Preview document (🔗 origineel)

---

Tweede Kamer der Staten-Generaal	2
Vergaderjaar 2023-2024

36 327 Vaststelling van het nieuwe Wetboek van Strafvordering (Wetboek van Strafvordering)

Nr. 11 NOTA NAAR AANLEIDING VAN DE VERSLAGEN

Ontvangen 1 juli 2024

INHOUDSOPGAVE	Pagina
Inleiding	5
Algemeen	5
Enkele centrale thema’s in de zes verslagen	6
Onderwerpen en wijzigingen die mede naar aanleiding van de zes verslagen in aanvullingswetgeving worden geregeld	12
Verslag Boek 1	18
I.	ALGEMEEN BOEK 1	18
	Strafvordering in het algemeen	18
1.	Een ingrijpende modernisering	19
1.1	Inleiding	19
2.	Ontwikkelingen in het strafprocesrecht	22
2.2	Veranderingen in de aard van de criminaliteit en het sanctiearsenaal	22
4.	Inhoud van het wetboek op hoofdlijnen	22
4.2	Boek 1: «Strafvordering in het algemeen»	22
4.8	De «beweging naar voren»	25
II.	ARTIKELSGEWIJS DEEL BOEK 1	25
1.	Inleidende bepalingen en definities	25
1.1	Inleidende bepalingen	25
1.2	Definities	44
2.	De behandeling van zaken door de rechter	48
2.1	Algemene bepalingen	48
2.2	De relatieve bevoegdheid van de rechtbanken om strafbare feiten te berechten	49
2.3	De raadkamer	51
2.4	De rechter-commissaris (RC)	55
3.	Vervolging en opsporing van strafbare feiten	62
3.1	Het College van procureurs-generaal	68
3.2	Vervolging	68
3.3	Landelijke bevoegdheidsuitoefening door de officier van justitie	77
3.4	Opsporing	85
4.	De verdachte en zijn raadsman	87
4.1	De verdachte	89
4.2	De raadsman	96
5.	Het slachtoffer	101
5.1	Definities	104
5.2	De rechten van het slachtoffer	107
5.3	De benadeelde partij	123
5.4	Rechtsmiddelen	124
6.	De getuige	125
6.1	Algemene bepalingen met betrekking tot het verhoor van de getuige	127
6.2	Verschoningsrechten	128
6.4	Bepalingen met betrekking tot de minderjarige getuige	132
7.	De deskundige	133
8.	De processtukken	138
8.1	De samenstelling van de processtukken en beslissingen over voeging, kennisneming, het verstrekken van een kopie en vertaling	138
9.	Overdracht van berichten en het indienen van stukken	146
9.1	Algemeen	146
9.2	Betekening	147
11.	Enige algemene voorzieningen	151
11.1	Herstelrecht	152
11.2	Videoconferentie	154
11.3	De inzet van tolken	164
11.5	Verstoring van ambtsverrichtingen	164
III.	OVERIG BOEK 1	166
Verslag Boek 2	168
I.	ALGEMEEN BOEK 2	168
	Het opsporingsonderzoek	168
II.	ARTIKELSGEWIJS DEEL BOEK 2	178
1.	Algemene bepalingen	178
1.1	Definities	178
1.2	Algemene bepalingen over de uitoefening van bevoegdheden in het kader van het opsporingsonderzoek	181
1.3	Algemene bevoegdheid	188
1.4	Verslaglegging door opsporingsambtenaren	190
1.5	Vastlegging van bevelen en van machtigingen en vorderingen daartoe	194
1.6	Toestemming voor onderzoekshandelingen	196
2.	De aangifte	197
2.3	De wijze van aangifte doen	202
3.	Het verhoor door opsporingsambtenaren	202
3.3	Het verhoor van de getuige	202
4.	Deskundigenonderzoek in opdracht van de officier van justitie	203
5.	Bevoegdheden tot vrijheidsbeperking en vrijheidsbeneming	204
5.1	Algemene bepalingen	206
5.2	Staandehouding en aanhouding	208
5.3	Ophouden voor onderzoek en inverzekeringstelling	208
5.4	Voorlopige hechtenis	210
5.5	Rechtsmiddelen	215
6.	Bevoegdheden met betrekking tot het lichaam	215
6.4	Onderzoek in het lichaam	219
6.5	Overige onderzoeken met betrekking tot het lichaam	221
6.7	Bevoegdheden van de rechter-commissaris	229
7.	Bevoegdheden met betrekking tot voorwerpen en gegevens	230
7.1	Algemene bepalingen	230
7.2	Inbeslagneming van voorwerpen	233
7.3	Onderzoek van gegevens	239
7.4	Ontoegankelijkmaking van gegevens	253
7.5	Uitoefening van bevoegdheden in het geval van verschoningsrecht	257
8.	Heimelijke bevoegdheden	263
8.1	Algemene bepalingen	263
8.2	De bevoegdheden	267
10.	Onderzoek door de rechter-commissaris	275
10.1	Algemene bepalingen	275
10.3	Het verhoor van de getuige	276
10.6	Voortgangsbewaking door de rechter-commissaris	277
10.8	Rechtsmiddelen	278
Verslag Boek 3	284
I.	ALGEMEEN BOEK 3	284
	Beslissingen over vervolging	284
II.	ARTIKELSGEWIJS DEEL BOEK 3	290
1.	Algemeen	290
2.	Bezwaarschrift tegen de procesinleiding	299
3.	De strafbeschikking	301
3.1	Inhoud van de strafbeschikking	303
3.2	Waarborgen bij het uitvaardigen van strafbeschikkingen	306
4.	Het achterwege laten van vervolging	310
4.1	Het sepot	310
5.	Beklag over het niet opsporen of niet vervolgen van strafbare feiten	316
6.	Rechtsmiddelen	326
Verslag Boek 4	329
I.	ALGEMEEN BOEK 4	329
	Berechting	329
II.	ARTIKELSGEWIJS DEEL BOEK 4	333
1.	Het aanbrengen van de zaak ter berechting	333
1.1	Procesinleiding en voorbereiding van de terechtzitting	343
1.2	Oproeping voor de terechtzitting en intrekking van de procesinleiding	348
2.	Het onderzoek op de terechtzitting	348
2.1	Algemene bepalingen	348
2.3	De omvang van het onderzoek	361
2.4	Het onderzoek van de zaak zelf	363
3.	De beraadslaging, de uitspraak en het eindvonnis	365
3.2	Bewijs	365
3.3	Processuele sancties	367
3.5	Inhoud van het eindvonnis	375
4.	De behandeling van met de berechting verbonden vorderingen	383
4.1	De vordering van de benadeelde partij	383
4.2	De vordering tot tenuitvoerlegging	386
4.3	De vordering tot ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel	387
6.	Herstelbeslissingen	392
III.	OVERIG BOEK 4	392
Verslag Boek 5	398
I. ALGEMEEN BOEK 5	398
	Rechtsmiddelen	398
II.	ARTIKELSGEWIJS DEEL BOEK 5	406
1.	Algemene bepalingen	406
2.	Het instellen en indienen, intrekken en afstand doen van gewone rechtsmiddelen	407
2.1	Instellen en indienen	407
2.2	Intrekken en afstand doen	414
2.3	Informatieverschaffing over ingestelde en ingediende gewone rechtsmiddelen	417
3.	Verzet tegen strafbeschikkingen	418
3.2	De behandeling van verzet	418
4.	Hoger beroep tegen vonnissen	427
4.1	Hoger beroep tegen eindvonnissen en tussenvonnissen	427
4.2	Hoger beroep in het geval van verbonden vorderingen	447
4.3	De enkelvoudige kamer	450
5.	Beroep in cassatie tegen arresten	454
5.1	Beroep in cassatie tegen eindarresten en tussenarresten	454
8.	Herziening van arresten en vonnissen	467
8.1	Herziening ten voordele van de gewezen verdachte	467
Verslag Boek 6	472
I.	ALGEMEEN BOEK 6	472
	Bijzondere regelingen	472
II.	ARTIKELSGEWIJS DEEL BOEK 6	473
1.	Voorzieningen vanwege de persoon van de verdachte	473
1.1	Jeugdigen en jongvolwassenen	473
1.2	Verdachten die door een beperking of een ziekte onvoldoende in staat zijn aan het proces tegen hen deel te nemen	499
2.	Procesincidenten	503
2.1	Wraking en verschoning van rechters	503
2.2	Prejudiciële vragen aan de Hoge Raad	504
3.	Bijzondere procedures	511
3.1	Beklag met betrekking tot voorwerpen en gegevens	511
3.2	Afzonderlijke rechterlijke beslissing met betrekking tot voorwerpen en gegevens	517
3.3	Rechtsmiddelen	518
4.	Bevoegdheden van bijzondere aard	519
4.1	Gedragsaanwijzing ter beëindiging van ernstige overlast	519
4.2	Bevoegdheden bij het ontruimen van een gekraakt pand	521
4.3	Bevoegdheden in geval van aanwijzingen van een terroristisch misdrijf	522
4.4	Bevoegdheden in verband met de ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel	523
5.	Schadevergoeding en kosten	525
5.1	Schadevergoeding	525
5.2	Kosten	531

Inleiding

Algemeen

Met grote belangstelling hebben wij kennisgenomen van de zes verslagen die de Vaste Commissie voor Justitie en Veiligheid over dit wetsvoorstel tot vaststelling van het nieuwe Wetboek van Strafvordering heeft uitgebracht (Kamerstukken II 2022/23 en 2023/24, 36 327, nrs. 5 tot en met 10). Het verheugt ons dat de meeste fracties steun uitspreken voor het nieuwe Wetboek van Strafvordering. We zijn de rapporteurs Ellian en Helder en de fracties die inbreng hebben geleverd zeer erkentelijk voor de gedegen voorbereiding van de schriftelijke behandeling van dit belangrijke wetsvoorstel. Het is ons daarom een genoegen om hieronder in deze nota, waar aangewezen uitgebreid, in te gaan op de in de verslagen gemaakte opmerkingen en gestelde vragen. Wij hopen daarmee een betekenisvolle bijdrage te hebben kunnen leveren aan de voorbereiding van de al door de vaste commissie geplande mondelinge behandeling van dit wetsvoorstel in zes wetgevingsoverleggen en twee plenaire behandelingen.

Graag maken wij vooruitlopend op de beantwoording van de in de zes verslagen concreet gestelde vragen in deze inleiding enkele algemene opmerkingen.

Het omvangrijke wetgevingsproject nieuw Wetboek van Strafvordering bestaat uit meerdere wetsvoorstellen. Deze eerste vaststellingswet (Boeken 1 tot en met 6) vormt samen met de tweede vaststellingswet (Boeken 7 en 8) de kern van het nieuwe wetboek. De tweede vaststellingswet is in april 2024 aanhangig gemaakt voor advies bij de Afdeling advisering van de Raad van State en wij verwachten dat dit wetsvoorstel nog in 2024 kan worden ingediend bij de Tweede Kamer. De eerste aanvullingswet bevat wijzigingen en aanvullingen op deze vaststellingswetten, mede naar aanleiding van de vragen die door de Tweede Kamer zijn gesteld in de verslagen (zie hieronder nader). Deze aanvullingswet is op 8 mei 2024 in formele consultatie gegeven. Daarna volgen nog een tweede aanvullingswet en een invoeringswet.

Het wetgevingsproject nieuw Wetboek van Strafvordering is in vele opzichten uniek. Ook deze nota naar aanleiding van de verslagen bij de eerste vaststellingswet is qua opzet bijzonder. De vaste commissie heeft zich bij de voorbereiding van dit wetsvoorstel laten ondersteunen door vier universiteiten. Deze universiteiten hebben in samenwerking per boek een rapportage opgesteld. De vaste commissie heeft vervolgens met gebruikmaking van deze rapportages zes verslagen uitgebracht. Een verslag per boek. Met de vaste commissie en de rapporteurs voor dit wetsvoorstel is afgesproken dat de beantwoording van de vragen uit deze verslagen volgt in één (deze) nota naar aanleiding van de verslagen.

In deze nota volgen wij de zes verslagen van de vaste commissie. Die zes verslagen zijn in het navolgende integraal en cursief opgenomen. De vragen die daarin zijn gesteld zijn in deze nota voorzien van (opeenvolgende) nummers. In totaal zijn er 783 vragen gesteld. Direct onder een cursief opgenomen vraag wordt het antwoord op die vraag gegeven. Ook de antwoorden zijn genummerd. Deze nummering is nodig om op een gemakkelijke manier naar elders in de nota gegeven antwoorden te verwijzen. Door deze aanpak kan onnodige herhaling worden voorkomen. Niettemin is sprake van een omvangrijke nota. Dit is het gevolg van onze wens om met een gedegen beantwoording volledig recht te doen aan de belangwekkende vragen die in de verslagen zijn gesteld. Door de beschreven opzet en toegevoegde nummering van vragen en antwoorden is de nota toegankelijk gehouden en kunnen de rapporteurs en de fracties die inbreng hebben geleverd, de antwoorden op hun vragen goed terugvinden. Er is soms ook sprake van een gelijkluidende vraag. In dat geval wordt in het antwoord verwezen naar het eerdere antwoord.

Elk verslag van de vaste commissie bevat een algemeen deel en een artikelsgewijs deel van het desbetreffende boek met bijbehorende inhoudsopgave. Enkele verslagen bevatten bovendien een deel «overig». Deze nota naar aanleiding van de verslagen heeft één inhoudsopgave, waarin de verschillende inhoudsopgaven uit de verslagen zijn samengevoegd. Het algemeen deel van elk boek is opgenomen bij dat betreffende boek en wordt steeds gevolgd door het artikelsgewijs deel van dat boek en, waar dat van toepassing is, het deel «overig». Voor de overzichtelijkheid van deze nota zijn alleen die onderdelen uit de indeling van de verslagen vermeld waarover in de verslagen vragen zijn gesteld. Deze onderdelen behouden wel hun oorspronkelijke nummering uit het verslag.

Om de toegankelijkheid van deze nota verder te vergroten benoemen wij hieronder in deze inleiding eerst enkele centrale thema’s uit de verslagen waarover door de verslagen heen («boek-overstijgend») meerdere vragen zijn gesteld. Daarna geven wij een overzicht van onderwerpen en wijzigingen die mede naar aanleiding van de verslagen in de aanvullingswetgeving – in het bijzonder de eerste aanvullingswet – zijn opgenomen. Daarbij zal telkens naar de nummers van de vragen en antwoorden worden verwezen waarin nader op dit thema of op regeling in aanvullingswetgeving wordt ingegaan. Ook met deze twee overzichten beogen wij een bijdrage te leveren aan de verdere voorbereiding van de behandeling van dit wetsvoorstel.

Ten slotte vragen wij nog aandacht voor de wijze waarop in deze nota naar het huidige en nieuwe wetboek wordt verwezen. Daar waar in deze nota wordt gesproken over artikelen uit het huidige Wetboek van Strafvordering worden die artikelen aangeduid als «huidig artikel». Het huidige Wetboek van Strafvordering wordt aangeduid als «het huidige wetboek». Artikelen uit het nieuwe Wetboek van Strafvordering die zijn opgenomen in de eerste vaststellingswet zijn te herkennen aan de nieuwe nummering (bijvoorbeeld 1.1.1). Ook worden die artikelen in deze nota wel aangeduid met «in het nieuwe wetboek» of «opgenomen in de eerste vaststellingswet». Als er geen verwijzing achter een artikel staat wordt gedoeld op een artikel van het nieuwe Wetboek van Strafvordering zoals opgenomen in de eerste vaststellingswet. Het nieuwe Wetboek van Strafvordering wordt aangeduid als «het nieuwe wetboek».

Enkele centrale thema’s in de zes verslagen

Zoals hierboven in deze inleiding al aangekondigd worden hier enkele centrale thema’s benoemd waarover door de verslagen heen («boek-overstijgend») meerdere vragen zijn gesteld. Het gaat hier om thema’s die samenhangen met de – in paragraaf 3 van de memorie van toelichting omschreven – doelstellingen van de modernisering van het Wetboek van Strafvordering en die daarom ook wat ons betreft van bijzonder gewicht zijn. Om mogelijke misverstanden te voorkomen wordt aangetekend dat het hierbij dus niet gaat om belangrijke thema’s die uitsluitend of hoofdzakelijk binnen één boek aan de orde zijn, zoals de opsporingsbevoegdheden in Boek 2 of het jeugdstrafprocesrecht in Boek 6. Die thema’s – die overigens evenzeer aansluiten bij de bedoelde doestellingen van de modernisering van het Wetboek van Strafvordering, voor wat betreft de opsporingsbevoegdheden betreft dit de doelstelling van vereenvoudiging en actualisering van het voorbereidend onderzoek en regeling opsporingsbevoegdheden (paragraaf 3.3 memorie van toelichting) – zijn terug te vinden in de vragen en antwoorden met betrekking tot het desbetreffende boek. Kortom, het gaat hierna om thema’s die in verschillende boeken spelen en waarover in verschillende verslagen vragen zijn gesteld.

De rol van beginselen en de verhouding tussen het wetboek en lagere regelgeving

Door de verslagen heen zijn vragen gesteld die betrekking hebben op in het nieuwe wetboek vastgelegde beginselen en op de verhouding tussen het nieuwe wetboek en lagere regelgeving waarvoor dat wetboek een grondslag biedt. Dit thema houdt verband met een van de doelstellingen van het nieuwe wetboek: een systematisch opgezet en inzichtelijk wetboek dat het toepasselijke recht weerspiegelt (zie paragraaf 3.2 van de memorie van toelichting).

De vragen over beginselen die in het nieuwe wetboek zijn vastgelegd, betreffen bijvoorbeeld het recht op een eerlijk proces en het beginsel dat strafvordering plaatsvindt op een wijze die recht doet aan de belangen van het slachtoffer (Boek 1), beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit (Boek 2) en beginselen van een goede procesorde (Boek 3). In deze vragen komt in de kern aan de orde hoe de vastgelegde beginselen zich verhouden tot bronnen van hoger recht, hoe deze beginselen doorwerken in de specifieke bepalingen uit het nieuwe wetboek of in de strafrechtspraktijk, of er aan de vastgelegde beginselen niet meer andere beginselen moeten worden toegevoegd en of zij in verband met hun reikwijdte op de juiste plaats in het nieuwe wetboek staan (1, 2, 3, 7, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 26, 28, 29, 30, 31, 134, 209, 218, 227, 380, 383, 384, 385, 388, 390, 391). In de beantwoording van deze vragen is ingegaan op de inhoudelijke afweging die ten grondslag ligt aan de keuze om sommige beginselen wel in het nieuwe wetboek vast te leggen en andere niet, en aan de keuze voor de plaats in het nieuwe wetboek waar deze beginselen worden vastgelegd. Voor de beantwoording en verdere details wordt verwezen naar de aangegeven antwoordnummers.

Daarnaast is in de verslagen bij verschillende boeken gevraagd naar de verhouding tussen het nieuwe wetboek en de lagere regelgeving waarvoor het nieuwe wetboek grondslagen biedt, en naar de invulling van een aantal algemene maatregelen van bestuur onder het nieuwe wetboek (10, 25, 120, 165, 167, 179, 220, 229, 231, 373, 400, 405, 407, 519, 541, 566, 567, 572, 578, 585). In de beantwoording is ingegaan op het legaliteitsbeginsel en is uitgegaan van het bekende uitgangspunt dat de reikwijdte en de voornaamste duurzame normen in de wet worden opgenomen, terwijl voorschriften van meer technische of administratieve aard of voorschriften die vaak wijziging behoeven, beter op lager niveau kunnen worden uitgewerkt. Of anders gezegd: de kern van de strafvorderlijke normering is in het nieuwe wetboek neergelegd en de uitwerking van deze normering in lagere regelgeving. Daarbij is in de beantwoording ingegaan op de overzichtelijkheid van het nieuwe wetboek en de lagere regelgeving als geheel. Voor de beantwoording en verdere details wordt verwezen naar de aangegeven antwoordnummers.

De beweging naar voren

Veel gestelde vragen en gegeven antwoorden gaan in op de voorstellen die in samenhang worden aangeduid als de «beweging naar voren» (9, 17, 39, 51, 92, 93, 95, 97, 122, 158, 162, 205, 260, 262, 263, 266, 267, 276, 357, 358, 360, 361, 368, 369, 370, 371, 372, 449, 452, 453, 454, 455, 456, 457, 458, 459, 460, 461, 464, 465, 466, 468, 470, 480, 481, 482, 484, 493, 499, 500, 531, 537, 605, 608, 609, 627, 652, 709). Het gaat bij de beweging naar voren om een samenstel van maatregelen die op elkaar ingrijpen en waarmee wordt bevorderd dat strafzaken beter voorbereid bij de zittingsrechter komen. Dit thema betreft de doelstelling van de modernisering van het Wetboek van Strafvordering inzake een voortvarende procesgang en afronding van het onderzoek vóór de zitting (paragraaf 3.7 van de memorie van toelichting). De voorschriften die op dit thema betrekking hebben zijn opgenomen in Boek 2, Afdeling 5.4.6 (het gaat om artikel 2.5.45) en Hoofdstuk 10, in Boek 4, Hoofdstukken 1 en 2, en in Boek 5, Afdeling 4.1.2.

Een aantal van de aangeduide vragen is specifiek gesteld over de gevolgen van de beweging naar voren voor de positie van de verdachte, zijn toegang tot processtukken en de mogelijkheid of noodzaak vroegtijdig onderzoekswensen kenbaar te maken (92, 93, 158, 162, 262, 263, 452, 458, 459, 464, 466, 605, 609). Op vragen over rechtsbijstand in relatie tot de beweging naar voren wordt hieronder nader ingegaan.

Een deel van de vragen betreft de implicaties van de afschaffing van de pro-formazittingen en mogelijke gevolgen daarvan voor de werklast (9, 122, 260, 266, 267, 357, 358). Ook is gevraagd naar de verschuiving van taken in het kader van de beweging naar voren, de wijze waarop aan deze taken invulling wordt gegeven door de officier van justitie, de rechter-commissaris en de zittingsvoorzitter, en hun onderlinge rolverdeling (357, 358, 360, 453, 454, 455, 456, 460, 465, 499, 609). Specifieke vragen betreffen de verhouding tussen de beweging naar voren enerzijds en de (niet-lijdelijke) taak van de zittingsrechter binnen het als contradictoir gekenschetste strafproces anderzijds (92, 452, 456, 459, 460, 464, 608, 627). Ook wordt aandacht gevraagd voor de mede in het licht van de beweging naar voren bijgestelde criteria voor het beoordelen van getuigenverzoeken (het zogenoemde trechtermodel) en de relatie tot het onmiddellijkheidsbeginsel (369, 459, 460, 480, 481, 482, 484, 493, 500, 605).

In enkele vragen is gerefereerd aan de beweging naar voren terwijl de daarin aan de orde gestelde voorschriften daarmee niet in verband staan; deze vragen hebben gelegenheid gegeven en zijn ook aangegrepen om helder uiteen te zetten wat wel en wat niet onder de maatregelen van de beweging naar voren valt (39, 263, 267, 276, 652, 709).

In diverse verslagen is de vraag opgeworpen of de maatregelen van de beweging naar voren bijdragen aan het verkorten van de doorlooptijden en of hierdoor in verband met bestaande capaciteitstekorten achterstanden in de behandeling van strafzaken kunnen worden weggewerkt (17, 357, 358, 368, 371, 372, 449, 457, 461). Onder de noemer van de beweging naar voren worden inderdaad verschillende aanpassingen voorgesteld die hieraan kunnen bijdragen. Deze zijn gericht op de organisatie van de berechting en met name de aanloop naar meervoudige kamerzittingen. De belangrijkste is dat de pro-formazittingen worden afgeschaft. Daarnaast worden aan de rechter en aan de verdediging handvatten geboden zijn om het onderzoek en het verloop van de strafprocedure te bespoedigen. Samen stimuleren deze voorstellen dat benodigd onderzoek zoveel mogelijk wordt gedaan voorafgaand aan de inhoudelijke behandeling van de strafzaak, met als doel onnodige aanhoudingen te voorkomen. Hier is van belang om op te merken dat de beweging naar voren niet de enige maatregel is die aan deze doelstelling bijdraagt. Aan deze doelstelling wordt ook en zelfs in de eerste plaats bijgedragen door het treffen van praktische maatregelen. Niet uit het oog verloren moet immers worden dat daar uiteindelijk de grootste winst kan worden geboekt. In de tweede plaats zijn er ook andere onderdelen van het nieuwe wetboek (dan de onderdelen die uit de beweging naar voren voortvloeien) die aan deze doelstelling bijdragen. Naast de onderdelen die in de vaststellingswetten zijn opgenomen, waaronder ook de bepalingen die een digitaal strafproces faciliteren, kan in dit verband ook worden gewezen op onderdelen uit de aanvullingswetgeving, vooral de regeling van procesafspraken en de regeling tot verbetering van de buitengerechtelijke afdoening die (beide) in de eerste aanvullingswet zijn opgenomen.

