Preview document (🔗 origineel)

---

No.W12.21.0358/III 's-Gravenhage, 24 februari 2022

...................................................................................

Bij Kabinetsmissive van 2 december 2021, no.2021002383, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, mede namens de Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende regels ten behoeve van de kinderopvang op Bonaire, Sint Eustatius en Saba (Wet kinderopvang BES), met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel bevat regels voor de kinderopvang in Caribisch Nederland. Het wetsvoorstel voorziet daartoe in de inrichting van een vergunningstelsel en bevat eisen die aan de veiligheid, gezondheid en kwaliteit van de kinderopvang worden gesteld. Verder bevat het wetsvoorstel regels ten aanzien van toezicht, handhaving en sanctionering, alsmede de financiering van de kinderopvang.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de realiseerbaarheid en uitvoerbaarheid door de eilanden van kinderopvang als in het wetsvoorstel vormgegeven. Verder maakt zij opmerkingen over de gastouderopvang, de gegevensbescherming bij het verwerken dan wel het verstrekken van informatie en de noodzaak voor een experimenteerregeling. In verband daarmee is aanpassing van het voorstel en de toelichting nodig.

1. Inleiding

In september 2018 heeft de Tweede Kamer de motie-Diertens c.s. aangenomen waarin de regering is verzocht om, in samenwerking met de lokale organisaties op Bonaire, Saba en Sint Eustatius, de kwaliteit van de kinderopvang aldaar te versterken en de kinderopvang breed beschikbaar te maken.¹ Ter uitvoering van deze motie hebben de verantwoordelijke bewindslieden met de bestuurscolleges van de eilanden het programma BES(t) 4 kids ingericht.² In dit programma participeren zowel de openbare lichamen als de betrokken departementen met als doel de kinderopvang in Caribisch Nederland te versterken.

In 2019 is als onderdeel van dit programma een nulmeting uitgevoerd om een beeld te krijgen van de situatie van de kinderopvang en buitenschoolse voorzieningen in Caribisch Nederland.³ Hieruit blijkt dat er grote verschillen zijn per eiland, kinderopvang relatief duur is en niet toereikend als het gaat om ruimte en kwaliteit. Na deze meting, en vooruitlopend op onderhavig wetsvoorstel, is door elk van de openbare lichamen een Eilandsverordening Kinderopvang tot stand gebracht en is een tijdelijke subsidieregeling gekomen.⁴

In gezamenlijk overleg zijn vervolgens de kaders voor kwaliteit, toezicht en financiering in onderhavig wetsvoorstel neergelegd.⁵ Er is aangesloten bij de inrichting van het stelsel van kinderopvang in Europees Nederland, waarbij rekening is gehouden met de omstandigheden in Caribisch Nederland.⁶ Met dit wetsvoorstel worden de kaders voor het kinderopvangstelsel structureel verankerd. Daarin kan kinderopvang in twee organisatievormen worden aangeboden: kindercentra en gastouders.

Daarmee is na zorgvuldige voorbereiding en in nauwe samenwerking tussen Europees Nederland en Caribisch Nederland dit wetsvoorstel tot stand gekomen. De Afdeling heeft waardering voor deze zorgvuldige en uitgebreide aanpak. Ten aanzien van het wetsvoorstel merkt de Afdeling het volgende op.

2. Realiseerbaarheid en uitvoerbaarheid door de eilanden

Doel van het voorstel is het verbeteren van de kwaliteit en het verhogen van de financiële toegankelijkheid van de kinderopvang in Caribisch Nederland.⁷ Vóór de start van het programma BES(t) 4 kids ontbrak het Caribisch Nederland aan middelen om de kwaliteit van de kinderopvang structureel te verbeteren.⁸ In 2020 is op alle drie de eilanden een Eilandsverordening kinderopvang van kracht geworden. Met deze Eilandsverordeningen is een vergunningstelsel op de eilanden geïntroduceerd en zijn kwaliteitseisen gesteld aan de kinderopvang.⁹

