Memorie van toelichting
Vaststelling van het nieuwe Wetboek van Strafvordering (Wetboek van Strafvordering)
Memorie van toelichting
Nummer: 2023D11284, datum: 2023-03-20, bijgewerkt: 2024-07-01 12:26, versie: 3
Directe link naar document (.pdf), link naar pagina op de Tweede Kamer site, officiële HTML versie (kst-36327-3).
Gerelateerde personen:- Eerste ondertekenaar: F.M. Weerwind, minister voor Rechtsbescherming
- Mede ondertekenaar: D. Yesilgöz-Zegerius, minister van Justitie en Veiligheid (VVD)
- Advies RSJ inzake Boeken 1 en 2
- Aanbiedingsbrief Advies NOvA Boeken 1 en 2
- Consultatie SHN inzake enkele losse onderdelen
- Aanbiedingsbrief Advies BOD Boeken 1 en 2
- Advies CRM inzake Boeken 3 t/m 6
- Advies OM inzake Boek 1
- Consultatie NVvr inzake enkele losse onderdelen
- Aanvullend ongevraagd advies Politie
- Transponeringstabellen nieuw naar huidig en huidig naar nieuw Sv
- Advies BOD inzake Boeken 3 t/m 6
- Consultatie BOD onderdeel opsporing in een digitale omgeving
- Advies CJIB inzake Boeken 3 t/m 6
- Advies Reclassering inzake Boeken 3 t/m 6
- Aanvullend ongevraagd advies Rvdr
- Consultatie OM onderdeel opsporing in een digitale omgeving
- Consultatie NOvA inzake enkele losse onderdelen
- Advies Politie inzake Boeken 3 t/m 6
- Consultatie KMar onderdeel opsporing in een digitale omgeving
- Advies HR inzake Boeken 1 en 2
- Advies CRM inzake Boeken 1 en 2
- Advies OM inzake Boek 2
- Consultatie Rvdr inzake enkele losse onderdelen
- Aanbiedingsbrief Advies KMar Boeken 1 en 2
- Advies OM inzake enkele losse onderdelen
- Advies NVvr inzake Boeken 1 en 2
- Advies NOvA inzake Boeken 1 en 2
- Consultatie Politie onderdeel opsporing in een digitale omgeving
- Advies Politie inzake Boeken 1 en 2
- Beslisnota Wetboek van Strafvordering
- Advies KNMG inzake Boeken 1 en 2
- Advies HR inzake Boeken 3 t/m 6
- Advies NVvr inzake Boeken 3 t/m 6
- Advies SHN inzake Boeken 1 en 2
- Advies AP inzake Boeken 3 t/m 6
- Advies AP inzake Boeken 1 en 2
- Aanbiedingsbrief Advies KMar Boeken 3 t/m 6
- Advies OM inzake Boek 4
- Advies FNG inzake Boeken 3 t/m 6
- Advies Rvdr inzake Boeken 3 t/m 6
- Advies OM inzake Boek 6
- Aanvullend ongevraagd advies Politie Bijlage II
- Uitvoeringsconsequenties
- Advies KNB inzake Boeken 1 en 2
- Advies NOvA inzake Boeken 3 t/m 6
- Consultatie NOvA onderdeel opsporing in een digitale omgeving
- Advies Politie inzake enkele losse onderdelen
- Advies BOD inzake Boeken 1 en 2
- Consultatie KMar enkele losse onderdelen
- Advies KMar inzake Boeken 1 en 2
- Advies KMar inzake Boeken 3 t/m 6
- Advies Rvdr inzake Boeken 1 en 2
- Consultatie Rvdr onderdeel opsporing in een digitale omgeving
- Advies OM inzake Boek 3
- Advies OM inzake Boek 5
- Aanvullend ongevraagd advies Politie Bijlage I
- Beslisnota Verwerking advies Raad van State over het nieuwe Wetboek van Strafvordering
- Advies VNJA inzake Boek 6
- Advies SHN inzake Boeken 3 t/m 6
- Consultatie NVvr onderdeel opsporing in een digitale omgeving
Onderdeel van kamerstukdossier 36327 -3 Vaststelling van het nieuwe Wetboek van Strafvordering (Wetboek van Strafvordering).
Onderdeel van zaak 2023Z04767:
- Indiener: F.M. Weerwind, minister voor Rechtsbescherming
- Medeindiener: D. Yesilgöz-Zegerius, minister van Justitie en Veiligheid
- Voortouwcommissie: vaste commissie voor Justitie en Veiligheid
- 2023-03-22 15:16: Aansluitend: Regeling van werkzaamheden (Regeling van werkzaamheden), TK
- 2023-03-29 11:00: Procedures en brieven (Procedurevergadering), vaste commissie voor Justitie en Veiligheid
- 2023-04-19 12:00: Nieuw Wetboek van Strafvordering (Ministerie van Justitie en Veiligheid) (Technische briefing), vaste commissie voor Justitie en Veiligheid
- 2023-06-01 14:00: Wetboek van Strafvordering (Boek 1) (36327) (Inbreng verslag (wetsvoorstel)), vaste commissie voor Justitie en Veiligheid
- 2023-09-07 13:45: Extra procedurevergadering commissie Justitie en Veiligheid (groslijst controversieel verklaren) (Procedurevergadering), vaste commissie voor Justitie en Veiligheid
- 2023-09-28 14:00: Wetboek van Strafvordering (Boek 2) (36327) (Inbreng verslag (wetsvoorstel)), vaste commissie voor Justitie en Veiligheid
- 2023-10-26 12:00: Wetboek van Strafvordering (Boek 3) (36327) (Inbreng verslag (wetsvoorstel)), vaste commissie voor Justitie en Veiligheid
- 2023-11-30 14:00: Wetboek van Strafvordering (Boek 4) (36327) (Inbreng verslag (wetsvoorstel)), vaste commissie voor Justitie en Veiligheid
- 2024-01-25 14:00: Wetboek van Strafvordering (Boek 5) (36327) (Inbreng verslag (wetsvoorstel)), vaste commissie voor Justitie en Veiligheid
- 2024-02-08 14:00: Wetboek van Strafvordering (Boek 6) (36327) (Inbreng verslag (wetsvoorstel)), vaste commissie voor Justitie en Veiligheid
- 2024-07-04 09:30: Procedures en brieven (Procedurevergadering), vaste commissie voor Justitie en Veiligheid
- 2024-12-19 14:30: Aanvang middagvergadering: Regeling van werkzaamheden (Regeling van werkzaamheden), TK
- 2025-01-27 10:00: Wetboek van Strafvordering (Boek 1 + centrale thema’s) (36327) (Wetgevingsoverleg), vaste commissie voor Justitie en Veiligheid
- 2025-02-03 13:00: Wetboek van Strafvordering (Boek 2) (36327) (Wetgevingsoverleg), vaste commissie voor Justitie en Veiligheid
- 2025-02-10 10:00: Wetboek van Strafvordering (Boeken 3 en 4) (36327) (Wetgevingsoverleg), vaste commissie voor Justitie en Veiligheid
- 2025-02-10 14:00: Wetboek van Strafvordering (Boeken 5 en 6) (36327) (Wetgevingsoverleg), vaste commissie voor Justitie en Veiligheid
- 2025-03-17 00:00: Vaststelling van het nieuwe Wetboek van Strafvordering (Wetboek van Strafvordering) (36327) (Plenair debat (wetgeving)), TK
Preview document (🔗 origineel)
Tweede Kamer der Staten-Generaal | 2 |
Vergaderjaar 2022-2023 |
36 327 Vaststelling van het nieuwe Wetboek van Strafvordering (Wetboek van Strafvordering)
Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING
INHOUDSOPGAVE MEMORIE VAN TOELICHTING
I | ALGEMEEN DEEL | 7 |
1 | Een ingrijpende modernisering | 7 |
1.1 | Inleiding | 7 |
1.2 | Leeswijzer | 10 |
2 | Ontwikkelingen in het strafprocesrecht | 11 |
2.1 | Doelstellingen van het strafprocesrecht | 11 |
2.2 | Veranderingen in de aard van de criminaliteit en het sanctiearsenaal | 13 |
2.3 | Een veranderde rolverdeling tussen strafrechtelijke actoren | 16 |
2.4 | De internationalisering van de strafrechtspleging | 18 |
2.5 | De invloed van moderne technieken | 19 |
3 | Doelstellingen van de modernisering van het wetboek | 21 |
3.1 | Inleiding | 21 |
3.2 | Een systematisch opgezet en inzichtelijk wetboek dat het toepasselijke recht weerspiegelt | 23 |
3.3 | Vereenvoudiging en actualisering voorbereidend onderzoek en regeling opsporingsbevoegdheden | 23 |
3.4 | Duidelijke regeling van bevoegdheden en positie procesdeelnemers | 24 |
3.5 | Facilitering van een digitaal strafproces | 24 |
3.6 | Stroomlijning van procedures en reductie van administratieve lasten | 25 |
3.7 | Een voortvarende procesgang en afronding van het onderzoek vóór de zitting | 26 |
4 | De inhoud van het wetboek op hoofdlijnen | 26 |
4.1 | Inleiding | 26 |
4.2 | Boek 1: «Strafvordering in het algemeen» | 27 |
4.3 | Boek 2: «Het opsporingsonderzoek» | 28 |
4.4 | Boek 3: «Beslissingen over vervolging» | 30 |
4.5 | Boek 4: «Berechting» | 31 |
4.6 | Boek 5: «Rechtsmiddelen» | 32 |
4.7 | Boek 6: «Bijzondere regelingen» | 33 |
4.8 | De «beweging naar voren» | 34 |
5 | De positie en functie van het Wetboek van Strafvordering | 38 |
6 | De adviezen over het nieuwe wetboek | 41 |
6.1 | Inleiding | 41 |
6.2 | De «beweging naar voren» | 42 |
6.3 | Procesdeelnemers: verdachte en raadsman, officier van justitie, benadeelde partij, getuige | 45 |
6.4 | Opsporing en toepassingscriteria | 49 |
6.5 | Processuele sancties en schadevergoeding | 52 |
7 | De voorbereiding van het nieuwe wetboek | 53 |
7.1 | De voorgeschiedenis | 53 |
7.2 | De voorbereiding van de voorstellen | 55 |
7.3 | Het sporenoverzicht wetgevingsproject nieuw Wetboek van Strafvordering | 58 |
8 | Grondrechten | 61 |
8.1 | Inleiding | 61 |
8.2 | Het recht op een eerlijk proces | 63 |
8.3 | Het recht op vrijheid | 64 |
8.4 | Het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer | 65 |
9 | Privacy en gegevensvergaring | 66 |
9.1 | Overzicht nieuwe bevoegdheden tot gegevensvergaring | 66 |
9.2 | Wettelijke normering van de nieuwe bevoegdheden tot gegevensvergaring | 68 |
9.3 | Verdere gegevensverwerking en de toepassing van algoritmen en artificiele intelligentie (AI) | 69 |
10 | Uitvoeringsconsequenties | 73 |
10.1 | Advies Commissie implementatie nieuw Wetboek van Strafvordering | 74 |
10.2 | Implementatie | 74 |
10.3 | Structurele uitvoeringsconsequenties | 78 |
10.4 | Doenvermogen | 85 |
10.5 | Evaluatie | 86 |
II | Artikelsgewijs deel | 87 |
BOEK 1 | STRAFVORDERING IN HET ALGEMEEN | 87 |
1 | Inleidende bepalingen en definities | 90 |
1.1 | Inleidende bepalingen | 90 |
1.2 | Definities | 94 |
2 | De behandeling van zaken door de rechter | 105 |
2.1 | Algemene bepalingen | 106 |
2.2 | De relatieve bevoegdheid van de rechtbanken om strafbare feiten te berechten | 116 |
2.3 | De raadkamer | 123 |
2.4 | De rechter-commissaris | 148 |
3 | Vervolging en opsporing van strafbare feiten | 159 |
3.1 | Het College van procureurs-generaal | 160 |
3.2 | Vervolging | 161 |
3.3 | Landelijke bevoegdheidsuitoefening door de officier van justitie | 169 |
3.4 | Opsporing | 179 |
4 | De verdachte en zijn raadsman | 186 |
4.1 | De verdachte | 188 |
4.2 | De raadsman | 203 |
5 | Het slachtoffer | 212 |
5.1 | Definities | 213 |
5.2 | De rechten van het slachtoffer | 216 |
5.3 | De benadeelde partij | 236 |
5.4 | Rechtsmiddelen | 242 |
6 | De getuige | 243 |
6.1 | Algemene bepalingen met betrekking tot het verhoor van de getuige | 244 |
6.2 | Verschoningsrechten | 251 |
6.3 | Verschoningsplichten | 263 |
6.4 | Bepalingen met betrekking tot de minderjarige getuige | 264 |
6.5 | Leden van het Koninklijk Huis | 265 |
6.6 | Maatregelen tot bescherming van getuigen | 266 |
7 | De deskundige | 266 |
8 | De processtukken | 270 |
8.1 | De samenstelling van de processtukken en beslissingen over voeging, kennisneming, het verstrekken van een kopie en vertaling | 270 |
8.2 | Rechtsmiddelen | 287 |
9 | Overdracht van berichten en het indienen van stukken | 287 |
9.1 | Algemeen | 289 |
9.2 | Betekening | 301 |
10 | Tenuitvoerlegging | 311 |
11 | Enige algemene voorzieningen | 311 |
11.1 | Herstelrecht | 311 |
11.2 | Videoconferentie | 313 |
11.3 | De inzet van tolken | 325 |
11.4 | Opdrachten aan de reclassering | 328 |
11.5 | Verstoring van ambtsverrichtingen | 329 |
BOEK 2 | HET OPSPORINGSONDERZOEK | 329 |
Inleiding | 329 | |
Uitgangspunten van de wettelijke regeling van het opsporingsonderzoek | 330 | |
Uitgangspunten voor de systematisering van bevoegdheden | 323 | |
Kort overzicht hoofdstukken | 338 | |
Terminologische uitgangspunten | 342 | |
1 | Algemene bepalingen | 345 |
1.1 | Definities | 345 |
1.2 | Algemene bepalingen over de uitoefening van bevoegdheden in het kader van het opsporingsonderzoek | 354 |
1.3 | Algemene bevoegdheid | 365 |
1.4 | Verslaglegging door opsporingsambtenaren | 368 |
1.5 | Vastlegging van bevelen en van machtigingen en vorderingen daartoe | 378 |
1.6 | Toestemming voor onderzoekshandelingen | 384 |
2 | De aangifte | 386 |
2.1 | Algemene bepalingen | 389 |
2.2 | De aangifteplicht | 390 |
2.3 | De wijze van aangifte doen | 392 |
3 | Het verhoor door opsporingsambtenaren | 395 |
3.1 | Algemene bepalingen | 397 |
3.2 | Het verhoor van de verdachte | 404 |
3.3 | Het verhoor van de getuige | 405 |
4 | Deskundigenonderzoek in opdracht van de officier van justitie | 411 |
5 | Bevoegdheden tot vrijheidsbeperking en vrijheidsbeneming | 415 |
5.1 | Algemene bepalingen | 424 |
5.2 | Staandehouding en aanhouding | 424 |
5.3 | Ophouden voor onderzoek en inverzekeringstelling | 426 |
5.4 | Voorlopige hechtenis | 434 |
5.5 | Rechtsmiddelen | 455 |
6 | Bevoegdheden met betrekking tot het lichaam | 458 |
6.1 | Algemene bepalingen | 465 |
6.2 | Onderzoek aan de kleding en onderzoek van meegevoerde voorwerpen | 473 |
6.3 | Onderzoek aan het lichaam | 479 |
6.4 | Onderzoek in het lichaam | 481 |
6.5 | Overige onderzoeken met betrekking tot het lichaam | 483 |
6.6 | Onderzoek met betrekking tot het lichaam van een overleden verdachte of slachtoffer | 509 |
6.7 | Bevoegdheden van de rechter-commissaris | 513 |
6.8 | Rechtsmiddelen | 513 |
7 | Bevoegdheden met betrekking tot voorwerpen en gegevens | 515 |
7.1 | Algemene bepalingen | 518 |
7.2 | Inbeslagneming van voorwerpen | 521 |
7.3 | Onderzoek van gegevens | 558 |
7.4 | Ontoegankelijkmaking van gegevens | 620 |
7.5 | Uitoefening van bevoegdheden in het geval van verschoningsrecht | 625 |
7.6 | Onderzoek ter plaatse | 655 |
7.7 | Bevoegdheden van de rechter-commissaris | 655 |
7.8 | Rechtsmiddelen | 661 |
8 | Heimelijke bevoegdheden | 662 |
8.1 | Algemene bepalingen | 665 |
8.2 | De bevoegdheden | 673 |
8.3 | Bijstand door burgers bij de uitoefening van heimelijke bevoegdheden | 720 |
8.4 | Personen in de openbare dienst van een vreemde staat | 722 |
8.5 | Maatregelen in het belang van de veiligheid | 723 |
8.6 | Vermoeden georganiseerd verband en aanwijzingen terroristisch misdrijf | 724 |
8.7 | Rechtsmiddelen | 725 |
9 | Het verkennend onderzoek | 726 |
10 | Onderzoek door de rechter-commissaris | 731 |
10.1 | Algemene bepalingen | 737 |
10.2 | Bevoegdheden met betrekking tot de verdachte | 764 |
10.3 | Het verhoor van de getuige | 769 |
10.4 | De benoeming en het verhoor van een deskundige | 784 |
10.5 | Getuigen aan wie toezeggingen zijn gedaan | 787 |
10.6 | Voortgangsbewaking door de rechter-commissaris | 788 |
10.7 | Beëindiging van het onderzoek | 795 |
10.8 | Rechtsmiddelen | 798 |
BOEK 3 | BESLISSINGEN OVER VERVOLGING | 803 |
1 | Algemeen | 806 |
2 | Bezwaarschrift tegen de procesinleiding | 819 |
3 | De strafbeschikking | 824 |
3.1 | Inhoud van de strafbeschikking | 825 |
3.2 | Uitvaardigen van de strafbeschikking door opsporingsambtenaren en lichamen of personen, met een publieke taak belast | 826 |
3.3 | Waarborgen bij het uitvaardigen van de strafbeschikking | 826 |
3.4 | Uitreiken en toezenden van de strafbeschikking | 826 |
3.5 | Intrekken en wijzigen van de strafbeschikking | 827 |
3.6 | Openbaarheid van de strafbeschikking | 829 |
4 | Het achterwege laten van vervolging | 829 |
4.1 | Het sepot | 829 |
4.2 | De transactie | 836 |
5 | Beklag over het niet opsporen of niet vervolgen van strafbare feiten | 836 |
6 | Rechtsmiddelen | 856 |
BOEK 4 | BERECHTING | 857 |
1 | Het aanbrengen van de zaak ter berechting | 861 |
1.1 | Procesinleiding en voorbereiding van de terechtzitting | 877 |
1.2 | Oproeping voor de terechtzitting en intrekking van de procesinleiding | 897 |
2 | Het onderzoek op de terechtzitting | 906 |
2.1 | Algemene bepalingen | 918 |
2.2 | De aanvang van het onderzoek | 927 |
2.3 | De omvang van het onderzoek | 938 |
2.4 | Het onderzoek van de zaak zelf | 943 |
2.5 | De verslaglegging van het onderzoek op de terechtzitting | 976 |
3 | De beraadslaging, de uitspraak en het eindvonnis | 982 |
3.1 | Beraadslaging over het tenlastegelegde feit | 982 |
3.2 | Bewijs | 990 |
3.3 | Processuele sancties | 1016 |
3.4 | Beraadslaging over bijkomende beslissingen | 1044 |
3.5 | Inhoud van het eindvonnis | 1047 |
3.6 | Uitspraak van het eindvonnis | 1063 |
3.7 | Verstrekking van het eindvonnis aan de verdachte en anderen | 1064 |
4 | De behandeling van met de berechting verbonden vorderingen | 1071 |
4.1 | De vordering van de benadeelde partij | 1072 |
4.2 | De vordering tot tenuitvoerlegging | 1080 |
4.3 | De vordering tot ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel | 1081 |
5 | De enkelvoudige kamer | 1093 |
6 | Herstelbeslissingen | 1114 |
BOEK 5 | RECHTSMIDDELEN | 1123 |
1 | Algemene bepalingen | 1125 |
2 | Het instellen en indienen, intrekken en afstand doen van gewone rechtsmiddelen | 1129 |
2.1 | Instellen en indienen | 1132 |
2.2 | Intrekken en afstand doen | 1141 |
2.3 | Informatieverschaffing over ingestelde en ingediende gewone rechtsmiddelen | 1145 |
3 | Verzet tegen strafbeschikkingen | 1147 |
3.1 | Het recht van verzet | 1148 |
3.2 | De behandeling van het verzet | 1150 |
4 | Hoger beroep tegen vonnissen | 1151 |
4.1 | Hoger beroep tegen eindvonnissen en tussenvonnissen | 1155 |
4.2 | Hoger beroep in het geval van verbonden vorderingen | 1199 |
4.3 | De enkelvoudige kamer | 1213 |
4.4 | Herstelbeslissingen | 1222 |
5 | Beroep in cassatie tegen arresten | 1222 |
5.1 | Beroep in cassatie tegen eindarresten en tussenarresten | 1224 |
5.2 | Beroep in cassatie in het geval van verbonden vorderingen | 1240 |
5.3 | Herstelarresten | 1243 |
6 | Gewone rechtsmiddelen tegen andere beslissingen | 1244 |
6.1 | Bezwaarschriften en klaagschriften | 1246 |
6.2 | Beroep tegen beslissingen van de rechter-commissaris | 1247 |
6.3 | Hoger beroep en beroep in cassatie tegen beslissingen van de raadkamer | 1247 |
7 | Cassatie in het belang van de wet | 1249 |
8 | Herziening van arresten en vonnissen | 1249 |
8.1 | Herziening ten voordele van de gewezen verdachte | 1250 |
8.2 | Herziening ten nadele van de gewezen verdachte | 1272 |
BOEK 6 | BIJZONDERE REGELINGEN | 1283 |
1 | Voorzieningen vanwege de persoon van de verdachte | 1287 |
1.1 | Jeugdigen en jongvolwassenen | 1287 |
1.2 | Verdachten die door een beperking of een ziekte onvoldoende in staat zijn aan het proces tegen hen deel te nemen | 1314 |
1.3 | Rechtspersonen | 1329 |
1.4 | Rechterlijke ambtenaren | 1330 |
1.5 | Personen als bedoeld in artikel 76 van de Wet op de rechterlijke organisatie | 1337 |
2 | Procesincidenten | 1338 |
2.1 | Wraking en verschoning van rechters | 1338 |
2.2 | Competentiegeschillen | 1344 |
2.3 | Prejudiciële vragen aan de Hoge Raad | 1347 |
3 | Strafvordering buiten het rechtsgebied van een rechtbank | 1355 |
4 | Bijzondere procedures | 1355 |
4.1 | Beklag met betrekking tot voorwerpen en gegevens | 1355 |
4.2 | Afzonderlijke rechterlijke beslissing met betrekking tot voorwerpen en gegevens | 1369 |
4.3 | Rechtsmiddelen | 1371 |
5 | Bevoegdheden van bijzondere aard | 1373 |
5.1 | Gedragsaanwijzing ter beëindiging van ernstige overlast | 1373 |
5.2 | Bevoegdheden bij het ontruimen van een gekraakt pand | 1373 |
5.3 | Bevoegdheden tot het betreden van plaatsen in verband met bepaalde misdrijven | 1375 |
5.4 | Bevoegdheden in geval van aanwijzingen van een terroristisch misdrijf | 1376 |
5.5 | Bevoegdheden in verband met de ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel | 1378 |
5.6 | Bevoegdheden tot vastlegging en raadpleging van kentekengegevens | 1383 |
5.7 | Onderzoek naar gebruik van geweld door ambtenaren | 1385 |
6 | Schadevergoeding en kosten | 1387 |
6.1 | Schadevergoeding | 1387 |
6.2 | Kosten | 1417 |
BOEK 7 | TENUITVOERLEGGING | 1419 |
[GERESERVEERD] | ||
BOEK 8 | INTERNATIONALE EN EUROPESE STRAFRECHTELIJKE SAMENWERKING | 1419 |
[GERESERVEERD] | ||
BOEK 9 | SLOTBEPALINGEN | 1419 |
BIJLAGEN | ||
1. | Transponeringstabel1 | |
2. | Toelichting op het proces van in kaart brengen van de structurele uitvoeringsconsequenties1 | |
1 Tevens ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer. |
I. ALGEMEEN DEEL
1. Een ingrijpende modernisering
1.1 Inleiding
Artikel 107 van de Grondwet draagt de wetgever op het strafprocesrecht in een algemeen wetboek te regelen. Met een adequate uitvoering van die opdracht zijn verschillende belangen gemoeid. In een democratie past het dat regels van strafprocesrecht bij wet worden vastgesteld. Regeling in een algemeen wetboek garandeert de toegankelijkheid van die wettelijke regels en bevordert de voorspelbaarheid van de toepassing daarvan voor de burger. Voorts bevordert regeling in een algemeen wetboek de onderlinge samenhang en daarmee de kwaliteit van deze wettelijke regels. Een adequate uitvoering van de grondwettelijke opdracht vereist daarom dat de uitgangspunten en de systematiek van het Wetboek van Strafvordering op orde zijn. Dat is nu in onvoldoende mate het geval. Een aantal ontwikkelingen hebben ertoe geleid dat er aanleiding is het wetboek, tegen de achtergrond van de grondwettelijke codificatieopdracht, ingrijpend te moderniseren.
Voorop staat dat de doelstellingen van het strafprocesrecht zijn verbreed. In de memorie van toelichting bij het huidige Wetboek van Strafvordering werd over de beginselen die het wetboek beheersten opgemerkt: «Een goed ingericht strafproces moet zooveel mogelijk bevorderen de toepassing van de strafwet op den werkelijk schuldige en tevens de veroordeeling, kan het zijn, de vervolging van den niet-schuldige naar vermogen verhinderen» (Kamerstukken II 1913/14, 286, nr. 3, p. 3). Die tweeledige hoofddoelstelling staat in het strafprocesrecht nog steeds centraal. Dat degenen die de strafwet hebben overtreden volgens de regels van het materiële recht moeten worden gestraft blijft daarbinnen onverminderd van belang. Dat brengt mee dat soms ingrijpende onderzoeksbevoegdheden worden toegekend aan de met opsporing en vervolging belaste autoriteiten. Daarnaast omvat de hoofddoelstelling van de strafvordering ook de eerbiediging van de rechten en vrijheden van de verdachte. Het toekennen van deze rechten aan de verdachte verkleint de kans op onjuiste beslissingen en daarmee de kans dat onschuldigen worden bestraft (B.F. Keulen en G. Knigge, Strafprocesrecht, Deventer: Wolters Kluwer 2020, par. 1.1). Dat laat overigens onverlet dat ook in algemene zin moet worden voorkomen dat een disproportionele inbreuk wordt gemaakt op de vrijheid van de betrokken burger, ongeacht of deze achteraf schuldig of onschuldig blijkt te zijn. Binnen de bedoelde hoofddoelstelling van het strafprocesrecht is het belang van de eerbiediging van de rechten en vrijheden van de verdachte de afgelopen decennia toegenomen. Dat is ten dele een uitvloeisel van de totstandkoming van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) heeft de afgelopen decennia ertoe geleid dat de wettelijke regeling al incidenteel op een aantal punten is aangepast.