Het recht op rechtsbijstand van de verdachte

Een boekoverstijgend thema in de verslagen betreft het recht van de verdachte op (gesubsidieerde) rechtsbijstand (85, 93, 95, 96, 97, 204, 205, 212, 213, 253, 361, 362, 363, 364, 365, 366, 367, 370, 408, 410, 411, 458, 583, 589, 590, 591, 592, 606, 608, 624, 627, 628, 664, 682, 683, 699, 700, 726). Dit belangrijke thema sluit aan bij de doelstelling van de modernisering van het Wetboek van Strafvordering inzake een duidelijke regeling van bevoegdheden en positie van de procesdeelnemers (paragraaf 3.4 van de memorie van toelichting). Het betreft vragen over rechtsbijstand van de verdachte in verschillende stadia van het strafproces. Over het geheel genomen wordt gevraagd hoe in verband met de gewenste «beweging naar voren» (zie hierboven) wordt gestimuleerd dat verdachten tijdig van rechtsbijstand zijn voorzien en hoe de extra benodigde rechtsbijstand wordt bekostigd. Een deel van deze vragen betreft rechtsbijstand van minderjarige en kwetsbare meerderjarige verdachten die worden uitgenodigd voor een verhoor (85, 93, 96, 204, 253, 366, 628, 664, 699, 700). Ook zijn vragen gesteld over rechtsbijstand bij het indienen van onderzoekswensen bij de rechter-commissaris, wat immers zou kunnen bijdragen aan de doelstelling van de beweging naar voren om te bevorderen dat zaken beter voorbereid voor de zittingsrechter komen (93, 97, 204, 205, 363, 364, 365, 370, 628). Verder is gevraagd naar rechtsbijstand bij het afstand doen van rechtsmiddelen op de terechtzitting in eerste aanleg (583) en naar rechtsbijstand in hoger beroep (606, 608, 624, 627). Ook zijn vragen gesteld over de rechtsbijstand in verband met de strafbeschikking, in het bijzonder bij het doen van afstand van het rechtsmiddel van verzet tegen de strafbeschikking (408, 410, 411, 589, 590, 591, 592). In de beantwoording is uitgegaan van het uitgangspunt dat het – met een aantal uitzonderingen – een vrije keuze van de verdachte is om zich te laten bijstaan door een gekozen of aangewezen raadsman. Op een aantal punten wordt de rechtsbijstand van de verdachte of de subsidiëring daarvan versterkt of is in de beantwoording aangekondigd dat de mogelijkheden daartoe worden onderzocht. In het bijzonder is van belang dat al vooruitlopend op het nieuwe wetboek in het in consultatie gegeven wetsvoorstel versterking rechtsbijstand in het strafproces verdere stappen worden gezet voor wat betreft rechtsbijstand in verband met het verhoor en in verband met de strafbeschikking. Als dat wetsvoorstel tot wet wordt verheven, zal de inhoud van dat wetsvoorstel op een later moment worden overgeheveld naar het nieuwe wetboek. Voor de beantwoording en verdere details wordt verwezen naar de aangegeven antwoordnummers.

De rol en de rechten van het slachtoffer

In de verslagen is een groot aantal – hieronder met de vraag- en antwoordnummering aangeduide – vragen gesteld over het slachtoffer in het algemeen of in de hoedanigheid van spreekgerechtigde of benadeelde partij. De rechten van het slachtoffer vormen een belangrijk onderwerp dat aansluit bij de doelstelling van de modernisering van het Wetboek van Strafvordering inzake een duidelijke regeling van bevoegdheden en positie van de procesdeelnemers (paragraaf 3.4 van de memorie van toelichting).

Niet alleen in de gestelde vragen, maar ook in de beantwoording wordt tot uitdrukking gebracht dat veel belang wordt gehecht aan een goede regeling van de positie van het slachtoffer en een goede borging van toegekende slachtofferrechten. In antwoord op enkele vragen in hoeverre het nieuwe wetboek strekt tot verbetering van de positie van het slachtoffer wordt ingegaan op aanpassingen die daartoe strekken, bijvoorbeeld met betrekking tot de kennisneming van de processtukken, de verruiming van de mogelijkheid van beklag tegen het niet opsporen of niet vervolgen van een strafbaar feit en de mogelijkheid van zelfstandig hoger beroep tegen afwijzing van de vordering benadeelde partij. Daarnaast wordt gewezen op het kabinetsbeleid dat is gericht op het actief in de praktijk borgen van de bestaande wettelijke voorzieningen ten behoeve van het slachtoffer (27, 106, 114, 121). De belangrijke plaats die het slachtoffer toekomt in het hedendaagse strafprocesrecht is ook vertaald in het in het nieuwe wetboek opgenomen beginsel dat strafvordering plaatsheeft op een wijze die recht doet aan de belangen van het slachtoffer (artikel 1.1.4). Diverse vragen zijn gesteld over de strekking en invulling van dat beginsel (14, 15, 16, 18, 19, 20, 134, 259, 557).

Enkele vragen betreffen de regeling met betrekking tot herstelrechtvoorzieningen, mediation en de pilot met betrekking tot een eindezaaksverklaring na mediation die op grond van de Innovatiewet Strafvordering loopt (183, 184, 185, 186, 444, 445, 446, 447).

Diverse vragen betreffen het recht op informatie van het slachtoffer over de aanvang en het verloop van het strafproces tegen de verdachte (107, 109). Zoals blijkt uit de verslagen wordt groot belang gehecht aan goede informatievoorziening met betrekking tot de vervolgingsbeslissing (60, 130), waaronder het afzien of beëindigen van een opsporingsonderzoek of het niet vervolgen van het strafbare feit, ook met het oog op de mogelijkheid daarover beklag in te dienen (61, 418, 423, 425, 427, 429, 430, 439). Een aantal vragen is gesteld over de regeling van het beklag over het niet opsporen of niet vervolgen (379, 425 tot en met 443, 447).

Zoals blijkt uit andere vragen wordt er evenzeer belang aan gehecht dat het slachtoffer wordt geïnformeerd over andere beslissingen (dan de beslissing over opsporen en vervolgen) die in het kader van of gedurende het strafproces worden genomen (182, 258, 264, 285, 560, 574, 657, 658). Een aantal vragen adresseert de mate waarin het slachtoffer of de benadeelde partij betrokken is, wordt gehoord of in de gelegenheid is zijn standpunt kenbaar te maken bij processuele beslissingen, zoals tijdens het opsporingsonderzoek (114, 259), bij de vervolgingsbeslissing, waaronder het uitvaardigen van een strafbeschikking (75, 108, 110, 112, 115, 116, 117, 132, 135, 379, 386, 389, 399), bij een eventuele schriftelijke ronde (468, 470, 531, 537), bij het voornemen tot het maken van procesafspraken (75, 109, 112, 382, 552, 553, 555) of bij de toepassing van videoconferentie (182).

De positie van het slachtoffer in het strafproces komt ook aan de orde in vragen naar het begrip slachtoffer (113) en het onderscheid met het begrip benadeelde partij (136). Deze afbakening is ook van belang in verband met de vragen naar het waarborgen en daadwerkelijk effectueren van slachtofferrechten gedurende het gehele strafproces, ook met het oog op het doenvermogen van slachtoffers (16, 106, 108, 111, 120, 122, 127, 128, 382). Gevraagd is of daartoe, ook in het licht van de onderhandelingen over het voorstel van de Europese Commissie voor de herziening van Richtlijn 2012/29/EU tot vaststelling van minimumnormen voor de rechten, de ondersteuning en de bescherming van slachtoffers van strafbare feiten, moet worden voorzien in (meer) rechtsmiddelen («remedies») tegen de eventuele schending van die rechten (124, 125, 129, 469, 564) en of het slachtoffer in de wettelijke regeling niet moet worden aangemerkt als procespartij (547, 548).

Vanuit de zorg dat slachtoffers die dat wensen aanwezig kunnen zijn bij de terechtzitting zijn vragen gesteld over mogelijke maatregelen om dat te verzekeren (131). Geopperd is te voorzien in een zelfstandig aanwezigheidsrecht voor het slachtoffer, zodat een terechtzitting of het uitspreken van het vonnis kan alleen doorgaan als een slachtoffer aanwezig is of expliciet heeft laten weten niet aanwezig te willen zijn (123, 469, 471, 472, 536), of om erin te voorzien dat de strafzaak, indien de terechtzitting heeft plaatsgevonden zonder aanwezigheid van het slachtoffer, alsnog kan worden «opengebroken» (124, 125, 564).

In de beantwoording van deze vragen wordt erop gewezen dat het toekennen van meer rechten aan het slachtoffer waarmee rechtstreeks invloed kan worden uitgeoefend op het verloop van het strafproces, de positie van het slachtoffer doet verschuiven naar die van procespartij, en is uiteengezet dat en waarom dit onwenselijk wordt geacht. Een dergelijke wijziging naar een «driepartijenstelsel» heeft forse consequenties voor de inrichting van en de balans binnen het Nederlandse strafproces en voor de positie van het openbaar ministerie, de verdachte en zijn raadsman en de rol van de rechter (31, 114, 124, 469, 548). Voor de meer gedetailleerde beantwoording wordt verwezen naar de aangegeven antwoordnummers.

De bescherming van de persoonlijke levenssfeer van het slachtoffer komt aan de orde in vragen over het maken van beeld- of geluidsopnamen op de terechtzitting (494, 496, 539) en over het opstellen en verstrekken van processtukken (165, 166, 167, 168, 251, 554). Ook zijn vragen gesteld over de regeling van het recht van het slachtoffer op de kennisneming en vertaling van processtukken (44, 118, 126, 133, 139, 141).

Met betrekking tot het spreekrecht zijn vragen gesteld naar mogelijk conflicterende belangen van het slachtoffer en de verdachte en meer in het bijzonder de verhouding van het spreekrecht tot de onschuldpresumptie (451, 473, 474, 475), de kring van spreekgerechtigden en de mate waarin het aantal personen dat gebruik maakt van het spreekrecht kan worden beperkt (476, 477, 478) en de vraag of en in hoeverre de rechter in zijn vonnis moet ingaan op hetgeen de spreekgerechtigde naar voren heeft gebracht (530).

Naast diverse algemene vragen over de procespositie van de benadeelde partij (136, 137, 138, 532, 534, 535, 541, 544, 545, 551, 574, 632) is in verband met de niet-ontvankelijkverklaring van de vordering van de benadeelde partij vanwege onevenredige belasting van het strafproces gevraagd naar de mogelijkheid daarin verbetering te brengen door middel van een eventuele afzonderlijke procedure voor een aparte schadevergoedingskamer en door middel van andere maatregelen die zijn geadviseerd door de Commissie onderzoek stelsel schadevergoeding voor slachtoffers van strafbare feiten (commissie-Donner) (203, 450, 479, 533, 534, 535, 546, 547, 549, 632). In dat verband is in de vragen ook gerefereerd aan de in onderhandeling zijnde nieuwe richtlijn slachtofferrechten (450, 533, 547, 548, 549, 655). Verder wordt in diverse vragen ingegaan op het recht van de benadeelde partij om een zelfstandig hoger beroep en cassatieberoep bij de strafrechter in te stellen tegen de afwijzing van haar vordering (612, 630, 631, 634, 640, 643, 651, 655), en op de rechtsmiddelen die de ouders of voogd van de minderjarige verdachte die de leeftijd van veertien jaar nog niet heeft bereikt ter beschikking staan tegen beslissingen over de vordering van de benadeelde partij, nu deze vordering word geacht tegen de ouders of voogd gericht te zijn (558, 712). In enkele vragen komt de mogelijkheid om in geval van overschrijding van de redelijke termijn ook een schadevergoeding toe te kennen aan de benadeelde partij aan de orde (520, 541, 544, 545).

Facilitering digitaal strafproces

In verschillende verslagen zijn vragen gesteld over bepalingen in het nieuwe wetboek die – kort samengevat – tot doel hebben een digitaal strafproces te faciliteren (23, 34, 35, 36, 37, 159, 164, 175, 177, 492, 566, 567, 568, 569, 570, 571, 572, 573, 576, 577, 578, 585, 586). Facilitering van een digitaal strafproces is dan ook een belangrijke doelstelling van de modernisering van het Wetboek van Strafvordering (paragraaf 3.5 van de memorie van toelichting). Het gaat dan in het bijzonder om het digitaal strafdossier en de verplichting – en de uitzonderingen daarop – tot uitwisseling van stukken en berichten langs elektronische weg (Boek 1). Verder gaat het om het instellen van rechtsmiddelen langs elektronische weg (Boek 5). Voor de beantwoording en verdere details wordt verwezen naar de aangegeven antwoordnummers.

In verband met het onderwerp digitaal strafproces is relevant dat in de verslagen met betrekking tot bepalingen in verschillende boeken (Boeken 1, 2, 3 en 4) vragen zijn gesteld over geluids- en beeldopnamen als bewijsmiddel en als gedeeltelijke vervanging van een proces-verbaal of verslag (215, 237, 240, 409, 485, 486, 487, 488, 490, 491, 494, 495, 496, 504). Op basis van de Innovatiewet Strafvordering wordt een pilot uitgevoerd waarin wordt bekeken hoe de nieuwe mogelijkheden met betrekking tot audiovisuele registratie werken in de praktijk. De evaluatie van de pilots onder deze wet wordt oktober 2024 verwacht. Daarom is in de beantwoording tot uitgangspunt genomen dat eerst de uitkomsten van de evaluatie worden afgewacht en dat wanneer de evaluatie daartoe aanleiding geeft de uitkomsten via de tweede aanvullingswet in het nieuwe Wetboek van Strafvordering worden verwerkt. Voor de beantwoording en verdere details wordt verwezen naar de aangegeven antwoordnummers.

Onderwerpen en wijzigingen die mede naar aanleiding van de zes verslagen in aanvullingswetgeving worden geregeld

Zoals hierboven al aangekondigd, geven wij hier een overzicht van onderwerpen en inhoudelijke wijzigingen die mede naar aanleiding van de verslagen in de aanvullingswetgeving zijn opgenomen. Op deze wijze komen wij aan wensen vanuit de Tweede Kamer tegemoet door de onderwerpen en wijzigingen die daaruit voortvloeien in een afzonderlijk wetsvoorstel op te nemen die een afzonderlijke wetgevingsprocedure doorloopt – met consultatie van de betrokken organisaties uit de strafrechtspleging en advisering door de Afdeling advisering van de Raad van State – alvorens bij de Tweede Kamer te worden ingediend en alsdan door de Tweede en Eerste Kamer te worden behandeld. Bij die gelegenheid kunnen de Kamers deze onderwerpen en wijzigingen op hun inhoudelijke merites beoordelen. Op deze manier kunnen op een doeltreffende manier onderwerpen in het nieuwe wetboek worden geregeld zonder dat de behandeling van de eerste en de tweede vaststellingswet vertraging oploopt. Ook wordt de wetssystematische samenhang van de gewenste wijzigingen op deze wijze gewaarborgd en voorkomen dat het wetgevingsproces van het wetboek als geheel door nota’s van wijziging en amendementen onoverzichtelijk wordt. Deze aanpak met aanvullingswetgeving heeft daarom wat ons betreft de voorkeur boven het wijzigen van het voorliggende wetsvoorstel zelf. De eerste aanvullingswet is op 8 mei 2024 in formele consultatie gegeven voor een periode van ruim vier maanden. Bij de indiening van de eerste aanvullingswet bij de Tweede Kamer wordt voorzien in een overzichtelijke weergave van de wijzigingen en aanvullingen uit die eerste aanvullingswet in de teksten van de eerste en tweede vaststellingswet. Het voornemen is een pilot te starten die ziet op de weergave van gewijzigde wetgeving ten behoeve van de Tweede en Eerste Kamer. De eerste aanvullingswet gaat daar onderdeel van uitmaken. De aanvullingen en wijzigingen zullen dan met kleur worden weergegeven in de tekst van het nieuwe wetboek, zodat de Tweede en Eerste Kamer overzicht houden op het totaal en goed kunnen zien wat de eerste aanvullingswet wijzigt en toevoegt aan de vaststellingswetgeving.

Eerste aanvullingswet

Allereerst wordt in de eerste aanvullingswet artikel 1.1.1 (strafvorderlijke legaliteitsbeginsel) aangepast in verband met de doorwerking van internationaal recht (zie daarover ook vraag 11 over de zelfstandige bron van strafprocesrecht en vraag 386 over de normerende functie van verplichtingen op grond van internationaal recht op de vervolgingsbeslissing).

In het verslag over Boek 2 wordt gevraagd naar de mogelijkheid tot actualisering van artikel 2.1.8 (de bepaling die de misdrijven omschrijft die gelijk worden gesteld met een misdrijf waarop naar de wettelijke omschrijving gevangenisstraf van vier jaar of meer is gesteld). De aanpassing van dit artikel naar aanleiding van nieuwe wetgeving die recent in werking is getreden vindt plaats in de eerste aanvullingswet (zie onder meer de vragen 228 en 297).

In de verslagen worden verschillende vragen gesteld over de voorgenomen regeling van procesafspraken (zie de vragen 75, 109, 112, 382, 552, 553 en 555). Met opname van deze regeling in de eerste aanvullingswet wordt invulling gegeven aan het aan de Tweede Kamer meegedeelde voornemen om een wettelijke regeling te treffen voor het maken van procesafspraken in strafzaken (Kamerstukken II 2022/23, 29 279, nr. 742). Zoals in de beantwoording van deze vragen is aangegeven is daarbij ook aandacht besteed aan in die vragen genoemde aspecten, zoals de betrokkenheid en de belangen van slachtoffers bij procesafspraken en de eindverantwoordelijkheid van de rechter voor de inhoudelijke beslissingen. In antwoord 555 wordt uiteengezet dat en waarom dit belangrijke onderwerp in de eerste aanvullingswet is opgenomen en niet in het voorliggende wetsvoorstel voor de eerste vaststellingswet.

Mede in reactie op enkele vragen uit de verslagen over de deskundigenbepalingen in de verschillende boeken worden ook deze bepalingen aangepast in de eerste aanvullingswet. Zo wordt artikel 1.7.2 (kwalificaties van een deskundige) aangepast in reactie op vraag 154 en wordt artikel 1.7.5 over technisch opsporingsonderzoek gewijzigd in de eerste aanvullingswet om zo te verduidelijken op welk type onderzoek de deskundigenregeling niet van toepassing is (zie daarvoor vraag 156). In het vervolg daarvan wordt in de eerste aanvullingswet ook voorzien in de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur regels te stellen met betrekking tot de verslaglegging van onderzoeken waarvoor specifieke of bijzondere kennis vereist is maar die niet als deskundigenonderzoek worden aangemerkt (zie daarover vraag 256).

In de verslagen worden verschillende vragen gesteld over de voorschriften en waarborgen die gelden voor de verdere verwerking van gegevens die door de uitoefening van opsporingsbevoegdheden worden verkregen (208, 210 293, 319, 328, 329, 345, 346). Zoals in de beantwoording van deze vragen is aangegeven is van het aanvankelijke voornemen om strafvorderlijke gegevensverwerkingsbepalingen niet in het nieuwe wetboek te regelen teruggekomen en is ervoor gekozen om het bestaande strafvorderlijke recht op het gebied van gegevensverwerking alsnog (ook) in het nieuwe wetboek op te nemen door dit recht daarin om te zetten. Dit gebeurt door middel van de eerste aanvullingswet. Verdere beleidsontwikkeling op het terrein van strafvorderlijke gegevensverwerking zal buiten het kader van het wetgevingsproject van het nieuwe wetboek plaatsvinden. Zie voor een verdere toelichting de antwoorden op de aangeduide vragen.

In het verslag over Boek 2 worden verschillende vragen gesteld over de regeling van bevoegdheden ten aanzien van het lichaam (Boek 2, Hoofdstuk 6). Zo wordt in de vragen 206, 216, 274, 275, 276 en 277 aan de orde gesteld of voor wat betreft de formulering van deze bevoegdheden een beter evenwicht kan worden bereikt tussen rechtszekerheid en toekomstbestendigheid. De vragen 289, 290 en 291 stellen aan de orde of deze bevoegdheden minder gedetailleerd kunnen worden opgeschreven. Mede naar aanleiding van deze vragen is in de eerste aanvullingswet een voorstel gedaan om de regeling van de onderzoekshandelingen met betrekking tot het lichaam nog meer toekomstbestendig te maken en om de bevoegdheden minder gedetailleerd te formuleren.

De eerste aanvullingswet verbetert ook inhoudelijk de regeling van de buitengerechtelijke afdoening door aanvullingen en wijzigingen door te voeren in de Boeken 3, 5 en 7. Het betreft dan onder meer de introductie van een voorwaardelijke strafbeschikking, met een omzettingsprocedure voor gevallen waarin strafbeschikkingen niet volledig zijn tenuitvoergelegd of de voorwaarden niet zijn nageleefd. Over het verband tussen die regeling en het voorliggende voorstel voor de eerste vaststellingswet zijn in de verslagen verschillende vragen gesteld en beantwoord (5, 601). Met het voorstel in de eerste aanvullingswet wordt ook voldaan aan enkele in de verslagen verwoorde wensen. Zo kan met behulp van de voorwaardelijke strafbeschikking de verdeling van zaken over gerechtelijke en buitengerechtelijke afdoening worden geoptimaliseerd, hetgeen bijdraagt aan de doelstelling van een door de ZSM-werkwijze ondersteunde, tijdige afdoening van strafzaken (376), en aan de doelstelling om de strafbeschikking beter te richten op het straftoemetingsbeleid van de rechter (401). Verder bevat de regeling een aantal verbeteringen die aansluiten op vragen uit de verslagen. Zo is de voorwaardelijke strafbeschikking standaard aan een proeftijd van een jaar gebonden (404). Ook zullen na de consultatie van de eerste aanvullingswet in de daarin opgenomen regeling van de buitengerechtelijke afdoening de in de praktijk al geldende waarborgen ten aanzien van rechtsbijstand en voorlichting bij vrijwillige voldoening aan de strafbeschikking expliciet in de wet worden vastgelegd (589) en zal worden verduidelijkt dat de regeling over het doen van afstand van verzet ook geldt voor gevallen waarin afstand tegenover de officier van justitie of een gemandateerde parketsecretaris wordt gedaan (591).

De eerste aanvullingswet bevat een herstructurering en uniformering van de regeling van de (bijzondere) voorwaarden en het toezicht op de naleving daarvan. Met dit onderdeel van de eerste aanvullingswet wordt tevens invulling gegeven aan wensen die in de verslagen worden genoemd. Het gaat dan om een uniformering van voorwaarden (403) en om verduidelijking van de voorwaarden die aan het voorwaardelijk sepot kunnen worden verbonden; bij het voorwaardelijk sepot wordt conform het beleid van het openbaar ministerie in de wet vastgelegd dat dit alleen onder de algemene voorwaarde mogelijk is; voor bijzondere voorwaarden zal voortaan alleen de – ook in de eerste aanvullingswet geregelde – voorwaardelijke strafbeschikking inzetbaar zijn (413, 414).

Ook in Boek 4 over de berechting worden door middel van de eerste aanvullingswet enkele wijzigingen doorgevoerd mede naar aanleiding van in de verslagen gestelde vragen (de vragen 468, 470, 479 en 531, 537). Mogelijk wordt gemaakt dat ook de benadeelde partij door de voorzitter of de rechtbank in de gelegenheid kan worden gesteld aan een schriftelijke ronde mee te doen. Verder wordt in reactie op vraag 538 artikel 4.4.10 aangepast in de eerste aanvullingswet, waardoor de reclasseringsmedewerker enkel wordt opgeroepen voor een zitting indien daartoe aanleiding is.

In het verslag over Boek 5 zijn enkele vragen gesteld (579, 582, 583, 584, 587) over de mogelijkheid van artikel 5.2.7 tot het doen van afstand van de bevoegdheid tot het instellen van een rechtsmiddel. Naar aanleiding van deze vragen wordt dit artikel in de eerste aanvullingswet aangevuld met het voorschrift dat aan de verdachte, alvorens hij afstand doet, wordt meegedeeld dat een gedane afstand niet kan worden herroepen. Uit enkele vragen bij Boek 5 (646 en 647) is duidelijk geworden dat de formulering van artikel 5.5.12 – zoals ook uit de rapportage van de universiteiten naar voren komt – vraagtekens oproept en gemakkelijk tot onjuiste lezing kan leiden. Dit geeft aanleiding tot herformulering van genoemd artikel – dus geen inhoudelijke aanpassing van het voorschrift – die in de eerste aanvullingswet zal worden opgenomen na afloop van de formele consultatie.

Tot slot worden ook ten aanzien van enkele onderwerpen uit Boek 6 wijzigingen en aanvullingen opgenomen in de eerste aanvullingswet. Zo wordt een omissie in artikel 6.1.14 over bijzondere voorwaarden hersteld (vraag 668). Op het gebied van het jeugdstrafrecht worden in de eerste aanvullingswet twee rechten uit de richtlijn nr. 2016/800/EU van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2016 betreffende de procedurele waarborgen voor kinderen die verdachte of beklaagde zijn in een strafprocedure (PbEU L132) toegevoegd aan de voorgestelde regeling voor twaalf-minners (vraag 663). Dit betreft ten eerste het medisch onderzoek dat de (hulp)officier van justitie ambtshalve of op verzoek van de verdachte kan laten uitvoeren om vast te stellen of de verdachte in staat is een verhoor te ondergaan of te worden onderworpen aan een onderzoekshandeling. Ten tweede wordt het recht op een individuele beoordeling ook van toepassing op deze twaalf-minners. Deze wijziging wordt opgenomen in de eerste aanvullingswet na afloop van de formele consultatie. Op dat moment wordt ook artikel 6.1.17 aangepast, in die zin dat de alleen zittende kinderrechter bevoegd wordt een straf op te leggen met een maximale duur van een jaar, terwijl het onvoorwaardelijk deel van die straf beperkt is tot zes maanden (669, 670, 696). Na afloop van de formele consultatie van de eerste aanvullingswet wordt ook een wijziging van artikel 6.1.30 (675) opgenomen. Deze wijziging betreft de toevoeging van de mogelijkheid voor de rechter om advies te vragen aan de raad voor de kinderbescherming.