Tegelijk is een tijdelijke subsidieregeling gestart. Deze subsidie is bedoeld om de kinderopvang voor alle ouders financieel toegankelijk te maken en de organisaties op de eilanden te laten wennen aan het beoogde nieuwe financieringsstelsel. Bonaire en Sint Eustatius maken sinds 2020 gebruik van deze subsidieregeling en Saba sinds 2021.¹⁰ Daarnaast is binnen het programma BES(t) 4 kids gewerkt aan het opstellen van het wetsvoorstel en vindt er ondersteuning en begeleiding plaats bij het verbeteren van de kwaliteit van de kinderopvang.¹¹

De Afdeling merkt op dat de invoering van het stelsel een forse inspanning heeft gevergd en nog zal vergen. Uit de toelichting blijkt dat er aan wordt gedacht om een gezamenlijke ondersteuningsstructuur van de eilanden BES(t) 4 kids in te richten van waaruit de kinderopvang wordt ondersteund bij de verdere implementatie en uitvoering van het stelsel, mede omdat het huidige programma BES(t) 4 kids wordt beëindigd spoedig nadat de wet in werking is getreden.¹²

Er is een inventariserend onderzoek gestart om de totale huisvestingsopgave in kaart te brengen, maar op dit moment zijn nog geen onderzoeksresultaten beschikbaar.¹³ Voor het huisvestingsprogramma worden geen extra middelen door het Rijk beschikbaar gesteld.¹⁴ Het kostprijsonderzoek dat als input geldt voor het bepalen van de hoogte van de kinderopvangvergoeding is nog niet afgerond.¹⁵

Verder blijkt dat de haalbaarheid van kwalificatie-eisen aan medewerkers mede afhankelijk zal zijn van de mogelijkheden die de lokale arbeidsmarkt met zich brengt. Ook volgt uit de voortgangsbrief van 18 november 2021 dat het personeel in veel gevallen nog niet altijd voldoet aan de vereiste beroepskwalificaties.¹⁶ Daarnaast volgt uit deze brief dat er ten aanzien van de huisvesting nog de nodige knelpunten zijn en dat de arbeidsvoorwaarden verbeterd moeten worden om voldoende en goed opgeleide medewerkers in de opvang te krijgen.

Onvoldoende duidelijk wordt evenwel wat de stand van zaken is van de implementatie van de kwaliteitseisen op basis van de huidige Eilandsverordeningen. Daardoor is ook onduidelijk of op dit moment nog achterstanden moeten worden weggewerkt of dat inmiddels al een kwaliteitsverbetering is gerealiseerd, waarop kan worden voortgeborduurd na inwerkingtreding van het wetsvoorstel.

De eerder genoemde kamerbrief roept de vraag op of de (financiële) middelen na inwerkingtreding van het wetsvoorstel toereikend zullen zijn. Uit de toelichting blijkt immers dat is besloten de verstrekking van financiële middelen via de subsidieregeling te stoppen, dat er onzekerheid bestaat over de ondersteuningsstructuur BES(t) 4kids van de eilanden zelf, dat investeringen moeten worden gedaan in arbeidsvoorwaarden voor het personeel en dat er geen extra middelen voor huisvesting vrij zullen worden gemaakt.

Het voorgaande doet vragen rijzen naar de realiseerbaarheid en uitvoerbaarheid door de eilanden van een kinderopvangstelsel dat – naar wens van de eilanden – aansluit bij kwaliteitseisen van Europees Nederlands niveau.

Weliswaar is het mogelijk om verschillende onderdelen van het wetsvoorstel op verschillende momenten in werking te laten treden, maar dat neemt niet weg dat een hoog niveau van kwaliteit van kinderopvang gerealiseerd zal moeten worden. De toelichting spreekt de verwachting uit dat dit in de periode tussen 2026 en 2030 het geval zal zijn.¹⁷ De Afdeling mist in de toelichting een antwoord op de vraag hoe dit niveau van kinderopvang gerealiseerd kan worden op de afzonderlijke eilanden, mede gelet op de schaal van de eilanden en de nog maar korte periode dat gewerkt is aan het tot stand brengen van kinderopvang.