Naast de tweeledige hoofddoelstelling van het strafprocesrecht zijn andere doelstellingen een belangrijkere plaats gaan innemen. Tot die nevendoelstellingen van strafvordering behoort dat de rechten en vrijheden van andere bij het strafproces betrokken personen worden geëerbiedigd. De emancipatie van het slachtoffer heeft het denken over het strafproces de laatste decennia ingrijpend gewijzigd. De bedoelde verschuivingen binnen de hoofd- en nevendoelstellingen hebben nog onvoldoende een vertaling gekregen in de uitgangspunten en de systematiek van het wetboek.
Daar komt bij dat de aard van de criminaliteit en de strafrechtelijke sancties die wegens strafbare feiten kunnen worden opgelegd zijn veranderd. Wat de aard van de criminaliteit betreft, geldt dat de strafrechtelijke handhaving van bijzondere wetten (Wegenverkeerswet 1994, Opiumwet, Wet wapens en munitie) een veel belangrijker plaats is gaan innemen. Bij de bestrijding van drugscriminaliteit bijvoorbeeld zijn bijzondere opsporingsbevoegdheden van groot belang. Handhaving van ordeningsrecht vraagt om een ander afdoeningsmodel. Bij het bestraffen van verkeersovertredingen en -misdrijven staat buitengerechtelijke afdoening centraal. Uitbreidingen van het sanctiepalet hebben eveneens hun weerslag gehad op het Wetboek van Strafvordering. Met het oog op de ontnemingsmaatregel is voorzien in een van de berechting van de hoofdzaak afgescheiden procedure. Ook voor de maatregel tot plaatsing in een inrichting voor stelselmatige daders (verder: de ISD-maatregel) en de vrijheidsbeperkende maatregel is in afzonderlijke procedures voorzien. Al deze wijzigingen komen tot dusver in onvoldoende mate tot uitdrukking in de uitgangspunten en de systematiek van het wetboek.
Ten gevolge van de genoemde wijzigingen, maar ook door andere belangrijke veranderingen zoals de professionalisering van de politie, is verder de rolverdeling tussen de strafvorderlijke actoren veranderd. Het Wetboek van Strafvordering dat in 1926 in werking trad, draaide om de rechter. Het centrale element in de regeling van het voorbereidend onderzoek was het gerechtelijk vooronderzoek. Voor het opsporingsonderzoek waren slechts enkele artikelen ingeruimd. De rechter had ook het monopolie op het opleggen van straffen en maatregelen. Op beide punten zijn de regeling en de praktijk van onze strafvordering ingrijpend veranderd. Die veranderingen hebben er in belangrijke mate aan bijgedragen dat de systematiek van het wetboek niet langer adequaat is. Steeds meer opsporingsbevoegdheden zijn in het Eerste Boek ondergebracht en daar op weinig inzichtelijke wijze genummerd. De regeling betreffende het onderzoek van de rechter-commissaris is nog steeds te vinden in het Tweede Boek, maar de inhoud van die regeling is heel anders dan oorspronkelijk bedoeld. De wettelijke regeling van de buitengerechtelijke afdoening via de strafbeschikking is in het Tweede Boek ingevoegd tussen de titel inzake beslissingen omtrent verdere vervolging en de titel betreffende het aanhangig maken der zaak ter terechtzitting.
De strafrechtspleging is in de afgelopen eeuw ook veel internationaler geworden. Het Wetboek van Strafvordering kende aanvankelijk geen bepalingen over rechtshulpverlening aan andere staten. Regels ter zake zijn in de loop van de jaren deels in andere wetten neergelegd en deels in het wetboek ingevoegd, aanvankelijk in het Vierde Boek. In het Wetboek van Strafvordering leidden deze wijzigingen tot een weinig inzichtelijke nummering en systematiek.
Ten slotte zijn nieuwe technieken beschikbaar gekomen die meebrengen dat de wijze waarop de strafvordering plaatsvindt is gemoderniseerd en verder kan worden gemoderniseerd. Die ontwikkeling is onder meer van belang voor de opsporing. Nu zijn tal van opsporingsbevoegdheden geregeld die gebruik maken van moderne technieken of aansluiten op moderne vormen van verwerking van gegevens. Denk aan de bevoegdheden tot het vorderen van gegevens en heimelijke bevoegdheden gericht op onderzoek naar vormen van digitale communicatie. Ook dat is een oorzaak van de ontwrichting van het huidige wetboek. Nieuwe onderzoeksmethoden zijn namelijk stap voor stap beschikbaar gekomen; mede daardoor vormt de regeling van onderzoeksbevoegdheden in het huidige wetboek geen systematisch geheel. De ontwikkeling van nieuwe technieken is ook van belang voor de afdoening van strafzaken. Toen het huidige wetboek in de vorige eeuw in werking trad werd informatie over de strafzaak op papier vastgelegd en mededelingen over de strafzaak werden op papier uitgereikt. De digitalisering van de strafrechtspleging brengt mee dat de wettelijke systematiek op andere wijzen van vastleggen en beschikbaar stellen van informatie dient te worden ingericht.
Elk van deze vijf ontwikkelingen sluit aan bij veranderingen in de samenleving waarin het Wetboek van Strafvordering functioneert. De burger is enerzijds mondiger geworden. Anderzijds is het besef gegroeid dat het «doenvermogen» van veel burgers ontoereikend kan zijn om (zonder rechtsbijstand) adequaat te participeren in het strafproces. Bij de huidige tijd past een strafprocesrecht dat mede tot doel heeft de rechten en belangen van de burger, verdachte zowel als slachtoffer, te eerbiedigen. De taken van de Staat zijn ook veranderd. De nachtwakersstaat is een verzorgingsstaat geworden, die zijn burgers tegen tal van gevaren en risico's wil beschermen. Daarbij passen grotere ambities op het terrein van het strafrecht, zowel wat strafbaar gestelde feiten als daarop gestelde sancties betreft. Die ontwikkeling ging samen met een groei en professionalisering van het overheidsapparaat waar de professionalisering van de politie en de versterking van de positie van het openbaar ministerie in passen. De internationalisering van het strafrecht is een uitvloeisel van de internationalisering van de samenleving. Velen van ons verblijven tegenwoordig, bijvoorbeeld voor werk of studie, een periode in hun leven in een ander land, of hebben een naaste die elders woont. Omgekeerd heeft Nederland veel burgers waarvan de wieg in een ander land heeft gestaan. De technieken die de laatste eeuw beschikbaar zijn gekomen ten slotte hebben onze samenleving revolutionair veranderd. Met de verspreiding van het bezit van de auto en de groei van het wegennet zijn wij veel mobieler geworden. Door eerst de telefoon en later het internet kunnen wij elk moment van de dag met wie ook, waar ook communiceren. En op tal van wetenschapsgebieden zijn grote vorderingen gemaakt. Deze ontwikkelingen hebben voor andere vormen van criminaliteit gezorgd, maar ook voor een meer landelijk georganiseerde strafrechtspleging, en voor een groei van de mogelijkheden om in strafzaken de waarheid boven tafel te halen.
Dat er aanleiding is het Wetboek van Strafvordering ingrijpend te moderniseren brengt niet mee dat de uitgangspunten die de inrichting van het huidige wetboek beheersen worden losgelaten. In dat opzicht is een parallel te trekken met de wijze waarop het huidige wetboek zich destijds tot zijn voorganger verhield. Uit de beschouwingen die de memorie van toelichting zo’n honderd jaar geleden wijdde aan de «hoofdbeginselen» van het nieuwe wetboek, blijkt dat deze onveranderd bleven (Kamerstukken II 1913/14, 286, nr. 3, p. 6–9). Lekenrechtspraak werd ook voor 1926 al afgewezen. Het opportuniteitsbeginsel gold in de praktijk al en werd enkel in het wetboek gecodificeerd. Ook het vervolgingsmonopolie van het openbaar ministerie werd gehandhaafd. In deze en vele andere opzichten bouwde het wetboek van 1926 op het wetboek van 1838 zoals dat in 1886 was aangepast voort. En in deze en vele andere opzichten bouwt het nieuwe wetboek nu ook weer op het geldende wetboek voort. In die zin illustreert juist de modernisering van het wetboek de bestendigheid van waardevolle elementen in onze strafrechtscultuur.
Dat geeft echter geen aanleiding om het belang van de modernisering te minimaliseren. De maatschappelijke kosten van een Wetboek van Strafvordering waarvan de uitgangspunten en systematiek zijn achterhaald, zijn hoog. Het geldend recht moet nu, in de woorden van Knigge en Groenhuijsen, dikwijls gereconstrueerd worden «uit een oerwoud aan incidentele wettelijke voorzieningen en jurisprudentiële oplossingen, die elkaar voortdurend verdringen en overwoekeren» (M.S. Groenhuijsen & G. Knigge (red.), Het onderzoek ter zitting. Eerste interim-rapport onderzoeksproject Strafvordering 2001, Groninigen 1999, p. 1). Tot de maatschappelijke kosten van een verouderd wetboek kan ten slotte ook de aan deze schets inherente vermindering van het respect voor de wet als centrale bron van strafprocesrecht worden gerekend.
1.2 Leeswijzer
In de volgende paragraaf (2) wordt aangegeven hoe in het nieuwe wetboek met de in het voorgaande geschetste ontwikkelingen rekening is gehouden. In de derde paragraaf worden de doelstellingen van de modernisering van het wetboek toegelicht aan de hand van een aantal concrete onderwerpen. De vierde paragraaf geeft, daarop aansluitend, de inhoud van het wetboek op hoofdlijnen weer. De positie en functie van het wetboek in relatie tot andere rechtsinstrumenten staat in de vijfde paragraaf centraal. Vervolgens wordt in paragraaf 6 ten aanzien van een aantal onderdelen van het wetboek toegelicht op welke wijze de in consultatie uitgebrachte adviezen zijn verwerkt. In aansluiting daarop wordt in paragraaf 7 het wetgevingsproject als proces besproken; bij de voorbereiding van het nieuwe wetboek zijn tal van organisaties en personen in veel verschillende verbanden betrokken geweest. In paragraaf 8 wordt nader stilgestaan bij de wijze waarop het nieuwe wetboek de grondrechten waarborgt, waarbij de voor het strafprocesrecht belangrijkste grondrechten en hun verhouding tot de inhoudelijk nieuwe bepalingen in dit wetboek centraal staan. Vervolgens wordt in paragraaf 9 nader aandacht besteed aan de verhouding van de nieuwe bevoegdheden tot het vergaren en onderzoeken van gegevens tot het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Tot slot wordt in paragraaf 10 ingegaan op de structurele en incidentele uitvoeringsconsequenties van de voorgestelde wijzigingen en op de wijze van implementatie van het nieuwe wetboek. Deze laatste paragraaf is voorzien van een bijlage waarin de geraamde uitvoeringsconsequenties per onderwerp zijn aangegeven.
Uit deze schets van de inhoud van het algemeen deel wordt al duidelijk dat veel onderwerpen daarin onbesproken blijven en dat de toelichting op veel van de onderwerpen die daarin wel besproken worden, niet volledig kan zijn. Het overgrote deel van de toelichting is te vinden in het artikelsgewijs deel. In dat deel is telkens per boek in een inleiding voorzien die de inhoud van het desbetreffende boek kort weergeeft. Ook op het niveau van het hoofdstuk, de titel, de afdeling of (in een enkel geval) de paragraaf, is voorafgaand aan de bespreking van de afzonderlijke artikelen dikwijls in een meer overkoepelende toelichting voorzien. De gedachte is dat de gebruiker van het nieuwe, nu en in de toekomst, op deze wijze het best wordt bediend.
2. Ontwikkelingen in het strafprocesrecht
2.1 Doelstellingen van het strafprocesrecht
De centrale doelstelling van strafprocesrecht is nog steeds, te bevorderen dat de strafwet wordt toegepast op de werkelijk schuldige, en te voorkomen dat de onschuldige veroordeeld of zelfs vervolgd wordt. Een groot deel van de strafvorderlijke regelgeving staat (mede) in het teken van deze doelstelling. Opsporingsbevoegdheden worden vooral toegepast om de waarheid boven tafel te krijgen. De voorschriften inzake de berechting proberen een goede oordeelsvorming door de strafrechter te bevorderen. En de rechtsmiddelen bieden mogelijkheden om onjuiste beslissingen van de rechter te corrigeren. Aan de centrale doelstelling van het strafproces worden ook nadat de beslissing van de rechter onherroepelijk is geworden consequenties verbonden. Indien de verdachte ten onrechte is veroordeeld, bestaat een mogelijkheid van herziening. Die mogelijkheid is in 2012 verruimd. Ook is een beperkte mogelijkheid tot herziening van onterechte vrijspraken beschikbaar gekomen. Dat illustreert dat de centrale doelstelling van het strafproces onverminderd zwaarwegend is.
Binnen deze centrale doelstelling is de eerbiediging van de rechten en vrijheden van de verdachte een belangrijkere plaats gaan innemen. Dat kan worden geïllustreerd aan de hand van de waarborgen die het verhoor van de verdachte omringen. Bij inwerkingtreding van het wetboek in 1926 was al bepaald dat de verhorende ambtenaar zich in het geval iemand als verdachte wordt verhoord, onthoudt van alles wat de strekking heeft een verklaring te verkrijgen waarvan niet kan worden gezegd dat zij in vrijheid is afgelegd, en dat de verdachte niet tot antwoorden verplicht is. Sinds 1974 bepaalt de wet dat de verdachte voor het verhoor wordt meegedeeld dat hij niet verplicht is tot antwoorden. In 2008 besliste het EHRM in de uitspraak Salduz tegen Turkije dat de verdachte het recht heeft om voor een politieverhoor een advocaat te consulteren. En sinds 2017 normeert ook het Wetboek van Strafvordering dit consultatierecht, dat is aangevuld met het recht voor de verdachte om zich ook tijdens het politieverhoor te doen bijstaan door een advocaat.
In het nieuwe wetboek zijn in het eerste hoofdstuk van Boek 1 enkele bepalingen opgenomen die op grondrechten van de verdachte zien. Concreet gaat het om het recht van de verdachte op een eerlijk proces binnen een redelijke termijn en het recht om voor onschuldig te worden gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan (de artikelen 1.1.2 en 1.1.3). Het vierde hoofdstuk van Boek 1 is vervolgens gewijd aan de verdachte en zijn raadsman. Daarin is een nieuwe definitie van het begrip «verdachte» opgenomen, die meer in lijn is met de rechtspositie die de verdachte mede op grond van internationale rechtsinstrumenten toekomt en die aansluit bij de verandering die het begrip «vervolging» in de systematiek van het nieuwe wetboek ondergaat. Nieuw is ook het voorschrift dat de rechten die het wetboek aan de verdachte toekent, door zijn raadsman kunnen worden uitgeoefend, tenzij de wet anders bepaalt. Het huidige wetboek bepaalt dat slechts voor het onderzoek door de rechter-commissaris en het onderzoek op de terechtzitting. Systematisch van belang is dat de bepalingen die zien op het verhoor van de verdachte zijn ondergebracht in een afzonderlijk hoofdstuk in Boek 2. Ook in andere delen van het nieuwe wetboek is gestreefd naar een regeling die recht doet aan de belangen die voor de verdachte in een strafproces op het spel staan.
Naast de hoofddoelstelling van het strafprocesrecht zijn andere doelstellingen zoals gezegd in belang toegenomen. Een belangrijke ontwikkeling in dat verband is de toegenomen aandacht voor het slachtoffer in het strafproces. Ten tijde van de inwerkingtreding van het huidige wetboek had het slachtoffer in het wetboek een plaats in het geval het aangifte deed van of getuige was geweest van het strafbare feit. Het slachtoffer kon aangifte doen en zich beklagen over het niet of niet verder vervolgen van een strafbaar feit. En als beledigde partij kon het slachtoffer een vordering tot schadevergoeding van beperkte omvang in het strafproces vergoed krijgen. Nu kan het slachtoffer zich als benadeelde partij ook ter zake van een hoge vordering tot schadevergoeding in het strafproces voegen. Op de terechtzitting kan het slachtoffer het spreekrecht uitoefenen, indien een ernstig misdrijf is tenlastegelegd. Het slachtoffer heeft er verder recht op geïnformeerd te worden over beslissingen in verband met de strafzaak, het slachtoffer mag binnen zekere begrenzingen kennisnemen van de processtukken en het slachtoffer kan aan de officier van justitie verzoeken stukken aan de processtukken toe te voegen.
In het eerste hoofdstuk van Boek 1 is de belangrijke plaats die het slachtoffer in het hedendaagse strafprocesrecht toekomt, vertaald in de bepaling dat strafvordering plaatsheeft op een wijze die recht doet aan de belangen van het slachtoffer (artikel 1.1.4). Boek 1, Hoofdstuk 5, is vervolgens aan het slachtoffer gewijd. Daar wordt onder meer het recht van het slachtoffer om kennis te nemen van processtukken versterkt. Ook in andere delen van het wetboek zijn verbeteringen van de rechtspositie van het slachtoffer gerealiseerd. Zo biedt Boek 3 het slachtoffer de mogelijkheid om zich als rechtstreeks belanghebbende niet alleen te beklagen over het uitblijven van vervolging, maar ook over het achterwege blijven van opsporing (artikel 3.5.1).
De verbreding van de doelstellingen van het strafprocesrecht heeft er (mede) toe geleid dat de Nederlandse stijl van procesvoering is veranderd. Die stijl van procesvoering is van oorsprong inquisitoir. De huidige wijze van procesvoering kan worden gekarakteriseerd als een contradictoir proces op inquisitoire leest geschoeid. De positieve kanten van het inquisitoire karakter van ons strafproces zijn daarin behouden: de rechter heeft een eigen verantwoordelijkheid voor een rechtvaardige uitkomst van het strafproces. Het openbaar ministerie heeft een magistratelijke rol. Het treedt niet enkel op als de tegenpartij van de verdachte, maar draagt verantwoordelijkheid voor een integere rechtshandhaving. Tegelijk is het tegensprekelijke karakter van het strafproces vergroot; de standpunten die de verdachte en het openbaar ministerie innemen zijn van groot belang voor de wijze waarop het strafproces wordt gevoerd.
Met deze wijziging van de stijl van procesvoering hangt onder meer samen dat het bewijscriterium en de motiveringsvoorschriften anders zijn vormgegeven. In het bewijscriterium dat door het huidige wetboek is ingevoerd staat de overtuiging van de rechter centraal. Voortaan kan het bewijs slechts worden aangenomen als buiten redelijke twijfel staat dat de verdachte het feit heeft begaan. Dat is een objectieve eis, waarnaar de rechter en de deelnemers aan het debat tijdens het onderzoek op de terechtzitting zich kunnen richten. Bij de motivering van beslissingen in het vonnis geldt voortaan de eis dat deze beslissingen zijn gemotiveerd voor zover dat voor de begrijpelijkheid van die beslissingen noodzakelijk is. Bij die begrijpelijkheid spelen de standpunten die tijdens het onderzoek op de terechtzitting zijn ingenomen een belangrijke rol. Uitdrukkelijk voorgedragen standpunten en de betwisting van enkele nader omschreven bewijsmiddelen behoeven ook los daarvan een reactie. Uit de consultatieadviezen over het nieuwe wetboek blijkt van instemming met beide wijzigingen.
Ook het spreekrecht van het slachtoffer kan met deze wijziging van de stijl van procesvoering in verband worden gebracht. Het slachtoffer heeft sinds 1 juli 2016 het recht om «een verklaring» af te leggen; daarin kan het slachtoffer ook aangeven welke bewijsbeslissing de rechter naar zijn oordeel moet nemen en welke straf de rechter naar zijn oordeel dient op te leggen. Een inhoudelijke wijziging van het spreekrecht wordt in het nieuwe wetboek niet voorgesteld.
2.2 Veranderingen in de aard van de criminaliteit en het sanctiearsenaal
De aard van de criminaliteit die opgespoord, vervolgd en berecht dient te worden is sinds de inwerkingtreding van het wetboek veranderd. Bepaalde vormen van commune criminaliteit bleven in de kern gelijk. Maar daarnaast werden in bijzondere wetten tal van andere gedragingen met straf bedreigd. De Opiumwet en de Vuurwapenwet (de belangrijkste voorloper van de Wet wapens en munitie) dateren weliswaar al van 1919, maar de strafrechtelijke handhaving van met name de Opiumwet is in de laatste decennia een groot beslag op de strafrechtelijke capaciteit gaan leggen.
Kenmerkend voor de feiten die in de Opiumwet en de Wet wapens en munitie strafbaar zijn gesteld, is dat er doorgaans geen slachtoffers zijn die aangifte doen. De politie dient in veel gevallen zelf te achterhalen waar zich overtredingen van de wet voordoen. Daarbij wordt dikwijls gebruik gemaakt van heimelijke opsporingsmethoden, zoals observatie en infiltratie. Lange tijd werd het gebruik van deze opsporingsmethoden niet door de wet genormeerd; daarin kwam rond de eeuwwisseling verandering met de wettelijke regeling van bijzondere opsporingsbevoegdheden. De desbetreffende bepalingen werden bij gebrek aan een betere plaats ondergebracht in het Eerste Boek, houdende Algemene bepalingen. Zij werden daar genummerd als de artikelen 126g tot en met 126gg. Die ingreep heeft wezenlijk afbreuk gedaan aan de inzichtelijkheid van het wetboek.
Het verkeersstrafrecht legt eveneens een groot beslag op voor strafrechtelijke handhaving beschikbare capaciteit. Dat leidde er aan het begin van de jaren ’90 van de vorige eeuw toe dat buiten het strafrecht, in de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften, een afzonderlijke wijze van afdoening van lichte verkeersfeiten is gecreëerd. Niet de rechter legde de boete op, maar de opsporingsambtenaar die de verkeersovertreding constateerde. Een groot deel van de eenvoudige verkeersovertredingen wordt sindsdien langs deze weg afgedaan.
Vervolgens is in het vorige decennium ook in het strafrecht een procesmodel beschikbaar gekomen dat het mogelijk maakt lichtere strafbare feiten, waaronder verkeersovertredingen en lichtere verkeersmisdrijven, buitengerechtelijk af te doen. De officier van justitie kan een strafbeschikking uitvaardigen waarin een aantal straffen en aanwijzingen kunnen worden opgenomen. Tot die straffen behoren onder meer de geldboete en de rijontzegging. Ook opsporingsambtenaren en bestuursorganen kunnen in door de wet nader omschreven gevallen een strafbeschikking uitvaardigen. Deze regeling is in het huidige Tweede Boek ingevoegd, dat de strafvordering in eerste aanleg regelt, en wel tussen de beslissingen omtrent verdere vervolging en het aanhangig maken der zaak ter terechtzitting.
In het nieuwe wetboek zijn de consequenties van dit procesmodel voor de systematiek van het wetboek doordacht. Dat heeft ertoe geleid dat de buitengerechtelijke afdoening in Boek 3 («Beslissingen over vervolging») is geregeld. Dat de officier van justitie door het uitvaardigen van een strafbeschikking vervolging instelt, volgt uit artikel 1.3.3. In Boek 3, Hoofdstuk 3 is de huidige regeling van het uitvaardigen van strafbeschikkingen overgenomen en aangepast aan de wetstechnische uitgangspunten van het nieuwe wetboek. Het voornemen bestaat om op een later moment via een aanvullingswet die een afzonderlijk wetgevingstraject doorloopt, de regeling van de strafbeschikking inhoudelijk aan te passen (vgl. het conceptwetsvoorstel tot wijziging van het Wetboek van Strafvordering en enkele andere wetten naar aanleiding van de evaluatie van de Wet OM-afdoening).
De noodzaak om voor grote aantallen lichtere strafbare feiten een passend procesmodel te ontwikkelen heeft ook gevolgen gehad voor de uitgangspunten van onze strafvordering. Het heeft het inzicht doen groeien dat het inrichten van een strafvorderlijk stelsel een afweging vergt in het licht van beperkt beschikbare middelen. Waar het Wetboek van Strafvordering bijna honderd jaar geleden nog in sterke mate van het model van de meervoudige kamer uitging, met de politierechter en de kantonrechter als uitzonderingen op de regel, hebben de onderzoekers van Strafvordering 2001 een model met drie sporen bepleit, waarin de rechtswaarborgen in elk van de sporen worden toegesneden op wat er op het spel staat (M.S. Groenhuijsen & G. Knigge, Het onderzoek ter zitting. Eerste interim-rapport onderzoeksproject Strafvordering 2001, Groningen 1999, p. 27–28).
Die gedachte van rechtswaarborgen op maat is bij het inrichten van dit wetboek tot leidraad genomen. Het nieuwe wetboek gaat, anders dan het huidige, niet uit van één procesmodel. Niet alleen is in Boek 3 de buitengerechtelijke afdoening via het opleggen van strafbeschikkingen afzonderlijk geregeld. Ook wordt naast de berechting door de meervoudige kamer, duidelijker dan nu, de berechting door enkelvoudige kamers als een afzonderlijk spoor onderscheiden.
Dat blijkt in de eerste plaats uit de regeling van de behandeling door de kantonrechter en de politierechter in Boek 4, Hoofdstuk 5. Anders dan in het huidige wetboek is de behandeling van zaken door deze beide rechters geïntegreerd geregeld. Dat vereenvoudigt en bevordert verdere uniformering in de toekomst. Het blijkt in de tweede plaats uit de regeling van het hoger beroep tegen beslissingen van enkelvoudige kamers van de rechtbank in Boek 5, Titel 4.3. Daar is als uitgangspunt in de wet neergelegd dat een zaak die in eerste aanleg enkelvoudig is afgedaan, in hoger beroep eveneens enkelvoudig wordt afgedaan. Deze keuze past bij het uitgangspunt van waarborgen op maat. Van deze keuze wordt daarbij een belangrijke werklastbesparing verwacht die ruimte biedt voor het wegwerken van voorraden of het sneller verwerken van nieuwe zaken.
Ook het sanctiearsenaal is sinds 1926 veranderd. Naast de gevangenisstraf, de hechtenis en de geldboete is de taakstraf als een zelfstandige hoofdstraf vormgegeven. Anders dan zo’n honderd jaar geleden kent het sanctiearsenaal ook maatregelen. De terbeschikkingstelling is enkele jaren na het in werking treden van het Wetboek van Strafvordering ingevoerd. Van recentere datum zijn de ISD-maatregel en de vrijheidsbeperkende maatregel. Andere maatregelen betreffen (voorwerpen behorend tot) het vermogen van de verdachte: de onttrekking aan het verkeer, de ontnemingsmaatregel en de schadevergoedingsmaatregel. Ten slotte zijn de regelingen inzake de voorwaardelijke veroordeling en de voorwaardelijke invrijheidstelling de afgelopen decennia meerdere malen gewijzigd.