In antwoord 750 wordt ingegaan op de in de eerste aanvullingswet opgenomen mogelijkheid om bij klaagschrift een verzoek te doen tot het verstrekken van niet-strafbare gegevens die op een inbeslaggenomen gegevensdrager staan (denk hierbij aan vakantiefoto’s en een werkstuk van het kind van de verdachte). Tot slot wordt in antwoord 755 gewezen op het overnemen van een recente wijziging van het huidige artikel 509hh in het nieuwe artikel 6.5.1. Die wijziging volgt uit de Wet aanpak dierenmishandeling en dierverwaarlozing.

Tweede aanvullingswet

Zoals blijkt uit de verschillende antwoorden op de in de verslagen gestelde vragen die gaan over de Innovatiewet Strafvordering en de bijbehorende pilots (zie de algemene vraag 463) zullen de uitkomsten van het WODC-onderzoek naar deze pilots, indien deze uitkomsten daartoe aanleiding geven, door middel van de tweede aanvullingswet worden verwerkt in het nieuwe Wetboek van Strafvordering. Het betreft onder meer de met de Innovatiewet Strafvordering voorziene regeling van mediation tijdens de berechting (zie daarvoor de vragen 27, 444, 445 en 446), de regeling van geluids- en beeldopnamen als bewijsmiddel en als gedeeltelijke vervanging van een proces-verbaal of verslag (zie voor de relevante vragen hierboven bij het centrale thema van het digitaal strafproces), de regeling van het onderzoek aan gegevens na inbeslagneming (vraag 327) en de prejudiciële procedure in strafzaken (vragen 732, 736 en 740).

Los van het overnemen in het nieuwe wetboek van de regeling van mediation tijdens de berechting, die onderdeel vormt van de Innovatiewet Strafvordering, is op in de verslagen gestelde vragen ook aangegeven dat een eventuele wettelijke verankering van een drietal andere mediation-onderwerpen wordt onderzocht en overwogen (183, 186). Daarbij gaat het om een informatieplicht voor de politie om erop te wijzen dat herstelrecht bestaat, een instructienorm voor het openbaar ministerie en de rechter om ambtshalve te onderzoeken of mediation mogelijk is en om een recht van het slachtoffer en van de verdachte om de mogelijkheid van mediation te laten onderzoeken. Als het gewenst en haalbaar is om de onderwerpen in de wet op te nemen, dan kunnen deze tezamen met de resultaten van de evaluatie van de Innovatiewet Strafvordering worden opgenomen in de tweede aanvullingswet. Via deze aanpak kan een samenhangende en evenwichtige regeling in het nieuwe Wetboek van Strafvordering worden gerealiseerd.

Verder zal naar aanleiding van een daarover gestelde vraag in het verslag over Boek 2 (343) in de komende periode in samenspraak met ketenpartners worden bekeken of en in hoeverre aanleiding bestaat om de rechter-commissaris ook een grotere rol te geven dan nu in het nieuwe wetboek is voorzien bij het filteren van door de inzet van heimelijke bevoegdheden verzamelde bulkgegevens waartussen vermoedelijk ook verschoningsgerechtigd materiaal zit (Boek 2, Hoofdstuk 8). Het gaat dan om een rol van de rechter-commissaris die vergelijkbaar is met de rol die de rechter-commissaris in het nieuwe wetboek al heeft ten aanzien van door de inzet van bevoegdheden ten aanzien van voorwerpen en gegevens verkregen gegevens waartussen vermoedelijk ook verschoningsgerechtigd materiaal zit (Boek 2, Hoofdstuk 7). Mocht dit aanleiding geven tot wetswijziging, dan zal deze wetswijziging worden meegenomen in de tweede aanvullingswet bij het nieuwe Wetboek van Strafvordering.

Ten slotte is in antwoord 731 aangegeven dat de wijzigingen die in het wetsvoorstel versterking strafrechtelijke aanpak ondermijnende criminaliteit II in de wrakingsregeling van het huidige wetboek worden doorgevoerd, nadat dat wetsvoorstel tot wet is verheven, via een aanvullingswet in het nieuwe wetboek zullen worden verwerkt. Hetzelfde geldt voor de wijzigingen die zijn voorgesteld in het wetsvoorstel versterking rechtsbijstand in het strafproces (zie hierboven bij het centrale thema van het recht op rechtsbijstand van de verdachte). Dit sluit aan bij het meer algemene uitgangspunt om strafvorderlijke wijzigingen in lopende wetsvoorstellen tot wijziging van het huidige wetboek nadat zij tot zijn verheven via een aanvullingswet ook in het nieuwe wetboek over te nemen. Zie in dit verband ook de antwoorden 32, 258 en 450. Ook indien rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie zou nopen tot bijstelling van de regeling van de opsporingsbevoegdheden zal daarin in aanvullingswetgeving worden voorzien (224).

Verslag Boek 1

Het verslag bij Boek 1 (Kamerstukken II 2022/23, 36 327, nr. 5) is vastgesteld op 2 juni 2023.

I. ALGEMEEN BOEK 1

Strafvordering in het algemeen

De leden Ellian en Helder zijn door de vaste commissie voor Justitie en Veiligheid benoemd tot rapporteurs op dit wetsvoorstel. Deze rapporteurs hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel tot de Vaststelling van het nieuwe Wetboek van Strafvordering, Boek 1 (36 327) (het wetsvoorstel) en hebben namens de commissie een aantal vragen.

De leden van de VVD-fractie hebben met veel belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel. De modernisering van het wetboek houdt een grote wetgevingsoperatie in waarbij op ketenpartners, advocatuur, wetenschap en andere betrokken partijen een bijzonder beroep is en wordt gedaan, zowel bij de voorbereiding van de wetgeving als bij de voorbereiding van de invoering van het wetboek. Deze leden zijn partijen erkentelijk voor de positieve en waardevolle bijdrage van alle partners in de strafrechtketen en anderen aan dit omvangrijke wetsvoorstel. Deze leden onderschrijven de noodzaak tot het vaststellen en implementeren van een nieuw Wetboek van Strafvordering, zoals dat ook is verwoord in het coalitieakkoord. Ook in het licht van de achterstanden in de strafrechtketen is het belangrijk dat er een nieuw wetboek komt dat aansluit bij de wensen en behoeften vanuit de praktijk. Daarnaast is het voor deze leden van cruciaal belang dat de positie van het slachtoffer wordt geborgd en versterkt. Zij stellen graag nog een aantal vragen over het nieuwe wetboek.

De leden van de D66-fractie onderschrijven de noodzaak van de moderniseringsoperatie omtrent het Wetboek van Strafvordering. Zij hebben dan ook met veel belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel en de bijbehorende stukken. Zij hebben over boek 1 nog een aantal vragen.

De leden van de CDA-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het wetsvoorstel. Deze leden danken de regering en de verschillende bijstandsverleners voor het ontwerpen van het onderhavige wetsvoorstel. Volgens deze leden is het hoognodig dat het Wetboek van Strafvordering wordt gemoderniseerd, nu dit wetboek in zijn huidige vorm niet meer genoeg aansluit bij de huidige tijd en (technologische) ontwikkelingen. Het formuleren van techniek-neutrale wetsbepalingen en bepalingen waarin bepaalde rechten beter en duidelijker zijn verankerd, zien deze leden als een vooruitgang. Deze leden maken van de gelegenheid gebruik om vragen te stellen aan de regering over het wetsvoorstel.

De leden van de SP-fractie hebben het wetsvoorstel gelezen. Deze leden zijn tevens de rapporteurs, de penvoerders, meelezers en projectteam van de inhoudelijke rapportage die naar de Kamer is gestuurd zeer erkentelijk voor hun werk. Deze leden hebben nog een aantal vragen.

De leden van de PvdA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel ter vernieuwing van het Wetboek van Strafvordering. Deze leden delen de mening van de regering dat er een noodzaak bestaat om dit wetboek ingrijpend te moderniseren. Deze wetgevingsoperatie is van een niet te onderschatten grote omvang en belang. Deze leden zijn dan ook verheugd dat zij daarbij kunnen rekenen op de bijstand vanuit de universiteiten. De door de universiteiten opgestelde uitgebreide rapportage over Boek 1 was voor deze leden van groot belang. Zij kunnen zich vinden in de keuze van de rapporteurs vanuit de Kamer om de vragen uit deze rapportage over te nemen. Deze leden hebben daarnaast alleen nog enkele aanvullende vragen.

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel Wetboek van Strafvordering (Boek 1). Deze leden spreken ook hun grote waardering uit voor de rapportage die door de universiteiten is opgesteld. Zij zien daarom met grote belangstelling de beantwoording van die vragen tegemoet. Aanvullend hierop hebben zij nog behoefte aan het stellen van enkele vragen.

De leden van de SGP-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel om het Wetboek van Strafvordering te moderniseren. Deze leden onderschrijven de noodzaak om het Wetboek van Strafvordering te moderniseren. Zij hebben nog enkele vragen en opmerkingen.

1. Een ingrijpende modernisering

1.1 Inleiding

Nu besloten is om pas na de inbreng van het laatste deel van het Wetboek van Strafvordering één integrale nota naar aanleiding van het verslag te sturen, behouden de leden van de VVD-fractie zich het recht voor op een later moment bij de inbreng van andere onderdelen van het nieuwe wetboek ook nog enkele aanvullende vragen te stellen die verband houden met onderwerpen die worden behandeld in eerdere onderdelen van het wetboek. Het valt bijvoorbeeld niet uit te sluiten dat er aanvullende vragen rijzen over de positie en rechten van verdachten of slachtoffers en de wijze waarop die in het eerste boek zijn vormgegeven na nadere bestudering van het vijfde boek over rechtsmiddelen.

(1) De leden van de PVV-fractie vragen waarom de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit niet als algemene beginselen zijn opgenomen in de algemene bepalingen van Boek 1, maar uitsluitend zijn neergelegd in de algemene bepalingen van Boek 2. Deze leden zijn van mening dat deze beginselen voor de hele strafrechtspleging gelden en zeker niet alleen voor het opsporingsonderzoek. De nadruk komt zo onterecht vrijwel alleen op het functioneren van de politie in het opsporingsonderzoek te liggen, terwijl de beginselen ook gelden voor het Openbaar Ministerie (OM) bij onder meer de vervolgingsbeslissing.

1. In de eerste titel van Boek 1 zijn enkele beginselen opgenomen die op tal van plaatsen in het wetboek een rol spelen. Hiermee wordt het grote belang van deze beginselen voor de strafvorderlijke regelgeving en praktijk tot uitdrukking gebracht. De gedachte achter de opname van deze algemene beginselen in de eerste titel is niet om een complete catalogus te formuleren van beginselen die bij de vormgeving van het strafprocesrecht van belang zijn, maar om aan het begin van het wetboek enkele beginselen te formuleren die bij de uitleg en toepassing daarvan leidend zijn. Dat bepaalde beginselen niet in Boek 1 zijn vastgelegd, betekent vanzelfsprekend niet dat die beginselen niet van betekenis zouden zijn voor het strafprocesrecht. Zo zijn de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit neergelegd in Boek 2. Voor plaatsing in Boek 2 is gekozen omdat deze beginselen verhoudingsgewijs van grote betekenis zijn voor de normering van de daar toegekende opsporingsbevoegdheden. Vooral op het terrein van het opsporingsonderzoek heeft het voor de toegankelijkheid en kenbaarheid van het recht waarde deze beginselen nadrukkelijk voorop te stellen. Dat laat onverlet dat de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit ook in andere rechtsgebieden en in andere delen van het strafprocesrecht een rol spelen en dat soms ook andere beginselen relevant kunnen zijn voor de normering van het opsporingsonderzoek.

In het kader van het opsporingsonderzoek krijgen de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit een specifieke invulling, die kan afwijken van de betekenis die zij elders hebben. Dat komt tot uitdrukking in de formulering van artikel 2.1.3 en in de memorie van toelichting daarbij. De beginselen normeren hier de gevallen waarin en de wijze waarop de bevoegde autoriteit – in het bijzonder de opsporingsambtenaar of de officier van justitie – een bevoegdheid in het opsporingsonderzoek kan uitoefenen. Het beginsel van proportionaliteit houdt in het verband van het opsporingsonderzoek in dat de uitoefening van een bevoegdheid in een concreet geval in een redelijke verhouding moet staan tot het daarmee beoogde doel. Het beginsel van subsidiariteit brengt mee dat een bevoegdheid alleen mag worden uitgeoefend indien het daarmee beoogde doel in het concrete geval niet op een andere, minder ingrijpende wijze kan worden bereikt. Zo zal in veel gevallen de afweging moeten worden gemaakt of de inbreuk die wordt gemaakt op de persoonlijke levenssfeer van de verdachte noodzakelijk is voor de waarheidsvinding, mede gezien de ernst van het strafbare feit en de overige omstandigheden van het geval. De proportionaliteit en subsidiariteit fungeren hier kortom als algemene wettelijke toepassingsvoorwaarden voor de uitoefening van opsporingsbevoegdheden. Daarmee is het niet nodig om deze voorwaarden telkens te herhalen in de wettelijke bepalingen over de afzonderlijke bevoegdheden.

Het is juist dat de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit ook relevant zijn voor het openbaar ministerie bij het nemen van de vervolgingsbeslissing. Voor de vervolgingsbeslissing geldt immers op grond van artikel 3.1.1, eerste lid, dat de officier van justitie daarbij de beginselen van een goede procesorde in acht neemt, waaronder het vertrouwensbeginsel en het beginsel van een redelijke en billijke belangenafweging. Het beginsel van een redelijke en billijke belangenafweging vergt dat de concrete vervolgingsbeslissing de uitkomst is van een behoorlijke belangenafweging door de officier van justitie. Dat houdt in dat op een voor de betrokkenen minst bezwarende wijze moet worden opgetreden (subsidiariteit) en dat er een redelijke verhouding moet zijn tussen die wijze van optreden en het beoogde doel (proportionaliteit). Ook in deze context krijgen deze beginselen weer een specifieke inkleuring. Zij normeren hier de grote beleidsvrijheid die het openbaar ministerie toekomt als gevolg van de koppeling tussen het vervolgingsmonopolie en het opportuniteitsbeginsel. Ook bij de straftoemeting door de rechter speelt de proportionaliteit een belangrijke rol.

Uit het voorgaande blijkt dat binnen de verschillende stadia van het strafvorderlijk onderzoek aan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit een eigen invulling wordt gegeven. Juist die specifieke inkleuring maakt dat een beginsel in de betreffende context ook concreet betekenis heeft voor de taakuitoefening van bijvoorbeeld de opsporingsambtenaar, de officier van justitie of de rechter. Die concrete werking ontbreekt als de beginselen alleen in noodzakelijkerwijs abstracte termen in Boek 1 zouden worden opgenomen.

(2) De leden van de CDA-fractie hebben vernomen dat, hoewel Boek 1 van het Wetboek van Strafvordering in het teken staat van algemene bepalingen, de algemene beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit niet zijn opgenomen in een wettelijke bepaling. Deze leden vragen wat de argumenten zijn van de regering om deze beginselen niet op te nemen in Boek 1, nu zij van mening zijn dat in Boek 1 al wel enkele algemene beginselen nadrukkelijk worden genoemd. (3) Daarnaast vragen deze leden ook wat de gevolgen zijn als de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit juist wel opgenomen zouden worden in Boek 1. Kan de regering voorbeelden geven van eventuele drempels die worden verhoogd wanneer deze beginselen wel worden opgenomen in een wettelijke bepaling?

2. Voor het antwoord op vraag 2 wordt verwezen naar het antwoord op vraag 1.

3. In aanvulling op het antwoord op vraag 1 kan worden opgemerkt dat de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit alleen in abstracte bewoordingen in Boek 1 zouden kunnen worden vastgelegd. Zij zouden dan immers zodanig moeten worden geformuleerd dat zij van toepassing zouden zijn op het gehele wetboek en daarmee op alle fasen van het strafproces. Meer in het algemeen kan worden gezegd dat het codificeren van beginselen in Boek 1 er niet toe leidt dat de betekenis ervan verandert ten opzichte van het huidige recht. Voor de beginselen die daar nu wel zijn opgenomen geldt immers dat zij ook al in het EVRM, het EU-handvest en het IVBPR zijn neergelegd en voor een deel ook in bepalingen in de Grondwet zijn vervat. De gedachte is niet dat de wettelijke verankering van deze beginselen een zelfstandige bron van strafprocesrecht vormt naast de verdragen waaraan zij zijn ontleend. Op dezelfde wijze zou een wettelijke regeling van de proportionaliteit en subsidiariteit aan die beginselen geen nieuwe of andere betekenis geven ten opzichte van de inhoud die zij volgens vaste jurisprudentie nu al hebben voor het strafprocesrecht. Alleen al om die reden kunnen bezwaarlijk voorbeelden worden gegeven van eventuele drempels die zouden worden verhoogd wanneer deze beginselen wel wettelijk zouden worden geregeld. Tot slot wordt in aansluiting op het antwoord op vraag 1 benadrukt dat de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit in het nieuwe wetboek wel expliciet zijn vastgelegd voor de procesfasen waarbinnen zij verhoudingsgewijs van grote betekenis zijn, namelijk het opsporingsonderzoek (artikel 2.1.3) en – gegoten in de formulering als beginselen van een goede procesorde, in het bijzonder het beginsel van een redelijke en billijke belangenafweging – de vervolgingsbeslissing (artikel 3.1.1). Zij hebben een voor die context specifieke inkleuring gekregen, zodat zij ook concrete betekenis hebben voor de taakuitoefening van de opsporingsambtenaar of de officier van justitie.

(4) De leden van de ChristenUnie-fractie vragen wanneer tot implementatie van voorliggende wetsvoorstel zal worden overgegaan. Welk tijdspad ziet de regering voor zich en welke weegmomenten horen daarbij?

4. Met de organisaties in de strafrechtketen is afgestemd welke periode nodig is om de implementatievoorbereidingen te kunnen uitvoeren en de medewerkers op te leiden die met het nieuwe wetboek moeten werken. Gezien de vereisten vanuit de primaire processen en de beschikbare implementatie- en verandercapaciteit in het bijzonder die op het gebied van informatievoorziening, is het voornemen het nieuwe wetboek in werking te laten treden op 1 april 2029. Daarbij geldt dat de organisaties voor het uitvoeren van de implementatiewerkzaamheden een periode nodig hebben van drie jaren nadat de Tweede Kamer heeft ingestemd met het deze eerste vaststellingswet, het voorstel voor de tweede vaststellingswet (Boeken 7 en 8) en het voorstel voor de eerste aanvullingswet. Bij de inschatting van de duur van deze periode is er rekening mee gehouden dat alle systemen voor informatievoorziening en alle werkprocessen die zijn verbonden aan het wetboek, moeten worden aangepast en dat alle betrokken medewerkers voor inwerkingtreding moeten zijn opgeleid om met het nieuwe wetboek te kunnen werken.

2. Ontwikkelingen in het strafprocesrecht

2.2 Veranderingen in de aard van de criminaliteit en het sanctiearsenaal

(5) De leden van de CDA-fractie lezen dat het voornemen bestaat om, op een later moment via een aanvullingswet dat een afzonderlijk wetgevingstraject doorloopt, de regeling van de strafbeschikking inhoudelijk aan te passen. Deze leden vragen aan de regering wat de reden is geweest om deze regeling niet direct aan te passen bij het huidige wetsvoorstel.

5. Het instellen van vervolging door het uitvaardigen van een strafbeschikking wordt geregeld in Boek 3, Hoofdstuk 3, zoals opgenomen in dit wetsvoorstel. De huidige regeling is daarin inhoudelijk ongewijzigd overgenomen en is alleen aangepast aan de wetstechnische uitgangspunten van het nieuwe wetboek. De regeling van de strafbeschikking wordt in de eerste aanvullingswet inhoudelijk aangepast. Zoals aangekondigd in de achtste voortgangsrapportage (Kamerstukken II 2022/23, 29 279, nr. 782, p. 8) is dit onderwerp onderdeel van de eerste aanvullingswet. Het betreft dan onder meer de introductie van een voorwaardelijke strafbeschikking, met een omzettingsprocedure voor gevallen waarin strafbeschikkingen niet volledig zijn tenuitvoergelegd of de voorwaarden niet zijn nageleefd. Deze voorstellen ten aanzien van de strafbeschikking vormen een onderdeel van een bredere verbetering van de regeling van de buitengerechtelijke afdoening, waarbij ook de transactie en de ontnemingsschikking worden betrokken. De bedoelde wijzigingen zijn eerder opgenomen in het conceptwetsvoorstel tot wijziging van het (huidige) Wetboek van Strafvordering en enkele andere wetten naar aanleiding van de evaluatie van de Wet OM-afdoening, dat in maart 2021 in consultatie is gegeven. Later dat jaar is een begin gemaakt met het verwerken van de daarover ontvangen consultatieadviezen. Op het moment dat het voorliggende wetsvoorstel (tot vaststelling van het nieuwe Wetboek van Strafvordering) ter advisering aan Afdeling advisering van de Raad van State werd voorgelegd (april 2021) stond de inhoud van het genoemde wetsvoorstel – en daarmee van de beoogde nieuwe regeling van de strafbeschikking – dus nog niet vast. Ten aanzien van benodigde wijzigingen of aanvullingen in het nieuwe wetboek is gekozen voor het werken met aanvullingswetten, die afzonderlijk in procedure worden gebracht. Het doel van deze werkwijze is dat de parlementaire behandeling van de vaststellingswetten geen onnodige vertraging oploopt als gevolg van tussentijdse wijzigingen. Opmerking verdient dat de nieuwe regeling van de strafbeschikking – als onderdeel van de eerste aanvullingswet – opnieuw in formele consultatie is gegeven, waarna deze voor advies aan de Afdeling advisering van de Raad van State zal worden gezonden. Een en ander draagt bij aan een zorgvuldig totstandkomingsproces en aan de kwaliteit en de uitvoerbaarheid van de wettelijke regeling van dit belangrijke onderwerp. Tot slot kan er nog op worden gewezen dat het werken met een aanvullingswet niet leidt tot een latere inwerkingtreding van de nieuwe regeling van de strafbeschikking dan wanneer deze in de nu voorgestelde vaststellingswet zou zijn opgenomen. Het voornemen is immers om de aanvullingswetten tegelijkertijd met de rest van het nieuwe wetboek in werking te laten treden.

4. Inhoud van het wetboek op hoofdlijnen

4.2 Boek 1: «Strafvordering in het algemeen»

(6) De leden van de CDA-fractie lezen dat een verandering in de regeling van het procesrecht van de raadkamer is dat de behandeling op de zitting voortaan in beginsel openbaar is. Hierbij benadrukt de regering dat dit een aanpassing is van het uitgangspunt, en niet van de praktijk. Deze leden vragen daarom wat de noodzaak is geweest van de aanpassing van dit uitgangspunt, nu dit in praktijk al vaak het geval is.

6. Het uitgangspunt in het huidige wetboek dat een raadkamerprocedure niet openbaar is, stamt nog uit de tijd dat de raadkamer uitsluitend was belast met, en gekoppeld aan, het (gerechtelijk) vooronderzoek. Onder invloed van ontwikkelingen in de loop van de afgelopen eeuw, waarop in de memorie van toelichting nader wordt ingegaan in de algemene inleiding op Boek 1, Titel 2.3, is die koppeling losgelaten. Er kwamen steeds meer raadkamerprocedures als nevenprocedures gedurende het gehele strafproces, zoals voor de behandeling van beklag tegen inbeslagneming en van een verzoek tot schadevergoeding wegens onterecht ondergane voorlopige hechtenis. Daarnaast hebben de uit artikel 6 EVRM voortvloeiende vereisten voor een eerlijk proces, met name het vereiste van openbaarheid, ertoe geleid, dat voor raadkamerprocedures waarin het vaststellen van burgerlijke rechten en verplichtingen of van de gegrondheid van de strafvervolging aan de orde is, een openbare behandeling werd voorgeschreven.

De omkering van dit uitgangspunt vormt een logisch sluitstuk van deze ontwikkelingen. In het nieuwe wetboek is de raadkamerprocedure duidelijk vormgegeven als een zitting die openbaar is, tenzij de wet anders bepaalt en wordt de beslissing, als de behandeling in het openbaar dient te geschieden, in het openbaar uitgesproken. Dit uitgangspunt sluit ook beter aan bij artikel 121 van de Grondwet en de regeling wordt zo meer in overeenstemming gebracht met de regeling van de in beginsel openbare berechting. Een niet-openbare behandeling blijft gewenst voor diverse procedures in het vooronderzoek, bijvoorbeeld ter bescherming van het onderzoeksbelang of van belangen van de verdachte en andere betrokkenen. Die gevallen worden uitdrukkelijk in de wet vastgelegd (zie bijvoorbeeld artikel 1.2.16, zesde lid).