Verduidelijking is nodig welke inspanningen, uitgaande van de huidige situatie, nog moeten worden verricht door de eilanden zelf om te kunnen voldoen aan de voorgestelde kwaliteitseisen. De genoemde onzekerheden nopen de Afdeling ook tot de vraag waarom er niet voor is gekozen het huidige programma BES(t) 4 kids voorlopig nog voort te zetten, ook na inwerkingtreding van (delen van) het wetsvoorstel. Zijn de eilanden bij inwerkingtreding van de wet zelf in voldoende mate in staat om kinderopvang te organiseren en in stand te houden die voldoet aan vergelijkbare eisen die aan de Europees Nederlandse kinderopvang worden gesteld?

Gelet op de vraag hoe realistisch en uitvoerbaar dit wetsvoorstel is, geeft de Afdeling in overweging om in ieder geval meer flexibiliteit voor de (afzonderlijke) eilanden in het voorstel in te bouwen met het oog op het voldoen aan de kwaliteitseisen. De Afdeling is zich er daarbij overigens van bewust dat een zekere mate van flexibiliteit kan worden gerealiseerd door de mogelijkheid in het wetsvoorstel om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur (AMvB) nadere regels te stellen ten aanzien van de kwaliteit, maar deze nadere regels zullen geen afbreuk mogen doen aan de kern van de kwaliteitseisen die nadrukkelijk op het niveau van de wet zijn belegd.¹⁸

De Afdeling adviseert de realiseerbaarheid en de uitvoerbaarheid van het beoogde stelsel van kinderopvang in de toelichting toereikend te motiveren.

3. Gastouderopvang

Het wetsvoorstel bevat een regeling voor opvang in een kindercentrum of door middel van gastouderopvang. Gastouderopvang is de opvang van maximaal zes kinderen (inclusief de eventuele kinderen van de gastouder) aan huis bij de gastouder, of bij een van de ouders van de kinderen in de groep thuis.¹⁹ Dit betekent dat bij inwerkingtreding van het wetsvoorstel gastouders die nu meer dan zes kinderen opvangen, moeten gaan voldoen aan de kwaliteitsregels voor kindercentra.

Aan de opvang in een kindercentrum en gastouderopvang worden op een beperkt aantal onderdelen verschillende eisen gesteld die gedeeltelijk samenhangen met de verschillende aard van de opvang. Anders dan bij de kinderopvang in een kindercentrum, kunnen de eisen ten aanzien van de accommodatie en het pedagogisch beleid voor de gastouderopvang bij Eilandverordening worden vastgesteld.²⁰

Momenteel zijn er in Caribisch Nederland alleen op Bonaire enkele gastouders actief.²¹ Bij de inwerkingtreding van de tijdelijke subsidieregeling was de toekomst van de gastouderopvang nog onduidelijk.²² De consultatieversie van het wetsvoorstel bevatte nog de mogelijkheid voor het openbaar lichaam om per Eilandsverordening te bepalen of gastouderopvang mag plaatsvinden op het eiland of niet.²³ Uit de toelichting bij het onderhavige wetsvoorstel blijkt dat de meeste kinderen bij voorkeur in de professionele setting van het kindercentrum worden opgevangen en dat de gastouderopvang in het stelsel aanvullend is op de reguliere kindercentra.²⁴ De ouderbijdrage zal bij beide vormen gelijk zijn ondanks het verschil in de kwaliteitseisen. Dit om te voorkomen dat ouders vanwege een financiële prikkel kiezen voor gastouderopvang.²⁵

Gelet op het voorgaande is de toegevoegde waarde van de regeling voor gastouderopvang vooralsnog beperkt. Daarbij merkt de Afdeling op dat niet duidelijk is waarom is afgezien van de regeling zoals opgenomen in de consultatieversie van het wetsvoorstel. Ten slotte merkt de Afdeling op dat de verwachte effecten voor het aanbod van gastouderopvang van de voorgestelde regeling voor gastouderopvang onduidelijk blijven.