Deze veranderingen hebben meegebracht dat een groot aantal strafrechtelijke procedures is ontstaan. Als een voorwaarde van een voorwaardelijke veroordeling niet wordt nageleefd, kan de officier van justitie bij de rechter de tenuitvoerlegging van het resterende strafdeel vorderen. En er bestaat een bijzondere procedure voor het geval de desbetreffende voorwaarde dadelijk uitvoerbaar is verklaard. De officier van justitie beslist over het verlenen van een voorwaardelijke invrijheidstelling en kan in nader omschreven gevallen de invrijheidstelling uitstellen. Bij schending van voorwaarden die aan een voorwaardelijke invrijheidstelling zijn verbonden, kan de officier van justitie de voorwaardelijke invrijheidstelling herroepen. Tegen deze beslissingen kan de veroordeelde bij de rechtbank een bezwaarschrift indienen. Bij de terbeschikkingstelling kan verlenging worden gevorderd; ook die procedure is afzonderlijk geregeld. De ISD-maatregel kan voorwaardelijk worden opgelegd. De rechter kan in dat geval de tenuitvoerlegging bevelen als een voorwaarde niet wordt nageleefd. Bij de vrijheidsbeperkende maatregel kent de wet een procedure die het mogelijk maakt dat een rechter bij het niet naleven van de gegeven bevelen tot tenuitvoerlegging van vervangende hechtenis beslist. De onttrekking aan het verkeer van een voorwerp kan bij de berechting van de strafzaak worden bevolen, maar ook bij een afzonderlijke rechterlijke beschikking. De ontnemingsmaatregel kan alleen na een afzonderlijk geregelde procedure worden opgelegd.
Het nieuwe wetboek brengt met een aantal wijzigingen lijn in deze verbrokkelde regelgeving. In Boek 1, Titel 2.3, wordt de raadkamerprocedure gemoderniseerd. Geregeld wordt onder meer dat de raadkamer een bevel tot medebrenging van de verdachte of veroordeelde kan geven, dat zij getuigen en deskundigen kan oproepen voor verhoor en dat zij de stukken in handen kan stellen van de rechter-commissaris (met het oog op aanvullend onderzoek). Door deze aanvullingen vormt de raadkamerprocedure een beter kader om tal van beslissingen voor te bereiden die (los van de hoofdzaak) door de strafrechter genomen kunnen worden. Verduidelijkt is voorts dat de raadkamer de zaak in beginsel op de zitting onderzoekt (artikel 1.2.2) en in het geval dat onderzoek openbaar is, ook – in het openbaar – uitspraak doet (artikel 1.2.16). In samenhang daarmee is het huidige onderscheid tussen uitspraken en beschikkingen verlaten.
In het nieuwe wetboek wordt bij het bepalen van de competentie van de zittingsrechter en de raadkamer het onderscheid tussen vonnisprocedures en andere procedures leidend. De rechtbank beslist bij vonnis en het gerechtshof bij arrest in de gevallen bij de wet bepaald (artikel 1.2.3). Indien niet is voorgeschreven dat de rechtbank of het gerechtshof bij vonnis of arrest beslist, wordt de zaak behandeld door de raadkamer van de rechtbank of het gerechtshof (artikel 1.2.4). Dat geeft een heldere afgrenzing van competenties.
Wat de vonnisprocedures betreft, schrijft Boek 1 voor dat de rechterlijke beslissingen bij de berechting in ieder geval worden genomen bij vonnis of arrest. Onder berechting wordt verstaan de behandeling van een zaak door de rechter in eerste aanleg of in hoger beroep ter bepaling van de gegrondheid van de tegen een verdachte ingestelde vervolging (artikel 1.1.7). De berechting in eerste aanleg is in Boek 4 geregeld. Uit Boek 4 blijkt dat ook op met de berechting verbonden vorderingen bij vonnis wordt beslist. Dit betreft de vordering van de benadeelde partij, de vordering tot tenuitvoerlegging en de vordering tot ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel. De vordering tot tenuitvoerlegging wordt systematisch duidelijker ingebed in de wettelijke regeling. Voor de ontnemingsmaatregel is nieuw dat deze ook in het kader van de berechting kan worden opgelegd.
Een belangrijke verbetering van de systematiek van het wetboek in het licht van het in de voorbije eeuw sterk uitgebreide sanctiearsenaal is voorts gerealiseerd door de Wet herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen (Stb. 2017, 82). Het daarbij vastgestelde Boek 6 («Tenuitvoerlegging») zal bij gelegenheid van de tweede vaststellingswet als Boek 7 in het nieuwe wetboek worden geïntegreerd.
2.3 Een veranderde rolverdeling tussen strafrechtelijke actoren
Het huidige Wetboek van Strafvordering draaide aanvankelijk om de rechter. In het voorbereidend onderzoek was die rechter de rechter-commissaris. In het opsporingsonderzoek stonden slechts in beperkte mate bevoegdheden ter beschikking. Indien andere, ingrijpender bevoegdheden moesten worden aangewend, diende de officier van justitie een gerechtelijk vooronderzoek te vorderen. Dat gerechtelijk vooronderzoek stond onder leiding van de rechter-commissaris. Door het vorderen van een gerechtelijk vooronderzoek begon de vervolging.
De huidige regeling van het voorbereidend onderzoek is anders. Het gerechtelijk vooronderzoek is afgeschaft. Daarvoor in de plaats kwam een regeling voor aanvullend onderzoek door de rechter-commissaris. De officier van justitie kan op grond van die regeling vorderen dat de rechter-commissaris onderzoek verricht. De vordering tot onderzoek heeft niet tot gevolg dat de leiding van het voorbereidend onderzoek overgaat op de rechter-commissaris. Voorts zijn de opsporingsbevoegdheden sterk uitgebreid. In het Eerste Boek werden titels ingevoegd waarin bijzondere bevoegdheden tot opsporing zijn geregeld. Ook de mogelijkheden tot het toepassen van dwangmiddelen zonder tussenkomst van de rechter-commissaris zijn vergroot. De uitbreidingen van de bevoegdheden tot opsporing zijn voor een belangrijk deel het gevolg van de professionalisering van de politie. De terugtred van de rechter-commissaris als leider van het voorbereidend onderzoek is daar voor een deel een consequentie van: de officier van justitie geeft leiding aan het opsporingsonderzoek. Voor een ander deel is deze terugtred een consequentie van de verantwoordelijkheid van het openbaar ministerie voor de vervolgingsbeslissing die na afloop van het voorbereidend onderzoek dient te worden genomen. De inzichtelijkheid van de regeling van het voorbereidend onderzoek heeft sterk onder de genoemde aanpassingen geleden.
Ook de uitgangspunten van de wettelijke regeling worden aangepast. In het huidige wetboek neemt het vervolgingsbegrip een belangrijke plaats in. Op basis van het opsporingsonderzoek wordt een beslissing omtrent vervolging genomen. Die vervolging begint met een vordering waardoor de officier van justitie de zaak aan de kennisneming van de rechter onderwerpt. Een vordering tot het instellen van een gerechtelijk vooronderzoek was, in de systematiek van het oorspronkelijke wetboek, zo’n vordering, evenals de vordering bewaring. Aan dat begin van de vervolging was in het wetboek rechtsbescherming gekoppeld. Deze rechtsbescherming heeft sterk aan betekenis ingeboet, alleen al omdat de rechter-commissaris slechts in een beperkt aantal zaken wordt ingeschakeld. In het nieuwe wetboek is de rechtsbescherming van de verdachte niet meer gekoppeld aan de inschakeling van de rechter, maar aan de toepassing van bevoegdheden tot opsporing. Zo kan de verdachte die is verhoord de rechter-commissaris verzoeken onderzoek te verrichten (artikel 2.10.2). En de verdachte die is verhoord moet in kennis worden gesteld van een beslissing om af te zien van vervolging (artikel 3.4.2).
Dat de rechtsbescherming van de verdachte niet meer aan het begin van de vervolging gekoppeld is, maakt het vervolgens mede mogelijk aan het vervolgingsbegrip een andere inhoud te geven. Ingevolge artikel 1.3.3, eerste lid, kan de officier van justitie vervolging instellen door het uitbrengen van een strafbeschikking en door het indienen van een procesinleiding. Daarmee krijgt het begrip vervolging weer een heldere inhoud, die aansluit bij het hedendaagse spraakgebruik.
Niet alleen is de regeling van het opsporingsonderzoek weer op orde gebracht, ook de verhouding tussen het opsporingsonderzoek en het onderzoek op de terechtzitting is verbeterd. Deze verbeteringen zijn samen te vatten onder de noemer «beweging naar voren». Zij strekken ertoe te bevorderen dat het onderzoek op de terechtzitting beter wordt voorbereid.
Een belangrijke verbetering betreft het afschaffen van de «negentigdagentermijn». Dat is de termijn van gevangenhouding waarbinnen het onderzoek op de terechtzitting van de zaak van de voorlopig gehechte verdachte volgens het huidige recht moet aanvangen. Deze verplichting leidt tot stagnatie bij de voorbereiding van de inhoudelijke behandeling. Zo kunnen verzoeken om aanvullend onderzoek alleen bij het onderzoek op de terechtzitting worden gedaan. Bij toewijzing van verzoeken moet de zaak terug naar de rechter-commissaris.
Een verbetering betreft ook de bepaling dat de rechter-commissaris tot de aanvang van het onderzoek op de terechtzitting onderzoek kan verrichten. Hij krijgt ook meer mogelijkheden om regie te voeren. Getuigen die de officier van justitie of de verdediging wil oproepen, kunnen in veel gevallen bijvoorbeeld al voor de berechting bij de rechter-commissaris worden gehoord. In dat kader wordt door enkele aanpassingen de vroegtijdige participatie van de verdediging aan het onderzoek bevorderd. Ook de zittingsrechter krijgt bevoegdheden die hem in staat stellen de inhoudelijke behandeling van de strafzaak beter voor te bereiden. Na indiening van een procesinleiding door de officier van justitie kan de voorzitter onder meer verzoeken van de verdachte inwilligen om getuigen op te roepen voor de zitting of te doen verhoren door de rechter-commissaris. Ook kan de voorzitter voorafgaand aan de terechtzitting overleg voeren met de officier van justitie en de verdachte, en een schriftelijke ronde of een regiezitting inlassen ter voorbereiding van de inhoudelijke behandeling. Daarna wordt de dag van de terechtzitting bepaald, waarbij de voorzitter het voortouw heeft.
De genoemde wijzigingsvoorstellen laten zien dat ook de rolverdeling tussen de strafvorderlijke actoren in de fase van de berechting verandert. De rechter wordt in sterkere mate dan voorheen met de regievoering rond het onderzoek op de terechtzitting belast. Daarbij speelt de verbreding van doelstellingen van strafprocesrecht die eerder is aangestipt een belangrijke rol. De verdedigingsrechten van de verdachte en het daarmee samenhangende tegensprekelijke karakter van ons strafproces, alsmede de belangen van slachtoffers waarmee in de aanloop naar en tijdens de terechtzitting rekening moet worden gehouden, pleiten voor een procesmodel waarin de zittingsrechter het onderzoek op de terechtzitting in samenspraak met het openbaar ministerie en de verdachte voorbereidt, waar nodig met inschakeling van de rechter-commissaris.
Op de voorstellen waarmee een «beweging naar voren» wordt beoogd te bewerkstelligen, wordt nader ingegaan in de paragrafen 4.8 en 6.2.
2.4 De internationalisering van de strafrechtspleging
De strafrechtspleging is na de Tweede Wereldoorlog veel internationaler geworden. Veel strafbare feiten hebben heden ten dage een internationale dimensie, omdat ze geheel of gedeeltelijk in of vanuit het buitenland zijn gepleegd, daders of slachtoffers zich in het buitenland bevinden, dan wel opbrengsten van misdrijven in het buitenland worden gestald of geïnvesteerd. In al die gevallen is de hulp van buitenlandse autoriteiten nodig om strafbare feiten op te helderen, daders te kunnen bestraffen en misdaadgeld te kunnen ontnemen. Dat heeft zich vertaald in tal van internationale rechtsinstrumenten die op vormen van strafrechtelijke samenwerking met andere landen zien en nationale wettelijke regelingen die daar uitvoering aan geven.
Die nationale regelingen kregen voor een deel vorm in aparte wetten. Voorbeelden zijn de Uitleveringswet en de Overleveringswet. Andere regelingen kregen een plaats in het Wetboek van Strafvordering. De regeling van de internationale rechtshulp werd in de jaren ’60 van de vorige eeuw in het Vierde Boek ondergebracht. Die regeling is later sterk uitgebreid. Zo zijn de internationale gemeenschappelijke onderzoeksteams geregeld, en de overdracht en overname van strafvervolging. In het vorige decennium is aan het Vierde Boek een titel toegevoegd die de wederzijdse erkenning tot onderwerp heeft. Een gevolg van de geschetste wijze van aanbouw van regelingen inzake strafrechtelijke samenwerking is dat dit segment van het Nederlandse strafprocesrecht lange tijd vrij onoverzichtelijk geregeld was. Daarbij deed de wettelijke rubricering van de onderhavige regelingen als rechtsplegingen van bijzondere aard (het opschrift van het huidige Vierde Boek) geen recht aan de omvang van en samenhang binnen deze regelingen.
Inmiddels is per 1 juli 2018 de Wet herziening regeling internationale samenwerking in strafzaken (Stb. 2017, 246) in werking getreden. Met deze wet werd de regeling van de internationale samenwerking in strafzaken in het Wetboek van Strafvordering herzien, geherpositioneerd en geherstructureerd. De verschillende bepalingen in het wetboek die samenhangen met internationale samenwerking – en die over verschillende boeken van het wetboek waren verspreid – zijn met die wetswijziging in één boek – het huidige Vijfde Boek – ondergebracht. Van de gelegenheid is destijds gebruik gemaakt om de regeling voor de kleine rechtshulp – de bijstand die kan worden verleend aan buitenlandse autoriteiten door op hun verzoek onderzoekshandelingen te verrichten – inhoudelijk te moderniseren. Dit Vijfde Boek zal bij gelegenheid van de tweede vaststellingswet als Boek 8 in het nieuwe wetboek worden geïntegreerd.
De internationalisering van onze strafrechtspleging heeft echter bredere gevolgen. Ook de nationale regeling van strafvordering krijgt meer internationale trekjes. Dat is onder meer terug te zien in de regeling van de opsporing. Een aantal bevoegdheden tot opsporing, zoals observatie, kunnen ook worden uitgeoefend door een persoon in de openbare dienst van een vreemde staat. In de Wet computercriminaliteit III (Stb. 2018, 322) vertaalt deze ontwikkeling zich in bevoegdheden tot het binnendringen in een geautomatiseerd werk in gevallen waarin de gegevens mogelijk niet in Nederland zijn opgeslagen (artikel 126uba). Bij de regeling van rechtsgevolgen van onrechtmatig handelen speelt de vraag of, en zo ja in welke gevallen rechtsgevolgen verbonden dienen te worden aan onrechtmatig handelen in het buitenland.
Deze voorbeelden laten zien dat de internationalisering van onze strafrechtspleging bij veel onderdelen van de wettelijke regeling een rol speelt. Daarbij is niet één uniforme benadering mogelijk. Toch zijn er enkele systematische keuzes waarmee het wetboek op de onderhavige ontwikkeling inspeelt. In het nieuwe wetboek worden de verschillende fasen in de strafvordering in de wettelijke regeling sterker onderscheiden. Er is niet gekozen voor een indeling van het wetboek die de hele regeling van de strafvordering in eerste aanleg in één boek onderbrengt. Anders dan in het huidige wetboek zijn het opsporingsonderzoek, de buitengerechtelijke afdoening en het onderzoek ter terechtzitting elk in een eigen boek geregeld. Dat past bij een realiteit waarin bijvoorbeeld een opsporingsonderzoek in het ene land – na overdracht van strafvervolging – tot een afdoening in een ander land kan leiden.
2.5 De invloed van moderne technieken
Er zijn de laatste decennia tal van technieken beschikbaar gekomen die van invloed zijn op de wijze waarop de strafvordering plaatsvindt. Die invloed is bijvoorbeeld zichtbaar in de wijze waarop de opsporing plaatsvindt. In de jaren ’70 van de vorige eeuw is de telefoontap wettelijk geregeld. Rond de eeuwwisseling zijn andere door voortschrijdende techniek mogelijk geworden bijzondere opsporingsmethoden geregeld. Te denken valt aan het direct afluisteren. Van grote betekenis voor de opsporing is ook het DNA-onderzoek, waarvan de wettelijke mogelijkheden tot toepassing in strafzaken de laatste decennia zijn uitgebouwd. Van weer heel andere aard zijn de bevoegdheden tot het vorderen van gegevens, die pas in het vorige decennium zijn ingevoerd. Voor de regeling van strafvorderlijke bevoegdheden die verband houden met het vergaren van digitale gegevens is het rapport van de Commissie modernisering opsporingsonderzoek in het digitale tijdperk van groot belang geweest. Daar wordt in het vervolg van deze toelichting nog nader op ingegaan (zie paragraaf 6.4).
De ontwikkeling van nieuwe technieken is ook van belang voor de afdoening van strafzaken. In de vorige eeuw werd informatie die voor de afdoening van strafzaken van belang was op papier vastgelegd. Dat is veranderd. Processtukken kunnen tegenwoordig ook in elektronische vorm worden opgemaakt. Dat heeft zijn invloed op de wijze waarop strafzaken worden afgedaan. Rechters hebben bij de berechting van strafzaken in veel gevallen niet meer een papieren dossier voor zich maar een beeldscherm. Met deze ontwikkeling kan belangrijke winst worden geboekt. In elektronische vorm vastgelegde gegevens kunnen snel en zonder kosten beschikbaar worden gesteld aan de deelnemers aan het strafproces. Daarnaast zijn andere wijzen van vastleggen van informatie dan schriftelijke vastlegging beschikbaar gekomen. Zo kunnen verhoren en zittingen op een geluidsopname of op een geluids- en beeldopname worden vastgelegd.
Met deze ontwikkelingen is bij de inrichting van het wetboek op verschillende manieren rekening gehouden. In Boek 1 is een hoofdstuk opgenomen dat ziet op de overdracht van berichten. Daarin verschilt het nieuwe wetboek van het huidige; dat kent alleen een regeling voor de kennisgeving van «gerechtelijke mededelingen» aan de burger. De nieuwe regeling ziet niet alleen op kennisgevingen van de rechter en het openbaar ministerie, maar ook op berichten aan de rechter en het openbaar ministerie. Zij bevat een verplichting voor het openbaar ministerie en advocaten om stukken langs elektronische weg in te dienen, tenzij de rechter anders bepaalt. Ook in andere voorschriften wordt overdracht van berichten door professionele procesdeelnemers langs elektronische weg verplicht gesteld of bevorderd. Bij de kennisgeving van berichten aan burgers wordt de elektronische weg eveneens vooropgesteld. Burgers die aan het proces deelnemen kunnen een elektronisch adres opgeven voor de overdracht van berichten met betrekking tot een zaak. In gevallen waarin een bericht moet worden betekend, neemt dit elektronische adres een belangrijke plaats in. De burger wordt ook bij de overdracht van berichten aan de officier van justitie en de rechter gestimuleerd om van de elektronische weg gebruik te maken. In gevallen waarin de burger wordt bijgestaan door een advocaat wordt de burger zelfs verplicht om van de elektronische weg gebruik te maken. Dat staat er overigens niet aan in de weg dat de officier van justitie en de rechter ook berichten die op andere wijze zijn overgedragen bij hun beslissing kunnen betrekken.
In Boek 5 is de regeling van het instellen en indienen van gewone rechtsmiddelen anders opgezet. Niet het in persoon instellen of indienen van het rechtsmiddel op de griffie of het parket staat centraal, maar het instellen of indienen langs elektronische weg. Officieren van justitie, advocaten-generaal en advocaten kunnen een rechtsmiddel zelfs alleen langs elektronische weg instellen of indienen. Voorts is een regeling opgenomen die erin voorziet dat het openbaar ministerie, andere procespartijen en slachtoffers langs elektronische weg in kennis worden gesteld of kennis kunnen nemen van het indienen van gewone rechtsmiddelen.
Verder is de regeling van de verbaliseringsplichten aan de technologische ontwikkelingen aangepast. Opsporingsambtenaren, bijvoorbeeld, kunnen het opmaken van proces-verbaal uitstellen indien op een opname is vastgelegd wat door hen tot opsporing is verricht of bevonden. De voorzitter van de rechtbank kan bij de voorbereiding van het onderzoek op de terechtzitting evenwel bepalen dat alsnog proces-verbaal wordt opgemaakt. Die bevoegdheid komt, in een later stadium, ook aan de strafkamer toe. Zo is in een regeling voorzien die enerzijds werk bespaart, en anderzijds rechters de gelegenheid biedt om de keuze om verbalisering achterwege te laten te corrigeren. Bij onderzoek door de rechter-commissaris is de verbaliseringsplicht op vergelijkbare wijze geregeld, en ook bij het onderzoek op de terechtzitting en in raadkamer bestaat de mogelijkheid om bij het bestaan van een opname geen uitgewerkt proces-verbaal op te maken. Aldus is een kader gecreëerd waarbinnen in de praktijk door openbaar ministerie, rechtbanken en gerechtshoven gezocht kan worden naar een optimale werkwijze. Een belangrijk winstpunt is daarbij de additionele informatie die een opname biedt, ten opzichte van een proces-verbaal.
Wat de wijze van vastleggen van informatie betreft is voorts een benadering gekozen die enerzijds duidelijkheid biedt, doch anderzijds volop ruimte biedt voor nieuwe technologische ontwikkelingen. Bij wijze van voorbeeld kan worden gewezen op de regeling van de afzonderlijke vastlegging van bevelen en van machtigingen en van vorderingen daartoe. Afzonderlijke vastlegging van bevelen, machtigingen en vorderingen vindt plaats in schriftelijke vorm, tenzij bij algemene maatregel van bestuur in daarin omschreven gevallen anders is bepaald. Een vergelijkbare benadering is gekozen in alle gevallen waarin het wetboek tot het in kennis stellen of ter kennis brengen van een bericht verplicht (artikel 1.9.1). Zowel deze benadering als de concentratie van regelingen inzake de wijze van vastlegging van informatie in een beperkt aantal artikelen draagt eraan bij dat het wetboek een techniekonafhankelijk karakter heeft. De toepassing is met betrekkelijk eenvoudige ingrepen toe te snijden op nieuwe technieken.
In deze context kan nog worden aangestipt dat ook de verhouding tussen de verbaliseringsplichten en afzonderlijke verplichtingen tot het vastleggen van bevelen en van machtigingen en vorderingen daartoe is aangepast. Het wetboek maakt duidelijk dat opsporingsambtenaren niet alleen proces-verbaal dienen op te maken van het door hen opgespoorde strafbare feit en van wat door hen tot opsporing is verricht en bevonden. Zij leggen in het proces-verbaal tevens feiten en omstandigheden vast die voor de beoordeling van de rechtmatigheid van de opsporing van belang zijn. In het bijzonder vermelden zij of aan hen bevel tot het uitoefenen van een bevoegdheid of toestemming voor een onderzoekshandeling is gegeven. In het licht van deze aangepaste verbaliseringsplicht is het aantal gevallen waarin het bevel afzonderlijk dient te worden vastgelegd, teruggebracht. Daarmee wordt een werklastbesparing gerealiseerd.
3. Doelstellingen van de modernisering van het wetboek
3.1 Inleiding
In deze paragraaf staan de doelstellingen van de modernisering van het Wetboek van Strafvordering centraal. Deze doelstellingen moeten worden onderscheiden van de eerder besproken doelstellingen van het strafprocesrecht als zodanig (zie paragraaf 2.1). Aan de hand van een aantal concrete, grotere onderwerpen wordt hierna ingegaan op de manier waarop de doelstellingen van de modernisering met de voorgestelde regeling in het nieuwe wetboek (kunnen) worden bereikt. In het artikelsgewijze deel van de toelichting wordt bij deze en andere onderwerpen vervolgens op diverse plaatsen een koppeling gemaakt met de desbetreffende doelstellingen. Duidelijkheid omtrent deze doelstellingen is onder meer van belang met het oog op de evaluatie van het nieuwe wetboek, die overeenkomstig de evaluatiebepaling (artikel 9.1) binnen vijf jaar na inwerkingtreding zal plaatsvinden. In deze evaluatie zal de vraag centraal staan of de doelstellingen van het nieuwe wetboek zijn gerealiseerd.
Doel van de modernisering van het wetboek is volgens de contourennota van 2015 (zie hierna, paragraaf 7.2) een toekomstbestendig, voor burgers en professionals toegankelijk en in de praktijk werkbaar wetboek dat voorziet in een evenwichtig stelsel van rechtswaarborgen. Er moet worden voorzien in een wetboek waarin zoveel mogelijk wordt bevorderd dat een adequate justitiële reactie kan worden gegeven op strafbaar gedrag, en dat onjuiste justitiële beslissingen zoveel mogelijk worden voorkomen. Daarbij dient zo goed mogelijk gewaarborgd te zijn dat het onderzoek in een strafzaak vanaf het begin zowel zorgvuldig als voortvarend plaatsvindt, met inachtneming van de (grond)rechten van burgers, waaronder het recht op een eerlijk proces.
Volgens de contourennota kent de modernisering van het wetboek naast deze hoofddoelstelling een zevental subdoelen. Inhoudelijk zijn de in de nota geformuleerde doelstellingen grotendeels nog steeds relevant. Wel zijn de volgorde en de formulering van de doelstellingen hieronder enigszins aangepast, zonder dat daarmee een inhoudelijke verandering is beoogd. Wat betreft het in de contourennota genoemde streven naar een effectieve en persoonsgerichte tenuitvoerlegging kan worden opgemerkt dat deze doelstelling al in belangrijke mate is gerealiseerd door de inwerkingtreding van de Wet herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen (Wet USB, Stb. 2017, 507). Bij gelegenheid van de tweede vaststellingswet zal de aldus totstandgekomen regeling worden ingepast in het nieuwe wetboek. Deze specifieke doelstelling is dus relevant voor vaststellingswet Boeken 7 en 8, maar niet voor het onderhavige wetsvoorstel, waarin de inhoud van de Boeken 1 tot en met 6 wordt vastgesteld.
In lijn met het bovenstaande kunnen de volgende doelstellingen worden onderscheiden:
a. het voorzien in een wetboek dat systematisch van opzet is, het toepasselijke recht weerspiegelt, een logische indeling kent en inzichtelijk is voor de burger;
b. vereenvoudiging van het voorbereidend onderzoek en de regeling van de opsporingsbevoegdheden;
c. een duidelijke regeling van de bevoegdheden en procespositie van de verschillende deelnemers aan het strafproces;
d. facilitering van een digitaal strafproces;
e. stroomlijning van procedures in het vooronderzoek en de berechting, waarbij zoveel mogelijk wordt bijgedragen aan een reductie van administratieve lasten;
f. stimuleren van een voortvarende procesgang en het zoveel mogelijk afronden van het onderzoek vóór de inhoudelijke behandeling op de zitting, waarbij wordt gestreefd naar een verkorting van de doorlooptijden.
Hier moet worden benadrukt dat bij een aantal van de genoemde doelstellingen, zoals de verkorting van doorlooptijden en de reductie van administratieve lasten, wetswijziging alleen niet volstaat om het nagestreefde doel daadwerkelijk te bereiken. In zoverre moeten de verwachtingen van een nieuw wetboek niet te hooggespannen zijn. Het wetboek kan immers wel bijdragen aan het bereiken van dergelijke doelen en daarvoor de benodigde wettelijke grondslag verschaffen, maar het realiseren van het daarmee beoogde effect is mede afhankelijk van aanvullende maatregelen, flankerend beleid en bij de implementatie te maken keuzes. In paragraaf 10 wordt nader ingegaan op de wijze waarop in de komende periode zal worden onderzocht op welke punten aanpassing van werkprocessen en flankerend beleid noodzakelijk zijn. Bovendien moet worden opgemerkt dat de afzonderlijke doelstellingen niet absoluut zijn en moeten worden afgewogen tegen andere relevante doelstellingen, belangen en perspectieven. Zo mag het streven naar kortere doorlooptijden en vermindering van administratieve lasten vanzelfsprekend geen afbreuk doen aan de kwaliteit van het proces. Deze relativering doet niet af aan het belang van het streven naar een wetboek dat systematisch van opzet is, het toepasselijke recht weerspiegelt, een logische indeling kent en inzichtelijk is voor de burger. Deze primaire doelstelling wordt met de invoering van het nieuwe wetboek direct gerealiseerd.
