeft aan geen toezeggingen te kunnen doen. Hij stelt dat er plannen voor een betere schadeafhandeling en versterking klaarliggen en dat de overheid zich moet richten op de uitvoering. Hij erkent dat er nog enorme problemen liggen.

Provincie dringt bij premier aan om niet te ambitieus af te bouwen

Commissaris van de Koning Paas heeft er tijdens de demissionaire periode van het kabinet bij premier Rutte op aangedrongen om de gaswinning niet te ambitieus af te bouwen. Uit een follow-up die Paas aan premier Rutte stuurt, na afloop van het bezoek van Rutte aan het aardbevingsgebied in juni 2017, blijkt dat Paas er op dat moment voor pleit om de afbouw van de gaswinning niet te snel te laten plaatsvinden. Hierbij verwijst hij ook naar het belang van de NAM en haar aandeelhouders. Bovendien benadrukt hij nogmaals dat er investeringen in nieuwe energie nodig zijn en dat die investeringen in Groningen moeten plaatsvinden.

Aandacht nodig voor de gevolgen voor inwoners

Het wordt steeds duidelijker dat de bewoners van het gaswinningsgebied de negatieve gevolgen van de bodembewegingen ervaren. De Nationale ombudsman en de Kinderombudsman roepen het nieuwe kabinet op de Groningers serieus te nemen. De Kinderombudsman doet zelf onderzoek naar de gevolgen voor kinderen en concludeert dat hun belangen en behoeften niet in beeld zijn bij besluitvorming, informatieverstrekking en de uitvoering van schadeherstel en versterking. Ook de gemeenten zetten zich in om aandacht te vragen voor de effecten op het leven van hun inwoners.

Waardevermeerderingsregeling en erfgoedprogramma van start

In 2017 start de subsidieregeling waardevermeerdering die in het bestuursakkoord 2014 is beloofd. Bewoners met schade die minimaal € 1.000 bedraagt, kunnen een verduurzamingssubsidie van maximaal € 4.000 aanvragen. In 2017 start ook het erfgoedprogramma, specifiek gericht op het behoud en het vernieuwen van het cultureel erfgoed in Groningen. Dit programma is een direct gevolg van een aangenomen Kamermotie, waarin niet alleen het belang van cultureel erfgoed wordt benadrukt, maar ook de samenhang tussen enerzijds rijksmonumenten en gemeentelijke monumenten, en anderzijds het landschap. Hiermee geven de overheden invulling aan het behoud en de ontwikkeling van het Groningse cultureel erfgoed. Dat vormt een gebiedskwaliteit die ook door de bewoners belangrijk wordt gevonden.

8 Van Zeerijp tot WesterwijtwerdGaskraan gaat dicht, maar problemen niet opgelost (2018–2019)

8.1 Inleiding

Op basisschool de Wilgenstee in Zeerijp zit de schrik er goed in. Er was een knal, het digitale bord schudde enorm. Toen ook de speelzolder aan de overkant van het leslokaal stond te trillen, wist Annemiek Lamain, juf van de groepen 1 tot en met 4, genoeg: een aardbeving. «Ik was veel liever alleen thuis geweest dan hier met al die kinderen, al die verantwoordelijkheid. Dat vond ik heel erg heftig. Als een kind moet huilen of bang is, geef je het een knuffel, maar wat als ze allemáál bang zijn?»

Ze hebben wel cursussen gehad, de kinderen geleerd dat je in zo'n geval onder de tafel moet duiken. Maar als het er echt op aankomt? «De school was uit, ze stonden met de jasjes aan in een rij bij de deur», zegt Lamain. «Ze schrokken zo erg, sommigen moesten huilen. En, als ik heel eerlijk ben, ik was ook in paniek.»

«Gistermiddag rond drie uur werd de provincie Groningen opgeschrikt door de zwaarste aardbeving in ruim vijf jaar. De aarde trilde met een kracht van 3,4 op de schaal van Richter».

«Zelfs juf was in paniek», Het Parool, 9 januari 2018.

De beving bij Zeerijp op maandagmiddag 8 januari 2018 maakt veel los. Met een kracht van 3,4 op de schaal van Richter is het een zware beving; hoog in de top tien. Bovendien is het een beving die plaatsvindt op het moment dat er nog gewerkt wordt aan een nieuw schadeprotocol en nagedacht wordt over scenario’s ter verlaging van de gaswinning. Daarmee is de beving van Zeerijp onmiskenbaar een trigger die deze processen verder versnelt en versterkt.