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel aan te passen.

4. Gegevensbescherming

Het wetsvoorstel voorziet in een grondslag voor de verwerking van gegevens over de ontwikkeling van het kind door de kinderopvang.²⁶ Ook voorziet het wetsvoorstel in grondslagen voor de verstrekking aan en de verwerking van persoonsgegevens door de bestuurscolleges, toezichthouders, uitvoeringsorganisaties en – buiten Caribisch Nederland – de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Inspectie van het Onderwijs.²⁷ Dat betreft gegevens nodig voor de bepaling van de ouderbijdrage en gegevens voor het toezicht. De toelichting vermeldt dat de administraties zo moeten worden ingericht dat wordt voldaan aan de eisen die voortvloeien uit de Wet bescherming persoonsgegevens BES en dat de Inspectie van het Onderwijs de juiste bescherming dient te bieden op basis van de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG).²⁸

a. Verwerking Caribisch Nederland

Het wetsvoorstel bepaalt dat bij AMvB regels worden gesteld met betrekking tot de gegevensverstrekking.²⁹ Het gaat dan om de te verwerken gegevens, de gevallen waarin in ieder geval gegevens worden verstrekt, hoe deze gegevens en overige informatie worden gedeeld en welke eisen aan de gegevensdeling worden gesteld. Een overzicht van de risico’s en de bijbehorende maatregelen zal worden opgenomen in de gegevensbeschermingseffectbeoordeling bij het wetsvoorstel.³⁰ Deze ontbreekt.

De Afdeling wijst er op dat deze AMvB alleen geldt voor de gegevensverwerking ten behoeve van de ouderbijdrage en het toezicht (hoofdstuk 4 van het wetsvoorstel). Niet duidelijk is waarom nadere regels over de gegevensverwerking ten behoeve van de goede doorstroom naar het basisonderwijs niet nodig zouden zijn. Het opnemen van alleen een grondslag voor gegevenswerking doet het risico op inbreuk op de privacy toenemen. Het komt dan aan op een zorgvuldige uitvoeringspraktijk. De Afdeling merkt op dat uit de toelichting niet duidelijk wordt op welke wijze een zorgvuldige uitvoeringspraktijk wordt gewaarborgd. Dit klemt te meer vanwege de kleinschaligheid van de eilanden. Dit maakt dat het beschermen van privacy soms zeer moeilijk is.³¹

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling om ook bij artikel 2.15 te voorzien in een grondslag om bij AMvB nadere regels te stellen over de in dat artikel bedoelde gegevensverwerking.

Tevens adviseert de Afdeling om de uitkomsten van de gegevensbeschermingseffectbeoordeling alsnog in de toelichting op te nemen.

b. Derde landen

Het wetsvoorstel regelt de doorgifte van gegevens uit Europees Nederland aan de openbare lichamen.³² Dit betekent dat op de gegevensverstrekking die in het kader van het wetsvoorstel aan de orde is, het regime uit de AVG ten aanzien van doorgifte van gegevens met derde landen van toepassing is.³³ Uitwisseling van persoonsgegevens met derde landen is onder de AVG slechts mogelijk wanneer er sprake is van passende waarborgen en betrokkenen “over afdwingbare rechten en doeltreffende rechtsmiddelen beschikken”.³⁴ Zowel de Commissie Bescherming Persoonsgegevens BES als ook de Autoriteit Persoonsgegevens noemen doorgifte uit Europees Nederland aan Caribisch Nederland een bijzonder punt van aandacht bij het voorstel.³⁵

De toelichting stelt dat hoofdzakelijk gegevens worden verwerkt en overgedragen binnen Caribisch Nederland en alleen in de toezichtstaak er sprake kan zijn van een uitzondering.³⁶ Daarbij wordt gesteld dat in de samenwerking tussen de lokale toezichthouders en de Inspectie van het Onderwijs nadrukkelijk aandacht zal zijn voor de juiste waarborgen. Het wetsvoorstel lijkt echter meer uitzonderingen te bevatten dan de toelichting vermeldt, nu ook de Minister bevoegd is gegevens en inlichtingen te verstrekken aan het bestuurscollege voor de uitvoering van kwaliteit, financiering en handhaving.³⁷

De Afdeling adviseert daarom in de toelichting in dit opzicht aan te vullen.