3.2 Een systematisch opgezet en inzichtelijk wetboek dat het toepasselijke recht weerspiegelt
Het huidige Wetboek van Strafvordering is in 1926 ingevoerd. Zoals uiteengezet in paragraaf 2 is de samenleving waarvoor het wetboek oorspronkelijk is gemaakt inmiddels ingrijpend veranderd door nationale en internationale ontwikkelingen. Op deelgebieden is het wetboek de afgelopen decennia dan ook talloze malen gewijzigd. Bepalingen zijn geschrapt of gewijzigd en vele nieuwe bepalingen zijn aan het wetboek toegevoegd. Het ging hierbij veelal om incidentele wijzigingen die betrekking hadden op specifieke onderwerpen. De overzichtelijkheid en toegankelijkheid van het wetboek zijn daardoor op (belangrijke) onderdelen aangetast. Alleen al het opzoeken van een regeling kan lastig zijn vanwege complexe nummering van wetsartikelen, met bijvoorbeeld artikel 126zu dat is geplaatst voor artikel 126aa. Ontwikkelingen in de jurisprudentie worden ook niet altijd in de wet gereflecteerd. Wet en rechtspraak lopen op belangrijke onderdelen uiteen, wat het vinden van het recht door de wetstoepasser niet eenvoudig maakt. De noodzaak van een nieuw wetboek en het belang van groot onderhoud worden dan ook breed ondersteund.
Het nieuwe wetboek voorziet in een grondige herstructurering en draagt daarmee bij aan de rechtszekerheid en de bruikbaarheid van het wetboek in de praktijk. Een belangrijke systematische en inhoudelijke verbetering wordt in het nieuwe wetboek bijvoorbeeld bereikt door de rechtsbescherming van de verdachte niet meer te koppelen aan het begin van de vervolging (door middel van de inschakeling van de rechter), maar aan het eerste verhoor van de verdachte. Dat maakt het vervolgens mede mogelijk aan het vervolgingsbegrip een andere inhoud te geven, waarbij de officier van justitie vervolging kan instellen door het uitbrengen van een strafbeschikking en door het indienen van een procesinleiding (zie verder paragraaf 2.3). Ook de voorstellen die worden gedaan in het kader van de «beweging naar voren» (zie verder paragraaf 3.7) brengen significante systematische verbeteringen mee, door te voorzien in een betere aansluiting tussen het opsporingsonderzoek en het onderzoek op de terechtzitting en een duidelijke rolverdeling tussen rechter-commissaris, raadkamer en zittingsrechter.
De wettelijke regeling wordt op verschillende onderdelen ook inhoudelijk bij de tijd gebracht door codificatie van de jurisprudentie van de Hoge Raad. Dat geldt bijvoorbeeld voor het professioneel verschoningsrecht, de verklaring van een getuige die niet op de terechtzitting is afgelegd (de auditu-rechtspraak) en de zogenoemde voeging ad informandum van niet tenlastegelegde feiten die de officier van justitie ter bepaling van de straf ter sprake wenst te brengen. Verder kan worden gewezen op de nieuwe regeling van het onderzoek van gegevens in een digitale-gegevensdrager, die mede is gebaseerd op de zogenoemde smartphone-jurisprudentie van de Hoge Raad (zie verder paragraaf 6.4). Ook wordt de verhouding tussen het wetboek enerzijds en de Grondwet, het EU-Handvest van de grondrechten (EU-handvest), het EVRM en andere mensenrechtenverdragen anderzijds geoptimaliseerd, onder meer door expliciet in het wetboek op te nemen dat de verdachte recht heeft op een eerlijk proces binnen een redelijke termijn (zie verder paragraaf 8).
3.3 Vereenvoudiging en actualisering voorbereidend onderzoek en regeling opsporingsbevoegdheden
De regeling van het opsporingsonderzoek in Boek 2 is volledig geherstructureerd, vereenvoudigd en geactualiseerd. Beoogd is een logisch ingedeelde en consistente wettelijke regeling tot stand te brengen die voldoet aan de eisen van deze tijd. Dat is nodig omdat de regeling van het opsporingsonderzoek in het huidige wetboek mede door de vele opeenvolgende wijzigingen onoverzichtelijk en ontoegankelijk is geworden. Bevoegdheden zijn in het nieuwe wetboek in beginsel eenmaal uitgeschreven. Verder is voorzien in een codificatie van algemene beginselen waaraan de uitoefening van bevoegdheden in het opsporingsonderzoek moet voldoen, te weten de beginselen van doelbinding, proportionaliteit en subsidiariteit en het instigatieverbod. Dat zorgt ervoor dat deze voorwaarden kunnen worden geschrapt uit de afzonderlijke bepalingen waarin de specifieke bevoegdheden zijn geregeld. Ook zijn enkele nieuwe bevoegdheden ten aanzien van digitale gegevens geïntroduceerd in Boek 2, Hoofdstukken 7 en 8 (zie verder paragraaf 4.3).
3.4 Duidelijke regeling van bevoegdheden en positie procesdeelnemers
Het nieuwe wetboek bevat in Boek 1 een beschrijving van de positie van de belangrijkste procesdeelnemers met hun rechten en bevoegdheden. Het gaat achtereenvolgens om de verdachte en zijn raadsman, het slachtoffer, de getuige en de deskundige. De positie van de verdachte is de afgelopen jaren op een aantal punten al versterkt, mede als gevolg van Europese regelgeving en jurisprudentie. In het nieuwe wetboek is de positie van de verdachte op een aantal punten verder verstevigd. Ook wat betreft de rechtspositie van het slachtoffer zijn in het wetboek verbeteringen gerealiseerd. Zo krijgt het slachtoffer de mogelijkheid om zich als rechtstreeks belanghebbende niet alleen te beklagen over het uitblijven van vervolging, maar ook over het achterwege blijven van opsporing (zie ook paragraaf 2.1). Er is in Boek 1 een apart hoofdstuk over de getuige opgenomen, waarin diens belangrijkste rechten en verplichtingen zijn vastgelegd. In deze regeling zijn onder meer de vernieuwde bepalingen inzake het verschoningsrecht van een getuige opgenomen. Daarnaast wordt ook het verhoor van de getuige door een opsporingsambtenaar in de wet genormeerd.
De officier van justitie blijft in het nieuwe wetboek leider van het opsporingsonderzoek en beslist op grond van het opportuniteitsbeginsel of en voor welk(e) feit(en) een vervolging tegen de verdachte wordt ingesteld. Een vernieuwing die het nieuwe wetboek brengt is de landelijke bevoegdheidsuitoefening door de officier van justitie. De rechter behoudt in het nieuwe wetboek de eindverantwoordelijkheid voor een rechtvaardige uitkomst van het strafproces. De rechter-commissaris en de voorzitter van de rechtbank krijgen meer mogelijkheden om tijdens het opsporingsonderzoek respectievelijk voorafgaand aan de zitting regie te voeren (zie verder paragraaf 4.8).
3.5 Facilitering van een digitaal strafproces
Het nieuwe wetboek voorziet op een aantal punten in vernieuwingen die beogen de (verdere) digitalisering van het strafproces te faciliteren. Een belangrijke voorwaarde voor een succesvolle implementatie van deze voorstellen is dat de daartoe benodigde digitale voorzieningen in de praktijk beschikbaar zijn. In paragraaf 10 wordt besproken op welke wijze op dit moment binnen de strafrechtketen wordt samengewerkt aan deze digitaliseringsopgave.
Het wetboek bevat een nieuwe regeling over de overdracht van berichten, die een verplichting bevat voor het openbaar ministerie en advocaten om stukken langs elektronische weg in te dienen. Bij de kennisgeving van berichten aan burgers wordt de elektronische weg eveneens vooropgesteld. Voor gewone rechtsmiddelen geldt dat het in persoon instellen of indienen daarvan op de griffie of het parket niet langer centraal staat, maar het instellen of indienen langs elektronische weg. Opsporingsambtenaren kunnen het opmaken van proces-verbaal uitstellen indien op een opname is vastgelegd wat door hen tot opsporing is verricht of bevonden. Bij onderzoek door de rechter-commissaris is de verbaliseringsplicht op vergelijkbare wijze geregeld, en ook bij het onderzoek op de terechtzitting en in raadkamer bestaat de mogelijkheid om bij het bestaan van een opname geen uitgewerkt proces-verbaal op te maken (zie verder paragraaf 2.5). Tot slot kan hier worden vermeld dat de vastlegging van bevelen, machtigingen en vorderingen waar aangewezen in de toekomst ook in andere dan schriftelijke vorm kan plaatsvinden (zie artikel 2.1.15).
Nieuw is een actualisering van de bevoegdheden met betrekking tot gegevens, mede gebaseerd op het rapport van de Commissie modernisering opsporingsonderzoek in het digitale tijdperk (zie paragraaf 6.4). Er zijn aanvullende regels geformuleerd voor het onderzoeken van gegevens in een inbeslaggenomen digitale-gegevensdrager of een inbeslaggenomen geautomatiseerd werk en voor het onderzoeken van gegevens die eerder daaruit zijn overgenomen. Te denken valt aan onderzoek in een inbeslaggenomen smartphone. Ook zijn enkele nieuwe bevoegdheden geïntroduceerd (zie verder paragraaf 4.3).
3.6 Stroomlijning van procedures en reductie van administratieve lasten
Het streven naar stroomlijning van procedures en vermindering van administratieve lasten heeft op uiteenlopende punten geleid tot aanpassingen. Gewezen kan worden op het uitgangspunt dat bevelen, vorderingen en machtigingen als regel mondeling kunnen worden gegeven en alleen bij uitzondering afzonderlijk moeten worden vastgelegd. Ook is in Boek 2 de mogelijkheid opgenomen om een generiek bevel tot het verstrekken van gegevens te geven. Verder zijn in de regeling van de heimelijke bevoegdheden enkele wijzigingen aangebracht om de administratieve lasten die met de uitoefening van deze bevoegdheden gepaard gaan op een verantwoorde wijze te verlagen. Een voorbeeld is de bepaling waaruit voortvloeit dat het bevel om telecommunicatie vast te leggen voor de desbetreffende aanbieder tevens het bevel inhoudt om de bijbehorende verkeersgegevens te verstrekken, zodat daartoe geen separate vordering meer nodig is. Een ander voorbeeld betreft de langere termijnen die gaan gelden voor de uitoefening van enkele bevoegdheden, waardoor minder vaak een verlenging van het bevel en een machtiging daartoe noodzakelijk zijn (zie ook paragraaf 4.3 en de algemene inleiding op Boek 2).
In de regeling van het hoger beroep verdwijnt het huidige onderscheid tussen bevestigen en vernietigen van het vonnis. Een voordeel van het nieuwe beslismodel is dat de rechter geen tijd hoeft te steken in het overdoen van beslissingen waar het openbaar ministerie en de verdachte geen bezwaar tegen hebben. Bij de keuze tussen oproeping voor de enkelvoudige of voor de meervoudige kamer wordt voortaan de regel gehanteerd dat bij een veroordeling door een enkelvoudige kamer in eerste aanleg ook in hoger beroep een oproeping voor de enkelvoudige kamer volgt. Van deze keuze wordt een belangrijke werklastbesparing verwacht. In de cassatiefase wordt het mogelijk gemaakt om van het nemen van een conclusie af te zien (zie verder paragraaf 4.6).
Ook binnen enkele specifieke procedures zijn aanpassingen aangebracht die tijdswinst kunnen opleveren. Zo is ter versnelling van de beklagprocedure tegen het uitblijven van vervolging of opsporing de regeling aangevuld met een aantal termijnen voor de indiening en afdoening van het beklag. De nieuwe regeling van prejudiciële vragen biedt de rechter onder bepaalde voorwaarden de mogelijkheid om de Hoge Raad een rechtsvraag te stellen. Deze mogelijkheid kan bijdragen aan de snelheid van de procedure, doordat rechtsvragen sneller door de Hoge Raad kunnen worden beantwoord dan wanneer daartoe eerst beroep in cassatie moet worden ingesteld. Op basis van de Innovatiewet Strafvordering wordt deze procedure alvast in de praktijk beproefd (Stb. 2022, 276, inwerkingtreding 1 oktober 2022). Een stroomlijning van andere aard betreft de verplichting voor de officier van justitie om bij indiening van de procesinleiding actief (dus niet pas na een verzoek daartoe) de processtukken ter beschikking te stellen aan de verdachte en/of zijn raadsman. Dit leidt tot een reële verkorting van de doorlooptijd (zie artikel 4.1.1, vijfde lid).
3.7 Een voortvarende procesgang en afronding van het onderzoek vóór de zitting
De voorstellen waarmee wordt beoogd een «beweging naar voren» te bewerkstelligen werden al kort aangeduid in paragraaf 2.3. Deze voorstellen strekken ertoe de aansluiting tussen het opsporingsonderzoek en het onderzoek op de terechtzitting te verbeteren en te bevorderen dat het onderzoek op de terechtzitting beter wordt voorbereid. Aldus kan de «beweging naar voren» bijdragen aan een verkorting van doorlooptijden en een voortvarende procesgang waarbij het opsporingsonderzoek zoveel mogelijk wordt afgerond voor de inhoudelijke behandeling op de terechtzitting. De voorgestelde systematiek sluit ook aan bij andere doelstellingen van de modernisering van het wetboek, namelijk te voorzien in een wetboek dat systematisch deugdelijk is opgezet en dat een duidelijke regeling bevat van taken, bevoegdheden en positie van de verschillende deelnemers aan de strafrechtspleging. In die zin bevordert de nieuwe systematiek de kwaliteit en de doelmatigheid van het strafproces. Dit onderwerp wordt verder besproken in de paragrafen 4.8 en 6.2.
4. De inhoud van het wetboek op hoofdlijnen
4.1 Inleiding
Het wetboek bestaat uit acht inhoudelijke boeken. Boek 1 betreft «Strafvordering in het algemeen». Boek 2 betreft «Het opsporingsonderzoek» en is verreweg het meest omvangrijk. Boek 3 is bescheiden van omvang en ziet op «Beslissingen over vervolging». Boek 4 is gewijd aan «Berechting» (in eerste aanleg); Boek 5 aan «Rechtsmiddelen». Boek 6 ziet op «Bijzondere regelingen».
Dit wetsvoorstel bevat de inhoud van deze eerste zes boeken. De hoofdlijnen van de Boeken 1 tot en met 6 zullen in deze paragraaf worden toegelicht. Daarbij ligt het accent op onderdelen die in de tweede en de derde paragraaf nog niet aan bod zijn gekomen.
De Boeken 7 en 8 zijn gewijd aan respectievelijk de «Tenuitvoerlegging» en de «Internationale en Europese strafrechtelijke samenwerking». Deze beide boeken zijn in dit wetsvoorstel gereserveerd. De inhoud van deze boeken wordt – in het huidige wetboek – gevormd door het Vijfde Boek en Boek 6 van het huidige wetboek, zoals vastgesteld door respectievelijk de per 1 januari 2020 in werking getreden Wet herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen (Stb. 2017, 82) en de per 1 juli 2018 in werking getreden Wet herziening regeling internationale samenwerking in strafzaken (Stb. 2017, 246). Bij gelegenheid van de tweede vaststellingswet zal de inhoud van deze boeken worden overgeheveld naar het nieuwe wetboek en daarbij worden aangepast op de systematische uitgangspunten van het nieuwe wetboek en op de inhoud van de Boeken 1 tot en met 6. Daarom zal de inhoud van deze beide boeken in deze paragraaf niet worden toegelicht; dat zal gebeuren in de memorie van toelichting op de tweede vaststellingswet.
In aanvulling op de inhoudelijke boeken bevat dit wetsvoorstel een negende boek met slotbepalingen (evaluatie, inwerkingtreding en citeertitel). In paragraaf 10.5 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting wordt ingegaan op de evaluatie. Verder worden de slotbepalingen artikelsgewijs toegelicht.
Aan het slot van deze paragraaf wordt de gelegenheid te baat genomen dieper in te gaan op de voorstellen in de diverse boeken die samen een «beweging naar voren» beogen te bewerkstelligen.
4.2 Boek 1: «Strafvordering in het algemeen»
In de bepalingen van Boek 1 zijn de hoofdlijnen van de strafvordering beschreven. Veel van deze bepalingen werken door in de regelingen in de volgende boeken. Dat geldt in bijzondere mate voor de inleidende bepalingen en voor de definities van de belangrijkste begrippen die in het wetboek worden gehanteerd. In de inleidende bepalingen zijn beginselen neergelegd die de strafvordering beheersen, waarbij – net als nu – voorop staat dat strafvordering alleen plaatsvindt op de wijze bij de wet voorzien.
Ook de regeling van de behandeling van zaken door de rechter en de regeling van de vervolging en opsporing van strafbare feiten, in het tweede en derde hoofdstuk, werken door in de volgende boeken. Dat geldt, waar het de behandeling van zaken door de rechter betreft, bijvoorbeeld voor de regeling van de verwijzing van zaken door de ene kamer naar de andere. Deze regeling maakt verwijzing tussen alle enkelvoudige en meervoudige kamers mogelijk en geldt in eerste aanleg en in hoger beroep. Een verandering in de regeling van het procesrecht van de raadkamer is dat de behandeling op de zitting voortaan in beginsel openbaar is. Het gaat hier om een aanpassing van het uitgangspunt, niet de praktijk; met deze wijziging wordt geen uitbreiding van het aantal openbare raadkamers beoogd. Voor het hele wetboek van belang is ook dat, zoals in paragraaf 2 al aan de orde kwam, het begrip «vervolging» een andere invulling krijgt: vervolging wordt voortaan alleen ingesteld door het uitvaardigen van een strafbeschikking en door het indienen van een procesinleiding. Een belangrijke vernieuwing die het derde hoofdstuk brengt is de landelijke bevoegdheidsuitoefening door de officier van justitie. Deze vernieuwing komt tegemoet aan een wens van het openbaar ministerie. De landelijke bevoegdheid van de officier van justitie komt in de plaats van de constructie waarin de officier van justitie van rechtswege plaatsvervanger is bij alle andere parketten.
Boek 1 bevat voorts een beschrijving van de positie van enkele procesdeelnemers met hun rechten en bevoegdheden (zie ook paragraaf 3.4). Het vierde hoofdstuk is gewijd aan «De verdachte en zijn raadsman»; het vijfde hoofdstuk ziet op «Het slachtoffer»; het zesde hoofdstuk betreft ««De getuige» en het zevende hoofdstuk «De deskundige». In deze hoofdstukken zijn enkele vernieuwingen doorgevoerd. Zo is de definitie van het begrip «verdachte» aangepast, rekening houdend met internationale rechtsinstrumenten die de rechtspositie van de verdachte raken en in lijn met de nieuwe inhoud van het begrip «vervolging»; dit werd hierboven in paragraaf 2 al aangestipt. Het hoofdstuk over de getuige is als zodanig nieuw. In deze regeling zijn onder meer bepalingen inzake het verschoningsrecht opgenomen.
Andere in Boek 1 geregelde onderwerpen hangen voor een belangrijk deel samen met het verkrijgen en verstrekken van informatie van strafvorderlijke aard. De regeling van de processtukken is in het achtste hoofdstuk opgenomen, de eerder besproken regeling inzake overdracht van berichten in het negende hoofdstuk. Het tiende hoofdstuk is gereserveerd voor enkele algemene bepalingen inzake de tenuitvoerlegging. De inhoud van dit hoofdstuk zal door middel van de tweede vaststellingswet in het nieuwe wetboek worden opgenomen. De reden waarom dit bij de tweede vaststellingswet gebeurt, is vanwege de samenhang tussen deze algemene bepalingen en de bepalingen van Boek 7 (Tenuitvoerlegging); het heeft de voorkeur die samenhang in één wetsvoorstel op haar merites te beoordelen. De algemene uitgangspunten over de tenuitvoerlegging zijn beter op hun plaats in dit boek, waar de hoofdlijnen van de strafvordering worden beschreven. Het laatste hoofdstuk regelt enkele onderwerpen van diverse aard en bevat onder meer enkele bepalingen over herstelrecht, een herziene regeling voor het gebruik van videoconferentie en een algemene regeling voor de inzet van tolken.
4.3 Boek 2: «Het opsporingsonderzoek»
In Boek 2 is de regeling van het opsporingsonderzoek zoals gezegd (in paragraaf 3.3) volledig geherstructureerd, vereenvoudigd en geactualiseerd. In systematisch opzicht zit daar de grootste winst van het nieuwe wetboek. De regeling van het opsporingsonderzoek in het huidige wetboek is mede door de vele opeenvolgende wijzigingen onoverzichtelijk en ontoegankelijk geworden. Bij de herstructurering is als uitgangspunt gehanteerd dat de verhouding tussen de officier van justitie en de rechter-commissaris ongewijzigd blijft. Wel is de positie van de rechter-commissaris verstevigd als onderdeel van de voorstellen die gericht zijn op een betere voorbereiding van de vervolgingsbeslissing en het onderzoek op de terechtzitting (de «beweging naar voren»). Bevoegdheden zijn in beginsel eenmaal uitgeschreven. Waar aangewezen wordt door een schakelbepaling vermeld dat zij ook bij een ander verdenkingscriterium kunnen worden uitgeoefend, of door een andere autoriteit. Onnodige gedetailleerdheid is zo veel mogelijk tegengegaan.
Het eerste hoofdstuk bevat de algemene bepalingen. Daartoe behoort een codificatie van algemene beginselen waaraan de uitoefening van bevoegdheden in het opsporingsonderzoek moet voldoen, te weten de beginselen van doelbinding, proportionaliteit en subsidiariteit en het instigatieverbod. Voorts is een algemene regeling van verslaglegging door opsporingsambtenaren opgenomen, en een algemene regeling inzake het vastleggen van bevelen, vorderingen en machtigingen. Met deze regeling is een aanmerkelijke opschoning van wettelijke voorschriften bereikt. Een inhoudelijke verbetering is dat, mede op aandringen van het openbaar ministerie en de opsporingsdiensten in hun consultatieadviezen, het uitgangspunt is gehanteerd dat bevelen, vorderingen en machtigingen mondeling kunnen worden gegeven; afzonderlijk vastleggen is de uitzondering op de regel. Dat kan bijdragen aan een vermindering van administratieve lasten. In aanvulling op deze regeling is ook een algemene regeling inzake het verlenen en vastleggen van toestemming door burgers voor onderzoekshandelingen getroffen.
Het tweede hoofdstuk bevat de regeling van de aangifte en de klacht. Daarin is het beleid inzake het doen van aangifte onder nummer gecodificeerd. Het derde hoofdstuk ziet op het verhoren van verdachten en getuigen door opsporingsambtenaren en op het opnemen en verbaliseren van deze verhoren. De normering van het verhoor van getuigen is nieuw. Het vierde hoofdstuk bevat een regeling van deskundigenonderzoek in opdracht van de officier van justitie. De mogelijkheden voor de verdediging om invloed uit te oefenen op dit deskundigenonderzoek zijn daarin uitgebreid. In het vijfde hoofdstuk zijn de bevoegdheden tot vrijheidsbeperking en vrijheidsbeneming geregeld. Een vernieuwing is onder meer dat de regeling van de schorsing van de voorlopige hechtenis nader is uitgewerkt. De rechter krijgt op grond van de nieuwe regeling in alle gevallen de opdracht om na te gaan of de voorlopige hechtenis kan worden geschorst. Voorts wordt de «negentigdagentermijn» doorbroken. Dit betekent dat de regel dat het onderzoek op de terechtzitting moet beginnen uiterlijk na negentig dagen gevangenhouding van de verdachte, niet langer geldt.
Het zesde hoofdstuk ziet op de bevoegdheden met betrekking tot het lichaam. De bestaande bevoegdheden zijn geherstructureerd. Nieuw zijn de bevoegdheid om voor identiteitsvaststelling vingerafdrukken te nemen van de verdachte die staande is gehouden, de bevoegdheid om gebitsafdrukken en lichaamsindrukken van de verdachte te nemen, de bevoegdheid om van de verdachte een of meer haren af te nemen voor vergelijkend haaronderzoek of isotopenonderzoek, de bevoegdheid om van de verdachte lichaamsmateriaal af te nemen voor een toxicologisch of microbiologisch onderzoek en de bevoegdheid om de verdachte te bevelen mee te werken aan een vergelijkend handschrift- of spraakonderzoek. Het onderzoek aan het lichaam van een overleden verdachte of slachtoffer wordt uitdrukkelijk in de wet geregeld. Nieuw is voorts dat voor het doen van onderzoek aan de kleding, onderzoek aan en in het lichaam en DNA-onderzoek, voor zover die onderzoeken tegen de wil van de verdachte plaatsvinden, niet langer het bestaan van ernstige bezwaren wordt geëist.
In het zevende hoofdstuk zijn de bevoegdheden met betrekking tot voorwerpen en gegevens geregeld. Zoals aangegeven in paragraaf 3.3 zijn de bevoegdheden met betrekking tot gegevens geactualiseerd. Daarbij zijn ook de mogelijkheden voor een netwerkzoeking uitgebreid door deze niet langer uitsluitend mogelijk te maken bij gelegenheid van de doorzoeking en vanaf de plaats van doorzoeking. Een belangrijk onderdeel van dit hoofdstuk wordt gevormd door de nieuwe regeling inzake voorwerpen en gegevens waarover het verschoningsrecht zich uitstrekt. Kern van de regeling is, net als in het geldend recht, dat zulke gegevens niet mogen worden inbeslaggenomen en overgenomen en dat van de onder het verschoningsrecht vallende informatie geen kennis mag worden genomen behalve wanneer de rechter-commissaris in streng genormeerde gevallen anders beslist. Nieuw is onder andere dat die uitzonderingsgevallen nu wettelijk zijn vastgelegd en dat een procedure is vastgesteld voor gevallen waarin vermoedelijk verschoningsgerechtigd materiaal wordt aangetroffen bij een niet-verschoningsgerechtigde.
Het achtste hoofdstuk betreft een regeling van de heimelijke bevoegdheden. Daarin zijn zoals gezegd (in paragraaf 3.3) enkele wijzigingen aangebracht om de administratieve lasten die met de uitoefening van deze bevoegdheden gepaard gaan te verlagen. Een voorbeeld is de bepaling waaruit voortvloeit dat het bevel om telecommunicatie vast te leggen voor de desbetreffende aanbieder tevens het bevel inhoudt om de bijbehorende verkeersgegevens te verstrekken. Deze gegevens moeten nu nog afzonderlijk worden verstrekt terwijl zij standaard nodig zijn voor de interpretatie van de vastgelegde gegevens. Ook worden enkele nieuwe bevoegdheden geïntroduceerd: het stelselmatig overnemen van persoonsgegevens uit publiek toegankelijke bronnen, stelselmatige locatiebepaling en de bevoegdheid om maatregelen te treffen in het belang van de veiligheid van de opsporingsambtenaren die heimelijke bevoegdheden uitoefenen. Het negende hoofdstuk regelt het verkennend onderzoek. Bij de uitvoering van dit onderzoek kunnen verschillende bevoegdheden worden uitgeoefend. Nieuw is de bevoegdheid om stelselmatig persoonsgegevens uit publiek toegankelijke bronnen over te nemen.