(7) De leden van de PvdA-fractie lezen dat in Boek 1 de beginselen zijn neergelegd die de strafvordering beheersen, waaronder het recht op een eerlijk proces binnen een redelijke termijn en de onschuldpresumptie. Deze leden lezen ook dat de strafvordering plaatsvindt op een wijze die recht doet aan de belangen van het slachtoffer. Deze leden delen het belang van deze rechtsbeginselen en de doorwerking daarvan voor de hele strafvordering. Daarnaast vragen zij waarom niet ook andere beginselen hier zijn opgenomen, zoals de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit of de beginselen van een goede procesorde. Kan de regering hier nader op ingaan?

7. Zie het antwoord op vraag 1 voor de vraag waarom de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit niet in Boek 1 zijn opgenomen. Meer in algemene zin geldt dat met het opnemen van enkele algemene beginselen aan het begin van het nieuwe wetboek het grote belang van deze beginselen voor de strafvorderlijke regelgeving en praktijk tot uitdrukking wordt gebracht. De gedachte achter de opname van deze algemene beginselen in de eerste titel is nadrukkelijk niet een complete catalogus te formuleren van (grond)rechten die bij de vormgeving van het strafprocesrecht van belang zijn. Dat zou ook weinig toegevoegde waarde hebben; deze grondrechten zijn al in mensenrechtenverdragen neergelegd. De gedachte is om het wetboek te openen met enkele beginselen die bij de uitleg en toepassing daarvan leidend zijn. Dat bepaalde beginselen niet in Boek 1 zijn vastgelegd, betekent vanzelfsprekend niet dat die beginselen niet van betekenis zouden zijn voor het strafprocesrecht.

Ten aanzien van de beginselen van een goede procesorde kan nog het volgende worden opgemerkt. Deze beginselen zijn niet in de eerste titel van Boek 1 opgenomen. De precieze inhoud van deze beginselen is namelijk voor enige discussie vatbaar en zij hoeven niet voor ieder rechtsgebied of voor ieder onderdeel van het strafprocesrecht dezelfde betekenis te hebben. Vanwege het fundamentele belang van de beginselen van een goede procesorde voor specifiek de vervolgingsbeslissing zijn deze wel in de wettelijke regeling van die beslissing centraal gesteld (artikel 3.1.1). In aanvulling op wettelijke en verdragsrechtelijke bepalingen normeren deze beginselen zelfstandig de inhoud van de vervolgingsbeslissing en het daaraan ten grondslag liggende strafvorderingsbeleid. De keuze voor vastlegging in Boek 3 laat onverlet dat de genoemde beginselen ook in andere rechtsgebieden en in andere delen van het strafprocesrecht een rol spelen, en dat ook andere beginselen van betekenis kunnen zijn voor de normering van de vervolgingsbeslissing. De regeling in Boek 3 maakt het mogelijk om de inhoud van deze beginselen toe te spitsen op de afweging die de officier van justitie in een concreet geval moet maken als het gaat om het al dan niet instellen van vervolging. Dat is van belang omdat de koppeling van vervolgingsmonopolie en opportuniteitsbeginsel meebrengt dat het openbaar ministerie bij de vervolgingsbeslissing veel beleidsvrijheid toekomt. In aanvulling op het wettelijk en verdragsrechtelijk kader vormen de beginselen van een goede procesorde een belangrijke waarborg tegen willekeurig gebruik van die beleidsvrijheid. Toegespitst op de vervolgingsbeslissing houdt het vertrouwensbeginsel bijvoorbeeld in dat de officier van justitie gebonden is aan de beleidsregels van het openbaar ministerie en aan door het openbaar ministerie gedane (of aan het openbaar ministerie toe te rekenen) uitlatingen (of daarmee gelijk te stellen gedragingen) die bij de verdachte het gerechtvaardigde vertrouwen hebben gewekt dat hij niet (verder) zal worden vervolgd. Daarmee krijgt het vertrouwensbeginsel in deze specifieke context een concrete uitwerking die houvast biedt aan de praktijk. Een algemene regeling van het vertrouwensbeginsel en andere beginselen van een goede procesorde voor het gehele wetboek zou daarnaast weinig meerwaarde hebben.

(8) De leden van de SGP-fractie lezen dat het wetsvoorstel pas in werking treedt als er middelen zijn ter financiering. Deze leden vragen de regering wanneer de middelen hiervoor beschikbaar zijn. Deze leden wijzen tevens op het aantal algemene maatregelen van bestuur (AMvB’s) dat uitgewerkt dient te worden en waarop politiecapaciteit, capaciteit bij het OM en de rechterlijke macht op ingesteld moet worden. Deze leden vragen de regering of hier rekening mee gehouden wordt in de financiering en in de uitvoeringslast.

8. Het complete beeld van de (structurele) uitvoeringsconsequenties van het nieuwe wetboek zal worden weergegeven in de memorie van toelichting bij de invoeringswet, die naar verwachting in 2025 in formele consultatie wordt gegeven. Hierbij zal het zowel om de structurele kosten als de structurele baten van het nieuwe wetboek gaan. Bij de indiening van het wetsvoorstel voor de invoeringswet bij de Tweede Kamer zal in geval van per saldo eventuele structurele meerkosten tevens in voorzien moeten zijn van de dekking van deze structurele meerkosten van het nieuwe Wetboek van Strafvordering. Eventuele budgettaire gevolgen zijn onderdeel van het reguliere begrotingsproces.

Het kan hierbij onder andere gaan om de gevolgen voor de personele inzet. Net als bij het opstellen van de wetsvoorstellen worden de ketenorganisaties met het oog op de uitvoerbaarheid ook betrokken bij het opstellen van de «uitvoeringsregels (waaronder algemene maatregelen van bestuur). Een van de uitgangspunten bij het opstellen van de uitvoeringsregels is dat onnodige (extra) werkbelasting wordt vermeden.

4.8 De «beweging naar voren»

(9) De leden van de CDA-fractie lezen dat zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk drie maanden nadat de gevangenhouding van de verdachte is bevolen, de officier van justitie de verdachte en rechter-commissaris (RC) informeert over de stand van zaken van het opsporingsonderzoek. In hoeverre leidt dit tot een hogere werkdruk voor de officier van justitie, nu deze ook de verdachte en rechter-commissaris moet informeren als nog niet alles bekend is over het opsporingsonderzoek?

9. Het nieuwe voorschrift dat de officier van justitie uiterlijk binnen drie maanden na het bevel tot gevangenhouding de verdachte en de rechter-commissaris moet informeren over de stand van zaken in het opsporingsonderzoek indien nog geen procesinleiding is ingediend, behoort tot de voorstellen die zijn gericht op een betere voorbereiding van de vervolgingsbeslissing en – indien de zaak ter berechting wordt aangebracht – de terechtzitting (ook wel aangeduid als de «beweging naar voren»). In het huidige wetboek moet de zaak uiterlijk binnen drie maanden gevangenhouding door middel van een pro-formadagvaarding bij de rechter zijn aangebracht. Ook bij die eerste pro-formazitting moet de officier van justitie, met het oog op voortduring van de voorlopige hechtenis, op basis van een (voorlopige) tenlastelegging de rechter en de verdediging informeren over de stand van zaken in het opsporingsonderzoek en de verwachting op welke termijn de zaak inhoudelijk kan worden behandeld. Het verschil is dat de officier van justitie volgens het wetsvoorstel deze informatie nu niet op een pro-formazitting maar door middel van een «stand-van-zakenbericht» moet verstrekken aan de verdachte die zich in voorlopige hechtenis bevindt en de rechter-commissaris.

Bij gelegenheid van de consultatie over Boek 2 in 2017 is door het openbaar ministerie de inschatting gemaakt dat per jaar in ongeveer 2.500 strafzaken een kennisgeving over de stand van zaken in het onderzoek zal moeten worden verzonden, met een beperkte toename van werklasten als gevolg. In samenspraak met de organisaties uit de strafrechtketen worden inmiddels de nieuwe ketenwerkprocessen en uitvoeringsconsequenties van de «beweging naar voren», ook op dit punt, zo goed mogelijk nader in kaart gebracht (zie ook paragraaf 10 in het algemeen deel van de memorie van toelichting, Kamerstukken II 2022/23, 36 327, nr. 3 p. 73 e.v.).

II. ARTIKELSGEWIJS DEEL BOEK 1

1. Inleidende bepalingen en definities

1.1 Inleidende bepalingen

(10) De rapporteurs hebben een aantal vragen ten aanzien van de inleidende bepalingen. Op welke wijze wordt gewaarborgd dat het gebruik van AMvB’s ter uitwerking van bepaalde onderdelen van het wetboek geen afbreuk doet aan de inzichtelijkheid voor de burger en bruikbaarheid voor de rechtspraktijk van het nieuwe wetboek?

10. Bij de ontwikkeling van het nieuwe Wetboek van Strafvordering is veel aandacht besteed aan de vraag welke regels op het niveau van de formele wet behoren te worden vastgesteld en welke regels kunnen worden opgenomen in een algemene maatregel van bestuur (Kamerstukken II 2015/16, 29 279, nr. 278, p. 8 (contourennota)). Bij het vinden van een antwoord op deze vraag heeft het strafvorderlijk legaliteitsbeginsel steeds een prominente rol gespeeld. Dit beginsel, neergelegd in artikel 1.1.1, vereist dat strafvordering plaatsheeft op de wijze bij wet voorzien. Het brengt een belangrijke waarborgfunctie mee: het strafproces moet zodanig bij formele wet worden geregeld, dat de burger wordt beschermd tegen willekeur van de overheid. Het beginsel beoogt de rechtszekerheid en – door het primaat van formele wetgeving – de democratische legitimiteit van regelgeving te bevorderen. In dat verband is van belang dat de burger in staat wordt gesteld overheidsoptreden te voorspellen en doorgronden. Het staat de formele wetgever niet vrij om dat over te laten aan (onder meer) de lagere regelgever, door te veel ruimte latende procedurevoorschriften te creëren (G.J.M. Corstens, Het Nederlands strafprocesrecht, bewerkt door M.J. Borgers en T. Kooijmans, Deventer: Wolters Kluwer 2021, par. II.1). De wet moet voor de burger inzichtelijk zijn. Voor de wetgever betekent het strafvorderlijk legaliteitsbeginsel concreet dat de rechten van burgers en de bevoegdheden van de overheid in een formele wet moeten worden neergelegd en dat alleen de uitwerking daarvan in lagere regelgeving, in het bijzonder de algemene maatregel van bestuur, mogelijk is. Dat vloeit ook voort uit de Aanwijzingen voor de regelgeving (aanwijzing 2.19): de reikwijdte en de voornaamste duurzame normen worden in de wet opgenomen, terwijl voorschriften van meer technische of administratieve aard of voorschriften die vaak wijziging behoeven, beter op lager niveau kunnen worden uitgewerkt.

Opsporingsbevoegdheden en procedurele waarborgen worden zoveel mogelijk in de wet opgenomen (aanwijzing 2.21). Deze gebruikelijke richtsnoeren voor de verhouding tussen de wet en de lagere regelgeving zijn ook in het nieuwe wetboek tot uitgangspunt genomen. De Afdeling advisering van de Raad van State heeft deze uitgangspunten onderschreven.

Aan de hand van deze richtsnoeren is steeds beoordeeld welke regels in de wet, en welke in een algemene maatregel van bestuur terecht moeten komen. Daarbij moet worden bedacht dat het hierbij steeds ook gaat om het vinden van een balans. Door een (te) verspreide regeling van strafprocesrecht kunnen de samenhang, overzichtelijkheid en toegankelijkheid verminderen. Maar tegelijkertijd geldt dat als het strafprocesrecht te veel in detail bij formele wet wordt geregeld, juist afbreuk wordt gedaan aan de inzichtelijkheid van de wet voor de burger en bruikbaarheid voor de rechtspraktijk. Een optimale balans in de verdeling tussen de wettelijke regeling en daaronder hangende lagere regelgeving draagt met andere woorden bij aan de inzichtelijkheid van de regels als geheel. Bij lezing van de wet krijgt men inzicht in de voornaamste duurzame normen, zonder dat het zicht daarop wordt verminderd door gedetailleerde uitwerkingen in de wet zelf. Bij het opstellen van de algemene maatregelen van bestuur onder het nieuwe wetboek zal worden bekeken hoe deze zo overzichtelijk mogelijk kunnen worden geordend.

Een voorbeeld kan het voorgaande verduidelijken. De overzichtelijkheid van het huidige wetboek heeft ernstig geleden door opeenvolgende – soms van veel details voorziene – wijzigingen die in de loop van de tijd in de relevante bepalingen van het opsporingsonderzoek zijn doorgevoerd. In Boek 2 zijn de regels van het opsporingsonderzoek vereenvoudigd en vernieuwd. Te gedetailleerde regels zijn vermeden en waar deze noodzakelijk zijn, worden deze in lagere regelgeving vastgesteld. Denk aan hoe de inhoud van bevelen, vorderingen en machtigingen in het opsporingsonderzoek moeten worden geadministreerd: die voorschriften komen op het niveau van een algemene maatregel van bestuur terecht. De inhoudelijke voorwaarden waaronder bevoegdheden in het opsporingsonderzoek kunnen worden uitgeoefend, worden echter in de wet zelf vastgelegd. Een voorbeeld vormen de toepasselijke verdenkingscriteria waaraan moet zijn voldaan om een bevoegdheid uit te oefenen.

(11) Volgens de memorie van toelichting levert de verankering van het recht op een eerlijk proces binnen een redelijke termijn en de onschuldpresumptie in de artikelen 1.1.2 en 1.1.3 geen zelfstandige bron van strafprocesrecht op. Kan de regering in dat kader toelichten wat de betekenis is van deze wettelijke verankering? Komt de verdachte bijvoorbeeld een beroep toe op artikelen 1.1.2 en 1.1.3 wanneer op deze rechten inbreuk wordt gemaakt?

11. Het recht op een eerlijk proces binnen een redelijke termijn is in de eerste titel van Boek 1 opgenomen om het fundamentele belang ervan te benadrukken. Het betreft hier een elementaire en onomstreden pijler van de strafvordering, die ook in de artikelen 6 EVRM, 47 EU-handvest, 14 IVBPR en 17 Grondwet is neergelegd. De verhouding met de mensenrechtenverdragen wordt met de opname in het wetboek geoptimaliseerd. De gedachte is niet dat de wettelijke verankering van dit recht een zelfstandige bron van strafprocesrecht vormt naast de verdragen waar het aan is ontleend. Het recht op een eerlijk proces krijgt hierdoor met andere woorden geen andere of nieuwe betekenis. Artikel 1.1.2 is dan ook open geformuleerd, zodat rekening kan worden gehouden met de rechtsontwikkeling. In het bijzonder is daarmee gewaarborgd dat de invulling van het recht gelijke tred kan houden met de ontwikkelingen in de rechtspraak van het EHRM. Met name die rechtspraak is leidend voor de invulling die aan het recht op een eerlijk proces moet worden gegeven en voor de concrete consequenties die dat heeft voor de positie van de verdachte in een individuele strafzaak. Voor de rechter, het openbaar ministerie en de verdediging kan de expliciete regeling in artikel 1.1.2 een signaal zijn dat dit recht bij de toepassing van het strafprocesrecht en de uitoefening van bevoegdheden zwaar weegt. De inhoud van concrete strafprocesrechtelijke regels wordt daardoor mede ingekleurd. Ook de wetgever verbindt zich, door de eerlijkheid van het proces als algemene bepaling voorop te stellen, er als het ware toe om dit beginsel in de formulering van specifieke strafprocesrechtelijke normen te laten doorklinken. Zo wordt in het nieuwe wetboek voorzien in de mogelijkheid om bij overschrijding van de redelijke termijn een schadevergoeding toe te kennen aan de verdachte (artikel 4.3.12). Of de redelijke termijn in een bepaald geval is overschreden, zal nog steeds moeten worden beoordeeld aan de hand van de rechtspraak van het EHRM, zoals deze nader door de Hoge Raad is ingevuld. Het nieuwe artikel 1.1.2 brengt daar geen verandering in. Wel zal de verdediging in sommige gevallen een verweer waarin beroep wordt gedaan op een schending van het recht op een eerlijk proces kracht kunnen bijzetten door te wijzen op de wettelijke verankering van dat recht in artikel 1.1.2 en – voor wat betreft de onschuldpresumptie – artikel 1.1.3. In die zin kan de verdachte dus inderdaad een beroep doen op deze bepalingen. Hoewel de inhoud van deze fundamentele rechten daarmee niet verandert, kan een beroep daarop wel de discussie en de motivering in een concrete strafzaak beïnvloeden en structureren.

In lijn met de gedachte om in het nieuwe wetboek de verhouding tussen verdragen en EU-regelgeving en het nationale wetboek te optimaliseren, wordt als onderdeel van de eerste aanvullingswet – die een separate wetgevingsprocedure doorloopt – voorgesteld om in artikel 1.1.1 de verhouding tussen de nationale wet en internationale en EU-regelgeving beter tot uitdrukking te brengen door een verwijzing naar hoger recht op te nemen. Daartoe wordt «onverminderd de werking van toepasselijke verdragen en verbindende besluiten van volkenrechtelijke organisaties» toegevoegd aan die bepaling. Met deze toevoeging is geen inhoudelijke wijziging beoogd.

(12) Klopt het beeld dat de bepalingen als beginselbepalingen in het verlengde liggen van artikel 17 lid 1 Grondwet en van betekenis kunnen zijn bij de doorwerking van internationale regelingen en rechtspraak, in het bijzonder van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) en de Europese Unie (EU)?

12. In lijn met het antwoord op vraag 11 kan worden bevestigd dat de artikelen 1.1.2 en 1.1.3 in het verlengde liggen van artikel 17, eerste lid, van de Grondwet en dat zij van betekenis kunnen zijn bij de doorwerking van internationale regelingen en rechtspraak. Door het recht op een eerlijk proces en de onschuldpresumptie hier expliciet te noemen worden deze grondwettelijke en verdragsrechtelijke beginselen nog eens nadrukkelijk onder de aandacht gebracht bij de strafrechter en alle andere personen en functionarissen die bij de strafrechtspleging betrokken zijn. Aldus wordt er aan het begin van het wetboek een brug geslagen tussen verdrag en Grondwet enerzijds en concrete procesrechtelijke voorzieningen en procedures in het wetboek anderzijds. Nieuwe ontwikkelingen in Europese rechtspraak kunnen van invloed zijn op die procesrechtelijke voorzieningen en procedures en bijvoorbeeld door middel van verdragsconforme interpretatie door de rechter in acht worden genomen bij de toepassing van het wetboek. Wel is het zo dat de doorwerking van die internationale regelingen niet wordt bepaald door het Wetboek van Strafvordering, maar door de artikelen 93 en 94 van de Grondwet (en het EU-rechtelijke kader voor zover het de doorwerking van EU-recht betreft). De artikelen 1.1.2 en 1.1.3 kunnen in zoverre worden gezien als een bevestiging (en niet als een uitbreiding) van de opdracht aan de Nederlandse strafrechter om bij de toepassing van het strafprocesrecht rekening te houden met Europese en internationale regelgeving en jurisprudentie die met de eerlijkheid van het proces en de onschuldpresumptie samenhangt.

(13) De rapporteurs vragen of de regering een overzicht kan geven van (voorbeelden van) de uitwerking van het recht op een eerlijk proces in de Boeken 2 tot en met 6. Zou daarbij de keuze voor de uitwerking van specifieke deelrechten van het recht op een eerlijk proces en de plaatsing van die uitwerking in het wetboek nader kunnen worden toegelicht en onderbouwd?

13. Het recht op een eerlijk proces is van fundamenteel belang voor het gehele strafprocesrecht. Men zou kunnen stellen dat in wezen het hele wetboek eraan bijdraagt dat het strafproces plaatsvindt op een wijze waarbij het recht op een eerlijk proces wordt gewaarborgd. Op vele plaatsen in het nieuwe wetboek zijn waarborgen voor de verdediging opgenomen die kunnen worden beschouwd als een uitwerking van het recht op een eerlijk proces. Het is dan ook ondoenlijk om daarvan een min of meer volledig overzicht te geven. Hieronder wordt voor de Boeken 1 tot en met 6 telkens een voorbeeld gegeven van een specifiek aspect van het recht op een eerlijk proces dat daar is geregeld.

– In artikel 1.2.16 is de nieuwe hoofdregel opgenomen dat raadkamerzittingen openbaar zijn, tenzij de wet anders bepaalt. Dit is beter dan het oude uitgangspunt in lijn met het recht op een openbare behandeling als opgenomen in artikel 6 EVRM.

– Boek 2 bevat nieuwe bepalingen die eraan bijdragen dat het ondervragingsrecht van de verdachte (artikel 6 EVRM) beter is gewaarborgd. Zo is vastgelegd dat de raadsman van de verdachte bijzondere toegang kan worden verleend tot het verhoor van een verdachte door een opsporingsambtenaar (artikel 2.3.11) en is bij getuigenverhoren door de rechter-commissaris de nieuwe hoofdregel dat de verdachte daarbij aanwezig mag zijn (artikel 2.10.29).

– In artikel 3.4.2 is voorzien in het recht van een verdachte die is verhoord op een kennisgeving van niet-vervolging, indien de officier van justitie op basis van de uitkomsten van het opsporingsonderzoek besluit te seponeren. Voor de bescherming van de rechtspositie van de verdachte wordt hier dus aangeknoopt bij het eerste verhoor van de verdachte. Deze nieuwe wettelijke systematiek sluit beter dan de huidige aan bij artikel 6 EVRM, nu het moment van het eerste verhoor in veel gevallen het begin van de «criminal charge» vormt.

– In Boek 4 zijn de bestaande criteria voor het beoordelen van getuigenverzoeken aangepast en is het toepassingsbereik daarvan verduidelijkt, met inachtneming van de regels die voortvloeien uit de rechtspraak van het EHRM over het ondervragingsrecht van artikel 6 EVRM. In het verlengde daarvan bepaalt artikel 4.3.11 dat het bewijs dat de verdachte het feit heeft begaan niet in beslissende mate kan steunen op mededelingen van een persoon die de verdachte niet heeft kunnen ondervragen, tenzij het recht op een eerlijk proces daardoor niet wordt geschonden.

– Wat betreft de doorwerking van artikel 6 EVRM in de regeling van het hoger beroep verdient aandacht dat het verlofstelsel niet in Boek 5 (rechtsmiddelen) terugkeert. Dit heeft mede als achtergrond dat de motivering van de beslissing om geen verlof te verlenen enkele malen in strijd is geoordeeld met artikel 6 EVRM en artikel 14 IVBPR.

– In Boek 6 is een regeling opgenomen die betrekking heeft op (kort gezegd) personen met een beperking of ziekte. Indien de officier van justitie of de rechter vermoedt dat de verdachte een beperking of een ziekte heeft waardoor deze onvoldoende in staat is het proces tegen hem te begrijpen of daaraan deel te nemen, neemt hij de maatregelen die hij noodzakelijk acht om de verdachte hiertoe voldoende in staat te stellen. Deze benadering is gebaseerd op het recht op effectieve participatie, dat door het EHRM wordt afgeleid uit artikel 6 EVRM.

Deze voorbeelden laten zien dat het algemeen geformuleerde recht op een eerlijk proces van artikel 1.1.2 op verschillende plaatsen in het wetboek een concrete uitwerking krijgt. Die uitwerking is ook noodzakelijk om duidelijk te maken wat de consequenties zijn van het recht op een eerlijk proces voor de specifieke rechten en bevoegdheden van de procespartijen in een bepaalde fase van het strafproces. Met een algemene omschrijving van het recht op een eerlijk proces in Boek 1 kan dan ook geenszins worden volstaan. Specifieke deelrechten, zoals het recht van de verdachte om getuigen te ondervragen, moeten worden geregeld op de plaats waar de uitoefening van die rechten aan de orde is. Voor het verhoor van getuigen door een opsporingsambtenaar of de rechter-commissaris is dat bijvoorbeeld Boek 2, voor het getuigenverhoor door de zittingsrechter is dat Boek 4. De keuze om specifieke deelrechten van het recht op een eerlijk proces in het wetboek uit te werken, laat zich lastig in algemene zin toelichten of onderbouwen. Of een uitwerking noodzakelijk is zal onder meer afhangen van de uitleg die in de jurisprudentie van het EHRM wordt gegeven aan (het betreffende deelrecht van) artikel 6 EVRM en van de vraag of verwezenlijking van dit deelrecht een uitwerking in wettelijke procesregels vergt. In het nieuwe wetboek is (zie ook het antwoord op vraag 11) gestreefd naar het optimaliseren van de verhouding met de mensenrechtenverdragen, bijvoorbeeld door de tekst van de wet op onderdelen (meer) in overeenstemming te brengen met de EHRM-rechtspraak. Hierboven zijn daarvan een aantal voorbeelden gegeven.

(14) Hoe verhoudt het uitgangspunt dat strafvordering plaatsvindt op een wijze die recht doet aan de belangen van het slachtoffer zich tot de rechten van de verdachte, zoals neergelegd in onder meer artikelen 1.1.2 en 1.1.3? Kan een overzicht worden gegeven van (voorbeelden van) de uitwerking van dit artikel in de Boeken 2 tot en met 6?