5. Experimenteerwetgeving

In het voorstel is een mogelijkheid voor experimenten opgenomen.³⁸ De experimenteerbepaling kent een algemeen geformuleerd doel dat meerdere experimenten mogelijk moet maken, waarbij voor de duur van het experiment wordt afgeweken van onderdelen van de wet. Uit de toelichting volgt dat in de praktijk kan blijken dat het stelsel op onderdelen kan worden verbeterd waarbij het van belang kan zijn om te weten of dat doel ook wordt bereikt door het toepassen van een – in dit geval – alternatieve regel.³⁹

In eerdere adviezen heeft de Afdeling benadrukt dat experimenteren kan, maar met mate en onder voorwaarden.⁴⁰ De Afdeling merkt op dat het doel van de experimenteerregeling in het voorstel lijkt te zijn het creëren van flexibiliteit. Een toelichting ontbreekt waarom dit via de figuur van experimentele regelgeving noodzakelijk is. Nu het voorstel ook een evaluatiebepaling bevat en een gefaseerde inwerkingtreding tot de mogelijkheden behoort, doet dit vragen rijzen naar de noodzaak van een dergelijke experimenteerregeling.

Gelet op het rechtszekerheids- en het gelijkheidsbeginsel moet niet te snel worden gegrepen naar een experimenteerregeling. De Afdeling adviseert de noodzaak van een experimenteerregeling daarom alsnog dragend te motiveren en deze anders niet in dit wetsvoorstel op te nemen. Mocht de regeling gehandhaafd blijven, dan zou een dergelijke regeling met meer waarborgen omgeven moeten zijn, dan thans voorgesteld. Voor een goed voorbeeld van een zorgvuldige experimentenwet verwijst de Afdeling naar de Tijdelijke experimentenwet rechtspleging.⁴¹

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.


De vice-president van de Raad van State,

---

1. Kamerstukken II, 2018/19, 35000-IV, nr. 8.↩︎

2. Kamerstukken II, 2018/19, 31322, nr. 397.↩︎

3. Bijlage ‘Eindrapport: Nulmeting kinderopvang Caribisch Nederland’ bij Kamerstukken II, 2018/19 31322, nr. 397.↩︎

4. https://www.best4kids.nu/wettelijke-regeling/ en Regeling van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 8 mei 2020, nr. 2020-0000031778, tot vaststelling van een tijdelijke subsidieregeling voor de financiering van kinderopvang in Caribisch Nederland (Tijdelijke subsidieregeling financiering kinderopvang Caribisch Nederland), Stc. 2020, 26622.↩︎

5. Memorie van Toelichting, paragraaf 3.1. Doel van het wetsvoorstel.↩︎

6. Memorie van Toelichting, paragraaf 3.3. Verantwoordelijkheidsverdeling.↩︎

7. Memorie van Toelichting, paragraaf 3.1. Doel van het wetsvoorstel.↩︎

8. Memorie van Toelichting, paragraaf 2.6. Conclusie.↩︎

9. Memorie van Toelichting, paragraaf 14.2. Kwaliteit van de kinderopvang.↩︎

10. Memorie van Toelichting, paragraaf 14.4. Financiële toegankelijkheid.↩︎

11. Memorie van Toelichting, paragraaf 13.1.1. Samenwerking en consultatie tijdens uitwerking wetsvoorstel: Programma BES(t) 4 kids.↩︎

12. Memorie van Toelichting, paragraaf 14.1. Inwerkingtredingsdatum wetsvoorstel en ondersteuningsstructuur BES(t) 4 kids.↩︎