Het tiende en laatste hoofdstuk ziet op het onderzoek door de rechter-commissaris. Onderdeel van de versteviging van de positie van de rechter-commissaris die eerder werd aangestipt, is dat hij langer onderzoek kan doen. Dat is een gevolg van het niet overnemen van de regel dat de gevangenhouding na negentig dagen slechts door de zittingsrechter kan worden verlengd, en van de omstandigheid dat zijn onderzoek, bij instemming van de voorzitter van de rechtbank, na het indienen van de procesinleiding kan doorlopen (of zelfs aanvangen) tot aan het begin van het onderzoek op de terechtzitting. Daarbij is bovendien erin voorzien dat de officier van justitie de verdachte en de rechter-commissaris uiterlijk binnen drie maanden na het bevel tot gevangenhouding moet informeren over de stand van het opsporingsonderzoek. Verder is het verhoor van getuigen door de rechter-commissaris beter genormeerd. Regel is daarbij dat de verdachte bij dat verhoor aanwezig mag zijn om zijn ondervragingsrecht uit te oefenen, tenzij er een reden is om hem de toegang tot dat verhoor te ontzeggen.
4.4 Boek 3: «Beslissingen over vervolging»
In dit boek zijn regelingen samengebracht die verband houden met de vervolgingsbeslissing. Het eerste hoofdstuk bevat algemene bepalingen over de vervolgingsbeslissing. Die bepalingen zien op de beslissing over respectievelijk het instellen of voortzetten van vervolging, situaties waarin de rechtbank kan verklaren dat de zaak is geëindigd en de mogelijkheid van hervatting van het opsporingsonderzoek indien sprake is van nieuwe bezwaren die tot een andere vervolgingsbeslissing kunnen leiden.
Het tweede hoofdstuk regelt de mogelijkheid van een bezwaarschrift tegen de procesinleiding, de rechtsopvolger van het huidige bezwaarschrift tegen de dagvaarding.
Het derde hoofdstuk betreft de strafbeschikking. Het voornemen bestaat om deze regeling inhoudelijk aan te passen langs de lijnen van het conceptwetsvoorstel tot wijziging van het Wetboek van Strafvordering en enkele andere wetten naar aanleiding van de evaluatie van de Wet OM-afdoening. Zoals hiervoor in paragraaf 2.2 werd aangestipt zal dit op een later moment plaatsvinden door middel van een aanvullingswet.
In het vierde hoofdstuk zijn de modaliteiten opgenomen die zien op het achterwege laten van vervolging: het sepot en de transactie. Nieuw is de regel dat de officier van justitie de verdachte die is verhoord in kennis dient te stellen van zijn beslissing om van vervolging af te zien. Deze kennisgeving vermeldt op welke gronden van vervolging is afgezien en welke rechtsgevolgen aan de kennisgeving zijn verbonden. Daarmee krijgt de tot dusver informele sepotbeslissing een wettelijke status. De titel over de transactie is gereserveerd. Zie voor de reden daarvan de toelichting op het vierde hoofdstuk.
Het vijfde hoofdstuk betreft het beklag over het niet opsporen of niet vervolgen van strafbare feiten. Nieuw daarin is de regeling van de mogelijkheid van beklag over het niet opsporen van strafbare feiten. Over het niet opsporen van een strafbaar feit kan de rechtstreeks belanghebbende zich alleen beklagen in het geval van een beslissing van de officier van justitie om opsporing achterwege te laten.
Het zesde hoofdstuk bevat de in het kader van Boek 3 opengestelde rechtsmiddelen.
4.5 Boek 4: «Berechting»
De berechting die in dit boek is geregeld, wijkt op een aantal punten af van de huidige regeling. De belangrijkste afwijking is te vinden in het eerste hoofdstuk en betreft het aanbrengen van de zaak ter berechting. De officier van justitie brengt de zaak ter berechting aan door een procesinleiding bij de voorzitter van de rechtbank in te dienen en deze aan de verdachte te betekenen. In deze procesinleiding wordt de verdachte gewezen op een aantal rechten, waaronder het recht om verzoeken bij de voorzitter van de rechtbank in te dienen. Daarbij kan het gaan om verzoeken tot het doen oproepen van getuigen en deskundigen en om verzoeken die verband houden met het voegen van stukken bij de processtukken. De verdachte wordt ook gewezen op het recht om tot de aanvang van het onderzoek ter terechtzitting de rechter-commissaris te verzoeken onderzoek te verrichten. De voorzitter of de rechter-commissaris beslist op deze verzoeken. Afhankelijk van de verzoeken die de verdachte doet en de beslissingen die de voorzitter of de rechter-commissaris naar aanleiding van de verzoeken neemt, bepaalt de voorzitter in overleg met de officier van justitie en zo mogelijk de verdachte of zijn raadsman de dag en het tijdstip waarop de terechtzitting plaatsvindt. Pas daarna wordt de verdachte voor het onderzoek op de terechtzitting opgeroepen. Daarmee wordt een gefaseerde voorbereiding van het onderzoek op de terechtzitting gerealiseerd.
Het tweede hoofdstuk regelt het onderzoek op de terechtzitting. De behandeling van de processtukken is daarin aangepast. De regeling maakt duidelijk dat de processtukken ter sprake dienen te worden gebracht; dat kan op verschillende wijzen plaatsvinden. Op dit moment gaat de wet uit van het voorlezen van de processtukken. Dat voorlezen kan vervolgens onder voorwaarden door een mededeling van de korte inhoud worden vervangen. Dat spoort niet met de praktijk, waarin doorgaans de inhoud van de stukken op de terechtzitting kort wordt aangeduid. Nieuw is ook dat wordt verduidelijkt waar het ter sprake brengen van processtukken zoals een audiovisuele opname in kan bestaan. Het derde hoofdstuk ziet op de beraadslaging, de uitspraak en het eindvonnis. Daarin wordt onder meer het bewijsrecht bij de tijd gebracht, ook door codificatie van de de auditu-rechtspraak. Ook de regeling van de processuele sancties is anders van opzet. Er wordt een nieuwe sanctie aan het bestaande palet toegevoegd. Bij schending van het vereiste van berechting binnen een redelijke termijn kan schadevergoeding worden toegekend. De bestaande processuele sancties zijn voorts nader genormeerd, in lijn met de rechtspraak die sinds het tot stand komen van de huidige wettelijke regeling gewezen is. Zoals eerder aangegeven is ook de regeling inzake in het vonnis op te nemen beslissingen en motiveringen aangepast. Uitgangspunt is daarbij dat beslissingen zijn gemotiveerd voor zover dat voor de begrijpelijkheid van die beslissingen nodig is. Die regel is bij buiten dit hoofdstuk geregelde beslissingen van overeenkomstige toepassing verklaard. Daarmee is een heldere norm inzake de rechterlijke motiveringsplicht gecreëerd. De regeling van de verstrekking van het eindvonnis voorziet erin dat het eindvonnis ter kennis wordt gebracht van de verdachte die niet bij de uitspraak aanwezig is geweest; deze verdachte hoeft daar niet meer eerst om te vragen. Dat brengt de regeling in het strafprocesrecht meer in lijn met de regelingen die in het bestuursrecht en in het burgerlijk procesrecht gelden.
Het vierde hoofdstuk ziet op de behandeling van met de berechting verbonden vorderingen. Het brengt zowel systematische als inhoudelijke vernieuwing. Systematisch nieuw is dat de wettelijke bepalingen die zien op de vordering van de benadeelde partij, de vordering tot tenuitvoerlegging van een voorwaardelijke straf of maatregel en de vordering tot ontneming van wederrechtelijk voordeel, zijn samengebracht in een afzonderlijk hoofdstuk. Nu zijn de bepalingen die op de eerste beide vorderingen betrekking hebben door de wettelijke regeling heen geweven, terwijl de bepalingen die op de laatste vordering zien apart zijn gezet. Deze aanpassing dient de inzichtelijkheid van de wettelijke regeling. Inhoudelijk nieuw is dat de regeling het bij de vordering tot ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel mogelijk maakt dat daarop in het kader van de berechting of in het kader van een afzonderlijke behandeling wordt beslist.
Het vijfde hoofdstuk betreft de berechting door de enkelvoudige kamer. Een belangrijke systematische vernieuwing is, zo werd al aangegeven, dat de regeling van de berechting door de politierechter en de regeling van de berechting door de kantonrechter daarin geïntegreerd zijn.
De regeling van de herstelbeslissingen in het zesde en laatste hoofdstuk is nieuw. In de jurisprudentie van de Hoge Raad is de mogelijkheid van een herstelbeslissing in het geval van een kennelijke fout enkele jaren geleden al geopend. De regeling verankert deze mogelijkheid in de wet en brengt haar tevens meer in lijn met de regeling die in het burgerlijk procesrecht gecreëerd is. Daarnaast wordt de mogelijkheid geopend dat de rechter beslist op een vordering tot ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel die hij over het hoofd heeft gezien. Ook die regeling is geïnspireerd op het burgerlijk procesrecht. Mede naar aanleiding van de consultatieadviezen is deze mogelijkheid wel aan een strakke termijn van twee weken na de uitspraak gebonden.
4.6 Boek 5: «Rechtsmiddelen»
In het boek over de rechtsmiddelen is, net als nu, het onderscheid tussen gewone rechtsmiddelen en buitengewone rechtsmiddelen leidend. Het eerste hoofdstuk, dat enkele algemene bepalingen bevat, omschrijft deze rechtsmiddelen. Blijkens die omschrijving ressorteren ook het verzet tegen de strafbeschikking, het bezwaarschrift tegen de procesinleiding en het klaagschrift onder de gewone rechtsmiddelen. Daarmee gaat het wetboek uit van een ruimer begrip rechtsmiddelen dan het huidige wetboek. Het belangrijkste gevolg van het aanmerken van een mogelijkheid om tegen een beslissing op te komen als een gewoon rechtsmiddel is dat de in het tweede hoofdstuk opgenomen regels over het instellen en indienen, intrekken en afstand doen van gewone rechtsmiddelen van toepassing zijn. Die regeling is gemoderniseerd. Nu is het persoonlijk verschijnen op de griffie in de wet nog het uitgangspunt. In de praktijk is dat uitgangspunt achterhaald. De regeling stelt het langs elektronische weg indienen van rechtsmiddelen centraal (zie paragraaf 2.5). Het derde hoofdstuk betreft het verzet tegen de strafbeschikking. Deze regeling is in de kern gelijk aan de huidige regeling.
De regeling van het hoger beroep tegen vonnissen, in het vierde hoofdstuk, is op een aantal punten anders dan de huidige. De voorbereiding van het onderzoek op de terechtzitting is in handen van de voorzitter van het gerechtshof gelegd. Verder verdwijnt zoals gezegd het huidige onderscheid tussen bevestigen en vernietigen van het vonnis. Daarvoor in de plaats komt het onderscheid tussen het verwerpen van het hoger beroep en het vernietigen van het vonnis. Bij de keuze tussen oproeping voor de enkelvoudige of voor de meervoudige kamer wordt voortaan de regel gehanteerd dat bij een veroordeling door een enkelvoudige kamer in eerste aanleg ook in hoger beroep een oproeping voor de enkelvoudige kamer volgt (zie paragraaf 3.6). Nieuw is voorts dat tegen de vonnissen die na een afzonderlijke procedure gewezen worden ook afzonderlijk hoger beroep wordt opengesteld.
Ook de regeling van het beroep in cassatie, in het vijfde hoofdstuk, tegen arresten brengt enkele vernieuwingen. Bij de toepassing van artikel 80a Wet op de rechterlijke organisatie bestaat de mogelijkheid af te zien van het nemen van een conclusie. Er zijn evenwel meer gevallen waarin een conclusie weinig kan toevoegen aan de zorgvuldigheid van de besluitvorming door de Hoge Raad en weinig kan bijdragen aan de rechtsontwikkeling. Tegen die achtergrond wordt het in lijn met een wens van de Hoge Raad en het parket bij de Hoge Raad mogelijk gemaakt dat van het nemen van een conclusie wordt afgezien. Voorts wordt het beslismodel aangepast in zaken waarin de Hoge Raad tot een inhoudelijk oordeel over de voorgestelde middelen komt. Nu geeft de wet in een aantal gevallen aan dat voorschriften «op straffe van nietigheid» gesteld zijn. Dat op schending van een voorschrift de straf van nietigheid gesteld is, zegt evenwel weinig over de vraag of bij schending daadwerkelijk gecasseerd wordt. De regeling bevat een actuele catalogus van gevallen waarin vernietiging wegens verzuim van vormen in ieder geval aangewezen is. Verder is het enkele keren voorgekomen dat de Hoge Raad achteraf tot de ontdekking is gekomen dat een gewezen arrest niet aldus gewezen had mogen worden, bijvoorbeeld omdat ingediende middelen per ongeluk over het hoofd waren gezien. De Hoge Raad heeft voor die gevallen in zijn jurisprudentie in een mogelijkheid van herstel voorzien. Die mogelijkheid wordt, voortbouwend op deze rechtspraak, wettelijk geregeld.
Het zesde hoofdstuk betreft de gewone rechtsmiddelen tegen andere beslissingen dan vonnissen en arresten. De bepaling die het openbaar ministerie nu het recht geeft om hoger beroep in te stellen tegen alle beschikkingen van de rechtbank of de rechter-commissaris waarbij een krachtens het Wetboek van Strafvordering genomen vordering niet is toegewezen, keert daarin niet terug. In Boek 2 wordt, waar het rechtsmiddelen rond de toepassing van bevoegdheden in de opsporing betreft, aan het eind van elk hoofdstuk duidelijk gemaakt of een rechtsmiddel kan worden aangewend. Achtergrond van deze wijziging is dat de inzichtelijkheid van de regeling zo wordt verbeterd en dat een evenwichtiger toedeling van rechtsmiddelen aan het openbaar ministerie en de verdachte wordt bereikt.
Het zevende en achtste hoofdstuk betreffen de buitengewone rechtsmiddelen: cassatie in het belang van de wet, herziening ten voordele van de gewezen verdachte en herziening ten nadele van de gewezen verdachte. In de regeling van deze rechtsmiddelen zijn geen grote vernieuwingen aangebracht.
4.7 Boek 6: «Bijzondere regelingen»
Dit boek heeft, naar zijn aard, een wat bijzonder karakter. Er zijn een aantal regelingen met een sterk verschillende inhoud in samengebracht. Deze zijn zoveel mogelijk per categorie gerangschikt. Daarmee wordt een kader geboden waarin ook eventuele toekomstige bijzondere regelingen kunnen worden ingepast.
Het eerste hoofdstuk bevat een aantal regelingen die samenhangen met bijzondere eigenschappen van de persoon van de verdachte. De eerste titel betreft jeugdigen en jongvolwassenen, de tweede titel personen met (kort gezegd) een beperking of een ziekte, de derde titel ziet op rechtspersonen en de vierde op rechterlijke ambtenaren. De (gereserveerde) vijfde titel ziet op leden van de Staten-Generaal, Ministers en Staatssecretarissen, voor zover zij van ambtsmisdrijven worden verdacht. Voor de aanpassing van deze regeling loopt een apart traject. Vooral de regeling van de eerste en tweede titel is anders van opzet dan de huidige. Vertrekpunt van de tweede titel is dat indien de officier van justitie of de rechter vermoedt dat de verdachte een beperking of een ziekte heeft waardoor deze onvoldoende in staat is het proces tegen hem te begrijpen of daaraan deel te nemen, hij de maatregelen neemt die hij noodzakelijk acht om de verdachte hiertoe voldoende in staat te stellen. Deze benadering is afgeleid van het recht op «effective participation» zoals dat door het EHRM wordt afgeleid uit artikel 6 EVRM.
In het tweede hoofdstuk zijn procesincidenten geregeld; daaronder ressorteren de wraking en verschoning van rechters, competentiegeschillen en de mogelijkheid om prejudiciële vragen te stellen aan de Hoge Raad. De regeling van prejudiciële vragen, die ook is opgenomen in de Innovatiewet Strafvordering, biedt de rechter de mogelijkheid om de Hoge Raad een rechtsvraag te stellen indien een antwoord op deze vraag nodig is voor de te nemen beslissing en met de vraag een zaaksoverstijgend belang gemoeid is. Het derde hoofdstuk betreft strafvordering buiten het rechtsgebied van een rechtbank en is gereserveerd voor de aanpassing van de huidige regeling die zal plaatsvinden met inachtneming van de uitkomsten van het in opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatiecentrum (WODC) verrichte en in 2019 gepubliceerde onderzoek naar de werking van die regeling. Deze aanpassing vindt plaats via een aanvullingswet.
Het vierde hoofdstuk bevat bijzondere procedures. Dat zijn procedures die, anders dan bij de procesincidenten, geen deel uitmaken van de behandeling van de hoofdzaak. Daaronder ressorteert de geherstructureerde regeling inzake het beklag met betrekking tot voorwerpen en gegevens. Het vijfde hoofdstuk regelt enkele bevoegdheden van bijzondere aard, zoals de gedragsaanwijzing ter bestrijding van ernstige overlast, en bevoegdheden in geval van aanwijzingen van een terroristisch misdrijf. Ingrijpende vernieuwingen zijn bij deze bevoegdheden niet doorgevoerd.
Een belangrijke vernieuwing vormt de in het zesde en laatste hoofdstuk van Boek 6 opgenomen regeling van de schadevergoeding na strafvorderlijk overheidsoptreden. De regeling betreft in beginsel alle schade die kan ontstaan bij strafvorderlijk optreden, of zij nu rechtmatig of onrechtmatig wordt toegebracht. Vanuit het oogpunt van doelmatigheid en vanuit het perspectief van rechtsbescherming levert het aanzienlijke voordelen op wanneer op alle verzoeken om schadevergoeding na strafvorderlijk optreden zoveel mogelijk dezelfde bepalingen van toepassing zijn.
4.8 De «beweging naar voren»
In het nieuwe wetboek wordt ingezet op een «beweging naar voren»: met een samenstel van maatregelen wordt bevorderd dat strafzaken beter voorbereid bij de zittingsrechter komen. Dit komt de kwaliteit van de berechting ten goede en kan bijdragen aan het terugdringen van doorlooptijden. Nu komen vaak strafzaken bij de zittingsrechter terwijl het onderzoek nog niet klaar is. Dit wordt deels veroorzaakt doordat in huidige regeling de berechting moet beginnen na negentig dagen gevangenhouding van de verdachte. Het gevolg daarvan is dat zogenoemde pro-formazittingen moeten worden gehouden.
De «beweging naar voren» krijgt in de eerste plaats vorm door opheffing van deze pro formazittingen. Het voorschrift dat het onderzoek op de terechtzitting indien de verdachte zich in voorlopige hechtenis bevindt, uiterlijk na negentig dagen gevangenhouding moet aanvangen, vervalt. Dit betekent dat de termijn gedurende welke het bevel tot gevangenhouding van kracht is steeds door de raadkamer wordt getoetst en kan worden verlengd met periodes die telkens niet langer zijn dan drie maanden (artikel 2.5.45). Deze aanpassing voorkomt dat over onderzoekswensen na drie maanden gevangenhouding moet worden beslist door de (pro-forma)zittingsrechter, waarna de zaak voor het uitvoeren van dat onderzoek moet worden teruggewezen naar de rechter-commissaris. Verzoeken tot (nader) onderzoek kunnen onder de nieuwe regeling ook na negentig dagen gevangenhouding tot aan de terechtzitting aan de rechter-commissaris worden gericht.
Zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk drie maanden nadat de gevangenhouding van de verdachte is bevolen, informeert de officier van justitie, indien hij nog geen procesinleiding kan indienen, de verdachte en de rechter-commissaris over de stand van zaken in het opsporingsonderzoek. Hij geeft daarbij een (voorlopige) tenlastelegging en een aanduiding van het moment waarop de zaak naar verwachting bij de rechter zal worden aangebracht. Daarnaast zorgt de officier van justitie ervoor dat de verdachte kan kennisnemen van de beschikbare processtukken (artikel 2.10.64). Het «stand van zakenbericht» beoogt de verdachte beter in staat te stellen zijn verdediging voor te bereiden, bijvoorbeeld door onderzoekswensen kenbaar te maken aan de rechter-commissaris.
In direct verband met de doorbreking van de negentigdagentermijn krijgt de «beweging naar voren» in de tweede plaats vorm door het voorstel dat de rechter-commissaris tot aan de aanvang van het onderzoek op de terechtzitting bevoegd is door hem al aangevangen onderzoek voort te zetten en ook te beslissen om uitvoering te geven aan nieuwe vorderingen en verzoeken tot onderzoek (Boek 2, Hoofdstuk 10). Ná het indienen van de procesinleiding kan hij de bevoegdheden die hem zijn toegekend voor onderzoek dat bestaat in het horen van getuigen of het benoemen of verhoren van deskundigen alleen uitoefenen met de instemming van de voorzitter van de rechtbank.
De rechter-commissaris krijgt ook ruimere mogelijkheden om in zaken waarin hem vorderingen of verzoeken tot het verrichten van onderzoek worden gedaan, regie te voeren, bijvoorbeeld door termijnstelling of een ruimere toepassing van de regiebijeenkomst. Doel is te bevorderen dat er ruime gelegenheid is om onderzoek in een vroeg stadium te doen.
Van belang hierbij zijn ook de voorzieningen die de rechten van de verdediging (en de officier van justitie) bij het verhoor van getuigen in het vooronderzoek aan de praktijk aanpassen en versterken. Daartoe bevat het voorstel nieuwe bepalingen die eraan bijdragen dat het ondervragingsrecht van de verdachte (artikel 6 EVRM) beter is gewaarborgd. Zo is vastgelegd dat de raadsman van de verdachte bijzondere toegang kan worden verleend tot het verhoor van een getuige door een opsporingsambtenaar en is bij getuigenverhoren door de rechter-commissaris de nieuwe hoofdregel dat de verdachte daarbij aanwezig mag zijn, «tenzij», waar het huidige wetboek nog de omgekeerde hoofdregel bevat. Zie daarover nader de algemene toelichting op Boek 2, Hoofdstuk 10.
In het belang van een goede voorbereiding van de terechtzitting is in de derde plaats het aanbrengen van de zaak op de terechtzitting gefaseerd en, in de vierde plaats, de regierol van de voorzitter aanzienlijk versterkt (Boek 4, Hoofdstuk 1), ook in hoger beroep (Boek 5, Hoofdstuk 4). De berechting vangt aan doordat de officier van justitie een procesinleiding bij de voorzitter van de rechtbank indient en aan de verdachte doet betekenen. De officier van justitie stelt daarbij ook meteen de processtukken beschikbaar. In meervoudige kamerzaken volgen de dagbepaling en de oproeping voor de terechtzitting pas later, nadat door de voorzitter is geïnventariseerd of de zaak voldoende is voorbereid voor behandeling op de terechtzitting.
In de procesinleiding wordt de verdachte onder meer gewezen op het recht om binnen een maand verzoeken met betrekking tot de terechtzitting in te dienen bij de voorzitter. De termijn van een maand kan met een door de voorzitter te bepalen termijn worden verlengd. De zittingsrechter krijgt bovendien meer bevoegdheden om voorafgaand aan de terechtzitting regie te voeren.
Om te bevorderen dat getuigenverzoeken zo spoedig mogelijk en binnen de in de wet opgenomen termijn worden ingediend zijn ten slotte, in de vijfde plaats, de bestaande criteria voor de beoordeling van getuigenverzoeken (het criterium van het verdedigingsbelang – voor het openbaar ministerie: het vervolgingsbelang – en het strengere noodzaakcriterium) aangepast en is het toepassingsbereik daarvan verduidelijkt (Boek 4, Hoofdstukken 1 en 2). Evenals in het huidige wettelijke systeem wordt uitgegaan van een «trechtermodel», waarbij (in beginsel) getuigenverzoeken aanvankelijk ruimhartig worden beoordeeld, namelijk bij indiening naar aanleiding van de betekening van de procesinleiding binnen de daarvoor in de wet aangeduide termijn, en strenger worden getoetst bij indiening na het verstrijken van die termijn. Dit alles uiteraard met inachtneming van de regels die voorvloeien uit de rechtspraak van het EHRM over het ondervragingsrecht (artikel 6 EVRM). In de algemene inleiding op Boek 4, Hoofdstuk 2 wordt in dat verband uitgebreid aandacht besteed aan de verschillen in toetsing van verzoeken tot het horen van zogenoemde belastende getuigen en verzoeken tot het horen van ontlastende getuigen. Daarbij komt ook aan de orde op welke manieren het wetboek (in het vooronderzoek en op de terechtzitting) een effectieve ondervragingsgelegenheid aan de verdachte biedt.
Met de voorstellen wordt vooral een betere voorbereiding en een vlottere doorstroom beoogd van meervoudige kamerzaken die naar huidig recht tot pro formazittingen leiden en waarin dus sprake is van een voorlopig gehechte verdachte. De beste stimulans voor een vlotte afdoening van de strafzaak bij een niet-gedetineerde verdachte is het zo spoedig mogelijk nemen van de vervolgingsbeslissing. Iedere verdachte kan vanaf het eerste verhoor terecht bij de rechter-commissaris met verzoeken tot nader onderzoek, maar voor de niet-gedetineerde verdachte bestaat voor het doen van verzoeken in veel gevallen pas een reële aanleiding als duidelijk is dat de officier van justitie hem zal vervolgen en voor welk feit. Niettemin wordt iedere verdachte, dus ook indien hij niet is aangehouden, voorafgaand aan zijn eerste verhoor in kennis gesteld van het recht op kennisneming van de processtukken en het recht om onderzoekswensen in te dienen bij de rechter-commissaris. Indien de verdachte wordt voorgeleid aan de rechter-commissaris in verband met een vordering bewaring wordt hij opnieuw gewezen op de mogelijkheid onderzoekswensen in te dienen.
De regeling voor het aanbrengen van zaken ter berechting bij de politierechter en de kantonrechter (in het nieuwe wetboek aangeduid als enkelvoudige kamer) wijkt af van de gang van zaken bij meervoudige kamerzaken, omdat de procesinleiding die wordt ingediend bij de enkelvoudige kamer en die wordt betekend aan de verdachte, direct vergezeld gaat van een oproeping voor de terechtzitting. Er is dus geen sprake van dat eerst een procesinleiding aan de verdachte wordt betekend (waarna hij gelegenheid krijgt om verzoeken met het oog op de terechtzitting aan de voorzitter te richten), vervolgens de dag van de terechtzitting wordt bepaald en pas daarna de oproeping voor de terechtzitting wordt betekend. Hiervoor is gekozen omdat het niet raadzaam voorkomt om bij enkelvoudige kamerzaken te voorzien in een inventarisatie van verzoeken vóór dagbepaling. De introductie van een aan de zitting voorafgaande fase in politierechterzaken zou per saldo kunnen leiden tot een ongewenste verlenging van de in deze zaken beperkte doorlooptijd, terwijl (onnodige) aanhoudingen op de terechtzitting van de zaak voor nader onderzoek in dit type zaken nauwelijks aan de orde zijn. De verdachte kan na betekening van de procesinleiding in politierechterzaken ook een verzoek als bedoeld in artikel 4.1.4, eerste en tweede lid (getuigenverzoeken en verzoeken met betrekking tot stukken) indienen bij de politie- of kantonrechter met het oog op de terechtzitting, maar daarvoor gelden kortere termijnen (artikel 4.5.4).