14. Het opnemen van het beginsel dat strafvordering plaatsvindt op een wijze die recht doet aan de belangen van het slachtoffer strekt ertoe te benadrukken dat de strafrechtelijke autoriteiten zich te allen tijde rekenschap geven van de belangen van het slachtoffer. Het beginsel opgenomen in artikel 1.1.4 is aldus op te vatten als een uitdrukkelijke opdracht om bij het maken van afwegingen en het nemen van beslissingen rekening te houden met de belangen van het slachtoffer, bijvoorbeeld bij de vervolgingsbeslissing of de beslissing om een rechtsmiddel in te stellen of een processuele sanctie toe te passen. Het slachtoffer heeft in de loop der jaren een sterkere wettelijke positie gekregen. Deze positie dient vergezeld te gaan van zorg voor zijn kwetsbaarheid. Het strafprocesrecht kent rechten toe aan het slachtoffer en moet er ook op ingericht zijn het slachtoffer zo te behandelen dat het niet voor een tweede keer slachtoffer wordt; dit keer niet van het strafbaar feit maar van de behandeling tijdens het strafproces.

Voor de verdachte zijn het recht op een eerlijk proces binnen een redelijke termijn en het vermoeden van onschuld fundamentele beginselen, die onder meer in de artikelen 1.1.2 en 1.1.3 zijn neergelegd. Beide uitgangspunten, recht doen aan de belangen van het slachtoffer en de fundamentele rechten van de verdachte waarborgen, dienen in acht te worden genomen. Daarbij moet voor ogen worden gehouden dat deze beginselen op verschillende wijze doorwerken in het strafproces, omdat de verdachte en het slachtoffer in het strafproces niet dezelfde positie hebben. In de wettelijke regeling van het strafproces wordt, waar nodig, een afweging gemaakt tussen de verschillende belangen en wordt een evenwicht bepaald. Een voorbeeld hiervan is de regeling van de bevoegdheden van de verschillende procesdeelnemers tijdens het onderzoek op de terechtzitting.

Het slachtoffer kan in verschillende hoedanigheden betrokken zijn bij het strafproces. Het slachtoffer kan aangifte doen en op de hoogte worden gesteld van de voortgang van het strafproces en desgewenst het onderzoek op de terechtzitting bijwonen, zonder een actieve inbreng te hebben. Hiernaast kan het slachtoffer gebruik maken van het spreekrecht, als getuige optreden, zich als benadeelde partij voegen in het strafproces (om een vordering tot schadevergoeding in te dienen) of als belanghebbende een klacht indienen bij het gerechtshof, als opsporing of vervolging achterwege blijft of niet wordt voortgezet of als vervolging plaats vindt door uitvaardiging van een strafbeschikking. Bij elk van deze rollen bevat de wettelijke regeling passende bijbehorende voorschriften die een uitwerking vormen van het beginsel dat strafvordering plaatsvindt op een wijze die recht doet aan de belangen van het slachtoffer. Het meest in het oog springend is de catalogus van rechten voor het slachtoffers, waaronder het recht op diverse informatie en het recht op kennisneming van processtukken, die is opgenomen in Boek 1, Hoofdstuk 5. Ter illustratie worden ook enkele voorbeelden gegeven uit de Boeken 2 tot en met 6 van het nieuwe wetboek.

In Boek 2, Hoofdstuk 2, is een aantal waarborgen opgenomen voor het doen van aangifte. De aangever of zijn gemachtigde die de Nederlandse taal niet of niet voldoende beheerst, wordt in staat gesteld aangifte te doen in een taal die hij begrijpt of spreekt (artikel 2.2.7). Verder is bepaald dat de aangifte aan de aangever wordt uitgereikt of toegezonden, tenzij het belang van het onderzoek zich daartegen verzet (artikel 2.2.9). Indien sprake is van een gegrond vermoeden dat het slachtoffer in verband met het afleggen van zijn verklaring ernstige overlast zal ondervinden of in de uitoefening van zijn beroep ernstig zal worden belemmerd, kan gekozen worden voor aangifte onder nummer of kan gebruik gemaakt worden van domiciliekeuze.

In Boek 3 is geregeld dat de officier van justitie in een strafbeschikking de verplichting kan opleggen tot betaling aan de Staat van een geldbedrag ten behoeve van het slachtoffer. Dit betekent dat als de officier van justitie besluit om geen procesinleiding in te dienen, maar de zaak af te doen met een strafbeschikking, het slachtoffer daarmee niet de mogelijkheid verliest om schadevergoeding te krijgen binnen het kader van de vervolging. Het slachtoffer heeft dan ook de voordelen van de schadevergoedingsmaatregel, te weten dat de Staat zorgdraagt voor de inning bij degene aan wie de maatregel is opgelegd en dat onder voorwaarden de voorschotregeling van toepassing is (artikel 3.3.1).

Tijdens de berechting, die is geregeld in Boek 4, kan het slachtoffer een verklaring afleggen ter uitoefening van het spreekrecht (artikel 4.2.46). Verder heeft het slachtoffer soms een bevoegdheid als de rechter processuele beslissingen overweegt. Zo kan het ter sprake brengen van processtukken tijdens de terechtzitting achterwege blijven indien de officier van justitie en de verdachte alsmede het slachtoffer, indien het op de terechtzitting aanwezig is, daarmee instemmen (artikel 4.2.31). Voor het slachtoffer is dit een verbetering van zijn positie, want in de bestaande regeling is er geen aandacht voor het belang dat een benadeelde partij of slachtoffer kan hebben bij het bespreken van processtukken.

Boek 5, betreffende rechtsmiddelen, bevat de nieuwe mogelijkheid dat de benadeelde partij haar in eerste aanleg ingediende vordering in hoger beroep kan vermeerderen (artikel 5.4.34) en dat zij tegen een gehele of gedeeltelijke afwijzing van haar vordering in het eindvonnis zelfstandig hoger beroep kan instellen bij de strafrechter indien de vordering meer dan € 1.750 bedraagt (artikel 5.4.35). Dit zijn verbeteringen van de positie van het slachtoffer ten opzichte van het huidige recht. In dit boek zijn verder verscheidene bepalingen opgenomen waaruit blijkt dat rekening wordt gehouden met het belang van slachtoffers, zoals het voorschrift dat het gerecht ervoor zorgt dat (ook) slachtoffers langs elektronische weg kennis kunnen nemen van rechtsmiddelen die volgens het door de griffie van het gerecht bijgehouden register zijn ingesteld of ingediend in hun zaak (artikel 5.2.8), of het voorschrift dat de griffier van de Hoge Raad kennis geeft van de beslissing van de Hoge Raad aan het slachtoffer dat daarom verzoekt. Het slachtoffer krijgt desgevraagd ook een kopie van het arrest van de Hoge Raad (artikel 5.5.16).

Ten slotte een voorbeeld van een waarborg voor het slachtoffer in Boek 6, die is opgenomen in de regeling voor de berechting van verdachten die ten tijde van het begaan van het strafbaar feit de leeftijd van twaalf jaar, maar nog niet die van achttien jaar hebben bereikt. Uitgangspunt is dat de zaak niet in het openbaar plaatsvindt en dat de rechter tot het bijwonen van de terechtzitting bijzondere toegang kan verlenen. Aan het slachtoffer wordt toegang verleend, tenzij de rechter wegens bijzondere redenen anders beslist (artikel 6.1.22). Deze benadering illustreert dat de regeling het belang dat het slachtoffer heeft bij het bijwonen van de zaak uitdrukkelijk onderkent.

(15) Op welke wijze zou het beginsel dat strafvordering plaatsvindt met inachtneming van de belangen van slachtoffers invulling moeten krijgen in de praktijk?

15. Zoals aangeduid in het antwoord op vraag 14, vormt het beginsel dat strafvordering plaatsvindt met inachtneming van de belangen van slachtoffers een opdracht aan de strafrechtelijke autoriteiten om bij het maken van afwegingen en het nemen van beslissingen rekening te houden met de belangen van het slachtoffer. De organisatie van de strafrechtspleging moet zodanig zijn ingericht dat de uitoefening van de in het wetboek opgenomen rechten van slachtoffers in de praktijk daadwerkelijk worden gewaarborgd. Verder moeten alle autoriteiten die een rol vervullen gedurende het strafproces erop letten dat het slachtoffer correct bejegend wordt, ook in situaties waarin er geen specifieke norm in het wetboek is vastgelegd. Het is belangrijk dat functionarissen in de dagelijkse rechtspraktijk zorgvuldig met slachtoffers omgaan. Dit kan niet worden afgedwongen door regelgeving, maar leidraden of handreikingen voor de praktijk kunnen wel behulpzaam zijn. Een voorbeeld is de «Modelregeling inzake passende verblijfsomgeving slachtoffers», die de Raad voor de rechtspraak in 2012 heeft vastgesteld. De modelregeling schrijft onder meer voor hoe bodes bij rechtbanken en hoven slachtoffers een professioneel, kwalitatief goede en doelmatige opvang kunnen bieden. Ook schrijft de regeling voor dat ongewenste confrontatie met de verdachte moet worden vermeden en dat het slachtoffer een vooraf vastgestelde plek in de zittingszaal inneemt.

(16) Kan het slachtoffer via een beroep op artikel 1.1.4 afdwingen dat het strafproces recht doet aan zijn belangen?

16. Het beginsel dat strafvordering plaatsvindt met inachtneming van de belangen van slachtoffers is opgenomen in Boek 1 als één van de leidende uitgangspunten van het strafproces. Voor de rechter, het openbaar ministerie en de politie vormt artikel 1.1.4 een signaal dat de belangen van het slachtoffer gewicht in de schaal leggen voor wat betreft de wijze waarop het strafprocesrecht wordt toegepast en bevoegdheden worden uitgeoefend. De inhoud van concrete strafprocesrechtelijke regels wordt daardoor mede ingekleurd. Ook de wetgever verbindt zichzelf door het vooropstellen van de belangen van het slachtoffer om die belangen waar aangewezen te laten doorklinken bij het formuleren van concrete strafrechtelijke normen. Zie voor voorbeelden daarvan het antwoord op vraag 14. Door de belangen van het slachtoffer in de eerste titel van Boek 1 expliciet te benoemen worden deze nadrukkelijk onder de aandacht van de rechter en de procespartijen gebracht (vergelijk de antwoorden op vraag 11 en 12 over de artikelen 1.1.2 en 1.1.3). Het is denkbaar dat een slachtoffer dat aan het strafproces deelneemt een beroep doet op artikel 1.1.4 om zijn argumentatie kracht bij te zetten, bijvoorbeeld tijdens de berechting. De inhoud en reikwijdte van de bepalingen op basis waarvan het strafproces plaatsvindt, verandert daardoor op zichzelf niet, maar een beroep op het beginsel opgenomen in artikel 1.1.4 kan wel de discussie over de toepassing van die bepalingen en de motivering daarvan in een concrete strafzaak beïnvloeden en structureren.

(17) De leden van de D66-fractie wijzen erop dat de verplichting om een strafzaak binnen een redelijke termijn af te doen ook nu al bestaat, maar dat dit in bepaalde type zaken waarin het opsporingsonderzoek veel tijd in beslag neemt (zoals bij zaken waarin sprake is van een dodelijk slachtoffer of bij grote fraudezaken) in de praktijk nauwelijks wordt gehaald. Kan de regering toelichten op welke wijze het onderhavige wetsvoorstel een bijdrage gaat leveren aan een verbetering op dit vlak?

17. De verdachte heeft recht op een eerlijk proces binnen een redelijke termijn. Het belang van dit al bestaande recht is onderstreept door dit in het nieuwe wetboek al in het tweede artikel, direct na het artikel over het strafvorderlijk legaliteitsbeginsel, op te nemen. Dit wetsvoorstel verbetert de wettelijke voorwaarden waaronder berechting binnen een redelijke termijn in de praktijk kan worden gerealiseerd vooral door in te zetten op een «beweging naar voren»: met een samenstel van maatregelen wordt bevorderd dat strafzaken beter voorbereid bij de zittingsrechter komen. Deze maatregelen komen niet alleen de kwaliteit van de berechting ten goede, maar kunnen ook bijdragen aan het terugdringen van doorlooptijden, en daarmee aan het realiseren van het recht op berechting binnen een redelijke termijn in de praktijk.

(18) De leden van de D66-fractie lezen dat de regering artikel 1.1.4 (recht doen aan belangen van het slachtoffer) in de eerste titel van het nieuwe wetboek opneemt om te benadrukken dat de strafrechtelijke autoriteiten zich te allen tijde rekenschap geven van de belangen van het slachtoffer. Kan de regering aangeven hoe dit momenteel in de praktijk verloopt, of op dit gebied verbeteringen nodig zijn en zo ja, of verwacht wordt dat de praktijk gaat veranderen?

18. De positie van het slachtoffer in het strafproces is in een relatief kort tijdsbestek sterk tot ontwikkeling gekomen. Het slachtoffer heeft verschillende rechten die (voor een deel ter implementatie van EU-Richtlijn 2012/29/EU) wettelijk zijn vastgelegd, waaronder het recht op informatie, het spreekrecht en het recht om als benadeelde partij een vordering tot schadevergoeding te kunnen instellen in het strafproces. Het in art. 1.1.4 neergelegde beginsel dat strafvordering plaatsvindt met inachtneming van de belangen van slachtoffers heeft hierbij een normerende functie. Het strekt er toe de bewustwording bij de strafrechtelijke autoriteiten verder te versterken dat bij de wijze waarop het strafprocesrecht wordt toegepast en bij het uitoefenen van bevoegdheden, waar mogelijk rekening moet worden gehouden met de uitwerking voor het slachtoffer. Zo neemt bijvoorbeeld de officier van justitie, naast de ernst van het feit en de persoon van de verdachte, de belangen van slachtoffers mee bij zijn keuze voor een afdoeningsmodaliteit. Bij het aanbieden van een OM-strafbeschikking wordt ook met de belangen van slachtoffers rekening gehouden. Ook worden in het kader van het recht op bescherming van slachtoffers hun belangen meegewogen bij de afweging of externe vrijheden worden toegekend aan de veroordeelde in de tenuitvoerleggingsfase. Er zijn geen signalen dat structureel grote verbeteringen nodig zijn. Het borgen van de positie van het slachtoffer heeft de voortdurende aandacht binnen het Ministerie van Justitie en Veiligheid. Als vanuit de praktijk wordt aangegeven dat op onderdelen verbetering nodig is, bespreekt het Ministerie van Justitie en Veiligheid de punten met ketenpartners en wordt samen aan oplossingen gewerkt.

(19) De leden van de PVV-fractie lezen dat in artikel 1.1.4 is vastgelegd dat strafvordering plaatsvindt op een wijze die recht doet aan de belangen van het slachtoffer. In de memorie van toelichting bij dit voorgestelde wetsartikel staat dat «te allen tijde» rekening dient te worden gehouden met de belangen van het slachtoffer. Is «te allen tijde» niet veel te ruim, gezien het feit dat Nederland een tweepartijenstelsel kent (de verdachte en het OM) en het slachtoffer hier niet onder valt? Is deze (te) ruime bepaling niet in strijd met de onschuldpresumptie die geldt ten aanzien van de verdachte? Zo nee, waarom niet?

19. Het slachtoffer is als zodanig geen procespartij, maar wel procesdeelnemer. Als procesdeelnemer heeft hij een aantal rechten, zoals het recht op de kennisneming van processtukken en het recht om tijdens de behandeling van de zaak op de terechtzitting te spreken (als het een ernstig, spreekrechtwaardig delict betreft). Hiernaast is het mogelijk dat een slachtoffer in de hoedanigheid van getuige of van benadeelde partij een belangrijke rol vervult in het strafproces.

Het beginsel dat strafvordering plaatsvindt op een wijze die recht doet aan de belangen van het slachtoffer brengt mee dat de officier van justitie en de rechter rekening dienen te houden met de belangen van het slachtoffer, ook al is het slachtoffer geen partij. Het openbaar ministerie treedt niet enkel op als de tegenpartij van de verdachte, maar draagt ook verantwoordelijkheid voor een integere rechtshandhaving. Dat betekent dat het openbaar ministerie de belangen van het slachtoffer in zijn afweging meeneemt, naast andere belangen, zoals die van de samenleving. De rechter zal in zijn besluitvorming eveneens de belangen van het slachtoffer meenemen. Een voorbeeld hiervan is dat de rechter bij de strafoplegging rekening houdt met hetgeen het slachtoffer mondeling of schriftelijk naar voren heeft gebracht. Dit kan de zwaarte van de sanctie betreffen en ook de vorm van de sanctie. De rechter kan bijvoorbeeld een maatregel opleggen die gericht is op de bescherming van het slachtoffer.

Dat rekening moet worden gehouden met de belangen van het slachtoffer betekent uiteraard niet dat die belangen altijd zwaarder wegen dan andere belangen. Evenmin mag dit afbreuk doen aan het recht op een eerlijk proces en aan principe van het vermoeden van onschuld, zoals vastgelegd in artikel 1.1.3 en in artikel 6, tweede lid, EVRM. Dit principe brengt mee dat de verdachte voor onschuldig wordt gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan. Van de rechter wordt verwacht dat hij zich bij de behandeling en beoordeling van de zaak niet eenzijdig laat beïnvloeden door het belang en verklaringen van het slachtoffer. De rechter zal ook de inbreng van de verdediging en van de officier van justitie meewegen in zijn oordeel. De mogelijkheden om recht te doen aan de belangen van het slachtoffer vinden kortom hun grens in de eerlijkheid van het proces en de onschuldpresumptie. Vanzelfsprekend mogen de belangen van het slachtoffer, hoe zwaarwegend ook, er nooit toe leiden dat een onschuldige zou kunnen worden veroordeeld.

(20) De leden van de PVV-fractie lezen dat het strafproces in de tweede plaats zo moet zijn ingericht dat secundaire victimisatie wordt voorkomen. Waarom wordt het voorkomen van secundaire victimisatie een taak van de betrokken autoriteiten in het strafproces? Vanzelfsprekend is het een nobel streven, maar toch niet meer dan een inspanningsverplichting voor de organisaties en functionarissen in de strafrechtspleging? En zo nee, wordt straks de overheid aansprakelijk gesteld voor een gevoerd strafproces waarbij het slachtoffer de overheid aansprakelijk kan stellen, hetgeen mogelijk tot gevolg heeft dat de betrokken instanties (te) voorzichtig gaan zijn in het vervolgingsbeleid? Ofwel: raakt dit het opportuniteitsbeginsel? Hoe verhoudt daarnaast deze taak zich tot een verdachte die uiteindelijk door de rechter wordt vrijgesproken, omdat niet wettig en overtuigend is bewezen dat hij/zij het ten laste gelegde feit heeft begaan? Hier kan ook sprake zijn van victimisatie en als dat zo is, komt dan ook hier niet het opportuniteitsbeginsel in gevaar?

20. Bij het voorkomen van secundaire victimisatie is het doel het slachtoffer zo te behandelen dat het niet nog eens slachtoffer wordt; ditmaal niet van het strafbaar feit, maar van het strafproces. Deze doelstelling is niet expliciet opgenomen in het Wetboek van Strafvordering, maar maakt wel deel uit van de ratio van slachtofferrechten die in het wetboek zijn vastgelegd. Het voorkomen van secundaire victimisatie is bovendien een belangrijk aspect van een strafvordering die recht doet aan de belangen van het slachtoffer (artikel 1.1.4). De doelstelling is ook de grondslag van het voorschrift opgenomen in artikel 1.5.2, eerste lid, dat de officier van justitie zorgdraagt voor een correcte bejegening van het slachtoffer. Het streven naar het voorkomen van secundaire victimisatie komt verder tot uiting in concrete maatregelen die in het wetboek zijn opgenomen. Een voorbeeld hiervan vormt artikel 4.2.3, eerste lid. Hierin is het uitgangspunt vastgelegd dat het onderzoek op de terechtzitting plaatsvindt in het openbaar. De rechtbank kan niettemin behandeling met gesloten deuren bevelen, onder meer als de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van procesdeelnemers of anderszins bij de zaak betrokkenen dit eist. Hierbij kan worden gedacht aan een slachtoffer dat het spreekrecht wil uitoefenen waarbij een openbare behandeling het risico van secundaire victimisatie met zich brengt. Op grond van de «Modelregeling inzake passende verblijfsomgeving slachtoffers» van de Raad voor de rechtspraak kunnen verdere maatregelen worden getroffen om te voorkomen dat in de rechtszaal het slachtoffer en de verdachte oogcontact hebben. Dit voorbeeld illustreert dat het erom gaat het strafproces zo in te richten en het slachtoffer zo te bejegenen, dat zoveel mogelijk wordt voorkomen dat hem extra leed wordt toegevoegd door of tijdens de strafprocedure.

Een en ander is ook terug te voeren op (de preambule bij) de EU-richtlijn 2012/29/EU, inzake minimumnormen voor slachtoffers. In overweging 53 is opgenomen dat het risico op secundaire en herhaalde victimisatie, op intimidatie en op vergelding door de dader, dan wel als gevolg van de deelname aan de strafprocedure, moet worden beperkt door de procedure op een gecoördineerde en respectvolle manier te laten verlopen, zodat het slachtoffer vertrouwen kan krijgen in de autoriteiten. De richtlijn verplicht ertoe maatregelen te kunnen treffen om het genoemde risico te beperken. De autoriteiten hebben dus tot taak om waar nodig maatregelen te treffen, maar niet om als resultaat te garanderen dat secundaire victimisatie niet voorkomt. Het gaat om maatregelen die bijdragen aan de zorgvuldigheid waarmee het slachtoffer in de procedure wordt behandeld en niet om de inhoud van het eindvonnis (vrijspraak of veroordeling; zie hieronder).

In relatie tot het in de nieuwe wettelijke regeling gehandhaafde opportuniteitsbeginsel geldt dat de officier van justitie bij zijn vervolgingsbeslissing het belang van het slachtoffer nadrukkelijk dient mee te wegen naast andere, algemene belangen. Het algemeen belang dat de strafwet wordt gehandhaafd en dat slachtoffers genoegdoening wordt verschaft, moet worden afgewogen tegen andere algemene belangen. Tot die algemene belangen behoren bijvoorbeeld ook het belang om een lopende reclasseringsbegeleiding van de verdachte niet te doorkruisen en het belang dat burgers geen leed wordt toegevoegd als daarvoor geen reden is. Bij de afweging moet ook de beperkte opsporings- en vervolgingscapaciteit worden betrokken. Het voorgaande betekent dat de officier van justitie het slachtofferbelang meeweegt bij zijn beslissing om al dan niet te vervolgen. Hiernaast spelen de verschillende genoemde andere overwegingen een belangrijke rol in zijn afweging. Het voorkomen van secundaire victimisatie heeft dus geen doorslaggevende invloed op de toepassing van het opportuniteitsbeginsel. Met andere woorden: de waarheidsvinding en het publieke belang dat de strafwet wordt gehandhaafd kunnen (en zullen meestal) prevaleren boven het risico op secundaire victimisatie. De invoering van het nieuwe wetboek brengt geen verandering in de afweging die de officier van justitie in dit verband maakt. Er is dan ook geen reden om te verwachten dat het slachtoffer de overheid succesvol aansprakelijk zal kunnen stellen voor een gevoerd strafproces. Hierboven zijn verschillende maatregelen genoemd die, nadat een vervolging is ingesteld, kunnen bijdragen aan het tegengaan van secundaire victimisatie tijdens het strafproces.

Tot slot is het mogelijk dat het openbaar ministerie een strafbaar feit vervolgt en dat de rechter in die zaak de verdachte vervolgens vrijspreekt. De rechter komt op basis van waarheidsvinding en volgens de regels van een eerlijk proces tot zijn oordeel; dit staat niet ter discussie. Artikel 4.3.3 verankert de taak van de rechter om op de grondslag van de tenlastelegging en naar aanleiding van het onderzoek op de terechtzitting te beoordelen of bewezen is dat het feit door de verdachte is begaan. Alleen als de rechtbank het tenlastegelegde feit niet bewezen acht, spreekt zij de verdachte vrij (artikel 4.3.5). Het voorkomen van secundaire victimisatie speelt in dit verband geen rol. Dat neemt niet weg dat een vrijspraak uiteraard zeer teleurstellend kan zijn voor het slachtoffer. Het is belangrijk dat het slachtoffer voordat de zaak op de zitting wordt behandeld goed wordt geïnformeerd over de mogelijke uitspraken, opdat het slachtoffer geen onrealistische verwachtingen heeft.

(21) Artikel 1.1.18 is aangepast naar de huidige situatie waarin er zowel een Minister van Justitie en Veiligheid alsook een Minister voor Rechtsbescherming is. Aangezien het wetboek «toekomstbestendig» is gemaakt, lijkt dit deze leden geen goed idee. Wat is de reden dat hiervoor is gekozen in genoemd artikel en is er geen alternatief?

21. In artikel 1.1.18 is bepaald dat voor zover in het Wetboek van Strafvordering wordt gesproken over «Onze Minister» wordt bedoeld «Onze Minister van Justitie en Veiligheid dan wel Onze Minister voor Rechtsbescherming, al naar gelang wie het aangaat». Het voordeel van deze definitiebepaling is dat wanneer de taakverdeling tussen beide Ministers verandert geen wijziging van het Wetboek van Strafvordering nodig is en dat wanneer de functietitel en/of de Ministers die verantwoordelijk zijn voor het wetboek veranderen, dit slechts in één bepaling behoeft te worden gewijzigd. De bepaling is daarmee toekomstbestendig. Dat in (de definitiebepalingen van) wetten naar specifieke Ministers wordt verwezen is overigens gebruikelijk en in lijn met de Aanwijzingen voor de regelgeving.