Nog op dezelfde dag stelt Kamerlid Liesbeth van Tongeren (GroenLinks) hierover schriftelijke vragen aan de Minister van Economische Zaken en Klimaat: «Hoe denkt u het vertrouwen te herwinnen na deze zware beving als het gaswinningniveau niet naar beneden gaat? Deelt u de mening dat de gaswinning in Groningen op korte termijn verder verlaagd moet worden dan de afspraken zoals deze zijn vastgelegd in het regeerakkoord? Deelt u de mening dat het niet acceptabel is dat de schadeafhandeling op zich laat wachten omdat er geen protocol is?»¹⁹⁷

Minister Eric Wiebes, die dan nog geen drie maanden Minister van Economische Zaken en Klimaat is, antwoordt dat de vaststelling van een schadeprotocol zijn prioriteit heeft en het «helder is dat de gaswinning verder omlaag moet worden gebracht». De Minister geeft aan dat hij «alle mogelijkheden in kaart brengt om het gaswinningsniveau zo snel mogelijk te verlagen». Om daar de voorspellende woorden aan toe te voegen: «Voor het herstel van het vertrouwen is er meer nodig dan dat.»¹⁹⁸

Op 10 januari 2018, twee dagen na de beving, bezoekt Minister Wiebes het getroffen dorp Zeerijp. Basisschoolkinderen houden een spandoek omhoog met de tekst «wingewest, huizen verpest».¹⁹⁹ De relatie tussen Wiebes en de Groningers kent in de periode die in dit hoofdstuk aan bod komt een wisselend verloop. Hij maakt zich bijvoorbeeld bij Groningse bestuurders aanvankelijk niet populair door het langdurig stilliggen van de schadeafhandeling een «falen van overheden» te noemen en daarmee lokale bestuurders medeverantwoordelijk te maken. Zijn populariteit stijgt niettemin snel wanneer er niet alleen een nieuw schadeprotocol tot stand komt, maar het kabinet – tot ieders verrassing – op 29 maart 2018 aankondigt dat de Groningse gaswinning uiterlijk in 2030 zal worden beëindigd.²⁰⁰ Het kabinet, en Minister Wiebes in het bijzonder, verspelen dat krediet echter zodra duidelijk wordt dat minder gaswinning ook minder versterking van huizen inhoudt, en gemaakte afspraken en gewekte verwachtingen daarmee onder druk komen te staan. De zogenaamde «pauzeknop» voor de versterkingsoperatie wordt ingedrukt.

Leeswijzer hoofdstuk 8 (2018–2019)

In dit hoofdstuk wordt deze roerige periode in meer detail beschreven. Paragraaf 8.2 richt zich op de vraag welke maatregelen na de aardbeving bij Zeerijp nodig zijn, de ervaringen van de nieuwe Inspecteur-generaal der Mijnen en de start van onderzoeken naar de oorzaken van de effecten van mijnbouw. Paragraaf 8.3 beschrijft hoe in deze periode het afbouwpad van de gaswinning tot stand komt en welke nieuwe afspraken de Staat, Shell en ExxonMobil maken over de verantwoordelijkheden rond de winning van het Groningengas en de verdeling van de gasbaten. De start van een nieuw schade-instituut onder publieke verantwoordelijkheid en de veranderingen in de versterkingsoperatie onder invloed van het verder dichtdraaien van de gaskraan komen in paragraaf 8.4 aan de orde. Op welke manier de regio op de gebeurtenissen reageert en de totstandkoming van een Nationaal Programma Groningen vormen de inhoud van paragraaf 8.5. De slotparagraaf, paragraaf 8.6, bevat de conclusies over deze periode.

8.2 Risico’s gaswinning en kennis: «alle hens aan dek»

De aardbeving bij Zeerijp is dusdanig zwaar dat de NAM in actie moet komen om aardbevingen te voorkomen en beperken. Omdat de seismiciteit in 2018 sterk toeneemt ten opzichte van 2017, doet het KNMI nader onderzoek. SodM wil een prominentere toezichtrol vervullen, maar dat gaat niet zonder slag of stoot. In deze periode komen ook nieuwe onderzoeksprogramma’s van de grond.