De «beweging naar voren» die deze wijzigingen teweegbrengen draagt bij aan het beter organiseren van het strafproces, waarbij beslissingen worden genomen op het geëigende moment door de geëigende autoriteit. De posities van de bij de strafzaak betrokken autoriteiten worden in dit kader meer van elkaar onderscheiden en versterkt, ook in relatie tot de voorlopige hechtenis. Dat leidt tot een betere aansluiting van de berechting op het vooronderzoek. Zowel in het huidige als in het nieuwe wetboek is het uitgangspunt dat een vooronderzoek voorafgaat aan (en normaliter ook moet zijn afgerond voor) de berechting. Door de voorgestelde aanpassingen wordt het wettelijk systeem met dat uitgangspunt in overeenstemming gebracht.
Met de «beweging naar voren» vindt een bestendiging plaats van de Nederlandse procescultuur, waarin de nadruk ligt op het vooronderzoek en al het bewijsmateriaal op de terechtzitting weliswaar ter sprake moet worden gebracht, maar niet ter plekke hoeft te worden geproduceerd. De zogenoemde de auditu-jurisprudentie van de Hoge Raad uit 1926, die het mogelijk maakte om verklaringen van «horen zeggen» voor het bewijs te gebruiken, heeft aan deze procescultuur een zeer belangrijke bijdrage geleverd.
Veel van de ons omringende landen kennen een sterkere nadruk op het onderzoek op de terechtzitting en de onmiddellijkheid van het aldaar gepresenteerde bewijsmateriaal. Ook het EHRM gaat uit van onmiddellijke bewijsvoering, al laat het EHRM ook ruimte voor rechtsstelsels waarin het strafproces anders is ingericht (bijvoorbeeld EHRM 19 januari 2021, NJ 2021/93, par.44 (Keskin/Nederland)). In de literatuur is dan ook de vraag aan de orde gesteld of, mede met het oog op het arrest van het EHRM in de zaak Keskin tegen Nederland en de daaruit voortvloeiende rechtspraak van de Hoge Raad, in Nederland de weg naar een meer onmiddellijke bewijsvoering zou moeten worden ingeslagen (die vraag werd bevestigend beantwoord door L. van Lent, A. Smolders & M. Malsch, «We kennen allemaal de stukken... Pleidooi voor een debat over een onmiddellijker strafproces in Nederland», DD 2020/38. Zie ook het consultatieadvies bij Boeken 3 tot en met 6 van de NOvA). De rechtspraak van het EHRM en de verwerking daarvan in het Nederlandse strafproces zullen in enige mate tot een meer onmiddellijke procesvoering kunnen leiden, in die zin dat de rechter inderdaad vaker dan tot nu toe aanleiding of noodzaak ziet te beslissen dat de getuige op de terechtzitting wordt verhoord (vgl. M.J. Dubelaar en K.M. Pitcher, «Post-Keskin: enkele reflecties op de nieuwe lijn van de Hoge Raad inzake de uitoefening van het ondervragingsrecht», Strafblad 2021, nr. 4, p. 145). Zoals in de toelichting bij Boek 4, Hoofdstuk 2, nader wordt toegelicht, vormen het belang van onmiddellijkheid en het waarborgen van het ondervragingsrecht toetsstenen voor de rechter als hij een getuigenverzoek beoordeelt aan de hand van het voorgestelde noodzaakcriterium. Aanpassing naar een volledige of veel meer onmiddellijke procesvoering is evenwel niet noodzakelijk en komt ook niet wenselijk voor. Aan de huidige Nederlandse procescultuur zijn de nodige voordelen verbonden (zie hierover nader de toelichting bij Boek 4, Hoofdstuk 2). En hoewel de «beweging naar voren» stimuleert dat het opsporingsonderzoek zoveel mogelijk is afgerond voorafgaand aan het onderzoek op de terechtzitting, staat zij er niet aan in de weg dat (nader) onderzoek plaatsvindt tijdens het onderzoek op de terechtzitting. In het laatste geval wordt wel gestimuleerd dat verzoeken tot het doen van dat (nadere) onderzoek – waaronder het verhoren van getuigen – zoveel mogelijk worden gedaan voorafgaand aan de terechtzitting. Een voorafgaand aan de zitting bij de voorzitter gedaan verzoek om een getuige op de terechtzitting te verhoren, biedt de voorzitter immers de mogelijkheid om, als hij het verzoek toewijst, het getuigenverhoor op de zitting in te (laten) plannen. Daarmee wordt voorkomen dat de zaak moet worden aangehouden om de getuige alsnog te kunnen verhoren op een nadere terechtzitting.
5. De positie en functie van het Wetboek van Strafvordering
Het eerste artikel van het nieuwe wetboek drukt uit welke ambitie de wetgever heeft bij het regelen van de strafvordering. Strafvordering heeft alleen plaats op de wijze bij de wet voorzien. Daarmee wordt het legaliteitsbeginsel, dat voor het gehele publiekrecht meebrengt dat overheidsoptreden een wettelijke grondslag behoeft, voor het strafprocesrecht specifiek tot uitdrukking gebracht. De opdracht aan de wetgever die in het artikel is neergelegd strekt tot het verzekeren van rechtseenheid en van een adequate rechtsbescherming.
In het nieuwe wetboek geldt nog steeds het uitgangspunt dat opsporingsbevoegdheden zoveel mogelijk in het Wetboek van Strafvordering worden geregeld. Daarmee zijn de inhoud van die bevoegdheden en de toepassingscriteria daarvoor opgenomen in één inzichtelijke, centrale wettelijke regeling. Niet al het strafprocesrecht is echter in het Wetboek van Strafvordering geregeld. Zo zijn in verschillende bijzondere wetten (zoals de Opiumwet en de Wet wapens en munitie) strafvorderlijke bevoegdheden neergelegd die afwijken van de strafvorderlijke bevoegdheden in het Wetboek van Strafvordering. Het betreft bevoegdheden die door de wetgever noodzakelijk zijn geacht voor de strafrechtelijke handhaving van de materiële gedragsnormen uit de desbetreffende bijzondere wet.
Dat opsporingsbevoegdheden in bijzondere wetten vaak wat ruimere toepassingscriteria kennen, wordt gerechtvaardigd door de (directe) gevaren waarmee strafbare feiten uit deze wetten gepaard kunnen gaan en het daaruit voortvloeiende belang van een effectieve opsporing van die strafbare feiten. Aan reeds gemaakte beleidsmatige keuzes van de wetgever om te voorzien in dergelijke (ruimere) opsporingsbevoegdheden in bijzondere wetten, wordt vastgehouden. Meer in het algemeen is uitgangspunt bij de aanpassing van bijzondere wetten aan het nieuwe wetboek dat – in de invoeringswet, die ook de aanpassingswetgeving zal bevatten – alleen die wijzigingen worden doorgevoerd die voor de invoering van het nieuwe wetboek wetssystematisch noodzakelijk zijn. Een voorbeeld van een materiële wijziging die vanuit de in het nieuwe wetboek gemaakte keuzes wetssystematisch noodzakelijk is betreft de in artikel 9, tweede lid, van de Opiumwet neergelegde bevoegdheid om een verdachte bij het bestaan van ernstige bezwaren tegen hem aan zijn kleding te onderzoeken. Nu het vereiste van ernstige bezwaren in het commune equivalent van deze bepaling (artikel 2.6.6) wordt geschrapt, ligt het in de rede om – bij gelegenheid van de invoeringswet – hetzelfde te doen met betrekking tot deze bevoegdheid in de Opiumwet. Eén en ander wordt nader toegelicht in de toelichting bij artikel 2.6.6.
De positie van de wet als rechtsbron in het algemeen en in het nieuwe Wetboek van Strafvordering in het bijzonder is niet dezelfde als die welke de wet een eeuw geleden had. De Grondwet, de mensenrechtenverdragen en het recht van de Europese Unie zijn door de decennia heen het strafprocesrecht in toenemende mate gaan normeren. Dat geldt in het bijzonder voor het EVRM dat, door de daarop gebaseerde rechtspraak van het EHRM, zowel in het verleden als het heden een grote invloed op het strafprocesrecht heeft (gehad). Artikel 5 EVRM, dat het recht op vrijheid betreft, is onder meer van belang voor de regeling van de inverzekeringstelling en de voorlopige hechtenis. Artikel 6 EVRM, dat de verdachte recht op een eerlijk proces geeft, is van belang voor tal van onderdelen van het strafprocesrecht. Het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, dat in artikel 8 EVRM is neergelegd, is onder meer van belang voor de regeling van diverse bevoegdheden tot opsporing.
Er is bij het vormgeven van het nieuwe wetboek niet gestreefd naar een regeling die de betekenis van het EVRM (en de andere mensenrechtenverdragen en de Grondwet) als afzonderlijke rechtsbron minimaliseert maar naar een regeling die de verhouding tot het EVRM optimaliseert. Daaraan geven de bepalingen in de eerste titel van het wetboek al uitdrukking. In deze titel zijn een aantal rechten verwoord die zijn ontleend aan het EVRM en andere mensenrechtenverdragen. De doelstellingen van enerzijds het EVRM en andere mensenrechtenverdragen en anderzijds het wetboek sporen met elkaar.
Deze keuze brengt enerzijds mee dat de wetgever de strafvordering zo organiseert dat de in het EVRM en in andere mensenrechtenverdragen en de Grondwet verwoorde grondrechten kunnen worden gerealiseerd, en daarbij de rechtspraak van het EHRM nauwlettend in de gaten houdt. Zo heeft de rechtspraak van het EHRM inzake artikel 5 EVRM een rol gespeeld bij de keus voor een wat andere inbedding van de toets van de inverzekeringstelling door de rechter-commissaris. De rechtspraak van het EHRM inzake artikel 6 EVRM heeft op tal van plaatsen invloed op de wettelijke regeling gehad. Een voorbeeld is de vormgeving van de beslissingsbevoegdheid van de voorzitter van de rechtbank bij het beoordelen van getuigenverzoeken. De richtsnoeren die het EHRM in zijn jurisprudentie betreffende artikel 8 EVRM heeft neergelegd, hebben een belangrijke rol gespeeld bij het normeren van de toepassing van bevoegdheden in het opsporingsonderzoek. Uit artikel 8 EVRM voortvloeiende positieve verplichtingen zijn eveneens in het oog gehouden; slachtoffers van ernstige misdrijven hebben er recht op dat de Staat deze strafbare feiten adequaat onderzoekt, vervolgt en bestraft. Tegen die achtergrond is bewaakt dat de toepassing van in aanmerking komende bevoegdheden tot opsporing bij deze misdrijven ook daadwerkelijk mogelijk is.
Het streven om de verhouding tot het EVRM te optimaliseren en de betekenis van dat verdrag naast de wet niet te minimaliseren brengt tevens mee dat is afgezien van nadere wettelijke normering waar deze naast de verdragsrechtelijke minder wenselijk voorkomt. Een voorbeeld is de regeling van het getuigenverhoor. Daar is er enerzijds naar gestreefd de wettelijke regeling zo aan te passen dat het ondervragingsrecht beter en in een eerder stadium kan worden gerealiseerd. Tegelijk is afgezien van een nadere wettelijke regeling van de bewijskracht van verklaringen van getuigen bij wie het ondervragingsrecht niet ten volle is gerealiseerd zoals in het huidige wetboek in artikel 344a is vervat. Die wetsbepaling strekt er in de kern slechts toe, rechtspraak van het EHRM te codificeren, en loopt daardoor noodzakelijkerwijs uit de pas met latere ontwikkelingen in die rechtspraak.
In paragraaf 8 wordt nader stilgestaan bij de betekenis van grondrechten voor het nieuwe wetboek. Paragraaf 9 gaat aansluitend in op het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en de bevoegdheden tot gegevensvergaring.
Er zijn, naast het wetboek, de Grondwet en de mensenrechtenverdragen waaronder het EVRM, nog meer rechtsbronnen die in strafvordering voorzien. Beginselen normeren strafvorderlijke beslissingen. Het wetboek streeft ernaar ook de verhouding tot deze rechtsbron te optimaliseren. Daaraan geeft bijvoorbeeld Boek 2, Titel 1.2 uitdrukking. Daarin zijn een aantal beginselen die de uitoefening van bevoegdheden normeren gecodificeerd, zoals het proportionaliteitsbeginsel en het subsidiariteitsbeginsel. Daarmee wordt de algemene geldigheid van de onderhavige beginselen bij de uitoefening van bevoegdheden in het opsporingsonderzoek tot uitdrukking gebracht. Dat maakt het vervolgens mogelijk om de wettelijke voorwaarden waaronder de afzonderlijke bevoegdheden kunnen worden uitgeoefend in het licht van de algemene regeling te omschrijven. Ter onderstreping van de fundamentele betekenis van de beginselen van een goede procesorde voor de vervolgingsbeslissing worden deze beginselen vastgelegd in de wettelijke regeling van die beslissing in Boek 3. In verband met beginselen zijn ook beleidsregels van het openbaar Ministerie van belang. Beginselen kunnen meebrengen dat leden van het openbaar ministerie bij het uitoefenen van een bevoegdheid die hun door de wet wordt toegekend aan deze beleidsregels gebonden zijn.
Lagere regelgeving is, anders dan ten tijde van de totstandkoming van het huidige wetboek, voorts een belangrijke bron van strafprocesrecht. Vooral in algemene maatregelen van bestuur worden nu een groot aantal zaken die niet de kern van de strafvorderlijke normering betreffen nader geregeld. Deze lijn wordt in het nieuwe wetboek voortgezet. Een nadeel van de huidige werkwijze, waarbij elke op het Wetboek van Strafvordering gebaseerde algemene maatregel van bestuur afzonderlijk wordt vastgesteld, is dat het overzicht van en inzicht in het totaal van de strafvorderlijke normering lastig te verkrijgen is. Bezien zal worden of dit nadeel kan worden ondervangen door, in gevallen waarin dit mogelijk is, uitvoeringsregelingen geclusterd te regelen in één algemene maatregel van bestuur per boek van het nieuwe wetboek.
Een bron van strafprocesrecht is voorts de rechtspraak. In het voorgaande kwam de rechtspraak van het EHRM al aan de orde. Ook de rechtspraak van de Hoge Raad is, net als in 1926, een belangrijke bron van strafprocesrecht. De verhouding van de wet tot de rechtspraak is mede als gevolg van de totstandkoming van het EHRM veranderd. Bij arresten van het EHRM die gevolgen hebben voor de wijze van strafvordering in Nederland, is de Hoge Raad gewoonlijk eerder dan de wetgever in staat aan te geven hoe de wijze van strafvordering dient te worden aangepast. Mede tegen die achtergrond bevat dit wetboek in Boek 6 een prejudiciële procedure, die het mogelijk maakt ook in strafzaken vragen aan de Hoge Raad voor te leggen (een procedure die ook is opgenomen in de Innovatiewet Strafvordering).
Ook in relatie tot de rechtspraak poogt dit wetboek de onderlinge verhouding van rechtsbronnen te optimaliseren. Het stelt veel vertrouwen in de strafrechter in het algemeen en de Hoge Raad als bron van strafprocesrecht in het bijzonder, in de vaste overtuiging dat bij het behoud van het eerste artikel van het wetboek, dat mede berust op de gedachte dat het in een democratie aan de volksvertegenwoordiging is om de wijze te bepalen waarop de strafvordering plaatsvindt, aan de afwegingen van de wetgever het belang zal worden gehecht dat deze afwegingen toekomt. In dat opzicht wil dit wetboek met een volledig gemoderniseerde regeling van het strafprocesrecht ook een nieuwe start markeren.
6. De adviezen over het nieuwe wetboek
6.1 Inleiding
Op verschillende momenten heeft consultatie plaatsgevonden over het geheel of over delen van het nieuwe wetboek. Consultatie heeft plaatsgevonden over de contourennota, over de Innovatiewet Strafvordering, over de Boeken 1 en 2 alsmede de Boeken 3 tot en met 6. Voorts zijn de primair betrokken organisaties op twee momenten formeel geconsulteerd over enkele onderdelen van de Boeken 1 en 2 nadat deze boeken in consultatie waren geweest. Ten slotte is op een aantal momenten ongevraagd advies ontvangen over het nieuwe wetboek van organisaties werkzaam in de praktijk van het strafrecht. Adviezen zijn ontvangen van de president van en de procureur-generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden (HR), de Raad voor de rechtspraak (Rvdr), de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR), het College van procureurs-generaal van het openbaar ministerie (OM), de Korpschef van de politie (politie), het Platform bijzondere opsporingsdiensten (BOD’en), de Koninklijke Marechaussee (KMar), de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA), de Nederlandse vereniging van jeugdrechtadvocaten, de Reclassering (3RO), Slachtofferhulp Nederland (SHN), de Federatie nabestaanden geweldslachtoffers, de Autoriteit Persoonsgegevens (AP), het College voor de rechten van de mens (CRM), de Raad voor strafrechtstoepassing en jeugdbescherming (RSJ), de Koninklijke Notariële beroepsorganisatie (KNB) en de Koninklijke Nederlandsche Maatschappij tot bevordering der Geneeskunst (KNMG)1. Om de inhoud van de adviezen voor iedereen toegankelijk te maken, zijn deze tijdens de voorbereiding van het nieuwe wetboek gepubliceerd op de website van de rijksoverheid.
Uit de adviezen blijkt dat de geraadpleegde instanties zich in meer of mindere mate kunnen vinden in de doelstellingen, de opzet en de indeling van het nieuwe wetboek. Dat geldt ook voor het gevolgde proces, de gekozen overlegstructuren en interactieve betrokkenheid bij de voorbereiding en totstandkoming van de conceptwetsvoorstellen. Naast de steun die de instanties hebben uitgesproken voor bepaalde voorstellen hebben zij ook (kritische) opmerkingen gemaakt en vragen gesteld over verschillende onderdelen van de concepten van de boeken. De NOvA heeft bij aanvang van het project het nut en de noodzaak van een herziening van het wetboek in twijfel getrokken, omdat veel van de problemen waar de strafrechtspleging mee kampt worden veroorzaakt door gebrekkig functionerende werkprocessen die niet zullen worden opgelost door nieuwe wetgeving alleen. Niettemin heeft de NOvA benadrukt dat zij niet tegen aanpassingen in het wetboek is die bijdragen aan verbetering van de kwaliteit van het strafproces. Op deze plaats wordt onderstreept dat met de advocatuur op gelijke voet met de andere organisaties werkzaam in de strafrechtspraktijk in alle stadia van de voorbereiding van de voorstellen overleg is gevoerd over de inhoud, de uitvoeringsconsequenties en de implementatie van het nieuwe wetboek.
De adviezen hebben op diverse punten tot bijstelling van de aanvankelijke voornemens geleid. In deze paragraaf wordt ingegaan op de consultatieadviezen ten aanzien van een aantal grotere onderwerpen binnen het nieuwe wetboek en de wijze waarop met deze adviezen rekening is gehouden bij het opstellen van de wettelijke regeling. Het betreft een aantal onderdelen van het nieuwe wetboek die inhoudelijk een substantiële wijziging brengen ten opzichte van het huidige recht en die in het kader van de consultatie veel (al dan niet kritische) aandacht hebben gekregen. In het artikelsgewijs deel zal op diverse plaatsen nader worden toegelicht hoe de adviezen bij de keuzes inzake de inrichting van het nieuwe wetboek een rol hebben gespeeld. Op enkele onderdelen hebben de adviezen ertoe geleid dat voorstellen zijn ingetrokken of meer rigoureus zijn bijgesteld. In de artikelsgewijze toelichting wordt aan deze aanvankelijke voorstellen geen of beperkte aandacht besteed, omdat zij voor het begrip van de regeling zoals zij nu voorligt een beperkt belang hebben. Wel wordt op deze voorstellen ingegaan bij het desbetreffende onderwerp in deze paragraaf. Daarmee wordt ook op deze punten inzicht gegeven in de keuzes die zijn gemaakt naar aanleiding van de consultatiereacties en de afwegingen die mede op basis daarvan zijn gemaakt tussen de betrokken (deel)belangen. De te bespreken onderwerpen zijn hieronder samengebracht onder vier overkoepelende thema’s: de «beweging naar voren» (paragraaf 6.2), procesdeelnemers (paragraaf 6.3), opsporing en toepassingscriteria (paragraaf 6.4) en processuele sancties en schadevergoeding (paragraaf 6.5).
In algemene zin kan hier nog worden opgemerkt dat beperkte en technische aanpassingen naar aanleiding van de consultatie niet allemaal in de toelichting zijn vermeld. Datzelfde geldt voor adviezen op specifieke punten die juist niet zijn overgenomen. Dat betekent uiteraard niet dat inhoudelijk geen rekening is gehouden met deze adviezen of dat er geen zorgvuldige afweging ten grondslag heeft gelegen aan het al dan niet overnemen daarvan. Het expliciet ingaan op alle aanbevelingen van de geconsulteerde organisaties zou de toelichting dermate omvangrijk en onoverzichtelijk maken dat deze niet meer hanteerbaar zou zijn voor de parlementaire behandeling en de strafrechtspraktijk. Verder kan nog worden vermeld dat de opmerkingen uit de consultatieadviezen en de wijze waarop deze in het wetboek zijn verwerkt ook op diverse momenten aan de orde zijn geweest in de overleggen met de ketenpartners, bijvoorbeeld in de zogenoemde gecombineerde werkgroep (zie paragraaf 7.2). Deze werkwijze heeft bijgedragen aan de kwaliteit en de uitvoerbaarheid van het nieuwe wetboek en aan het draagvlak voor de voorstellen bij de organisaties die werkzaam zijn in de strafrechtspleging.
6.2 De «beweging naar voren»
Algemeen
Over verschillende voorstellen die onderdeel uitmaken van de zogenoemde «beweging naar voren» (zie paragraaf 4.8) zijn door de geconsulteerde instanties opmerkingen gemaakt. Het streven de voorbereiding van zittingen te verbeteren en de regiemogelijkheden van de rechter-commissaris en de zittingsrechter te vergroten, wordt breed onderschreven. De vraag die wel is opgeworpen, of de voorstellen daadwerkelijk een «beweging naar voren» zullen bewerkstelligen, is niet in algemene zin te beantwoorden. Het gaat immers om een samenstel van voorstellen die als het ware in elkaar grijpen en die naar verwachting gezamenlijk kunnen leiden tot de gewenste «beweging naar voren». Er is bewust gekozen voor een regeling waarin wordt gefaciliteerd, maar niet wordt verplicht. Zoals ook door de Commissie implementatie nieuw Wetboek van Strafvordering (Commissie-Letschert) is geadviseerd, zullen de positieve effecten van de voorgestelde regeling vooral kunnen worden bereikt als de organisaties in de keten de mogelijkheden die de wet biedt benutten om samen te komen tot gecoördineerde werkprocessen. In de komende periode zal samen met alle betrokken strafrechtketenorganisaties onder meer worden onderzocht hoe het vroegtijdig indienen van onderzoekswensen het beste kan worden gestimuleerd en in hoeverre flankerend beleid noodzakelijk is om de beoogde effecten te sorteren (zie verder paragraaf 10).
Afschaffen negentigdagentermijn
Bij het voorstel om de pro-formazittingen af te schaffen door de negentigdagentermijn te laten vervallen zijn door de Rechtspraak en de NOvA kanttekeningen geplaatst waar het gaat om de regie van de zittingsrechter over de strafzaak. De zorg werd geuit dat de voorstellen inzake de regierol van de rechter-commissaris en de voorzitter van de rechtbank afbreuk doen aan de functie van de terechtzitting als forum voor debat en onderzoek van bewijsmateriaal en aan het primaat van de zittingsrechter. Aan de centrale rol van de terechtzitting en de zittingsrechter wordt in de voorstellen echter niet afgedaan. Er wordt vooral naar gestreefd te bevorderen dat het onderzoek op de terechtzitting zijn functie beter vervult. De verantwoordelijkheid van de zittingsrechter voor de volledigheid van het onderzoek op de terechtzitting en de juistheid van de genomen beslissingen blijft ongewijzigd. Hij krijgt extra bevoegdheden voor een goede voorbereiding en planning van het onderzoek op de terechtzitting, maar is niet belast met (aan de inhoudelijke behandeling voorafgaande) beslissingen over het voortduren van de voorlopige hechtenis of over de vraag of het opsporingsonderzoek volledig en ook vanuit het gezichtspunt van de verdediging evenwichtig is. De vraag of in de raadkamer die over het voortduren van de voorlopige hechtenis oordeelt, dezelfde rechters zitting moeten hebben die nadien de zaak zullen berechten, zoals aan de orde werd gesteld door de NVvR, de Rvdr en de NOvA, wordt aan de praktijk overgelaten. De voorgestelde regeling schrijft een dergelijke werkwijze niet voor, maar staat daaraan ook niet in de weg. Op de door de NOvA aangevoerde bezwaren betreffende de organisatie en duur van de raadkamerzittingen en de motivering van beslissingen over de voorlopige hechtenis wordt nader ingegaan in de algemene inleiding op Boek 2, Hoofdstuk 5.
De officier van justitie krijgt voor de afronding van het opsporingsonderzoek meer tijd, nu het onderzoek op de terechtzitting indien de verdachte zich in voorlopige hechtenis bevindt, niet meer uiterlijk na negentig dagen gevangenhouding moet aanvangen. Daarmee is de «beweging naar voren» niet gericht op verlenging – en evenmin op verkorting – van het opsporingsonderzoek op zichzelf; het is belangrijk dat onderzoek dat ter opsporing van een strafbaar feit nodig is en omvangrijk kan zijn, goed gebeurt. Het wetsvoorstel beoogt wel te bevorderen dat zo snel mogelijk wordt onderkend welk nader onderzoek nodig is in het belang van de volledigheid en evenwichtigheid van het opsporingsonderzoek en dat dit nader onderzoek, in het belang van de voortgang, zo spoedig mogelijk plaatsvindt.
Processtukken en onderzoekswensen
Met de «beweging naar voren» is ook niet beoogd de verdediging langer in onwetendheid te houden over de omvang van het verzamelde bewijsmateriaal, zoals de NOvA veronderstelde. Het openbaar ministerie zorgt voor een, naar de stand van het onderzoek, zo volledig mogelijk procesdossier en mag alleen op grond van de wettelijke uitzonderingen de informatievoorziening aan de verdachte beperken. De verdediging kan tot de aanvang van het onderzoek op de terechtzitting onderzoekswensen inbrengen bij de rechter-commissaris. De verdachte wordt voorafgaand aan zijn eerste verhoor in kennis gesteld van het recht op kennisneming van de processtukken en van het recht om onderzoekswensen in te dienen bij de rechter-commissaris (zie hierover ook P.T.C. van Kampen e.a., Mind the gap, Modernisering Wetboek van Strafvordering: consequenties voor de verdediging, WODC 2018). Indien de rechter-commissaris een verzoek van de verdediging niet honoreert, staat daartegen beroep open bij de raadkamer. Het indienen van onderzoekswensen behoeft niet te worden uitgesteld tot het procesdossier compleet is (zie ook D.N. de Jonge, P.P.J. van der Meij, Ruis rondom regie: R-C, rechtbank, raadkamer?, Strafblad 2015, afl. 2). Evenmin valt in te zien waarom onderzoekswensen in het algemeen beter pas op de terechtzitting kunnen worden geuit, zoals door de NOvA werd gesteld. De rechter-commissaris beoordeelt of het onderzoek dat wordt verzocht redelijkerwijs van belang kan zijn voor de naar aanleiding van de terechtzitting door de rechter te nemen beslissingen. Hij kijkt dus door de bril van de zittingsrechter naar het verzoek. Dat laat onverlet dat onderzoekswensen die voortkomen uit (zeer) laat ter beschikking gekomen processtukken, uiteraard op dat moment pas op hun merites beoordeeld kunnen worden.