(22) De leden van de CDA-fractie lezen dat in het huidige Wetboek van Strafvordering op verschillende plaatsen is geregeld dat een kamer naar een andere kamer kan verwijzen, maar dat deze regeling niet dekkend is. Een meervoudige kamer kan namelijk een zaak niet naar de kantonrechter verwijzen of vice versa. Deze leden lezen dat de nieuwe regeling verwijzing mogelijk maakt tussen alle enkelvoudige en meervoudige kamers. Deze leden vragen aan de regering of het in de praktijk regelmatig voorkomt dat een rechter een zaak zou willen verwijzen naar een andere kamer, zoals van een kantonrechter naar een meervoudige kamer.

22. In de praktijk komt het zelden tot nooit voor dat een kantonrechter van oordeel is dat de zaak naar een andere, enkelvoudige of meervoudige, kamer moet worden verwezen. De bepaling dat een kamer altijd naar een andere kamer kan verwijzen is ingegeven doordat in het huidige wetboek in sommige gevallen geen verwijzingsmogelijkheid bestaat als de regels van de interne competentie niet in acht zijn genomen. In die gevallen is de rechter genoodzaakt zich onbevoegd te verklaren. Dit vormt een formele eindbeslissing, hetgeen inhoudt dat de officier van justitie de zaak opnieuw moet aanbrengen om de enkele reden dat de rechter van oordeel is dat een andere rechter over de zaak moet, of beter kan oordelen. Dit is inefficiënt. Daarom is in het nieuwe wetboek als regel opgenomen dat in alle gevallen waarin de zaak bij de verkeerde kamer dient, de zaak wordt verwezen naar de wel bevoegde kamer. Dit geldt niet alleen in gevallen van onbevoegdheid. Verwijzing is volgens de regeling ook aangewezen in gevallen waarin de rechter van oordeel is dat de zaak beter door een andere kamer kan worden behandeld. Dit laatste doet zich bijvoorbeeld voor als de (enkelvoudige) politierechter aanleiding ziet om de zaak door een meervoudige kamer te laten beoordelen.

(23) De leden van de CDA-fractie lezen dat uit de nieuwe regeling volgt dat overdracht langs de elektronische weg centraal staat bij berichtenverkeer tussen professionals, waarbij de burger een bericht langs elektronische weg kan overdragen. Deze leden vragen of een uitzondering bestaat voor burgers die omwille van uiteenlopende redenen niet langs de elektronische weg de berichten kunnen overdragen of ontvangen en bijvoorbeeld niet beschikken over een raadsman of raadsvrouw.

23. In de nieuwe regeling is het uitgangspunt inderdaad dat berichten langs elektronische weg worden uitgewisseld. Voor professionele procesdeelnemers wordt overdracht van berichten langs elektronische weg verplicht gesteld of bevorderd (artikel 1.9.3). Ook burgers worden gestimuleerd om van de elektronische weg gebruik te maken, maar een verplichting om berichten langs elektronische weg over te dragen gaat voor hen alleen gelden als zij door een advocaat worden bijgestaan (artikel 1.9.4, tweede lid). Voor burgers die niet door een advocaat worden bijgestaan en om uiteenlopende redenen niet langs elektronische weg berichten kunnen overdragen of ontvangen is er dus geen verplichting om gebruik te maken van de elektronische weg.

(24) De leden van de CDA-fractie lezen dat de Afdeling Advisering van de Raad van State (de Afdeling) haar zorgen uitspreekt over de uitvoerbaarheid van de voorgestelde nieuwe regelingen in het kader van capaciteitstekorten, in het bijzonder bij de kabinetten van de rechter-commissaris. Deze leden vragen of de regering een reflectie kan geven op deze geuite zorgen en de vraag kan beantwoorden op welke manier deze geconstateerde zorgpunten kunnen worden weggenomen.

24. Allereerst is van belang dat de justitiële keten door een financiële impuls in de gelegenheid is gesteld zich te versterken. In de JenV-begroting zijn hier middelen voor vrijgemaakt. De verwachting is dat met de vrijgemaakte middelen onder meer door het aantrekken en opleiden van extra personeel, in de komende jaren gebouwd kan worden aan robuuste organisaties, zodat de achterstanden kunnen worden weggewerkt en de werkdruk zal afnemen. Ook wordt geïnvesteerd in de primaire informatiesystemen van met name openbaar ministerie en politie (Brief inzake hoofdlijnen beleid Ministerie van Justitie en Veiligheid d.d. 9 februari 2022, Kamerstukken II 2021/22, 35 925 VI, nr. 132). De verwachting is dat deze binnen enkele jaren operationeel zullen zijn, zodat tijdig de voor de implementatie van het nieuwe Wetboek van Strafvordering noodzakelijke aanpassingen kunnen worden gedaan.

Meer specifiek met betrekking tot het nieuwe Wetboek van Strafvordering is € 450 miljoen beschikbaar gesteld voor de implementatie daarvan. Hierdoor worden de organisaties in staat gesteld om het nieuwe wetboek op zorgvuldige wijze te implementeren. De organisaties in de strafrechtketen hebben met dit budget inmiddels projectorganisaties kunnen inrichten, en er is een centraal implementatieprogrammateam opgericht voor de afstemming van de werkzaamheden tussen de organisaties.

Deze versterkingen nemen niet weg dat het van groot belang is dat de betrokken organisaties zich kunnen concentreren op de implementatie van het nieuwe wetboek en dat het aantal veranderopgaven voor deze organisaties in deze periode maat houdt met de verandercapaciteiten. Tegen die achtergrond is onder meer door de Commissie-Letschert gepleit voor een beleidsluwe periode in aanloop naar de inwerkingtreding van het nieuwe wetboek.

Ten slotte is relevant dat de werklasteffecten voor de organisaties in de strafrechtketen (waaronder begrepen de tenuitvoerleggingsketen) in kaart worden gebracht. Hierbij gaat het zowel om werklastverzwaring als werklastvermindering. Het totaalbeeld van de uitvoeringsconsequenties van het nieuwe wetboek wordt toegelicht in de memorie van toelichting bij de invoeringswet. Voor de dekking van de eventuele meerkosten van deze verwachte omvang zal ruimte gevonden worden binnen de JenV-begroting, zodat de organisaties die het betreft hun capaciteit kunnen vergroten (zie de achtste en negende voortgangsrapportage, Kamerstukken II 2022/23, 29 279, nrs. 782 en 832).

(25) De leden van de CDA-fractie lezen dat over de verhouding tussen de algemene maatregel van bestuur en het legaliteitsbeginsel vanwege kritiek op eerdere voorstellen gekozen is voor een ruimer gebruik van de algemene maatregel van bestuur in de strafvordering, waarover voorlichting is verzocht aan de Raad van State. Deze leden vragen of de regering uiteen kan zetten wat deze kritiek en discussie inhoudt en wat de knelpunten zijn in de zogenoemde minder ruime verhouding tussen de algemene maatregel van bestuur en het legaliteitsbeginsel.

25. Zoals in het antwoord op vraag 10 is uiteengezet vloeit uit het strafvorderlijk legaliteitsbeginsel voort dat de rechten van burgers en de bevoegdheden van de overheid in een formele wet moet worden neergelegd en dat alleen de uitwerking daarvan in lagere regelgeving, in het bijzonder de algemene maatregel van bestuur, mogelijk is. Dat vloeit ook voort uit de Aanwijzingen voor de regelgeving (aanwijzing 2.19): de reikwijdte en de voornaamste duurzame normen worden in de wet opgenomen, terwijl voorschriften van meer technische of administratieve aard of voorschriften die vaak wijziging behoeven, beter op lager niveau kunnen worden uitgewerkt. Opsporingsbevoegdheden en procedurele waarborgen worden zoveel mogelijk in de wet opgenomen (aanwijzing 2.21). Deze gebruikelijke richtsnoeren voor de verhouding tussen de wet en de lagere regelgeving zijn ook in het nieuwe wetboek tot uitgangspunt genomen.

In de beginfase van de totstandkoming van het nieuwe Wetboek van Strafvordering – nog voordat de contourennota werd uitgebracht – is nagedacht over de mogelijkheid van een ruimer gebruik van de algemene maatregel van bestuur, door in het wetboek een bepaling op te nemen die het mogelijk maakt om, vooruitlopend op formele wetgeving, bij algemene maatregel van bestuur tijdelijk te voorzien in een bepaalde (nieuwe) opsporingsbevoegdheid. Het zou neerkomen op een bepaling met als strekking dat bij algemene maatregel van bestuur opsporingsambtenaren bevoegd kunnen worden verklaard om, onder in die algemene maatregel van bestuur bepaalde voorwaarden en in de daarbij bepaalde gevallen, opsporingshandelingen te verrichten die een (meer dan beperkte) inbreuk maken op het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.

In deze wettelijke bepaling zou verder kunnen worden opgenomen dat binnen een bepaalde periode na totstandkoming van de algemene maatregel van bestuur in regeling bij wet moet zijn voorzien. Dit zou een mogelijkheid kunnen zijn om snel te kunnen reageren op bijvoorbeeld ontwikkelingen op het gebied van informatie- en communicatietechnologie. Ook zou een dergelijke bepaling van nut kunnen zijn, zo was de gedachte, als wettelijke regeling van een bepaalde opsporingsactiviteit op zichzelf wenselijk is, maar men in de praktijk eerst ervaring wil opdoen met deze activiteit alvorens voor een bepaalde wettelijke normering te kiezen.

De gedachte om een dergelijke bepaling in overweging te nemen is echter snel verworpen. In het licht van het legaliteitsbeginsel en de aanwijzingen voor de regelgeving werd het onwenselijk geacht om een dergelijke regeling tot stand te brengen. Het zou betekenen dat de inhoudelijke voorwaarden waaronder met opsporingsbevoegdheden (meer dan beperkte) inbreuken op de grondrechten van burgers kunnen worden gemaakt, niet meer in de wet zouden worden bepaald nadat daarover door de wetgever – democratisch gelegitimeerd – is beslist. En voor het doel eerst ervaring op te doen met een bepaalde vorm van regulering van een opsporingsbevoegdheid is al snel voor uitwerking bij wet gekozen: het is om redenen van legaliteit dat met de Innovatiewet Strafvordering een wettelijke basis is geschapen om vooruitlopend op het nieuwe wetboek alvast enkele bevoegdheden te kunnen beproeven, maar wél nadat deze bevoegdheden – democratisch gelegitimeerd – door de wetgever (via de Innovatiewet Strafvordering) wettelijk zijn vastgelegd.

(26) De leden van de SP-fractie constateren dat er in de inleidende bepalingen slechts twee van de rechten van de verdachte worden genoemd. Is de regering het eens met de uitspraken van de Nederlandse orde van advocaten (NOvA) dat dit de indruk van plichtmatigheid en vrijblijvendheid wekt? Wat vindt de regering van het idee om de afgeleide beginselen van deze rechten duidelijk te benoemen en uit te werken bijvoorbeeld in de vorm van de equality of arms en een onbeperkt ondervragingsrecht?

26. De suggestie dat de keuze voor het opnemen van twee van de rechten van de verdachte in Boek 1, Titel 1.1, de indruk zou wekken van plichtmatigheid en vrijblijvendheid wordt dezerzijds niet onderschreven. De redenen waarom is gekozen voor het opnemen van juist deze twee fundamentele rechten zijn uiteengezet in de antwoorden op de vragen 1 en 11. Het betreft hier elementaire pijlers van de strafvordering. Zij zijn daarmee van een andere orde dan andere, daarvan afgeleide beginselen. Die specifieke rechten, zoals het recht van de verdachte om op de terechtzitting aanwezig te zijn, het recht op een adequate verdediging en toegang tot rechtsbijstand en het ondervragingsrecht worden uitgewerkt in de onderdelen van het wetboek waar dit inhoudelijk het meest voor de hand ligt.

Er is bewust niet voor gekozen om ook de van het recht op een eerlijk proces afgeleide beginselen expliciet te benoemen aan het begin van het wetboek. De NOvA heeft in dit verband in het bijzonder het beginsel van «equality of arms», een in beginsel onbeperkt ondervragingsrecht, het recht op verdediging en het recht op vrije communicatie tussen de verdachte en zijn raadsman genoemd. Het voorstel om deze beginselen ook in Boek 1, Titel 1.1, op te nemen is niet overgenomen, omdat niet is gestreefd naar het formuleren van een volledige catalogus van voor de vormgeving van het strafprocesrecht relevante (grond)rechten. Dat zou ook weinig toegevoegde waarde hebben, nu deze grondrechten ook al in mensenrechtenverdragen zijn neergelegd. Daar komt bij dat de door de NOvA genoemde beginselen grotendeels een nadere specificatie vormen van het recht op een eerlijk proces dat al in artikel 1.1.2 is neergelegd. Een dergelijke specificatie kan gauw leiden tot discussie over de vraag of zij compleet is en of zij de lading wel dekt. Het voorgaande neemt vanzelfsprekend niet weg dat met de afgeleide beginselen waar de NOvA over spreekt in de verschillende boeken van het nieuwe wetboek rekening is gehouden. Het recht om getuigen en deskundigen te ondervragen, bijvoorbeeld, is vastgelegd in de regelingen van het opsporingsonderzoek en het onderzoek op de terechtzitting, zowel in eerste aanleg als in hoger beroep. Het recht op rechtsbijstand, het recht op vertolking en vertaling en het recht op informatie over rechten zowel voor verdachten als voor slachtoffers zijn in verschillende hoofdstukken van Boek 1 uitgewerkt. In Boek 1 zijn ook het belang van onpartijdigheid en onbevooroordeeldheid van de rechter (artikel 1.2.1), het zwijgrecht van de verdachte (artikel 1.4.3, tweede lid) en het pressieverbod (artikel 1.4.3, eerste lid) neergelegd. De algemene notie van «equality of arms» betreft niet zozeer een specifiek recht, maar is mede richtinggevend bij de uitleg van de Nederlandse voorschriften, onder meer als het gaat om het oproepen en horen van getuigen. Deze notie leent zich als zodanig dan ook minder goed voor vastlegging in de wet.

In antwoord op vraag 13 is opgemerkt dat een concrete uitwerking van het algemeen geformuleerde recht op een eerlijk proces van artikel 1.1.2 op verschillende plaatsen in het wetboek noodzakelijk is om duidelijk te maken wat de consequenties daarvan zijn voor de specifieke rechten en bevoegdheden van de procespartijen in een bepaalde fase van het strafproces. Een algemene omschrijving van afgeleide rechten in Boek 1, Titel 1.1, kan in die behoefte niet voorzien.

(27) Kan de regering reflecteren op de kritiek van Slachtofferhulp Nederland dat er geen voorstellen in staan ter verbetering van de positie van het slachtoffer?

27. De afgelopen decennia is de positie van het slachtoffer in het strafproces gaandeweg sterk ontwikkeld. De positie van het slachtoffer wordt in het nieuwe wetboek op een aantal punten wel degelijk verder verbeterd.

Ten eerste wordt in het eerste hoofdstuk van Boek 1 bepaald dat strafvordering plaatsheeft op een wijze die recht doet aan de belangen van het slachtoffer (artikel 1.1.4). Deze bepaling is een bevestiging en markering van de belangrijke positie van het slachtoffer. Een tweede verbetering betreft de regeling van het recht op kennisneming van de processtukken. Zie daarover het antwoord op vraag 118. In de derde plaats kan de verruiming genoemd worden van de mogelijkheid voor de rechtstreeks belanghebbende om zich bij het gerechtshof te beklagen over het niet opsporen of niet vervolgen van strafbare feiten. Het nieuwe artikel 3.5.1 maakt beklag over het achterwege blijven van opsporing mogelijk, terwijl het huidige artikel 12 alleen beklag tegen niet vervolgen betreft. Deze verruiming is een verbetering van de positie van het slachtoffer in diens hoedanigheid van rechtstreeks belanghebbende.

Verder is er een verbetering van de positie van het slachtoffer dat zich met zijn schadevordering als benadeelde partij voegt in het strafproces. Artikel 5.4.35, eerste lid, opent de mogelijkheid dat de benadeelde partij tegen een gehele of gedeeltelijke afwijzing van haar vordering in het eindvonnis zelfstandig hoger beroep instelt indien de vordering meer dan € 1.750 bedraagt. Deze mogelijkheid bestaat nu niet in zo ruime mate; het huidige artikel 421, vierde lid, beperkt de mogelijkheid van hoger beroep door de benadeelde partij (bij de civiele rechter) tot de situatie waarin de verdachte en de officier van justitie geen hoger beroep hebben ingesteld tegen het eindvonnis. In de nieuwe regeling heeft de benadeelde partij in alle gevallen de mogelijkheid om hoger beroep in te stellen bij de strafrechter tegen een afwijzing van haar vordering. De nieuwe bepaling betekent dus een verruiming. Ook wordt het mogelijk dat de benadeelde partij de vordering tot schadevergoeding in hoger beroep vermeerdert (artikel 5.4.34, derde lid). Dit is een verbetering ten opzichte van het huidige artikel 421, derde lid, dat vermeerdering in hoger beroep uitsluit. Het gevolg van de nieuwe bepaling is dat de benadeelde partij in hoger beroep nieuwe schadeposten kan opvoeren en verhoging van al opgevoerde schadeposten mag vorderen.

In Boek 4 is een afdeling gereserveerd (Afdeling 4.1.2) waarin op een later moment een procedure kan worden opgenomen voor de afzonderlijke behandeling van de vordering tot schadevergoeding van de benadeelde partij. Of een dergelijke afgesplitste procedure zal worden geïntroduceerd, is afhankelijk van het vervolg dat zal worden gegeven aan de beleidsreactie van het kabinet op het advies van de Commissie onderzoek stelsel schadevergoeding voor slachtoffers van strafbare feiten, getiteld: «Op verhaal komen» (Kamerstukken II 2020/21, 33 552, nr. 83). De beleidsreactie op het advies is op 2 juni 2023 aan de Tweede Kamer aangeboden (Kamerstukken II 2022/23, 33 552/29 279, nr. 111).

De Innovatiewet Strafvordering voorziet in een verbetering ten aanzien van mediation na aanvang van het onderzoek op de terechtzitting. De bevoegdheid van de rechter om een zaak naar mediation te verwijzen is uitgebreid. Tevens is geregeld welke beslissingen de rechter kan nemen nadat mediation met goed resultaat is afgerond en welke procesdeelnemers bij die beslissingen worden betrokken. De rechter krijgt de bevoegdheid om te verklaren dat de zaak is geëindigd. Deze nieuwe regeling, waarbij ook slachtoffers uitdrukkelijk baat kunnen hebben, wordt beproefd in enkele pilotprojecten. Afhankelijk van de evaluatie daarvan kan deze regeling ook worden opgenomen in het nieuwe wetboek.

De conclusie is dat er wel degelijk voorstellen zijn gedaan om de positie van slachtoffers te versterken. Daarnaast ligt de prioriteit bij het actief in de praktijk borgen van de bestaande wettelijke voorzieningen ten behoeve van het slachtoffer. Dit betekent onder meer dat procedures en werkwijzen zodanig moeten worden ingericht, dat de mogelijkheid tot uitoefening van slachtofferrechten daardoor wordt gewaarborgd. Ook worden er investeringen gedaan in ICT-voorzieningen, zoals de inrichting van het digitale slachtofferportaal. Er is dan ook tijd en aandacht nodig om de bestaande rechten van slachtoffers te waarborgen. Deze benadering is opgenomen in de Meerjarenagenda slachtofferbeleid (Kamerstukken II 2021/22, 33 552, nr. 91), waarin staat dat de ambitie de komende jaren is gericht op het zo goed mogelijk tot uitvoering brengen van de slachtofferrechten en -voorzieningen die zijn geïntroduceerd.

(28) De leden van de SP-fractie constateren dat de verankering van de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit enkel in Boek 2 zijn opgenomen. Dit kan de indruk wekken dat zij niet op de strafrechtspleging in het algemeen van toepassing zouden zijn. Kan de regering hier op reflecteren? Waarom is ervoor gekozen deze beginselen niet al eerder te benoemen?

28. In het antwoord op vraag 1 is uiteengezet waarom de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit alleen in Boek 2 en niet in de eerste titel van Boek 1 zijn opgenomen. Uit de omstandigheid dat de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit alleen expliciet zijn opgenomen in Boek 2, kan niet worden afgeleid dat deze beginselen daarbuiten niet relevant zijn.

(29) De leden van de ChristenUnie-fractie zien dat de regering ervoor kiest een aantal algemene beginselen wel, en een aantal algemene beginselen van strafvordering niet op te nemen in de inleidende bepalingen. Kan de regering aangeven waarom bijvoorbeeld het recht op verdediging niet een leidend beginsel behoort te zijn? Ziet de regering het risico dat door het formuleren van enkele bepalingen onbedoeld een hiërarchie in rechten en plichten wordt gecreëerd?

29. De redenen waarom enkele algemene beginselen nu worden vastgelegd in de eerste titel van Boek 1, en andere beginselen niet, worden in algemene zin toegelicht in de antwoorden op de vragen 1 en 11. Ten aanzien van het recht op verdediging kan het volgende worden opgemerkt. Het recht om zichzelf te verdedigen of daarbij de (in gevallen waarin dat aangewezen is kosteloze) bijstand te hebben van een raadsman, is expliciet geregeld in artikel 6, derde lid, onderdeel c, EVRM. Het kan worden beschouwd als een specifiek deelrecht van het algemene recht op een eerlijk proces als bedoeld in het eerste lid van artikel 6 EVRM. Ten aanzien van dergelijke specifieke deelrechten en/of afgeleide rechten is in antwoord op de vragen 13 en 26 aangegeven dat en waarom deze concreet zijn uitgewerkt op de plaats in het wetboek waar dit inhoudelijk het meest voor de hand ligt. Als het gaat om het recht op verdediging is dat primair gebeurd in Boek 1, Hoofdstuk 4 (De verdachte en zijn raadsman). Daar is onder meer geregeld dat de verdachte het recht heeft om zich te doen bijstaan door een raadsman en dat hem zoveel mogelijk de gelegenheid wordt verschaft om zich met zijn raadsman in verbinding te stellen (artikel 1.4.5). Op grond van artikel 1.4.17 heeft de raadsman vrije toegang tot de verdachte die rechtens zijn vrijheid is ontnomen en kan hij in beginsel vertrouwelijk met hem communiceren. Deze algemene bepalingen over het recht op verdediging zijn relevant voor het hele wetboek en kunnen in die zin als «leidend» worden beschouwd. Dat zij niet in de eerste titel van Boek 1 zijn opgenomen doet aan hun grote belang niet af. Een abstract geformuleerd recht op verdediging en/of rechtsbijstand in die eerste titel zou daar weinig aan toevoegen en zou bovendien geen zelfstandige praktische betekenis hebben naast het reeds aangehaalde artikel 6, derde lid, onderdeel c, EVRM.

Er is geen risico dat door het opnemen van enkele algemene beginselen in de eerste titel van Boek 1 onbedoeld een hiërarchie in rechten en plichten wordt gecreëerd. In het bovenstaande is ingegaan op de verhouding tussen de fundamentele beginselen van de artikelen 1.1.2 en 1.1.3 enerzijds en de daarvan afgeleide specifieke deelrechten anderzijds. De concrete uitwerking van die rechten op de daartoe meest geëigende plaats in het wetboek maakt de consequenties daarvan voor de rechtspraktijk duidelijk en hanteerbaar.

(30) Kan de regering aangeven hoe de Rechtspraak in algemene zin zich heeft te verhouden tot conflicterende belangen van rechten die in deze algemene bepalingen staan en die er niet in staan?

30. In algemene zin kan worden gesteld dat het afwegen van conflicterende belangen behoort tot de kerntaken van de rechter. De afweging van alle relevante belangen en rechten moet altijd plaatsvinden; daarvoor maakt niet uit of het gaat om een afweging tussen belangen en rechten die in de eerste titel van Boek 1 zijn opgenomen onderling of om een afweging tussen deze belangen en rechten enerzijds en belangen en rechten die niet als algemene bepaling worden genoemd anderzijds. Daarbij kan de vraag naar de precieze onderlinge verhouding tussen beginselen niet eenvoudig worden beantwoord. Het gaat om een afweging die in sterke mate afhangt van de concrete omstandigheden van het geval en die de rechter mede op basis van de verschillende standpunten van de procespartijen zal moeten maken. Van een vaste rangorde tussen de verschillende grond- en mensenrechten is geen sprake; de omstandigheid dat enkele van deze rechten nu in Boek 1 zijn vastgelegd maakt dat niet anders. Zo zal de zittingsrechter in een concrete zaak vaak een afweging moeten maken tussen enerzijds het belang dat de schuldige wordt gestraft en het belang dat het slachtoffer daarbij heeft en anderzijds de inbreuk die wordt gemaakt op de rechten van de verdachte, bijvoorbeeld als deze rechter voor de vraag staat of aan een onrechtmatig handelen bij het opsporingsonderzoek of de vervolging een processuele sanctie moet worden verbonden (Boek 4, Titel 3.3). In de woorden van de Hoge Raad (ECLI:NL:HR:2020:1889) gaat het hierbij om de met vervolging en berechting van strafbare feiten gemoeide belangen – waaronder de belangen van waarheidsvinding en van de bestraffing van de daders van strafbare feiten – en de belangen die verband houden met de handhaving van grondrechten en de bevordering van een normconform verloop van het voorbereidend onderzoek. De eerlijkheid van het proces vormt in dit verband een belangrijke factor; zo dient bewijsuitsluiting te volgen als de verdachte voorafgaand aan het verhoor door de opsporingsambtenaar niet de mogelijkheid heeft gehad om een raadsman te consulteren (het in artikel 6 EVRM besloten consultatierecht). Binnen deze afweging komen dus belangen en rechten tot uitdrukking die een plaats hebben gekregen aan het begin van het nieuwe wetboek, in het bijzonder het recht op een eerlijk proces (artikel 1.1.3) en de belangen van het slachtoffer (artikel 1.1.4). Tegelijkertijd wegen de belangen van waarheidsvinding en van de bestraffing van de daders van strafbare feiten hier eveneens zwaar mee, terwijl zij in de eerste titel van Boek 1 niet met zoveel woorden worden vermeld. Voor de uitkomst van de afweging tussen conflicterende belangen zal niet van doorslaggevend belang zijn dat de belangen die na afweging de doorslag geven in de eerste titel van Boek 1 niet met zoveel woorden zijn benoemd.