Meetstations registreren hoge grondversnellingen na aardbeving Zeerijp

De aardbeving in Zeerijp is met een magnitude van 3,4 de zwaarste aardbeving in vijf jaar. Niet alleen de kracht van de beving is opvallend, maar ook de intensiteit van de beving. De maximale piekgrondversnelling (PGA) bedraagt namelijk 0,11g (zie tabel 8.1). Dit is hoger dan bij de aardbeving op 16 augustus 2012 in Huizinge (0,086g, door het KNMI afgerond naar 0,1g). Bij de aardbeving in Roermond op 13 april 1992 – met magnitude 5,8 de zwaarste aardbeving in Nederland ooit, was de piekgrondversnelling 0,1g.²⁰¹

16 augustus 2012, 20:30:33 uur	Huizinge	3,6	86,8	0,086
13 februari 2014, 02:13:14 uur	’t Zandt	3,0	71,1	0,071
5 november 2014, 01:12:34 uur	Zandeweer	2,9	81,8	0,081
27 juli 2017, 15:29:00 uur	Slochteren	2,6	68,8	0,068
8 januari 2018, 14:00:52 uur	Zeerijp	3,4	113,7	0,113

Bron: KNMI (2022).²⁰²

Aardbeving Zeerijp betekent code rood

Vanaf een piekgrondversnelling van 0,05g treedt het meet- en regelprotocol in werking: 0,08g is «code oranje», 0,1g is «code rood» volgens het meet- en regelprotocol (zie 6.2.8 en figuur 6.3) dat sinds 2017 van kracht is. Door de hoge grondversnelling is er sprake van «code rood». Dit betekent dat de NAM binnen 48 uur aan SodM moet laten weten welke maatregelen nodig zijn om de risico’s te beheersen.

««Code rood» betekent: alle hens aan dek», verklaart inspecteur-generaal Theodor Kockelkoren in zijn openbaar verhoor. «Ik zeg het even op deze manier, omdat het voor ons een manier was om te communiceren. Dat hoefde ik overigens niet te doen voor de mensen in Groningen, want die realiseerden zich in zekere zin al veel langer dat het code rood was in de provincie. Naar onze taxatie was het belangrijk om ook naar de rest van Nederland, maar zeker ook naar Den Haag, te signaleren: het is serieus. Meer objectief gezien was er een soort meet-en-regelprotocol gedefinieerd waarbij je al naar gelang de intensiteit van de grondbewegingen en ook het aantal aardbevingen dat werd waargenomen, in een groen bereik, in een geel bereik of in een rood bereik zou komen te zitten. Met de beving van Zeerijp kwamen we in het rode domein te zitten en dat is ook de reden dat wij die code rood hebben gecommuniceerd.»²⁰³

In de analyse die de NAM op 10 januari 2018 naar SodM stuurt, benadrukt het bedrijf dat de aardbeving «binnen de dreigings- en risicoanalyse» uit november 2017 valt, dus binnen de voorspellingen. «De aardbeving vond plaats in het seismisch meest actieve gebied en er zijn op dit moment geen indicaties dat de beving wetenschappelijk verrassend is», schrijft de NAM in het bijbehorende persbericht. «De kans op een aardbeving zoals die heeft plaats gevonden bij Zeerijp wordt in de recente rapportage onderkend en past binnen de verwachtingen zoals gedocumenteerd in de rapportage. Zo wordt de kans op een aardbeving in 2018 met een magnitude groter dan 3,6 op de Richter schaal (de magnitude van de Huizinge beving in 2012) ingeschat op 16%.»²⁰⁴

Na de aardbeving in Zeerijp blijft de ondergrond in Groningen onrustig. Op 8 februari 2018 leidt een aardbeving van magnitude 2 in Loppersum opnieuw tot een overschrijding van de indicatoren in het meet- en regelprotocol, dit keer van het aantal aardbevingen in de laatste twaalf maanden. Kort daarna volgen twee bevingen: een in Garrelsweer en een in Scharmer. Volgens het meet- en regelprotocol is sprake van code oranje en zijn maatregelen nodig. Aangezien de NAM en SodM op dat moment al druk bezig zijn met ingrijpende maatregelen na Zeerijp, leidt dit niet tot extra maatregelen.