13. Memorie van Toelichting, paragraaf 14.2. Kwaliteit van de kinderopvang.↩︎

14. Memorie van Toelichting, paragraaf 11.3. Huisvestingsprogramma kinderopvang Caribisch Nederland.↩︎

15. Memorie van Toelichting, paragraaf 14.4. Financiële toegankelijkheid.↩︎

16. Kamerstukken II, 2021/22, 31322, nr. 436.↩︎

17. Memorie van Toelichting, paragraaf 14.3. Toezicht op kwaliteit.↩︎

18. Memorie van Toelichting, paragraaf 3.5. Opbouw van het wetsvoorstel en lagere regelgeving.↩︎

19. Voorgesteld artikel 1.1.↩︎

20. Voorgesteld artikel 2.6, vijfde lid.↩︎

21. Memorie van Toelichting, paragraaf 2.1. Eilandelijke situatie: deelname en aanbod.↩︎

22. Zie de toelichting bij de Tijdelijke subsidieregeling financiering kinderopvang Caribisch Nederland (Stc. 2020, 26622) dat er binnen het programma BES(t) 4 kids nog geen uitspraak is gedaan over de positie van de gastouders in het stelsel van de kinderopvang op het eiland en daarover nog een besluit zal worden genomen.↩︎

23. https://www.internetconsultatie.nl/wetkinderopvangcn↩︎

24. Memorie van Toelichting, paragraaf 4.4.4. Gastouderopvang en flexibele opvang.↩︎

25. Memorie van Toelichting, paragraaf 4.4.4. Gastouderopvang en flexibele opvang.↩︎

26. Voorgesteld artikel 2.15. Oogmerk van deze gegevensverwerking is de doorstroom van kinderen naar het basisonderwijs.↩︎

27. Voorgesteld hoofdstuk 4.↩︎

28. Memorie van Toelichting, paragraaf 10.1. Hoofdlijnen informatieverplichtingen .↩︎

29. Voorgesteld artikel 4.7.↩︎

30. Memorie van Toelichting, paragraaf 10.5. Uitkomsten advies en consultatie ten aanzien van gegevensverwerking en gegevensoverdracht.↩︎

31. Zie Pro Facto, Evaluatie Wet bescherming persoonsgegevens BES, WODC 2019. Als een voorbeeld wordt de publieke ruimte van een ziekenhuis genoemd waar veel informatie werd gewisseld tussen zorgverleners en patiënten waardoor de privacy meer dan eens in het geding kwam (p.32).↩︎

32. Voorgesteld artikel 4.6. .↩︎

33. Hoofdstuk V AVG.↩︎

34. Artikel 44 AVG.↩︎

35. Zie advies Commissie toezicht bescherming persoonsgegevens BES, d.d. 16 december 2020 betreffende Advies wetsvoorstel Kinderopvang CN en advies van de Autoriteit Persoonsgegevens, d.d. 18 februari 2021 betreffende Advies over het concept voor een wetsvoorstel houdende regels ten behoeve van de kinderopvang in Caribisch Nederland (Wet kinderopvang CN), p.2.↩︎

36. Memorie van Toelichting, paragraaf 10.5. Uitkomsten advies en consultatie ten aanzien van gegevensverwerking en gegevensoverdracht.↩︎

37. Voorgesteld artikel 4.6.↩︎

38. Voorgesteld artikel 6.3.↩︎

39. Memorie van Toelichting, paragraaf 5.3.3. Experiment.↩︎

40. Zie onder meer Kamerstukken II 2018/19, 35263, nr. 4 bij de Tijdelijke Experimentenwet rechtspleging, Kamerstukken II 2017/18, 35013, nr. 4 bij de Crisis-en herstelwet, Kamerstukken I 2020/21, 34267, F bij het Besluit Experimenten Elektriciteitswet 1998 en Gaswet en Kamerstukken II 2017/18, 34838, nr. 4 bij de Wijziging van de Wegenverkeerswet 1994 in verband met mogelijk maken van experimenten met geautomatiseerde systemen in motorrijtuigen.↩︎

41. Wet van 24 juni 2020, Stb. 2020, 223.↩︎