(31) In het bijzonder maken de leden van de ChristenUnie-fractie zich zorgen over de weging van belangen in het strafprocesrecht zoals die nu haar weerklank vindt in de inleidende bepalingen. Die wordt nu gereduceerd tot die van verdachten en slachtoffers. Dit kan de indruk wekken dat het strafproces een proces is tussen verdachte en slachtoffer. Hiermee verdwijnt het samenlevingsperspectief uit beeld. De samenleving als geheel heeft belang bij een eerlijk en doelmatig strafproces dat ertoe leidt dat schuldigen worden gestraft en onschuldigen zoveel mogelijk met rust worden gelaten. Genoemde leden vragen de regering aan te geven hoe dit fundamentele belang in de inleidende bepalingen kan worden verankerd.

31. In het wetboek worden de rechten en plichten van burgers en de bevoegdheden en verplichtingen van de overheid in het kader van de strafvordering vastgelegd. Daarbij is het minder passend om met het strafprocesrecht nagestreefde doelstellingen in de wettekst te verwoorden. De memorie van toelichting is daarvoor de geëigende plaats. In de eerste paragraaf van de memorie van toelichting is benadrukt dat in het nieuwe wetboek – net als in het huidige – een tweeledige hoofddoelstelling centraal staat. Enerzijds moet zoveel mogelijk worden bevorderd dat de strafwet wordt toegepast op de werkelijk schuldige. Dat brengt mee dat soms ingrijpende onderzoeksbevoegdheden moeten worden toegekend aan de met opsporing en vervolging belaste autoriteiten. Anderzijds moeten de rechten en vrijheden van de verdachte worden geëerbiedigd. Het toekennen van deze rechten aan de verdachte verkleint de kans op onjuiste beslissingen en daarmee de kans dat onschuldigen worden gestraft. Een eerlijk proces is daarom inderdaad ook een belang van de samenleving als geheel. De afgelopen decennia is het belang van de eerbiediging van de rechten en vrijheden van de verdachte toegenomen, onder meer als gevolg van de jurisprudentie van het EHRM over onder meer artikel 6 EVRM. Naast de hoofddoelstelling van het strafprocesrecht zijn bovendien andere doelstellingen in de loop der tijd een belangrijkere plaats gaan innemen, waarbij de emancipatie van het slachtoffer het denken over het strafproces de laatste decennia ingrijpend heeft gewijzigd. Dat recht wordt gedaan aan de belangen van het slachtoffer is daarmee evenzeer een belang van de samenleving als geheel. De bedoelde verschuivingen krijgen nu onder meer een vertaling in de nieuwe algemene bepalingen van de artikelen 1.1.2 (eerlijk proces), 1.1.3 (onschuldpresumptie) en 1.1.4 (recht doen aan de belangen van het slachtoffer). Dat doet echter geenszins af aan het algemene belang dat is gemoeid met de bestraffing van degenen die de strafwet volgens de regels van het materiële recht hebben overtreden. Het betreft hier een doelstelling die van andere aard is dan de (grond)rechten en beginselen die in de eerste titel van Boek 1 zijn opgenomen en die zich daardoor minder goed leent voor vastlegging in de inleidende bepalingen, maar die vanzelfsprekend wel belangrijk is. Om dat fundamentele belang te onderstrepen heeft deze doelstelling weliswaar niet aan het begin van het wetboek, maar wel aan het begin van de memorie van toelichting een prominente plek gekregen.

Dat het strafproces niet moet worden gereduceerd tot een proces tussen de verdachte enerzijds en het slachtoffer anderzijds wordt zonder meer onderschreven. Dit komt onder meer tot uitdrukking in twee belangrijke beginselen die eveneens in Boek 1 zijn opgenomen, weliswaar niet in Titel 1.1 maar in Titel 3.2. Het eerste is dat het vervolgingsmonopolie bij het openbaar ministerie ligt; alleen het openbaar ministerie kan strafbare feiten ter berechting aanbrengen bij de strafrechter (artikel 1.3.3, eerste lid). Op grond hiervan is bijvoorbeeld uitgesloten dat het slachtoffer zelf vervolging kan instellen. Het slachtoffer heeft gaandeweg weliswaar een stevige wettelijke positie gekregen als deelnemer aan het strafproces (en kan door het voeren van een beklagprocedure bij het gerechtshof bewerkstelligen dat alsnog een bevel tot vervolging aan het openbaar ministerie wordt gegeven), maar een procespartij is hij als zodanig niet. Verder moet hier worden gewezen op het opportuniteitsbeginsel, dat inhoudt dat de officier van justitie een zaak kan seponeren op gronden aan het algemeen belang ontleend (artikel 1.3.4). In dat verband moet het algemeen belang dat de strafwet wordt gehandhaafd en dat slachtoffers genoegdoening wordt verschaft, worden afgewogen tegen andere algemene belangen. Het opportuniteitsbeginsel is een fundamenteel beginsel, dat het hele strafproces kleurt. Al met al is hiermee in Boek 1 nadrukkelijk ook het fundamentele belang van de samenleving als geheel verankerd bij een eerlijk en doelmatig strafproces dat ertoe leidt dat schuldigen worden gestraft en onschuldigen zoveel mogelijk met rust worden gelaten.

1.2 Definities

Artikel 1.1.4 (recht doen aan belangen van het slachtoffer)

(32) De leden van de VVD-fractie vragen wat de uitvoeringsconsequenties zijn op het gebied van ICT voor de ketenpartners als de definitie van het woord «jaar» niet langer twaalf keer dertig dagen (= 360 dagen) zou zijn maar bijvoorbeeld 365? Klopt het dat een gevangene die door de rechter tot twintig jaar cel wordt veroordeeld in dat geval niet 7.200 dagen gevangenisstraf krijgt opgelegd maar 7.300 dagen gevangenisstraf?

32. Met de Wet herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen is in 2020 een wijziging doorgevoerd in de definitie van de term «jaar». Deze wijziging ziet zowel op het Wetboek van Strafrecht als op het Wetboek van Strafvordering en heeft dus bredere werking dan de berekening van gevangenisstraffen. Vanwege de grote (ICT-)inspanning die de definitiewijziging zou vergen van de uitvoeringsketen is deze niet in werking getreden. In de praktijk wordt momenteel dus nog steeds het kalenderjaar van 365 dagen gehanteerd in plaats van 12 maanden van elk 30 dagen (= 360 dagen). Omdat de verduidelijking die werd beoogd met de definitie van een jaar als 360 dagen niet opweegt tegen de benodigde inspanningen voor implementatie, is inmiddels besloten de niet in werking getreden definitiebepalingen te schrappen. Het betreffende wetsvoorstel is inmiddels aanhangig bij de Afdeling advisering van de Raad van State (Verzamelwet Justitie en Veiligheid 20XX). Indien dat wetsvoorstel tot wet wordt verheven, zal via aanvullingswetgeving worden geregeld dat ook in het nieuwe Wetboek van Strafvordering een kalenderjaar het uitgangspunt blijft. Doordat wordt vastgehouden aan het kalenderjaar van 365 dagen zal dit dus geen nieuwe uitvoeringsconsequenties hebben voor de ketenpartners. Het klopt dat de verschillende definities van een jaar zouden leiden tot een verschil van vijf dagen per jaar gevangenisstraf dat wordt opgelegd.

Artikel 1.4.4 (mededeling van rechten)

(33) De leden van de VVD-fractie lezen dat er nieuwe verplichtingen worden gecreëerd om ook de niet-aangehouden verdachte voorafgaand aan zijn eerste verhoor mededeling te doen van zijn recht op kennisneming van de processtukken. Dit doet afbreuk aan het onderscheid tussen aangehouden en niet-aangehouden verdachten, dat is gebaseerd op EU-regelgeving. Om die reden heeft het OM ook geadviseerd om dit niet te doen. Wat zijn de uitvoeringsconsequenties voor de politie voor deze nieuwe verplichting? Wat zijn de consequenties voor het OM als een niet-aangehouden verdachte niet is geïnformeerd over zijn recht op kennisneming van processtukken en zijn mogelijkheden om verzoeken in te stellen bij de rechter-commissaris voorafgaand aan zijn eerste verhoor? Deze leden vragen tot slot hoe deze rechten in de ons omringende landen worden overgebracht aan niet-aangehouden verdachten.

33. Op grond van artikel 1.4.4, derde lid, worden verdachten die worden uitgenodigd voor verhoor in kennis gesteld van een aantal rechten, waaronder het recht op kennisneming van de processtukken. Dit kan in de praktijk gestalte krijgen door informatie over deze rechten op te nemen in een informatiebrochure die wordt verstrekt voorafgaand aan het verhoor, dan wel in de uitnodiging voor het verhoor zelf. De uitvoeringsconsequenties van deze nieuwe bepaling voor de opsporingsinstanties bestaan naar verwachting dan ook uitsluitend uit het eenmalig aanpassen van de uitnodiging voor het verhoor of de informatiebrochure. De kostendekking voor dergelijke incidentele implementatiekosten is voorzien in het regeerakkoord Rutte IV uit 2022 en is onderdeel van het doorlopende gesprek tussen de strafrechtketenorganisaties en het Ministerie (zie nader de memorie van toelichting, Kamerstukken II 2022/23, 36 327, nr. 3, paragraaf 10.2).

De uitvoeringsconsequenties zijn niet structureel van aard en hangen niet samen met het aantal verhoren. Daarom wordt geen effect verwacht op de bedrijfsvoering van de opsporingsinstanties. In aanloop naar de implementatie van het nieuwe wetboek wordt het beeld van de uitvoeringsconsequenties niettemin periodiek herijkt en als daartoe aanleiding bestaat krijgen de strafrechtketenorganisaties de gelegenheid om hun verwachtingen bij te stellen.

Het niet naleven van een of meerdere van de informatieverplichtingen uit artikel 1.4.4, zowel ten aanzien van aangehouden als niet-aangehouden verdachten, levert een vorm van onrechtmatig handelen bij het opsporingsonderzoek op. Dat is in het geldende recht niet anders. De vraag welke gevolgen hieraan moeten worden verbonden, kan niet in algemene zin worden beantwoord. Dit vergt namelijk een beoordeling van de onrechtmatigheid in de context van de individuele strafzaak, waarbij onder meer het belang van de geschonden informatieverplichting en het nadeel dat de verdachte daardoor concreet heeft ondervonden, van belang zijn. Het is daarom op grond van Boek 4, Titel 3.3 – de regeling die het huidige artikel 359a opvolgt – aan de rechter om te beoordelen of het niet naleven van de verschillende informatieverplichtingen uit artikel 1.4.4 in een individuele zaak moet leiden tot toepassing van een processuele sanctie.

Anders dan voor verdachten wier vrijheid rechtens is ontnomen, bestaat er voor niet-aangehouden verdachten geen Europeesrechtelijke verplichting om hen mededeling te doen van het recht op kennisneming van de processtukken en het recht de rechter-commissaris te verzoeken onderzoek te verrichten. Of, wanneer en hoe deze rechten aan niet-aangehouden worden medegedeeld, is daardoor in omringende landen verschillend geregeld. Wel kan in algemene zin worden opgemerkt dat vrijwel alle omringende landen een wettelijke verplichting kennen om niet-aangehouden verdachten voorafgaand aan het eerste verhoor bij de politie in kennis te stellen van bepaalde rechten (deels voortvloeiend uit Europeesrechtelijke verplichtingen). In sommige landen kan deze kennisgeving mondeling plaatsvinden, in andere landen wordt voorafgaand aan het verhoor een schriftelijke kennisgeving van rechten aan de niet-aangehouden verdachte verstrekt. In veel landen is sprake van een combinatie: naast de schriftelijke kennisgeving wordt de verdachte voor aanvang van het verhoor mondeling (nogmaals) gewezen op belangrijke rechten zoals het recht op rechtsbijstand en het zwijgrecht (zie ook «Rights in practice: access to a lawyer and procedural rights in criminal and European arrest warrant proceedings» van het Europees Bureau voor de grondrechten, te raadplegen op https://fra.europa.eu/sites/default/files/fra_uploads/fra-2019-rights-in-practice-access-to-a-lawyer-and-procedural-rights-in-criminal-and-european-arrest-warrant-proceedings.pdf, p. 26–27).

(34) De leden van de CDA-fractie lezen dat het nieuwe artikel 1.1.11 de regeling van de overdracht van berichten en het indienen van stukken bevat. Deze leden zijn van mening dat betekening via de elektronische weg veel voordelen heeft en zal bijdragen aan een efficiënter en voortvarender strafproces. Deze leden vragen zich echter wel af op welke manier de bevestiging van ontvangst van de dagvaarding gegeven moet worden door de ontvanger, nu dit in de huidige situatie gebeurt op een fysieke, goed controleerbare manier. Deze leden wijzen er hierbij ook op dat er in onze samenleving mensen zijn die niet goed mee kunnen komen via de digitale weg.

34. De dagvaarding, in het nieuwe wetboek procesinleiding genaamd, moet worden betekend aan de verdachte. Deze betekening kan langs elektronische weg plaatsvinden of door middel van uitreiking (artikel 1.9.10). In het geval dat de betekening langs elektronische weg plaatsvindt, worden de dag en het tijdstip waarop de procesinleiding in de elektronische voorziening is geplaatst, vastgelegd en worden vastgelegd de wijze, de dag en het tijdstip waarop de betrokkene zich toegang tot de elektronische voorziening heeft verschaft en, zo mogelijk, het tijdstip waarop deze persoon het bericht heeft ontsloten (artikel 1.9.15, eerste lid). Op deze wijze wordt verzekerd dat de ontvangst van de procesinleiding wordt bevestigd. De verdachte hoeft dus zelf niet te bevestigen dat hij het bericht heeft ontvangen.

(35) De leden van de PvdA-fractie lezen dat voor de overdracht van berichten en indienen van stukken de elektronische weg de standaard gaat worden. Tegelijkertijd wijst de regering op de nog te leveren forse inspanning die nodig is om de digitalisering in de strafrechtketen te verbeteren. Kan de regering aangeven in welke delen van de strafrechtketen de meeste inspanningen moeten worden geleverd?

35. De individuele organisaties in de strafrechtketen hebben ieder hun eigen digitaliseringsopgave. Zo heeft een aantal organisaties een grote operatie lopen om het verouderde ICT-landschap te vervangen zodat beter kan worden aangesloten op de huidige eisen van privacy en informatiebeveiliging.

Daarnaast wordt er gezamenlijk gewerkt aan centrale digitalisering voor de keten om informatie te kunnen delen, Zo worden de mogelijkheden voor digitale informatie-uitwisseling met de burger (of hun vertegenwoordiger) uitgebreid. Ook gaan de ketenpartners in 2024 door met het digitaliseren van de onderlinge informatie-uitwisseling en het inrichten van de daarvoor benodigde koppelvlakken. Op sommige plekken in de strafrechtketen gaat dit bijvoorbeeld gepaard met de vervanging van papieren dossiers door digitale opslag. Op andere plekken wordt email-verkeer vervangen door geautomatiseerde koppelingen. In 2024 wordt ook de ketensamenwerking op het gebied van uitwisseling van multimedia vervolgd. Het einddoel is dat multimedia volledig digitaal door de strafrechtketen kunnen stromen. Dat betekent dat er geen bestanden met beeld- en/of audiomateriaal meer per mail, DVD, CD, USB-stick of andere gegevensdragers worden verzonden naar of uitgewisseld met ketenpartners of andere belanghebbenden. Verder wordt het gebruik van ketenvoorzieningen (zoals E-Semantiek, E-Koppeling, E-Handtekening, E-Makelaar en E-Portaal) structureel gestimuleerd en gefaciliteerd. De ketenvoorzieningen die voor het behalen van de digitaliseringsdoelen 2024 en voor het functioneren van de strafrechtketen randvoorwaardelijk zijn maar nog ontbreken, zullen worden ontwikkeld.

Verder noopt ook het nieuwe Wetboek van Strafvordering tot aanpassing in de (systemen voor) informatievoorziening. In ieder geval zal voor elke ketenpartner de omnummering van het wetboek ten opzichte van het huidige wetboek een grote verandering zijn.

Al met al is dit een omvangrijke en complexe operatie waarbij wordt samengewerkt aan het in beeld brengen van de afhankelijkheden tussen ketenpartners in een gezamenlijk IV-portfolio. Ook de consequenties van het nieuwe Wetboek van Strafvordering worden gezamenlijk in kaart gebracht, waardoor in de loop van 2024 een duidelijk en integraal beeld ontstaat van de IV-consequenties van het nieuwe Wetboek van Strafvordering en gedoseerd een start kan worden gemaakt met het oppakken van de feitelijke aan het nieuwe wetboek verbonden IV-opgave.

Om als partners in de strafrechtketen in overleg te zijn over de digitaliseringsopgaven en de uitvoering daarvan is het Duurzaam Digitaal Stelsel (DDS) ingericht. Het stelsel leent zich bij uitstek om (mogelijke) impact van keuzes vanuit BIPOM en Basisplan Straf in samenhang met de overige partners te bespreken en te bezien. Op bestuurlijk en ambtelijk niveau worden deze onderwerpen dan ook geregeld in geagendeerd.

De ervaringen uit eerdere trajecten en projecten in de strafrechtketen hebben geleid tot een ketenbreed vastgestelde Ketendoelarchitectuur (KDA), met bijbehorende afspraken en standaarden. In de ontwikkeling van BIPOM en Basisplan Straf en in de ontvlechting van OM en Rechtspraak worden deze afspraken en standaarden uit de KDA als uitgangspunt gehanteerd. Zo is een belangrijke basisvoorwaarde gecreëerd waarop in de ICT-ontwikkeling in de organisaties effectief kan worden voortgebouwd.

(36) Kan de regering aangeven hoe geborgd wordt dat alle schakels in die keten op het moment van inwerkingtreding van het voorliggend wetsvoorstel in staat zijn om via de elektronische weg te werken?

36. Om te zorgen dat interactie tussen de schakels van de keten goed verloopt, zijn er ketenbrede kaders en richtlijnen die door de partners worden gevolgd als het gaat om onder andere digitalisering. Zo zijn er ketenafspraken over standaarden en formats die gebruikt worden bij digitaliseringsvraagstukken binnen de strafrechtketen. Voorafgaand aan de inwerkingtreding van het nieuwe wetboek vinden ketentesten plaats zodat beoordeeld kan worden hetgeen gebouwd is, ook werkt.

(37) In dit verband begrijpen deze leden dat alle procesdeelnemers straks verplicht worden om langs de elektronische weg stukken in te dienen en berichten over te dragen met uitzondering van de verdachte die geen raadsman heeft. Zien deze leden dit goed? Zo ja, hoe kan voorkomen worden dat de verdachte die niet via de elektronische weg communiceert daardoor het risico loopt op achterstand te komen of om relevante informatie te missen? Hoe worden de niet-digitale stukken die die verdachte inbrengt ingepast?

37. In het nieuwe wetboek is het uitgangspunt dat berichten langs elektronische weg worden uitgewisseld. Voor professionele procesdeelnemers wordt overdracht van berichten langs elektronische weg verplicht gesteld of bevorderd (artikelen 1.9.2 en 1.9.3). Ook burgers worden gestimuleerd om van de elektronische weg gebruik te maken (artikel 1.9.4, eerste lid), maar een verplichting om berichten langs elektronische weg over te dragen gaat voor hen alleen gelden als zij door een advocaat worden bijgestaan (artikel 1.9.4, derde lid). In de gevallen dat een burger onvoldoende vaardig zou zijn om zelfstandig van de elektronische weg gebruik te maken, kan de rechtsbijstandverlener hierbij assisteren of het indienen van berichten overnemen. Voor burgers die niet door een advocaat worden bijgestaan en niet langs elektronische weg berichten kunnen overdragen of ontvangen is er dus geen verplichting om gebruik te maken van de elektronische weg.

Berichten en niet-digitale stukken die de verdachte wil inbrengen kunnen dus langs andere weg (bijvoorbeeld via de gewone post) worden overgedragen zodat de officier van justitie en de rechter deze bij hun beoordeling en beslissing kunnen betrekken (artikel 1.9.7, tweede lid). Evenmin staan de nieuwe regels eraan in de weg dat de burger op de zitting stukken overlegt, in de gevallen dat de wet dat toestaat (artikel 1.9.7, eerste lid).

(38) De leden van de SGP-fractie lezen dat het begrip «opsporing» in artikel 1.1.6 is gedefinieerd als «het onderzoek in verband met strafbare feiten onder gezag van de officier van justitie met als doel het nemen van strafvorderlijke beslissingen». Deze leden vragen de regering waarom is gekozen voor deze definiëring van het opsporingsbegrip. Zij wijzen op de opmerkingen van het OM waarbij wordt gewezen op de onduidelijkheid of het begrip «opsporing» of het begrip «opsporingsonderzoek» bedoeld wordt. Deze leden vragen de regering of zij duidelijk wil maken om welk begrip het gaat en vragen de regering dit duidelijker uit te werken in de definitiebepaling.

38. In artikel 1.1.6 wordt het begrip opsporing gedefinieerd. Het gaat om «onderzoek in verband met strafbare feiten onder gezag van de officier van justitie met als doel het nemen van strafvorderlijke beslissingen». Deze definitie is dezelfde als de definitie die op dit moment wordt gehanteerd in artikel 132a. In de consultatieversie van Boek 1, naar aanleiding waarvan het OM de opmerkingen heeft gemaakt waaraan in de vraagstelling is gerefereerd, werd voorgesteld om de definitie van opsporing redactioneel op enkele onderdelen te wijzigen. Naar aanleiding van door het OM in consultatie geleverde kritiek, is besloten dat voorstel niet door te zetten en de huidige definitie van het opsporingsbegrip in het nieuwe wetboek te behouden. Dat is overeenkomstig het advies van het OM dat aangaf niet overtuigd te zijn van de noodzaak om het huidige begrip in het nieuwe wetboek te wijzigen. Een van de kritiekpunten van het OM met betrekking tot dat voorstel was dat daarin onduidelijk zou zijn of opsporing werd gedefinieerd of opsporingsonderzoek. Doordat het bedoelde voorstel niet is doorgezet en overeenkomstig de wens van het OM het huidige begrip in het nieuwe wetboek is behouden, is dit punt van kritiek is ondervangen.

2. De behandeling van zaken door de rechter

2.1 Algemene bepalingen

(39) De leden van de CDA-fractie lezen dat in het nieuwe artikel 1.2.6 de verwijzingsbevoegdheid wordt vastgelegd. Deze leden zijn van mening dat dit artikel terdege bijdraagt aan het bevorderen van een efficiënt strafproces, waarbij vertraging zoveel mogelijk wordt beperkt. Deze leden zijn ook van mening dat de keuze tot de mogelijkheid van de verwijzingsbevoegdheid voor aanvang van het onderzoek op zitting een stap in de goede richting is wat betreft de beschreven «beweging naar voren». Het eerste lid van het nieuwe artikel maakt het mogelijk dat de enkelvoudige kamer een zaak naar een andere enkelvoudige kamer verwijst als zij de bevoegdheid mist om de zaak te behandelen. Deze leden vragen of dit vaak voor zal komen, nu doorgaans voorafgaand aan de behandeling van de rechtszaak wordt beoordeeld bij welke rechter de zaak moet aandienen. Verwacht de regering dat veel gebruik gaat worden gemaakt van deze verwijzingsbevoegdheid? Deze leden vragen in die lijn ook wat de vermoedelijke oorzaak is van een in beginsel verkeerde verwijzing, bijvoorbeeld ingeval is gebleken dat de verdachte minderjarig was ten tijde van het delict maar in beginsel niet terecht staat bij de kinderrechter, waardoor een rechter zichzelf niet bevoegd acht om de zaak te behandelen.

39. Verwijzing door een enkelvoudige kamer naar een andere enkelvoudige (of meervoudige) kamer omdat zij zich onbevoegd acht te zaak te beoordelen komt niet vaak voor, omdat doorgaans voorafgaand aan de behandeling van de zaak correct wordt beoordeeld bij welke rechter de zaak moet worden aangebracht. Van deze verwijzingsbevoegdheid zal vooral gebruik worden gemaakt indien een wettelijk voorschrift daaromtrent bij vergissing wordt veronachtzaamd, bijvoorbeeld als de zaak ten onrechte niet bij de economische kamer is aangebracht, zoals is voorgeschreven in de artikelen 38 en 39 van de Wet op de economische delicten in verbinding met artikel 52 van de Wet op de rechterlijke organisatie. Ook zal de politierechter de zaak naar de kinderrechter moeten verwijzen als blijkt dat de verdachte ten tijde van het plegen van het feit nog geen achttien jaar was, zoals in voorgeschreven Boek 6, Hoofdstuk 1, in verbinding met artikel 53 van de Wet op de rechterlijke organisatie.