KNMI concludeert dat aardbevingen niet stoppen

Op 17 mei 2018 concludeert het KNMI dat de seismische energie die vrijkomt bij aardbevingen in de eerste vier maanden van 2018 al ruim zeven keer hoger is dan de energie die is vrijgekomen bij alle aardbevingen in heel 2017. «Het is door de grilligheid van de bevingen voor wat betreft de locatie en sterkte niet te zeggen hoe de seismiciteit zich ontwikkelt onder verlaging van de gasproductie», meldt het instituut.²⁰⁵

Na extra onderzoek waarschuwt het KNMI op 2 juli 2018 dat de aardbevingen in Groningen niet meer gaan verdwijnen, ook niet als de gaswinning minder wordt of stopt. «Wanneer de gaswinning stopt, betekent dit niet dat er geen aardbevingen meer komen», aldus het KNMI in een nieuwsbericht. «De seismiciteit zal na-ijlen. Zwaardere bevingen kunnen blijven optreden, al wordt de kans daarop steeds kleiner.»²⁰⁶

In de risicoanalyse van het KNMI houdt het instituut rekening met een aardbeving van magnitude 5. Na alle discussies over de maximale magnitude in het verleden probeert het KNMI het begrip beter uit te leggen. «Voor de maximale magnitude waarmee rekening gehouden wordt, wordt niet een getal maar een verdeling gebruikt», benadrukt het KNMI. «In dit geval is de grootste bijdrage aan de maximale magnitude een 5 op de schaal van Richter. Dit betekent niet dat een aardbeving van magnitude 5 voorspeld wordt, er wordt in de dreigingsberekening rekening gehouden met de mogelijkheid dat deze optreedt.»²⁰⁷

Meer over de adviezen van SodM en kennisinstituten aan de Minister en de gevolgen voor de gaswinning in paragraaf 8.3.

8.2.1 Nieuwe Inspecteur-generaal der Mijnen aan de slag

Inspecteur-generaal der Mijnen erft een «uitgemergelde organisatie»

Theodor Kockelkoren is bij de aardbeving in Zeerijp op 8 januari 2018 net acht dagen in functie als Inspecteur-generaal der Mijnen. Hoewel de formatie van SodM onder zijn voorganger is uitgebreid treft hij een «uitgemergelde organisatie» aan, verklaart Kockelkoren in zijn openbare verhoor. «Ja, ik kan niet anders zeggen. Het werd allereerst heel duidelijk na de beving bij Zeerijp. Wat je dan doet, je haalt het hele team bij elkaar. Het bleek dat op dat moment zegge en schrijve 2 fte bezig waren met toch wel misschien de grootste risico's van de mijnbouw op dat moment. Dat vond ik echt heel erg beperkt. Later werd mij ook duidelijk dat bijvoorbeeld rondom het milieutoezicht SodM zwaar onderbezet is – uitgemergeld, zoals ik het zei.»

Met «uitgemergeld» doelt Kockelkoren niet alleen op het aantal mensen, maar ook op de expertise die SodM in huis heeft. «Wij konden gelukkig steunen op een aantal mensen met gedegen, zoals mijn organisatie dat noemt, «ondergrondkennis». Maar kennis van hoe de risico's doorwerken naar de bovengrond, hoe ze doorwerken naar de gebouwen, de kracht van de gebouwen, hoe het doorwerkt, hoe je als het ware ook naar zo'n complexe operatie als zo'n versterkingsoperatie moet kijken: daar was heel weinig, om niet te zeggen geen expertise van aanwezig. Daar schrok ik toch wel een beetje van.»²⁰⁸

SodM gaat ook toezichthouden op de versterking van huizen

Nog diezelfde maand, in januari 2018, dient Kockelkoren bij het ministerie een verzoek in om meer mensen aan te kunnen nemen die verstand hebben van gebouwen en alles wat bij de versterking komt kijken.²⁰⁹ In tegenstelling tot zijn voorganger ziet Kockelkoren het namelijk als een wettelijke taak om ook toezicht te houden op de versterkingsoperatie, bijvoorbeeld door de versterkingsplannen van gemeenten te beoordelen.