De Rvdr onderschreef het voorstel dat de rechter-commissaris bevoegd is om tot de aanvang van het onderzoek op de terechtzitting op vorderingen en verzoeken te beslissen, maar miste een sanctie op het niet of te laat reageren op diens eventuele termijnstelling voor de opgave van nadere onderzoekswensen. Aan het uitblijven of te laat geven van een reactie kunnen echter diverse redenen ten grondslag liggen. Bovendien vergt de beoordeling of een (te) laat ingediend verzoek om een getuige te verhoren (alsnog) moet worden ingewilligd, een andere afweging dan de vraag welke reactie in verband met het onderzoek door de rechter-commissaris zou moeten volgen op ongewenst gedrag. Een eenduidige, zinvolle sanctie is dan ook niet goed denkbaar. De omstandigheid dat een termijn niet is nageleefd, dan wel een verzoek eerder had kunnen worden gedaan, kan in een later stadium wel worden betrokken bij de afweging of een verzoek alsnog moet worden gehonoreerd. Enige sanctionering komt zo wel tot uitdrukking in de criteria voor de beoordeling van getuigenverzoeken, waarop in de toelichting bij Boek 4, Hoofdstuk 2, nader wordt ingegaan.
Aanwezigheid verdachte bij getuigenverhoor rechter-commissaris
In het nieuwe wetboek wordt tot uitgangspunt genomen dat de verdachte in de gelegenheid is een getuigenverhoor bij de rechter-commissaris bij te wonen. Door de Rvdr is de zorg geuit dat daarmee afbreuk wordt gedaan aan de door de «beslotenheid van het kabinet» van de rechter-commissaris gewaarborgde onbevangenheid en vrijheid om te verklaren, terwijl volgens de NVvR bovendien het waarheidsgehalte van de afgelegde verklaringen negatief zou worden beïnvloed. In reactie daarop kan worden opgemerkt dat in de wet uitzonderingen zijn geformuleerd op het bedoelde uitgangspunt, terwijl in een concreet geval ook maatregelen kunnen worden getroffen om een ongestoord verloop van het verhoor mogelijk te maken. Het omkeren van de hoofdregel dat de verdachte bij een getuigenverhoor door de rechter-commissaris niet aanwezig is, berust op een principiële keuze. Op deze manier wordt ook in de wettelijke regeling tot uitdrukking gebracht dat bij getuigenverhoren door de rechter-commissaris zoveel mogelijk gelegenheid wordt geboden om het in artikel 6 EVRM neergelegde ondervragingsrecht te kunnen uitoefenen. Zie verder de artikelsgewijze toelichting bij artikel 2.10.29.
Termijn voor verzoeken na procesinleiding
In de consultatieversie van Boek 4 kreeg de verdachte een termijn van twee weken na betekening van de procesinleiding om verzoeken te doen aan de voorzitter van de rechtbank, eenmalig te verlengen met twee weken. Door de Rvdr, de NVvR en de NOvA is erop gewezen dat een termijn van twee weken in veel gevallen te krap zou zijn. Ook uit het in opdracht van het WODC verrichte onderzoek naar de consequenties van het nieuwe wetboek voor de verdediging kwam dit naar voren (P.T.C. van Kampen e.a., Mind the gap, Modernisering Wetboek van Strafvordering: consequenties voor de verdediging, WODC 2018, p. 198–199). In veel zaken is er voor de verdachte geen aanleiding rechtsbijstand te zoeken zolang hij nog niet officieel in kennis is gesteld dat de zaak aan de rechter wordt voorgelegd. Vervolgens is nog tijd gemoeid met het zo nodig regelen van een toevoeging en met de kennisneming van stukken. Aan de tegen de oorspronkelijke termijnstelling ingebrachte bezwaren is tegemoetgekomen door de duur van de termijn aan te passen van twee weken naar een maand, te verlengen met een door de voorzitter te bepalen termijn.
Getuigencriteria
Zoals aangegeven in paragraaf 4.8 wordt in het nieuwe wetboek, net als in het huidige wettelijke systeem, uitgegaan van een «trechtermodel» waarbij getuigenverzoeken aanvankelijk ruimhartig(er) worden behandeld en na het verstrijken van de wettelijke termijn strenger worden getoetst. Uit de adviezen van de Rvdr, het OM en de NVvR blijkt brede steun voor een trechtermodel, dat bij deze organisaties als zodanig dan ook niet ter discussie staat. Over de wijze waarop het trechtermodel vorm heeft gekregen in het wetsvoorstel, lopen de adviezen uiteen. In het bijzonder bestaat kritiek op de invulling die in het wetsvoorstel is gegeven aan de beide criteria en die onvoldoende verbetering zou brengen ten opzichte van de bestaande situatie. Zo pleit de NVvR respectievelijk voor een nieuw «redelijkheidscriterium» in de voorfase en een streng noodzakelijkheidscriterium als de inhoudelijke behandeling van de zaak eenmaal begonnen is. Het OM acht de introductie van een geherformuleerd noodzaakcriterium onwenselijk, nu dat zelfs ruimer lijkt te zijn dan het criterium van het verdedigingsbelang. De conclusie dat de zoektocht naar één overkoepelend getuigencriterium niet heeft geleid tot een bevredigend resultaat, wordt door de Rvdr gedeeld. De keuze voor het handhaven van twee getuigencriteria doet volgens de Rvdr bovendien recht aan de complexiteit van dit onderwerp en aan de behoefte om maatwerk te kunnen leveren. De NOvA bepleit daarentegen de formulering van één (relevantie)criterium, waarbij getuigenverzoeken die redelijkerwijs eerder hadden kunnen worden gedaan kunnen worden afgewezen, tenzij door het afzien daarvan het recht op een eerlijk proces zou worden geschonden.
In de toelichting bij Boek 4, Hoofstuk 2 wordt nader uiteengezet op welke wijze in de voorgestelde getuigenregeling het geherformuleerde noodzaakcriterium kan leiden tot het oordeel dat een verzoek eerder had kunnen (en moeten) worden gedaan en aldus een actieve proceshouding van de verdediging kan bevorderen. Naar aanleiding van de consultatieadviezen is in de wet verhelderd welk criterium wanneer van toepassing is, terwijl nader is toegelicht waarom en op welke manier de twee criteria van elkaar kunnen worden onderscheiden. In de toelichting komt ook naar voren in welke gevallen het onontkoombaar is het noodzaakcriterium ruimer in te vullen. De ontwikkelingen in de rechtspraak van het EHRM spelen daarin een belangrijke rol.
6.3 Procesdeelnemers: verdachte en raadsman, officier van justitie, benadeelde partij, getuige
Verdachte en raadsman: rechtsbijstand
Volgens de NOvA laat de praktijk zien dat een verdachte in een substantieel aantal gevallen (nog) niet voorzien is van rechtsbijstand. De voorstellen zouden te zwaar leunen op de aanwezigheid van een raadsman, terwijl in de praktijk als gevolg van allerlei maatregelen steeds meer verdachten zullen afzien van rechtsbijstand of die tot een minimum zullen beperken. Dat heeft niet alleen gevolgen voor de kwaliteit van de rechtsbijstand, maar ook voor de maatregelen in het kader van de «beweging naar voren» waarvan de wetgever verwacht dat deze tot een vlottere procedure zullen leiden. De Rvdr constateert dat de bevoegdheid tot het aanwijzen van een raadsman ontbreekt ten aanzien van de zich in vrijheid bevindende verdachte die een verzoek als bedoeld in het huidige artikel 182 bij de rechter-commissaris indient. Het CRM heeft erop gewezen dat een toename van de verantwoordelijkheid van de verdediging in ieder geval gelijke pas moet houden met een daarbij passend stelsel van gefinancierde rechtsbijstand om verdachten te verzekeren van een kwalitatief goede verdediging. De NVvR vroeg zich af of een meerderjarige kwetsbare verdachte recht op kosteloze rechtsbijstand krijgt bij alle verhoren ter zake de verdenking van elk misdrijf.
Tegen de achtergrond van de doelstelling van de «beweging naar voren» zal worden onderzocht op welke wijze en in welke zaken het mogelijk zal worden gemaakt voor een verdachte (voor wie niet in verband met de voorlopige hechtenis een raadsman is aangewezen) om op basis van een aanvraag gesubsidieerde rechtsbijstand een raadsman toegevoegd te krijgen met als doel verzoeken tot het doen van onderzoek bij de rechter-commissaris in te dienen. Dit is in lijn met de aanbevelingen in het WODC-onderzoeksrapport over de gevolgen van het nieuwe wetboek voor de verdediging (P.T.C. van Kampen e.a., Mind the gap, Modernisering Wetboek van Strafvordering: consequenties voor de verdediging, WODC 2018, p. 274–276). Het voornemen bestaat verder om het recht op gefinancierde rechtsbijstand voor kwetsbare verdachten die zijn aangehouden, uit te breiden naar kwetsbare verdachten die niet zijn aangehouden en worden uitgenodigd voor verhoor. Dit zal worden bezien bij de voorbereiding van een afzonderlijk wetsvoorstel tot wijziging van het huidige wetboek ter versterking van de rechtsbijstand in het strafproces. Er wordt naar gestreefd dat wetsvoorstel eerder in werking te laten treden dan het nieuwe wetboek. Nadat dat wetsvoorstel tot wet is verheven zal de inhoud van de bepalingen worden ondergebracht in het nieuwe Wetboek van Strafvordering door middel van een aanvullingswet. Zie over de consequenties van het nieuwe wetboek voor de gefinancierde rechtsbijstand verder paragraaf 10.
Verdachte: positie in hoger beroep
In de contourennota van 2015 werd een verdere uitbouw aangekondigd van het stelsel van het voortbouwend appel. Dat stelsel houdt in dat de bezwaren die zijn aangevoerd tegen het vonnis in eerste aanleg (meer) centraal komen te staan bij de behandeling van de zaak in hoger beroep. Het voornemen was om een strikter grievenstelsel te introduceren, waarin ook van de verdachte zou worden verlangd dat hij al enkele weken vóór de (inhoudelijke) zitting één of meer bezwaren indient. In de consultatieversie werd van dit laatste voornemen afgezien. Dat hield verband met het (gewijzigde) standpunt van de gerechtshoven, die een aanpassing van het bestaande stelsel op dit punt bij nader inzien onnodig en onwenselijk achtten. Bij de keuze om van een aanscherping van het grievenstelsel af te zien heeft een rol gespeeld dat niet elke verdachte in hoger beroep van rechtsbijstand is voorzien (zie de algemene inleiding bij Boek 5, Hoofdstuk 4). Wel werd vastgehouden aan het voorstel voor een nieuw beslismodel in hoger beroep, waarin de appelrechter een beslissing van de eerste rechter waartegen geen bezwaren zijn ingediend in beginsel niet hoeft over te doen.
Het OM achtte het onbegrijpelijk dat de invoering van een strikter grievenstelsel alsnog is nagelaten, aangezien ook een verdachte die geen rechtsbijstand geniet in voldoende mate in staat zou zijn zich te verweren. In het nieuwe beslismodel kon het OM zich (onder voorwaarden) goed vinden. De NOvA kon de keuze voor een nieuw beslismodel daarentegen niet onderschrijven en uitte de vrees dat de rechtsbescherming daardoor zou afnemen. De Rvdr constateerde met instemming dat de regeling van het hoger beroep verder wordt verbeterd zonder dat daarbij een strikter grievenstelsel wordt geïntroduceerd. Met waardering nam de Raad kennis van de voorstellen over het door de rechter toe te passen beslismodel in hoger beroep.
In lijn met de adviezen van het OM en de Rvdr en het genoemde standpunt van de gerechtshoven is het nieuwe beslismodel in het voorstel gehandhaafd. In gevallen waarin de verdachte niet over rechtsbijstand beschikt kan daarbij van het gerechtshof worden gevergd dat het zich extra zal inspannen om een eerlijk proces te garanderen (zie de toelichting bij Boek 5, Afdeling 4.1.5). Dat kan bijvoorbeeld betekenen dat het gerechtshof op de terechtzitting doorvraagt als de verdachte geen bezwaren opgeeft of deze niet duidelijk toelicht en de verdachte informatie verstrekt die deze voor zijn verdediging nodig heeft.
Officier van justitie: landelijke bevoegdheid
Officieren van justitie krijgen in het nieuwe wetboek de mogelijkheid om bij alle relatief bevoegde rechtbanken in het land strafbare feiten ter berechting aan te brengen. In de consultatieversie van Boek 1 werd deze bevoegdheid ingeperkt door een aantal instructienormen op grond waarvan de officier van justitie zich moest onthouden van optreden buiten zijn eigen arrondissement of van het met de vervolging belasten van een officier van justitie van een ander parket, tenzij dit redelijkerwijs noodzakelijk zou zijn. De Rvdr, de NVvR en het OM hebben om uiteenlopende redenen bezwaar gemaakt tegen de voorgestelde regeling. Het OM vindt vooral de bedoelde instructienormen onnodig beperkend en de daaraan verbonden sanctie van niet-ontvankelijkheid van de officier van justitie in de ingestelde vervolging disproportioneel. Met de voorgestelde regeling werd volgens het OM en de NVvR de flexibiliteit van de organisatie van het openbaar ministerie ernstig belemmerd. De Rvdr ziet in de landelijke bevoegdheid juist een te grote gelegenheid voor forumshopping. De NVvR en de Rvdr zijn verder bezorgd over de gevolgen voor de afspraken die op het niveau van parket en rechtbank worden gemaakt over de aanlevering van zaken.
Mede naar aanleiding van de adviezen van het OM en de NVvR zijn de beperkende instructienormen die inhouden dat de officier van justitie zich onthoudt van optreden buiten zijn eigen arrondissement tenzij dit redelijkerwijs noodzakelijk is, geschrapt uit het voorstel. De vrees dat de landelijke bevoegdheid zal leiden tot forumshopping wordt niet gedeeld. De officier van justitie blijft gebonden aan de relatieve competentie van de rechtbank en van misbruik van de thans al bestaande keuzemogelijkheden is niet gebleken. Over de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de landelijke bevoegdheid kunnen met het oog op de beschikbare zittingscapaciteit nadere (landelijke) afspraken worden gemaakt tussen de zittende en staande magistratuur. Dit wordt nader toegelicht in de algemene inleiding op Boek 1, Titel 3.3.
Benadeelde partij: hoger beroep en afgesplitste procedure
In de consultatieversie van Boek 5 werd aan de benadeelde partij het recht gegeven hoger beroep in te stellen tegen de afwijzing en de niet-ontvankelijkverklaring van haar vordering. Op dit voorstel is in de adviezen veel kritiek gekomen. Door het OM, de Rvdr en de NOvA werd onder meer gewezen op de extra werklast voor de strafrechtelijke instanties die uit deze nieuwe procedure zou voortvloeien. Het OM en de Rvdr constateerden verder dat sprake zou zijn van een ongerechtvaardigd onderscheid tussen de afdoening van een zaak waarin de verdachte of het OM eveneens hoger beroep instelt enerzijds en een zaak waarin zij dat niet doen anderzijds. In dat eerste geval komt immers het criterium van de onevenredige belasting van het strafgeding weer in beeld, zodat in het laatste geval eerder een toewijzing zou volgen. De Rvdr verwachtte van het voorgestelde zelfstandige hoger beroep meer teleurstelling en onbegrip bij de benadeelde partij, waarbij hij wees op de mogelijkheid dat de rechter de vordering ook in hoger beroep te complex zal vinden. De NOvA zag als nadeel dat het voorstel zou kunnen leiden tot een verschuiving in de richting van een praktijk waarin het strafproces veel meer een strijdtoneel zal worden tussen verdachte en slachtoffer.
Mede in reactie op deze kritiek is het voornemen om een zelfstandig hoger beroep tegen de niet-ontvankelijkverklaring van de benadeelde partij mogelijk te maken niet doorgezet. Wel staat tegen een afwijzing van de vordering van de benadeelde partij zelfstandig hoger beroep open indien deze vordering meer dan € 1.750 bedraagt. Daarmee is het hoger beroep overgeheveld van de civiele naar de strafrechtelijke kolom, en staat het open los van de vraag of de verdachte en het openbaar ministerie hoger beroep instellen. Daarnaast is in Boek 4 een afdeling (4.1.2) gereserveerd waarin de verbetering van de positie van de benadeelde partij op nog verder gestalte kan krijgen. Op een later moment kan hier een regeling worden opgenomen waarin een procedure wordt geïntroduceerd voor de afzonderlijke behandeling van de vordering tot schadevergoeding van de benadeelde partij. In het voorjaar van 2021 heeft de Commissie onderzoek stelsel schadevergoeding voor slachtoffers van strafbare feiten (de Commissie-Donner) haar advies uitgebracht, getiteld «Op verhaal komen» (Kamerstukken II 2020/21, 33 552, nr. 83). Nadat de regering haar standpunt heeft bepaald ten aanzien van het advies van de Commissie en daarmee ook over de procedure voor afzonderlijke behandeling van de vordering van de benadeelde partij, zal worden bezien welke onderdelen van het standpunt moeten worden uitgewerkt en wettelijk verankerd. Als het kabinetsstandpunt daarvoor een basis biedt kan invulling worden gegeven aan de gereserveerde afdeling (zie nader de toelichting bij Boek 4, Afdeling 4.1.2).
Getuige: verschoningsrecht
Tijdens de voorbereiding van de regeling van de bevoegdheden met betrekking tot voorwerpen en gegevens waarover het verschoningsrecht zich uitstrekt is uitgebreid gesproken met praktijk en wetenschap. Uit deze gesprekken en uit de adviezen die in formele consultatie over deze regeling zijn uitgebracht, kan worden afgeleid dat de kern van de regeling wordt onderschreven, maar ook dat de opvattingen over bepaalde elementen van de regeling (ver) uiteenliepen. Dit gold vooral voor de regeling die betrekking heeft op vermoedelijk verschoningsgerechtigd materiaal dat wordt aangetroffen bij een niet-verschoningsgerechtigde, zoals een bedrijf. Er bestaat overeenstemming over de wenselijkheid om dit wettelijk te regelen. Ook bestaat overeenstemming over het uitgangspunt dat de inhoudelijke beoordeling van vermoedelijk verschoningsgerechtigde informatie is voorbehouden aan de rechter-commissaris. Een spanning bleek echter te bestaan tussen enerzijds het belang van de opsporing die gebaat is bij snelle toegang tot informatie en anderzijds het belang te voorkomen dat de kern van het verschoningsrecht wordt aangetast. In de toelichting bij Boek 2, Titel 7.5, wordt nader ingegaan op de wijze waarop in de voorgestelde regeling recht is gedaan aan beide belangen.
6.4 Opsporing en toepassingscriteria
Algemeen
De geheel vernieuwde regeling van het opsporingsonderzoek is door de adviserende instanties positief ontvangen. Uit de adviezen blijkt in het algemeen van waardering voor de wijze waarop Boek 2 is gesystematiseerd, waarbij vooral de nieuwe opzet van de heimelijke bevoegdheden tot grote tevredenheid stemt. Ook de gekozen thematische indeling van bevoegdheden en de introductie van een aantal nieuwe bevoegdheden kunnen op steun rekenen. Hieronder komen enkele specifieke onderdelen van de regeling van het opsporingsonderzoek aan de orde die hebben geleid tot kritische reacties en die naar aanleiding daarvan deels wel en deels niet (ingrijpend) zijn aangepast.
Verdenkingscriteria
Aanvankelijk is voorgesteld het stelsel van verdenkingscriteria voor de toepassing van de bevoegdheden in het opsporingsonderzoek anders vorm te geven dan nu het geval is. De huidige wettelijke regeling bepaalt bij een groot aantal bevoegdheden dat toepassing alleen kan plaatsvinden bij verdenking van een misdrijf waarvoor voorlopige hechtenis kan worden bevolen. De koppeling tussen de voorlopige hechtenis en de toepassing van andere, minder ingrijpende bevoegdheden is niet in alle opzichten gelukkig. In de consultatie werden verschillende bezwaren naar voren gebracht tegen het voorstel met betrekking tot de verdenkingscriteria, dat aanknoopte bij de maximaal op te leggen gevangenisstraf. De NOvA en de Rvdr waren beducht dat de drempel voor toepassing van minder ingrijpende bevoegdheden te laag zou worden als de koppeling met voorlopige hechtenis zou worden losgelaten. Het OM en de opsporingsdiensten vreesden juist dat op grond van de nieuwe verdenkingscriteria sommige opsporingsbevoegdheden niet meer zouden kunnen worden uitgeoefend in het onderzoek naar bepaalde minder ernstige strafbare feiten.
Naar aanleiding van de adviezen is samen met de praktijkorganisaties gezocht naar een alternatief voor het aanvankelijk voorgestelde stelsel van verdenkingscriteria. Uiteindelijk bleek dat geen alternatief kon worden gevonden dat aan de eisen van de praktijkorganisaties voldeed. Daarop is besloten om het huidige stelsel van verdenkingscriteria in het nieuwe wetboek te handhaven.
Vrijheidsbeperking en vrijheidsbeneming
Ook de regeling inzake vrijheidsbeneming en vrijheidsbeperking (Boek 2, Hoofdstuk 5) zag er aanvankelijk anders uit. Zij kende twee modaliteiten: een bevel tot toepassing van vrijheidsbeperkende maatregelen en – indien dat niet volstond – de toepassing van voorlopige hechtenis. De NOvA zag als risico dat het bevel tot toepassing van vrijheidsbeperkende maatregelen vanwege de lage drempel vaker zou worden toegepast dan thans de voorlopige hechtenis gevolgd door schorsing. Ook andere adviezen waren kritisch. De Rvdr zag geen aanleiding voor wijziging van de huidige systematiek van voorlopige hechtenis en schorsing, die in zijn ogen voldoet. Het OM oordeelde dat de figuur van schorsing van de voorlopige hechtenis voldoende flexibiliteit biedt voor een gewenste ruimere toepassing van alternatieven voor vrijheidsbeneming.
In reactie op deze adviezen is in samenspraak met de praktijkorganisaties de idee van een bevel vrijheidsbeperkende maatregelen verlaten. In plaats daarvan is de regeling voor toepassing en schorsing van de voorlopige hechtenis behouden en verbeterd op de wijze die hierboven in paragraaf 4.3 is weergegeven. De rechter krijgt op grond van de nieuwe regeling in alle gevallen de opdracht om na te gaan of de voorlopige hechtenis kan worden geschorst. In het kader van die schorsing kan toepassing worden gegeven aan alternatieven voor vrijheidsbeneming.
Het vergaren van gegevens
Een ander onderdeel van de regeling van de opsporing dat naar aanleiding van de consultatieadviezen is bijgesteld betreft de regeling van de vergaring van digitale gegevens. De aanvankelijk voorgestelde regeling voor het verkrijgen van gegevens en onderzoek aan gegevensdragers was volgens het consultatieadvies van het OM onvoldoende ingericht op nieuwe ontwikkelingen in de digitale wereld. Volgens de politie dienden analoge begrippen ter zijde te worden geschoven en diende een fundamentele herbezinning plaats te vinden, teneinde te komen tot een toekomstbestendig en flexibel juridisch kader voor opsporing in een digitale omgeving in het algemeen en de bestrijding van cybercriminaliteit in het bijzonder. Ook het in de consultatieversie van Boek 2 voorgestelde concept van de «inbeslagneming van gegevens» werd niet als een verbetering beschouwd.
Een en ander vormde aanleiding om over te gaan tot het instellen van de Commissie modernisering opsporingsonderzoek in het digitale tijdperk. Deze commissie kreeg tot taak te adviseren over de vraag of de wettelijke regeling van het opsporingsonderzoek, zoals neergelegd in de consultatieversie van Boek 2, voldeed, of bijstelling dan wel aanvulling behoefde. Als voorzitter van de commissie werd prof. dr. E.J. Koops (Tilburg University) benoemd. In de commissie hadden vertegenwoordigers van de politie, het openbaar ministerie, de NOvA, de Rechtspraak, het Platform bijzondere opsporingsdiensten, alsmede vertegenwoordigers van de wetenschap zitting. De werkzaamheden van de commissie resulteerden in juni 2018 in het rapport Regulering van opsporingsbevoegdheden in een digitale omgeving.
De commissie deed aanbevelingen voor verbeteringen van enkele bevoegdheden en de introductie van enkele nieuwe bevoegdheden. De voorgestelde definitie en regeling van «inbeslagneming van gegevens» was volgens de commissie niet toereikend en werkbaar. De commissie deed op dit punt aanbevelingen tot aanpassing van de conceptvoorstellen. Ten slotte stelde de commissie een regeling voor onderzoek in digitale-gegevensdragers voor, die meer voorwaarden kent naarmate het onderzoek een indringender beeld van iemands persoonlijke levenssfeer oplevert.
Besloten is om de genoemde aanbevelingen van de commissie die zich daarvoor leenden, te verwerken in het wetboek. In de nieuwe regeling staat het «onderzoek van gegevens» centraal. De term «stelselmatig» speelt een sleutelrol in de normering van het onderzoek aan digitale gegevensdragers en geautomatiseerde werken. Die normering gaat, in het voetspoor van het smartphone-arrest van de Hoge Raad en van het advies van de commissie, uit van een driedeling. Een opsporingsambtenaar mag zelfstandig onderzoek verrichten van gegevens zolang daarmee een geringe inbreuk op de persoonlijke levenssfeer te voorzien. Indien een meer dan geringe inbreuk op de persoonlijke levenssfeer wordt gemaakt, met «stelselmatig» onderzoek van gegevens, dient de officier van justitie daartoe een bevel te gegeven. Bij een ingrijpend stelselmatig onderzoek van gegevens is tevens een machtiging van de rechter-commissaris voorgeschreven.
De verwerking van de aanbevelingen van de commissie in Boek 2 is in het najaar van 2018 afzonderlijk in formele consultatie gegeven bij de praktijkorganisaties die betrokken waren bij de werkzaamheden van de commissie. In de ontvangen adviezen werd door de praktijkorganisaties positief gereageerd op de wijze van verwerking van de diverse aanbevelingen. Naar het oordeel van de adviseurs zijn de voorstellen voldoende flexibel om toekomstige ontwikkelingen op het gebied van de digitalisering het hoofd te bieden, waarmee het streven naar een meer toekomstbestendig wetboek wordt gerealiseerd. Enkele onderdelen van de nieuwe regeling voor onderzoek in een digitale omgeving – de netwerkzoeking en de kennisneming van binnengekomen berichten na inbeslagneming van een geautomatiseerd werk of digitale-gegevensdrager en de biometrische ontsleuteling – worden vooruitlopend op de verdere voorbereiding van het nieuwe Wetboek van Strafvordering in het kader van de Innovatiewet Strafvordering alvast in de praktijk beproefd (Stb. 2022, 276, inwerkingtreding 1 oktober 2022).
Ernstige bezwaren
Zoals in de algemene inleiding op Boek 2 nader wordt uiteengezet, zijn de toepassingscriteria bij de verschillende bevoegdheden grotendeels dezelfde gebleven. Wel wordt bij enkele bevoegdheden (zoals het onderzoek aan de kleding en het klassiek DNA-onderzoek) het vereiste geschrapt dat ernstige bezwaren tegen de verdachte bestaan. Over het voorstel om deze eis te laten vervallen in het kader van het DNA-onderzoek bestaan – zo blijkt uit de adviezen – twee soorten opvattingen. Het OM, de politie en de KMar zijn voorstander van dat voorstel. Daartegenover staan de opvattingen van de Rvdr en de AP, die zich afvragen of die verruiming wel terecht is gezien de ingrijpendheid van dat onderzoek en mogelijkheden van langdurige opslag van de in dat verband verkregen gegevens. De centrale reden voor het vervallen voor deze voorwaarde is dat opsporingsbevoegdheden zijn bedoeld om een verdenking tot klaarheid te brengen. Daarbij past niet dat (sommige van deze) opsporingsbevoegdheden pas mogen worden ingezet als die verdenking stevig genoeg is. Het ligt in de rede om juist al in een vroeg stadium in het onderzoek deze bevoegdheden uit te oefenen, om snel te kunnen vaststellen of de verdachte daadwerkelijk als verdachte moet blijven worden aangemerkt (zie verder de artikelsgewijze toelichting bij artikel 2.6.16).
Mate van detaillering en limitatieve opsomming van onderzoekshandelingen
Ten aanzien van de bevoegdheden met betrekking tot het lichaam is door OM en politie de kritiek geleverd dat de conceptregeling onnodig gedetailleerd en inflexibel zou zijn. Dit heeft aanleiding gegeven om de regeling op een aantal punten algemener te maken. Het was echter niet op alle punten mogelijk om tot algemenere omschrijvingen te komen, omdat het legaliteitsbeginsel daaraan een grens stelt. Vanuit het legaliteitsbeginsel zou het immers bezwaarlijk zijn wanneer een omschrijving wordt gehanteerd waaronder onderzoeken vallen die voor wat betreft hun mate van ingrijpendheid aanmerkelijk uiteenlopen. Datzelfde geldt voor een omschrijving waaronder ook onderzoek kan vallen dat nu nog niet is te voorzien en ten aanzien waarvan de vraag kan worden gesteld of inzet daarvan onder dezelfde wettelijke voorwaarden wenselijk is. Daarom is het onderscheid gehandhaafd tussen verschillende bevoegdheden met betrekking tot biometrische gegevens (zie verder de algemene inleiding op Boek 2, onder «Techniekonafhankelijke formulering bevoegdheden en de verhouding tot het legaliteitsbeginsel»).
Ook is vastgehouden aan een limitatieve opsomming van onderzoekshandelingen als het opmeten van lichaamsmaten, het maken van beeldopnamen van het lichaam van de verdachte en het afscheren of afknippen van hoofdhaar, snor of baard. De politie geeft de voorkeur aan een niet-limitatieve opsomming zoals in het huidige artikel 61a, om ruimte te bieden aan nieuwe en deels nog te ontwikkelen technieken. Het is echter niet zo dat een niet-limitatieve opsomming in de wet ruimte biedt voor gedwongen toepassing van onderzoeksmaatregelen die niet uitdrukkelijk in de wet worden genoemd, als deze een inbreuk op grondrechten van burgers opleveren of risicovol zijn voor de integriteit en beheersbaarheid van de opsporing. In die gevallen zijn het openbaar ministerie en de politie voor de uitvoering van een dergelijke maatregel – zoals handschriftonderzoek – op dit moment volledig afhankelijk van de vrijwillige medewerking van verdachten. Die situatie is vanuit het oogpunt van een effectieve opsporing niet gewenst (zie verder de algemene inleiding op Boek 2, Hoofdstuk 6, onder «Noodzaak tot herstructurering en modernisering van de bevoegdheden met betrekking tot het lichaam»).
6.5 Processuele sancties en schadevergoeding
Processuele sancties
In de consultatieversie van Boek 4 was voorgesteld de wettelijke regeling van de processuele sancties die nu in artikel 359a is geconcentreerd, op te splitsen. De regeling van bewijsuitsluiting als processuele sanctie was in de titel over bewijs ondergebracht. De niet-ontvankelijkverklaring van het openbaar ministerie als processuele sanctie was ondergebracht in Boek 3, waar de vervolgingsbeslissing geregeld is. Voorgesteld werd ten slotte de strafvermindering als processuele sanctie op te nemen in een nieuw artikel 44b van het Wetboek van Strafrecht.
Op dit voorstel is in veel adviezen kritiek gekomen. Het OM was van oordeel dat de keuze uit systematisch oogpunt te begrijpen was, maar dat de opsplitsing de leesbaarheid en inzichtelijkheid van de regeling niet ten goede kwam. Ook de NVvR gaf aan er geen meerwaarde in te zien, de beoordeling van vormverzuimen en andere processuele onjuistheden en onzorgvuldigheden eerst theoretisch op te splitsen, terwijl daarna bij de behandeling van de strafzaak alles weer in onderling verband en samenhang moet worden beoordeeld. Deze kritiek ging gepaard met kritiek op de inhoud van de regeling, de reikwijdte daarvan en de toelichting daarop. Daarin was, onder meer in het advies van de Rvdr, een punt van aandacht of en zo ja in hoeverre het uitgangspunt werd verlaten dat aan vormverzuimen slechts een sanctie wordt verbonden als de verdachte in het belang is getroffen dat door het geschonden voorschrift wordt beschermd. De NOvA was in zijn advies daarentegen wel positief over de voorstellen, die vanuit de integriteit van de rechtsbedeling en het perspectief van de rechtsbescherming positief werd gewaardeerd.
Mede naar aanleiding van deze kritiek is de wettelijke regeling van de processuele sancties in Boek 4 in één titel geconcentreerd. Daarbij speelde ook een rol dat de regeling naar aanleiding van een suggestie in een arrest van de Hoge Raad is uitgebreid. Geregeld wordt nu dat de rechter schadevergoeding toekent indien de zaak niet binnen een redelijke termijn is berecht en schadevergoeding in het belang is van een goede rechtsbedeling. Tegelijk is de regeling van de andere processuele sancties enigszins vereenvoudigd en is de toelichting opnieuw opgezet, teneinde misverstanden weg te nemen. Zo is in de toelichting onder meer verduidelijkt dat uitgangspunt blijft dat aan vormverzuimen slechts een sanctie wordt verbonden als de verdachte in het belang is getroffen dat door het geschonden voorschrift wordt beschermd. De reikwijdte van de regeling is scherper afgebakend. Met de nieuwe formuleringen wordt nauwer aangesloten bij de rechtspraak van de Hoge Raad over het toepassingsbereik van processuele sancties, hetgeen in lijn is met het advies van het OM, de Rvdr en de NVvR om te streven naar continuïteit ten opzichte van het huidige recht.
Schadevergoeding na strafvorderlijk overheidsoptreden
In het nieuwe wetboek is een algemene regeling opgenomen voor schadevergoeding na strafvorderlijk optreden. De NOvA juicht toe dat wordt voorgesteld om één algemene, laagdrempelige regeling in te voeren voor de vergoeding van schade. Het OM merkt op dat in de toelichting niet wordt gesproken over de vraag of voldoende financiële middelen beschikbaar zijn om de uitvoering van de nieuwe schadevergoedingsregeling te bekostigen. Verder vraagt het OM wie de extra kosten gaat betalen die de nieuwe regeling met zich gaat brengen. De NVvR wil graag op voorhand vastgelegd zien dat het totaal aan schadevergoedingen dat op basis van deze regeling wordt toegekend niet ten koste zal gaan van de beschikbare budgetten voor het openbaar ministerie en de Rechtspraak. De structurele werklasteffecten van de nieuwe regeling van schadevergoeding en kosten zijn volgens de politie nog niet in kaart te brengen. De politie maakt daarom een voorbehoud ten aanzien van de structurele (en incidentele) effecten.
In reactie op deze adviezen kan worden opgemerkt dat een toegekende schadevergoeding na strafvorderlijk optreden voor rekening komt van de organisatie die de schadeveroorzakende handeling heeft verricht. Door de organisaties in de strafrechtketen is geconcludeerd dat de effecten van de voorgestelde regeling met betrekking tot schadevergoeding na strafvorderlijk overheidsoptreden vooralsnog als beperkt worden ingeschat. In de bijlage behorende bij paragraaf 10 van het algemeen deel van de memorie van toelichting wordt beschreven welke uitvoeringsconsequenties naar verwachting zijn verbonden aan deze en andere nieuwe regelingen in het wetsvoorstel en voor welke onderdelen het onderzoek daarnaar nog niet kon worden afgerond.
7. De voorbereiding van het nieuwe wetboek
7.1 De voorgeschiedenis
Sinds halverwege de jaren ’80 van de vorige eeuw groeide de behoefte aan een meer inzichtelijk en systematisch geordend Wetboek van Strafvordering. Al in 1988 stelde de toenmalige Minister van Justitie de Commissie Herijking Wetboek van Strafvordering in. Deze zogenoemde Commissie-Moons kreeg aanvankelijk tot taak advies uit te brengen over de regeling van het gerechtelijk vooronderzoek, de voorlopige hechtenis en de vereenvoudiging van procedurevoorschriften. In 1990 werd de taakopdracht verbreed tot de vraag of nader te bepalen onderdelen van het Wetboek van Strafvordering moesten worden herijkt (Stcrt. 1998, 199 en Stcrt. 1990, 109). De commissie bracht tien rapporten uit die deels tot wetgeving hebben geleid. Maar al tijdens de activiteiten van de commissie werd vanuit de rechtspraktijk een meer integrale herziening bepleit.
In 1994 stond de jaarvergadering van de Nederlandse Juristenvereniging ook al in het teken van de herbezinning op (de grondslagen van) het Wetboek van Strafvordering. Prof. mr. G. Knigge wees in zijn preadvies erop dat kernbegrippen waarop de structuur van het wetboek is gebaseerd, zoals het begrip vervolging, geen onderscheidend vermogen meer hebben. Hij concludeerde «dat de opeenstapeling van partiële wijzigingen niet voldoende is om de noodzakelijke modernisering van het strafprocesrecht te bewerkstelligen. Daarvoor is een fundamentele en ingrijpende herziening van het strafvorderlijk stelsel nodig» (G. Knigge, De strafvordering in het geding, in: J. Remmelink e.a., Herbezinning (op de grondslagen van) het Wetboek van Strafvordering; pre-adviezen NJV 1994-I, Tjeenk Willink, Zwolle 1994, p. 39–116).
Het Ministerie van Justitie gaf in 1998 de universiteiten van Tilburg en Groningen opdracht om onderzoek te verrichten naar de mogelijkheden voor herziening van het Wetboek van Strafvordering. Het omvangrijke onderzoeksproject Strafvordering 2001, onder leiding van prof. mr. M.S. Groenhuijsen en prof. mr. G. Knigge, leidde tot een viertal rapporten over de regeling van het vooronderzoek, het onderzoek ter terechtzitting, de rechtsmiddelen en bijzondere procedures. Een herbezinning op de grondslagen van ons strafprocesrecht leerde dat deze onomstreden waren en geen verandering behoefden. Wel stelden de onderzoekers vast dat de regeling van het strafproces op veel onderdelen aangepast zou moeten worden aan de praktijk van de strafrechtspleging en op evenzovele punten gestroomlijnd zou kunnen worden. De onderzoekers adviseerden met klem om tot een integrale herziening van het wetboek over te gaan. Zij schetsten daarbij het ideaalbeeld waarin het wetboek weer als «kompas» fungeert voor de wetstoepasser en de justitiabele (M.S. Groenhuijsen & G. Knigge (red.), Afronding en verantwoording. Eindrapport onderzoeksproject Strafvordering 2001, Deventer: Kluwer 2004, p. 36–37).
Na de afronding van het onderzoek van de projectgroep bood de toenmalige Minister van Justitie in 2003 een Algemeen kader voor de herziening van het Wetboek van Strafvordering aan de Tweede Kamer aan (Kamerstukken II 2003/04, 29 271, nr. 1). De constatering van de onderzoekers dat het wetboek herziening behoefde, werd daarin onderschreven. Op grondslag van dit Algemeen kader werd in de jaren erna een aantal vernieuwingen in het wetboek aangebracht, zoals met de Wet stroomlijning van het hoger beroep (Stb. 2006, 170), de Wet OM-afdoening (Stb. 2006, 330), de Wet deskundige in strafzaken (Stb. 2009, 33), de Wet versterking positie van het slachtoffer (Stb. 2010, 1), de Wet versterking positie rechter-commissaris (Stb. 2011, 600) en met de Wet herziening regels betreffende de processtukken in strafzaken (Stb. 2011, 601). Tot een algehele modernisering van het wetboek is het echter niet gekomen.
Tegelijkertijd groeide het besef in de praktijk van de strafrechtspleging dat een brede modernisering van de regeling van het strafproces wel degelijk noodzakelijk was. In het rapport Prestaties in de Strafrechtketen van de Algemene Rekenkamer (Kamerstukken II 2011/12, 33 173, nr. 2) en het WODC-rapport Doorlooptijden in de Strafrechtketen (Kamerstukken II 2011/12, 29 279, nr. 133) werd geconstateerd dat de strafrechtketen onvoldoende presteerde en dat de afhandeling van strafbare feiten te lange doorlooptijden kende. De rapporten waren aanleiding tot maatregelen in het kader van het programma versterking prestaties strafrechtketen (VPS) om te komen tot een verbetering van de sturing en informatievoorziening in de praktijk van de strafrechtspleging, de invoering van de ZSM-werkwijze in eenvoudige zaken en andere maatregelen op het gebied van sturing, samenwerking van ketenpartners en digitalisering van werkprocessen (Kamerstukken II 2011/12, 29 279, nr. 147).
De eerste fase van het wetgevingsproject nieuw Wetboek van Strafvordering werd aldus geïnitieerd in het kader van het programma VPS (Kamerstukken II 2012/13, 29 279, nr. 165). Van het wetgevingsproject zijn ook deel gaan uitmaken het wetsvoorstel herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen (Kamerstukken 34 086) en het wetsvoorstel herziening regeling internationale samenwerking in strafzaken (Kamerstukken 34 493), – beide inmiddels tot wet verheven en in werking getreden als het Vijfde en Zesde Boek van het huidige wetboek – die op dat moment al in voorbereiding waren.
7.2 De voorbereiding van de voorstellen
Het wetgevingsproject nieuw Wetboek van Strafvordering is van start gegaan begin 2014. De eerste stap was het bepalen van doelstellingen voor het nieuwe Wetboek van Strafvordering en de wijze waarop de onderdelen van het nieuwe wetboek zouden worden voorbereid. Besloten is om daartoe een contourennota op te stellen, die tevens een schets op hoofdlijnen zou bevatten van de beoogde inhoud van het nieuwe wetboek. Van belang was de praktijk en de wetenschap vanaf het begin nauw te betrekken bij de voorbereiding van de nieuwe wetgeving en de keuzes die daarbij moesten worden gemaakt (Kamerstukken II 2014/15, 29 279, nr. 215, p. 13).
Gezien de omvang en de tijdspanne van het project was het aangewezen ook de Afdeling advisering van de Raad van State en de beide Kamers van de Staten-Generaal in een vroeg stadium te raadplegen over de mogelijke inhoud, de werkwijze en de planning van de voorstellen. Op een concept van de contourennota is door veel organisaties uit de strafrechtpraktijk commentaar geleverd. Over een aantal aspecten van de wetgevingsoperatie is vervolgens op de voet van artikel 21a van de Wet op de Raad van State aan de Afdeling advisering van de Raad van State voorlichting gevraagd en ontvangen. De contourennota is op 30 september 2015 aan de beide Kamers aangeboden (Kamerstukken II 2015/16, 29 279, nr. 278).
Hiervoor was al een begin gemaakt met de voorbereiding van de wetsvoorstellen die de inhoud van het nieuwe wetboek bevatten. De nauwe samenwerking met de organisaties werkzaam in de strafrechtspraktijk kreeg gestalte door naast de formele consultatie in een vroegtijdig stadium in allerlei andere vormen overleg te voeren over de inhoud, de uitvoeringsconsequenties en de implementatie van het nieuwe wetboek. In 2014 zijn twee breed samengestelde werkgroepen van start gegaan. In de eerste werkgroep werden onder leiding van de directeur Wetgeving en Juridische Zaken van het Ministerie van Veiligheid en Justitie (onderdelen van) wetsvoorstellen besproken. In de tweede werkgroep werd onder leiding van de plaatsvervangend directeur-generaal Rechtspleging en Rechtshandhaving van het ministerie gekeken naar de inhoud en de uitvoeringsconsequenties van de voorstellen. De werkgroepen bestonden uit leden van het OM, de NOvA, de Rvdr, de politie, de bijzondere opsporingsdiensten, de Kmar en vertegenwoordigers van het ministerie. Later zijn beide werkgroepen gefuseerd tot een «gecombineerde werkgroep». Met de leden van deze werkgroep is afgesproken dat hun inbreng inhoudelijk van aard zou zijn, en niet gezien zou kunnen worden als een formele stellingname namens de organisatie die zij vertegenwoordigden.
In een apart programma zijn tijdens de voorbereiding van de nieuwe wetgeving – eveneens in nauwe samenwerking met de praktijk – zowel de structurele als de incidentele uitvoeringsconsequenties van de voorgenomen wijzigingen onderzocht en is al op een vroeg moment gestart met de voorbereiding op de implementatie.
Om de juridische kwaliteit van de voorbereide regelingen te bevorderen is vanaf 2014 een beroep gedaan op prof. mr. G. Knigge, tot begin 2020 advocaat-generaal bij de Hoge Raad. Hij treedt op als juridisch adviseur en beoordeelt de consistentie van de voorgenomen wetgeving. Uiteraard adviseert prof. Knigge op persoonlijke titel en op grond van een eigen onafhankelijke beoordeling.
Verder is de Commissie modernisering Wetboek van Strafvordering ingesteld met leden uit wetenschap en rechtspraktijk (Stcrt. 2016, 9986 en 9990; Stcrt. 2018, 6896). De voormalig procureur-generaal bij de Hoge Raad, prof. mr. J.W. Fokkens, vervult vanaf medio 2016 het voorzitterschap van deze commissie. De adviezen van de commissie hadden veelal de vorm van een discussie over de inhoud van de concepten en een beoordeling van de verenigbaarheid van de voorstellen met de grondslagen van het wetboek.
De vaste commissie voor Veiligheid en Justitie van de Tweede Kamer heeft op 10 februari en op 2 maart 2016 een rondetafelgesprek gevoerd met een aantal wetenschappers en vertegenwoordigers van nauw bij de strafrechtpraktijk betrokken organisaties (Kamerstukken II 2015/16, 29 279, nr. 314). Hierna heeft de vaste commissie op 2 maart 2016 in een algemeen overleg met de toenmalige Minister van Veiligheid en Justitie de contourennota besproken. In het daaropvolgende VAO van 17 maart 2016 zijn verschillende moties ingediend (Handelingen II 2015/16, nr. 66). Vanaf dat moment zijn beide Kamers op de hoogte gehouden over de voortgang van het wetgevingsproject nieuw Wetboek van Strafvordering door middel van voortgangsrapportages. In februari 2017 vond tevens overleg over het nieuwe Wetboek van Strafvordering plaats met de Eerste Kamer (Kamerstukken I 2016/17, 34 550 VI, P). In dit overleg werd vooruitgeblikt op de uitdagingen voor het wetgevingsproject. Aan de orde kwamen onder andere de verhouding tot Brusselse wetgeving, de ambities op het terrein van techniekonafhankelijkheid, het belang van rechtsvergelijking en de implementatie-inspanningen van de praktijk.
In februari 2017 zijn het concept-Boek 1 (Strafvordering in het algemeen) en het concept-Boek 2 (Het opsporingsonderzoek) in consultatie gegeven. De toekomstige Boeken 7 (Wet herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen) en 8 (Wet herziening regeling internationale samenwerking in strafzaken) werden in de eerste helft van 2017 aangenomen en in het Staatsblad gepubliceerd (Stb. 2017, 82 en Stb. 2017, 246); sinds hun inwerkingtreding vormen zij het Vijfde Boek en Boek 6 van het huidige wetboek. Deze boeken zullen door middel van de tweede vaststellingswet (zie daarover paragraaf 7.3) in het nieuwe wetboek worden opgenomen en daarbij worden aangepast aan de systematische uitgangspunten van het nieuwe wetboek. Om die reden zijn de Boeken 7 en 8 in dit wetsvoorstel gereserveerd.
In november 2017 zijn de concept-Boeken 3 (Beslissingen omtrent vervolging), 4 (Berechting), 5 (Rechtsmiddelen) en 6 (Bijzondere regelingen) in consultatie gegeven.
In 2018 heeft afzonderlijke consultatie plaatsgevonden over enkele onderdelen van de Boeken 1 en 2. Het belangrijkste onderdeel was de verwerking in Boek 2 van de aanbevelingen van de Commissie modernisering opsporingsbevoegdheden in het digitale tijdperk (Commissie-Koops). Zie over deze commissie en de verwerking van haar advies nader in paragraaf 6.4 van deze memorie van toelichting.
Tegen de achtergrond van de uitvoerige formele en informele consultatie van de betrokken organisaties in de strafrechtspraktijk, betrokkenheid van de wetenschap en de openbaarmaking van de stukken met betrekking tot de modernisering van het Wetboek van Strafvordering op de website van de rijksoverheid is van internetconsultatie van de consultatieconcepten afgezien.
Na ontvangst van de consultatieadviezen over de Boeken 1 tot en met 6 zijn deze, wederom in nauwe samenwerking met de praktijkorganisaties, verwerkt in de nieuwe wettelijke regeling. Over de hoofdlijnen van de adviezen en de belangrijkste wijzigingen die in reactie hierop zijn aangebracht in de wetteksten en toelichting is verslag gedaan in paragraaf 6 van deze memorie van toelichting. Naar aanleiding van de ontvangen consultatieadviezen is afgezien van het aanvankelijke voornemen om de verschillende boeken van het nieuwe wetboek apart voor advies aan de Raad van State voor te leggen. In die adviezen werd een sterke voorkeur uitgesproken om het nieuwe wetboek in zijn geheel te kunnen bezien op kwaliteit, onderlinge samenhang en consistentie. Voor wat betreft de advisering door de Afdeling advisering van de Raad van State en daarna de indiening bij en de behandeling door de Staten-Generaal werd daarom besloten om de Boeken 1 tot en met 6 van het nieuwe wetboek in één wetsvoorstel gezamenlijk verder in procedure te brengen (Kamerstukken II 2017/18, 29 279, nr. 402). Ook de onderlinge samenhang in de regeling van het strafproces – van de start van de opsporing tot aan het moment van de tenuitvoerlegging van de definitieve strafrechtelijke beslissing – maakt het noodzakelijk de eerste zes boeken van het nieuwe wetboek in één wetsvoorstel onder te brengen.
In dit wetsvoorstel wordt de inhoud van de Boeken 1 tot en met 6 vastgesteld en worden de Boeken 7 en 8 gereserveerd. Aanvullend bevat Boek 9 enkele slotbepalingen, te weten een evaluatiebepaling, een artikel over de inwerkingtreding van het nieuwe wetboek en een bepaling waarin de citeertitel wordt bepaald. De inhoud van de boeken over de tenuitvoerlegging (7) en de internationale samenwerking in strafzaken (8), wordt, zoals gezegd, door middel van de tweede vaststellingswet in het nieuwe wetboek ingevoegd (zie meer in paragraaf 7.3).
Bij de vijfde voortgangsrapportage (Kamerstukken II 2018/19, 29 279, nr. 501, p. 8) is een update van de contourennota gevoegd, waarin is uiteengezet op welke wijze in het concept van het nieuwe Wetboek van Strafvordering uitvoering is gegeven aan de in de contourennota geformuleerde uitgangspunten voor het nieuwe wetboek.
Na samenvoeging van de Boeken 1 tot en met 6 tot één conceptwetsvoorstel heeft, zoals ook werd aangekondigd in de vijfde voortgangsrapportage, met betrekking tot het conceptwetsvoorstel in 2019 en 2020 een eindredactiefase plaatsgevonden om onder andere coherentie en consistentie in procedures en gebruikte terminologie te bewerkstelligen. In deze eindredactiefase heeft opnieuw uitvoerige consultatie en intensief overleg met vertegenwoordigers van de betrokken organisaties plaatsgevonden in de hierboven al genoemde «gecombineerde werkgroep» (zie ook Kamerstukken II 2020/21, 29 279, nr. 625, p. 4). Dit heeft geresulteerd in een conceptversie van het wetsvoorstel die in juli 2020 op de website van de rijksoverheid is openbaar gemaakt.
In 2019 is de Commissie implementatie nieuw Wetboek van Strafvordering (Commissie-Letschert) ingesteld. Deze commissie had enerzijds als taak in kaart te brengen welke inspanningen nodig zijn bij de organisaties in de strafrechtketen om het nieuwe wetboek te kunnen invoeren en op basis daarvan een breed onderschreven voorstel voor de implementatie, inclusief kostenraming, op te stellen, en anderzijds de taak om de maatschappelijke relevantie van het nieuwe wetboek voor het voetlicht te brengen. De commissie heeft eind 2020 haar advies uitgebracht, waarin de commissie ook is ingegaan op de uitvoeringsconsequenties van dit wetsvoorstel. Op dit advies wordt hierna in paragraaf 10 («uitvoeringsconsequenties») ingegaan.
Het concept van dit wetsvoorstel, met daarin de inhoudelijke Boeken 1 tot en met 6 (de eerste vaststellingswet), is voor advisering aan de Raad van State voorgelegd in april 2021. In de zevende voortgangsrapportage (Kamerstukken II 2021/22, 29 279, nr. 712) is een update gegeven over de stand van zaken van het totale wetgevingsproject nieuw Wetboek van Strafvordering (zie daarover ook paragraaf 7.3). Uit die zevende voortgangsrapportage blijkt onder meer dat de Afdeling advisering van de Raad van State in april 2022 advies heeft uitgebracht over de eerste vaststellingswet. In lijn met de mogelijkheden die de op 1 mei 2022 in werking getreden Wet open overheid biedt, heeft de Afdeling advisering van de Raad van State dit advies op 16 mei 2022 openbaar gemaakt. Deze openbaarmaking gaf de organisaties in de strafrechtketen de mogelijkheid om, in het kader van de eerdergenoemde gecombineerde werkgroep, te reageren op het advies van de Afdeling advisering.
7.3 Het sporenoverzicht wetgevingsproject nieuw Wetboek van Strafvordering
In de zevende voortgangsrapportage wetgevingsproject nieuw Wetboek van Strafvordering (Kamerstukken II 2021/22, 29 279, nr. 712) is een overzicht gegeven van de verschillende onderdelen van het wetgevingsproject. Om overzicht te geven en samenhang aan te brengen in de wetgevingsactiviteiten van het wetgevingsproject nieuw Wetboek van Strafvordering is voor elk van de verschillende onderdelen van het project een «spoor» opgesteld. Dit sporenoverzicht voor de wetgeving omvat alle wetgeving die nodig is voor de invoering van het nieuwe wetboek. Het beoogt bij te dragen aan het (in onderlinge samenhang) inzichtelijk maken van de diverse wetgevingstrajecten die voor de invoering van het nieuwe wetboek nodig zijn.