«Het niet toezicht houden op de versterking zou naar mijn idee geen goede invulling van onze wettelijke taak zijn», verklaart Kockelkoren in zijn openbaar verhoor. «De versterkingsoperatie is een hele belangrijke maatregel om tot veiligheid te komen. Zoals Jan de Jong hier al eerder heel mooi heeft laten zien met zo'n vlinderstrikdiagram: je neemt maatregelen ter voorkoming van aardbevingen – dat is aan de linkerkant in zo'n diagram – maar je neemt ook maatregelen om als zo'n aardbeving zich voordoet, de nadelige gevolgen zo veel mogelijk te, met een duur woord, mitigeren.»

«In iedere situatie van mijnbouw waarin een oliemaatschappij probeert de risico's zo goed mogelijk te beheersen, waartoe ze ook wettelijk verplicht zijn, heb je maatregelen links en rechts in zo'n diagram: preventieve en mitigerende maatregelen», vervolgt Kockelkoren. «Daar houden wij altijd toezicht op, dus waarom zouden we dan bij de gaswinning in Groningen geen toezicht houden op die versterkingsoperatie? Het was voor mij eigenlijk vrij snel volstrekt evident dat dat een verplichting was die we na hadden te komen.»

Het argument dat SodM geen expertise in huis heeft over het versterken van gebouwen, overtuigt Kockelkoren niet. «Ik heb toen ik kwam, moeten constateren dat mijn organisatie tegen mij zei: nee, dat doen we niet, want daar hebben we de expertise niet voor. [...] SodM was inderdaad uitgemergeld. Maar ja, ik draai het dan om: als je de expertise niet hebt, moet je zorgen dat je die expertise gaat krijgen. Dat is wat we hebben gedaan.»²¹⁰

8.2.2 Onderzoeken naar oorzaken effecten mijnbouw

In 2017 gaat het Kennisprogramma Effecten Mijnbouw (KEM) van start. In oktober 2018 lopen ongeveer tien onderzoeksprojecten, blijkt uit de eerste jaarrapportage. Voor het publiek blijft het onderzoek vrij onzichtbaar, erkent hoogleraar Frank Baaijens, voorzitter van het expertpanel dat het programma begeleidt. «De externe zichtbaarheid van het KEM-programma is nog beperkt gebleven», schrijft hij op 1 oktober 2018 aan Minister van Economische Zaken en Klimaat Eric Wiebes.

Betere communicatie over de onderzoeksresultaten ziet Baaijens als een van zijn prioriteiten. Want, benadrukt hij in de brief: «Het KEM beoogt, door goed samen doelgericht op te trekken, bij te dragen aan het (terugwinnen van) vertrouwen in de overheid en haar kennispartners op het gebied van het omgaan met effecten van mijnbouw.»

Het onderzoeksprogramma heeft volgens Baaijens ook meer focus en prioriteiten nodig om tot relevante resultaten te komen die helpen bij het verminderen van de risico’s. Ook heeft het expertpanel dat hij voorzit nog geen expertise in huis over de risico’s van «mijnbouw faciliteiten» en ontbreekt expertise op «sociaalpsychologisch vlak». Deze kennis is met name van belang voor onderzoeksvragen over de veiligheid van infrastructuur en de risicobeleving van inwoners.

Uit het rapport blijkt dat binnen het onderzoeksprogramma inmiddels aan 24 onderzoeksvragen wordt gewerkt. De meeste projecten lopen ongeveer twee jaar. Het gaat niet alleen om risico’s bij olie- en gaswinning, maar ook om geothermie en zoutcavernes of gasinjectie.²¹¹ Het onderzoeksbudget ligt tussen de 4 miljoen euro tot 6 miljoen euro per jaar.

Ook onderzoeksprogramma DeepNL komt uit de startblokken. In november 2018 keurt NWO acht projecten goed van onder meer de TU Delft en de Universiteit Utrecht, de universiteit met de meeste seismologische kennis in huis. De projecten moeten leiden tot beter inzicht in de ondergrondse processen die leiden tot aardbevingen en bodemdaling. Bovendien moeten de projecten leiden tot betere voorspellingen over de seismiciteit. De TU Delft bevestigt in een schriftelijke toelichting dat de NAM niet betrokken is bij de sturing van het onderzoek. De NAM stelt wel «ruimschoots» data voor de onderzoeken ter beschikking.²¹²

Op 7 februari 2019 is de officiële startbijeenkomst, waar ongeveer 70 mensen op afkomen. Voorzitter Rinus Wortel benadrukt dat hij hoopt dat universiteiten en kennisinstituten het onderzoeksprogramma in de toekomst «structureel overeind zullen houden».²¹³

Onderzoeksprogramma NAM stopt

Terwijl de (deels) publieke onderzoeksprogramma’s op stoom komen, bouwt de NAM op verzoek van het Ministerie van Economische Zaken haar eigen onderzoeksprogramma vanaf 2018 af. Net als bij de schadeafhandeling en de versterkingsopgave, wil het ministerie dat ook bij het onderzoek de NAM meer «op afstand» komt te staan. Aanleiding is de kritiek op het winningsplan van de NAM in 2016. «In het politieke en publieke domein heeft na Winningsplan 2016 de oproep meer gehoor gekregen om «NAM eruit te halen»», schrijft de NAM in een interne memo. «Dat is in de schadeafhandeling en de versterkingsopgave in gang gezet in 2017. In 2018 werd de discussie aangevat om NAM ook uit de HRA [hazard- and riskanalysis, red.] en studies te halen.»

De provinciale staten van Groningen en gedeputeerde staten pleiten al jaren voor meer onafhankelijk onderzoek, schrijven ze op 2 oktober 2018 in hun zienswijze op het ontwerpinstellingsbesluit over de gaswinning in 2018 en 2019. Zij benadrukken bijvoorbeeld dat de NAM in de risicoanalyses de onzekerheden niet volledig en consistent meeneemt. Zij willen dat een andere partij het onderzoeksprogramma van de NAM overneemt. «Zeker met de toezegging van u dat NAM op afstand komt zal de drijfveer om haar uitgebreide onderzoeksprogramma in de lucht te houden, afnemen. [...] Wij pleiten al jaren in onze zienswijze voor onafhankelijkheid in het onderzoek. Het is daarom van belang dat bij de ingezette transitie de kennis en kunde [...] niet verloren gaat. Wij vinden daarom dat u zorg moet dragen dat een onafhankelijke partij het onderzoeksprogramma van NAM gaat overnemen.»²¹⁴

De onderzoeksleider van de NAM, Jan van Elk, is kritisch op de onderzoeksprogramma’s die onafhankelijk van de NAM worden gestart, blijkt uit een interne memo uit juli 2020. Het gaat dan niet alleen om KEM en DeepNL, maar bijvoorbeeld ook om studies van het Centraal Bureau voor de Statistiek (dat sinds 2014 analyses maakt van de bodembeweging in het gasreservoir in Groningen) en TNO. «Samenvattend kan worden gesteld dat deze onafhankelijke onderzoeken zich voornamelijk richten op de ondergrond en het optreden van lichte schade, beperkt van aard zijn, geen samenhang vertonen en versnipperd zijn, erg veel tijd nodig hebben gehad in de aanloopfase en tot nu weinig tastbaars en waardevols hebben opgeleverd.»²¹⁵

In zijn openbaar verhoor licht Van Elk zijn opmerkingen toe. «Ik vond het heel goed om NAM op afstand te zetten bij de schadeafhandeling, bij het versterken en zelfs bij het doen van risicoberekeningen, maar ik had echt verwacht dat onderzoek..., ja. Ik vond het heel goed dat andere partijen, zoals DeepNL onderzoek zijn gaan doen, waar wij ook een bijdrage aan hebben geleverd via NWO. Ik vind het heel goed dat KEM is gekomen. Het is heel goed dat al die andere onderzoeksinitiatieven er zijn gekomen. Maar ik vond het raar dat wij echt moesten stoppen. U moet zich voorstellen dat zowel KEM als DeepNL kijken naar de ondergrond en kijken naar allerlei gevolgen van menselijk handelen, niet specifiek in Groningen. De onderzoeksinitiatieven die meer gaan over gebouwen en schade aan gebouwen, zijn eigenlijk gestopt. Ik vond dat wel jammer. Ik had echt gehoopt dat NAM een van de partijen zou blijven die onderzoek zou doen, dat NAM onderzoek zou blijven doen.»

Doordat de NAM niet meer betrokken is, sluiten de onderzoeken minder aan bij de beslissingen die de Minister van Economische Zaken over de gaswinning moet nemen, aldus Van Elk. «Wij hadden ook een programma, waarin de onderzoeken echt moesten leiden tot resultaten in het HRA [de risicoanalyse van NAM, red.] en waarbij ook het tijdschema echt in de pas liep met het tijdschema van EZ [Economische Zaken, red]. [...] En we hadden ook een onderzoeksprogramma dat meer fundamenteel onderzoek betrof. [...] Dat was heel ambitieus. Je kunt bij meer fundamenteel onderzoek niet zeggen: nou, op deze datum moet je dat inleveren. [...] Dat soort onderzoek is wel verdergegaan met DeepNL. Maar er zit een groot verschil tussen hoe de NAM het onderzoek deed, en hoe het nu gaat.»

Want, legt Van Elk uit: «Wij hadden een visie: we moeten een zeker begrip hebben van de aardbevingen zodat we risico's kunnen inschatten, en dat bepaalde vragen die wij hadden, kunnen worden gesteld. Dat waren heel ambitieuze vragen. Als we naar wetenschappers toegingen, was het duidelijk dat we een programma gingen opzetten met financiering, een programma dat zou doorlopen totdat we het antwoord hadden, hoe lang het ook zou duren. Zo werkt NWO niet. Wetenschappers doen daar een voorstel om iets te gaan uitzoeken. Dat is vaak minder ambitieus omdat die wetenschappers natuurlijk aan het eind wel echte resultaten willen hebben, ook voor hun eigen carrièreprogressie. En er wordt van tevoren een budget afgesproken. Dat limiteert dus ook al.»²¹⁶

Olie- en gasbedrijven staan meer op afstand

Naast de NAM zijn ook de andere olie- en gasbedrijven minder betrokken bij de onderzoeken naar de gevolgen van gaswinning. Vermilion Energy, actief bij de gaswinning in kleine velden in Nederland, lijkt dit wel te begrijpen, aldus een e-mailwisseling met Shell in juni 2019. Het bedrijf vindt het belangrijk om een balans te vinden tussen «de zorgplicht van de operators» en de indruk «dat de slager de keuringsnormen voor zijn eigen vlees» vaststelt.

De bedrijven vinden het wel belangrijk om kennis uit te wisselen. Op initiatief van Vermilion en de NAM komen bedrijven en kennisinstellingen sinds maart 2017 weer bij elkaar in het Technisch Platform Aardbevingen. Dit informele overlegorgaan van bedrijven, kennisinstituten, toezichthouder SodM en het Ministerie van Economische Zaken was in september 2015 gestopt. Belangrijk verschil met de oude opzet is dat SodM niet meer de kartrekker van het platform is (de toezichthouder leverde de secretaris), maar net als TNO een waarnemer. Dit betekent dat SodM niet actief bijdraagt aan studies of andere ontwikkelingen, omdat anders zijn positie als adviseur of vergunningverlener in gevaar komt. Dit was voorheen geen issue.

De bedrijven hebben nog maar weinig invloed op de onderzoeksagenda en zijn ook niet meer in een vroeg stadium van de resultaten op de hoogte. Zo schrijft Vermilion op 24 juni 2019 aan Shell: «Op uitdrukkelijk verzoek van de operators is er wel een korte overzichtspresentatie geweest in de TPA [Technisch Platform Aardbevingen, red.]. Hoe dan ook staan de operators op afstand van de fora waarin de laatste wetenschappelijke inzichten gegenereerd worden. Een gevolg daarvan is dat de operators moeten wachten tot die inzichten publiek worden voor ze gebruikt kunnen worden.»²¹⁷

TU Delft onderzoekt oorzaken schades

Op verzoek van de Nationaal Coördinator Groningen (NCG) komt er in juli 2018 een nieuw onderzoek naar de oorzaken van schade aan gebouwen in Groningen. Voor het onderzoek bestudeert de TU Delft in totaal 69 panden met complexe schade in Groningen met in totaal 2.400 schades. Denk aan historische boerderijen, rijtjeshuizen of een bijzonder gebouw zoals een korenmolen (zie figuur 8.1).

Met het onderzoek wil de NCG duidelijkheid krijgen over de oorzaken van de schades in Groningen. Duidelijkheid is vooral nodig in gebieden waarvan de NAM tot 2016 stelde dat aardbevingen nooit de oorzaak zouden kunnen zijn (omdat het huis te ver van het aardbevingsgebied lag, oftewel buiten de zogeheten contour). Want waardoor is de schade dan ontstaan?