(40) De leden van de CDA-fractie lezen dat een meervoudige kamer ook een zaak kan behandelen die juridisch eenvoudig blijkt te zijn, met als voorwaarde dat het belang daarvan groot is. Deze leden vragen of de regering nader kan concretiseren wat wordt verstaan onder een «groot belang». Deze leden vragen ook wat de reden is dat deze definitie niet nader is toegelicht in de memorie van toelichting.

40. Verwijzing van de ene naar de andere kamer is volgens de voorgestelde regeling niet alleen aan de orde in gevallen van onbevoegdheid (zie het antwoord op vraag 22), maar is ook aangewezen in gevallen waarin de rechter van oordeel is dat de zaak beter door een andere kamer kan worden behandeld. Dit oordeel kan ook gelegen zijn in het belang van de zaak.

Gebruik van deze mogelijkheid kan bijvoorbeeld in de rede liggen als strafbare feiten waarvoor dezelfde verdachte wordt vervolgd deels bij de enkelvoudige kamer en deels bij de meervoudige kamer ter berechting zijn aangebracht, of deels bij de kantonrechter en deels bij de politierechter. Het belang van de zaak houdt in dat geval in dat door verwijzing de zaken kunnen worden gevoegd. De politierechter kan verwijzen naar de meervoudige kamer indien hij weliswaar bevoegd is te oordelen over het voorgelegde strafbare feit, maar beoordeling door drie rechters wenselijk voorkomt vanwege maatschappelijke ophef of discussie over de kwestie. En op grond van de regeling is ook mogelijk, al zal het zal zich niet vaak voordoen, dat de kantonrechter naar de meervoudige kamer verwijst omdat het gaat om feit dat weliswaar als overtreding strafbaar is gesteld, maar dat onderwerp is van een maatschappelijk omstreden kwestie of verbonden is met een ingewikkelde strafzaak.

Het belang van de zaak speelt ook een rol in de verwijzingsregeling in hoger beroep. Volgens die ten opzichte van de algemene verwijzingsregeling enigszins geclausuleerde regeling is verwijzing door de enkelvoudige kamer naar de meervoudige kamer slechts mogelijk indien de raadsheer die zitting heeft in de enkelvoudige kamer van oordeel is dat de zaak niet van eenvoudige aard is of het belang ervan zich tegen behandeling door een enkelvoudige kamer verzet.

2.2 De relatieve bevoegdheid van de rechtbanken om strafbare feiten te berechten

(41) De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van de bepalingen omtrent de relatieve bevoegdheid van de rechtbanken om strafbare feiten te berechten en de toelichting hierbij. Deze leden merken op dat in de memorie van toelichting het gevaar van forumshopping wordt aangehaald, waarover wordt geschreven dat er geen aanwijzingen zijn dat de keuze in de praktijk door oneigenlijke motieven wordt bepaald. Volgens de regering is er ook geen reden om aan te nemen dat de invoering van de landelijke bevoegdheid van de officier van justitie daar verandering in zal brengen. Kan de regering toelichten waar zij deze aanname op heeft gebaseerd? Is dit enkel op grond van de ervaringen rondom de al bestaande landelijke parketten of is hier nader bij stilgestaan?

41. In het nieuwe Wetboek van Strafvordering wordt aan de arrondissementsofficier van justitie een landelijke opsporings- en vervolgingsbevoegdheid toegekend. Dat betekent onder meer dat de officier van justitie de mogelijkheid krijgt om bij alle bevoegde rechtbanken in het land vorderingen te doen en strafbare feiten ter berechting aan te brengen (artikel 1.3.5). In de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2022/23, 36 327, nr. 3, p. 173) is uiteengezet dat de totstandkoming van deze landelijke bevoegdheid van de officier van justitie past in een ontwikkeling van het openbaar Ministerie van een verzameling lokale parketten naar een landelijke en centraal geleide organisatie.

In de memorie van toelichting is in reactie op de consultatieadviezen van de HR, de Rvdr, de NVvR en het OM aandacht besteed aan geuite zorgen over «forumshopping» (Kamerstukken II 2022/23, 36 327, nr. 3, p. 172 e.v.), hetgeen inhoudt dat de officier van justitie op basis van oneigenlijke motieven de keuze maakt bij welke bevoegde rechtbank hij de zaak gaat vervolgen. In de toelichting is aangegeven dat er geen aanwijzingen zijn dat de invoering van de landelijke bevoegdheid van de officier van justitie zou leiden tot «forumshopping». Dat berust op het volgende. Op grond van het huidige artikel 2 zijn verschillende, maar niet alle rechtbanken relatief bevoegd om van het te vervolgen feit kennis te nemen. Deze competentieregeling blijft in het nieuwe wetboek behouden (artikel 1.2.9). De landelijk bevoegde officier van justitie kan dus niet uit alle rechtbanken in Nederland kiezen, maar alleen uit de rechtbanken die bevoegd zijn om het strafbare feit te berechten. Daarnaast zijn er op dit moment al drie parketten die landelijk bevoegd zijn: het landelijk parket, het functioneel parket en het parket centrale verwerking openbaar ministerie (CVOM). De ervaring die is opgedaan met deze parketten wijst er niet op dat oneigenlijk gebruik wordt gemaakt van de keuzevrijheid van de daar werkzame officieren van justitie met betrekking tot de rechtbank waar de zaak wordt vervolgd. Bovendien heeft ook de arrondissementsofficier van justitie op dit moment al vrijheid om te kiezen voor welke bevoegde rechtbank hij de zaak zal vervolgen, omdat hij van rechtswege plaatsvervanger is bij alle andere parketten dan het parket waarbij hij is aangesteld. Ook hier geldt dat niet is gebleken dat van die vrijheid misbruik wordt gemaakt. Op grond van het voorgaande heeft ook de Afdeling advisering van de Raad van State overwogen dat zij de vrees voor forumshopping ongegrond acht (Kamerstukken II 2022/23, 36 327, nr. 4, p. 74). Verder is van belang dat de keuzevrijheid van de officier van justitie voor de rechtbank waar hij de zaak aanbrengt, ook in de tijd niet onbegrensd is.

In de artikelen 1.3.8 en 1.3.9 is het beginsel van «eenheid van instantie» neergelegd. Behoudens uitzonderingen vindt geen verandering van behandelend parket meer plaats in gevallen waarin een rechter in de zaak is betrokken (artikel 1.3.8). En als de officier van justitie eenmaal voor een bepaalde rechtbank heeft gekozen, wendt hij zich behoudens uitzonderingen voor de verdere behandeling van de zaak tot dezelfde rechtbank (artikel 1.3.9). Deze voorschriften voorkomen dat de officier van justitie gaandeweg de procedure zou kunnen overgaan tot forumshopping.

(42) De leden van de CDA-fractie lezen dat op grond van het huidige artikel 2 van het Wetboek van Strafvordering vaak meer rechtbanken relatief bevoegd zijn, en dat dit onderdeel wordt behouden in de nieuwe regeling. Deze leden lezen ook dat de regering schrijft dat dit in theorie het gevaar van forumshoppen in zich heeft, nu het openbaar ministerie doorgaans een keuze heeft bij welke bevoegde rechtbank het de zaak gaat vervolgen. Nu de regering ook schrijft dat er geen aanwijzingen zijn dat de keuze in de praktijk door oneigenlijke motieven wordt bepaald, vragen deze leden wat de gedachte is achter het toch benoemen van de situatie tot forumshoppen. In hoeverre is, los van het gegeven voorbeeld van een arrest uit 1998, forumshopping voorgekomen in de praktijk?

42. Het antwoord op deze vraag is gegeven in het antwoord op vraag 41. In aanvulling daarop kan worden verduidelijkt dat in de zaak die leidde tot het arrest van de Hoge Raad van 24 maart 1998 (NJ 1998/768) niet was komen vast te staan dat sprake was van forumshopping. De Hoge Raad merkte slechts op dat niet kan worden uitgesloten dat onder omstandigheden in een geval waarin de verdachte na zijn aanhouding is overgebracht naar een ander arrondissement het openbaar ministerie niet-ontvankelijk is in zijn vervolging wegens schending van beginselen van een behoorlijke procesorde indien aannemelijk is geworden dat de verdachte in zijn verdediging is geschaad. In de desbetreffende zaak konden de vaststellingen van het hof volgens de Hoge Raad echter niet tot dat oordeel leiden. Er zijn in het geheel geen zaken bekend waarin is vastgesteld dat sprake was van forumshopping.

2.3 De raadkamer

(43) De rapporteurs zien dat titel 2.3 beoogt een «flexibele basis» te bieden voor de uiteenlopende raadkamerprocedures die het nieuwe wetboek kent; afzonderlijke regelingen kunnen van de algemene bepalingen afwijkingen. Mede gelet op de grote hoeveelheid raadkamerprocedures en de ongelijksoortigheid daarvan is het de rapporteurs echter onduidelijk in welke mate en op welke punten afzonderlijke regelingen van raadkamerprocedures van de in titel 2.3 neergelegde «basisregeling» (kunnen) verschillen. Kan de regering een overzicht bieden van de afwijkingen elders in de wet?

43. Evenals in het huidige recht is voor de berechting, dat wil zeggen de inhoudelijke behandeling van de strafzaak door de rechter in eerste aanleg of in hoger beroep, een uitgebreide regeling opgenomen in de Boeken 4 en 5. Dit past ook bij het feit dat bij de berechting voor de verdachte het meeste op het spel staat.

Naast de berechting kunnen zich gedurende het strafproces aan de hoofdzaak verwante, of daaruit voortvloeiende kwesties voordoen waarover de rechter zich – op korte termijn – moet buigen. In de wettelijke regeling is hiervoor als verkeersregel opgenomen, dat in die gevallen (wetstechnisch: als de wet niet bepaalt dat bij vonnis of arrest moet worden beslist, zie artikel 1.2.4), de zaak wordt behandeld door de raadkamer. Over de kwestie kan dan betrekkelijk snel door één of drie rechter een beslissing worden genomen aan de hand van meer summiere en flexibele procedureregels. Dit houdt in dat de algemene basisregeling voor raadkamerprocedures in Titel 2.3 van toepassing is voor zover de wettelijke regeling van de specifieke raadkamerkwestie niet in afwijkende of aanvullende voorschriften voorziet.

Enerzijds voorziet deze basisregeling in Boek 1 in algemeen geldende voorschriften die niet bij elke afzonderlijke raadkamerprocedure opnieuw uitgeschreven hoeven te worden en anderzijds dient de regeling als vangnet in het geval een beslissing in raadkamer moet worden genomen terwijl de wet niet voorziet in (uitgebreide) procedurevoorschriften. Een voorbeeld van dit laatste vormt een beroep van de officier van justitie tegen de afwijzing door de rechter-commissaris van een vordering tot het verlenen van een machtiging voor de inzet van een opsporingsbevoegdheid.

Er kan aanleiding zijn tot het geven van afwijkende of aanvullende voorschriften wanneer dat voor de betreffende raadkamerprocedure nodig is of vanwege de op het spel staande belangen of de betrokkenheid van derden. Enkele voorbeelden kunnen dat verder verduidelijken.

Waar de algemene raadkamerprocedure aanduidt welke rechtbank bevoegd is om in raadkamer te oordelen over de vordering, het bezwaarschrift, het klaagschrift of het verzoek (artikel 1.2.12), is dit voor bepaalde raadkamerkwesties nader, en soms afwijkend, aangeduid. Beklag tegen niet-vervolgen moet worden ingediend bij het gerechtshof (artikel 3.5.1) en een beklag over de bij vonnis, arrest of strafbeschikking opgelegde verbeurdverklaring of onttrekking aan het verkeer van voorwerpen bij het gerecht dat de beslissing in hoogste feitelijke aanleg heeft genomen (artikel 6.4.3). Een ander voorbeeld is te vinden in de regeling van een verzoek tot schadevergoeding (artikel 6.6.8, tweede lid).

Staan bij de kwestie belangen op het spel van een derde naast die van het openbaar ministerie en de betrokken procespartij (degene die het bezwaarschrift, het klaagschrift of het verzoek heeft ingediend), dan moet die derde onder omstandigheden worden opgeroepen of geïnformeerd, bijvoorbeeld degene op wie het beklag tegen niet-vervolgen betrekking heeft (artikel 3.5.7), de rechter van wie wraking is verzocht (artikel 6.2.4) of degene die naar het oordeel van de officier van justitie heeft te gelden als rechthebbende van het voorwerp of van de gegevens dan wel andere belanghebbenden (artikel 6.4.6).

De beslissing van de raadkamer behoeft in beginsel niet te worden betekend. Daarom is daarover in de algemene regeling ook geen bepaling opgenomen. De beslissing moet echter wel worden betekend wanneer daartegen een rechtsmiddel openstaat en/of omdat deze verband houdt met vrijheidsbeneming. Om deze reden is ten aanzien van bevelen tot voorlopige hechtenis en tot verlenging en opheffing daarvan, beslissingen tot schorsing van de voorlopige hechtenis en tot opheffing of wijziging daarvan en beslissingen waarbij opheffing van de voorlopige hechtenis wordt geweigerd, bepaald dat deze beslissingen direct aan de verdachte worden betekend (artikel 2.5.22, eerste lid). Andere voorbeelden zijn de beslissing op een geschil over rechtsmacht (artikel 6.2.9), de beslissing op een beklag of een afzonderlijke rechterlijke beslissing met betrekking tot voorwerpen en gegevens (artikel 6.4.9, 6.4.12 en 6.4.13).

Een allesomvattend overzicht bieden van alle afwijkende regels, is vanwege de veelheid en diversiteit van raadkamerkwesties ondoenlijk. Indien de wet voorziet in regeling van een specifieke raadkamerkwestie biedt de desbetreffende regeling inzicht welke regels voor die procedure van toepassing zijn (zie bijvoorbeeld voor veel voorkomende raadkamerkwesties Boek 3, Hoofdstuk 5, (Beklag over het niet opsporen of niet vervolgen van strafbare feiten) en Boek 6, Hoofdstuk 4, Titel 4.1 (Beklag met betrekking tot voorwerpen en gegevens).

(44) De leden van de VVD-fractie vragen of de regering kan verduidelijken waarom in artikel 1.2.15 niet is opgenomen dat ook slachtoffers en zijn of haar raadsman het recht hebben om kennis te nemen van de stukken die betrekking hebben op de zaak, voor zover het belang van het onderzoek hierdoor niet ernstig wordt geschaad.

44. Voor slachtoffers is het recht op kennisneming van de processtukken geregeld in boek 1, hoofdstuk 5 (artikel 1.5.5, derde lid). Voor raadkamerprocedures bevat artikel 1.2.15 een eigen regeling van het recht op kennisneming van stukken. Evenals in het huidige recht gaat het bij een raadkamerprocedure om die stukken die voor de beoordeling van de voorliggende kwestie van belang zijn. Het recht op kennisneming komt in raadkamerprocedures toe aan het openbaar ministerie en de andere bij de raadkamerprocedure betrokken procespartij (degene die het bezwaarschrift, het klaagschrift of het verzoek heeft ingediend; zie over het begrip «procespartij» nader de toelichting bij Boek 1, Titel 2.3). Voor het slachtoffer dat als procespartij betrokken is in de desbetreffende raadkamerprocedure geldt dus een recht op kennisneming van de op die procedure betrekking hebbende stukken. Bijvoorbeeld indien hij een klaagschrift indient over het uitblijven van een bevel tot teruggave van een voorwerp dat onder hem is inbeslaggenomen of waarop hij rechthebbende is (artikel 6.4.1). Het meest in het oog springende voorbeeld van een raadkamerprocedure waarbij het slachtoffer in de praktijk als procespartij vaker betrokken is, vormt de in Boek 3, Hoofdstuk 5, opgenomen procedure van het beklag over het niet opsporen of niet vervolgen van strafbare feiten. Voor die raadkamerprocedure is vanwege de aard van die procedure een meer specifieke regeling over de kennisneming van de stukken geformuleerd. Geregeld is dat de kennisneming van stukken plaatsvindt op de wijze door de voorzitter te bepalen (artikel 3.5.8, tweede lid). Het slachtoffer dat een beklagprocedure start kan op grond van die regeling in beginsel dus kennisnemen van de stukken.

(45) De leden van de VVD-fractie vragen of de afspraak uit het coalitieakkoord over het bevorderen dat meer rechterlijke uitspraken worden gepubliceerd op enigerlei wijze ook goed juridisch kan worden verankerd in het nieuwe wetboek. Het uitgangspunt van openbare zittingen waar openbaar uitspraak wordt gedaan zou wat deze leden betreft gevolgd kunnen worden door het benoemen van het uitgangspunt dat de uitspraak na het weglaten van de identificerende persoonsgegevens van de verdachte wordt gepubliceerd op rechtspraak.nl. Hoe denkt de regering hierover en kan zij de laatste stand van zaken geven met betrekking tot de uitvoering van deze coalitieafspraak?

45. De Raad voor de rechtspraak geeft met het programma «Meer en verantwoord publiceren» uitvoering aan het streven om het merendeel van de rechterlijke uitspraken online te publiceren (Kamerstukken II 2021/22, 29 279, nr. 706). Ter ondersteuning van dit streven worden beleidsmatige voorbereidingen getroffen voor een wetsvoorstel voor de publicatie van rechterlijke uitspraken. Doel van de beoogde wet is te voorzien in de wettelijke verankering van het uitgangspunt dat rechterlijke uitspraken gepubliceerd worden, tenzij zich bij wet genoemde uitzonderingsgronden voordoen. Eerder is de Tweede Kamer over de contouren van dit wetsvoorstel ingelicht (Kamerstukken II 2022/23, 29 279, nr. 801).

(46) De leden van de D66-fractie lezen dat in artikel 1.2.15 de mogelijkheid is opgenomen voor de raadkamer om het OM te bevelen aanvullende stukken over te dragen. Deze leden onderschrijven het belang hiervan, zodat ervoor kan worden gezorgd dat raadkamers zoveel mogelijk op grond van volledigheid beslissen. Deze leden vragen of er concrete ervaringen uit de praktijk ten grondslag liggen aan de keuze om dit voorschrift op te nemen. Kan de regering haar antwoord toelichten?

46. Voor het opnemen van het voorschrift dat de raadkamer het openbaar ministerie kan bevelen aanvullende stukken over te dragen, vormden concrete ervaringen uit de praktijk geen aanleiding. Het voorschrift is opgenomen om in samenhang met de voorschriften in de andere leden van artikel 1.2.15 een heldere en sluitende regeling te treffen. Ter toelichting dient het volgende.

Het openbaar ministerie stelt aan de raadkamer de op de zaak betrekking hebbende stukken ter beschikking. Daarbij hoeft het niet te gaan om het gehele procesdossier, maar om de stukken die voor de beoordeling van de in raadkamer voorliggende kwestie van belang zijn. Het kan zich voordoen dat de raadkamer voor een goede beoordeling van die kwestie kennis wil nemen van andere stukken uit het procesdossier. Dit voorschrift in het eerste lid verzekert dat de raadkamer daartoe kan bevelen. Het moet worden gelezen in samenhang met het derde lid, op grond waarvan het openbaar ministerie de overlegging van die stukken kan weigeren indien het de verdachte de kennisneming hiervan (tijdelijk) heeft onthouden of van de voeging ervan bij de processtukken heeft afgezien op grond van een wettelijke bevoegdheid (artikel 1.2.15, derde lid). De gedachte achter deze weigeringsgrond is de interne openbaarheid; indien de verdachte procespartij is in de raadkamerprocedure (bijvoorbeeld bij een vordering tot (verlenging van) de voorlopige hechtenis) is het onwenselijk dat de rechter over meer informatie beschikt dan de verdediging.

Het openbaar ministerie kan niet weigeren de door de raadkamer gevraagde stukken te overleggen in twee specifieke gevallen (artikel 1.2.15, vierde lid), namelijk indien de raadkamerprocedure de behandeling betreft van het beroep van het openbaar ministerie tegen de afwijzing door de rechter-commissaris van een vordering tot het achterwege laten van de voeging van stukken bij het procesdossier (artikel 1.8.3, eerste lid, of in artikel 1.8.5, vierde lid). In dat geval is de kennisneming door de raadkamer van de desbetreffende stukken juist aangewezen om een zorgvuldige beslissing te kunnen nemen op het beroep tegen de weigering van de rechter-commissaris om de gevraagde machtiging te verlenen. Bij een dergelijk beroep is de verdachte niet betrokken als procespartij. Er is dan sprake van een niet-openbare raadkamer (artikel 1.2.16, zesde lid) waarvoor de verdediging niet wordt opgeroepen omdat daardoor het belang van het onderzoek ernstig wordt geschaad (artikel 1.2.18, vijfde lid).

(47) De leden van de D66-fractie lezen dat er geen voorschriften in het wetboek zijn opgenomen over het beslisschema van de raadkamer. Tegelijkertijd volgt uit de rechtspraak wel dat er verschil van inzicht bestaat over de wijze van toetsen door de raadkamer. Is het volgens de regering onder die omstandigheid wenselijk dat niet in het wetboek staat op welke wijze de raadkamer toetst maar alleen in de memorie van toelichting?

47. De algemene raadkamerprocedure laat aan de raadkamer om de zaak op de zitting te onderzoeken op de wijze die zij nodig oordeelt (artikel 1.2.19) en bevat een algemene bepaling over het nemen en uitspreken of meedelen van de beslissing van de raadkamer (artikel 1.2.23). Ter toelichting op dat onderzoek en het nemen van die beslissing gaat de memorie van toelichting in op de wijze waarop de raadkamerkwestie over het algemeen moet worden benaderd, omdat daarover blijkens de jurisprudentie niet altijd hetzelfde wordt gedacht. De toelichting maakt duidelijk dat, en waarom, de raadkamer over het algemeen ex nunc toetst, dat wil zeggen volgens inzicht in de huidige situatie en rekening houdend met nieuwe omstandigheden.

Is sprake van een voorgeschreven nadere invulling van de wijze waarop de beslissing moet worden genomen, dan volgt dit uit de regeling van de desbetreffende raadkamerprocedure. Zie bijvoorbeeld de beslissing in de procedure waarin de rechtbank wordt verzocht te verklaren dat de zaak is geëindigd (artikel 3.1.3), de beslissing op het bezwaarschrift tegen de procesinleiding (artikel 3.2.3) of de beslissing op een beklag met betrekking tot voorwerpen of gegevens (artikel 6.4.9).

Een afwijking van de algemene ex nunc-benadering vormt de beslissing over een verzoek tot schadevergoeding met betrekking tot strafvorderlijk optreden. De rechtmatigheid of onrechtmatigheid van strafvorderlijk optreden wordt beoordeeld naar het tijdstip waarop het optreden plaatsvond (artikel 6.6.2). Hier is door de wet dus een ex tunc-beoordeling voorgeschreven.

Alles bijeengenomen is er vanwege de uiteenlopende aard van de beslissingen die in verschillende raadkamerprocedures worden genomen geen aanleiding een algemene bepaling over de wijze van toetsen op te nemen.

(48) Met betrekking tot de raadkamer lezen de leden van de PVV-fractie dat een nieuwe mogelijkheid voor de raadkamer wordt opgenomen om te bevelen dat de verdachte of veroordeelde in persoon zal verschijnen en om daartoe eventueel diens medebrenging te gelasten. Deze leden gaan ervan uit dat dit (mede gezien de mogelijke wens van slachtoffers en/of nabestaanden dat de verdachte/veroordeelde verschijnt) zal leiden tot een toename van het aantal bevelen tot verschijning en/of medebrenging, en daarmee een verzwaring van de werklast van de politie en de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI). Is de mate van de toename onderzocht en zo nee, waarom niet? Gaat dit alsnog zo spoedig mogelijk gebeuren? Een impactanalyse mag naar de mening van deze leden op dit punt zeker niet ontbreken.

48. De voorgestelde raadkamerprocedure verschilt inhoudelijk niet wezenlijk van de huidige procedure. Enkele voorschriften zijn verhelderd of aangevuld omdat over de mogelijkheid deze toe te passen in de praktijk onduidelijkheid bestond. Zo kon worden betwijfeld of de bevoegdheid van de raadkamer om «de nodige bevelen te geven» in het huidige artikel 23 een voldoende uitdrukkelijke grondslag biedt voor de toepassing van dwangmiddelen. Aan die onduidelijkheid wordt met de voorgestelde wettelijke regeling een einde gemaakt. Met het opnemen in artikel 1.2.19 van de mogelijkheid voor de raadkamer om de medebrenging van een verdachte of veroordeelde te gelasten, wordt dan ook geen nieuwe bevoegdheid in het leven geroepen maar slechts expliciet vermeld wat ook al geacht werd besloten te liggen in het huidige artikel 23.

De behoefte of noodzaak om een bevel tot medebrenging van een verdachte of veroordeelde te geven in een raadkamerprocedure komt in de huidige praktijk heel weinig voor. Er bestaat geen aanleiding om te veronderstellen dat het aantal gevallen waarin daartoe wordt overgegaan ineens (fors) zal toenemen. Slachtoffers of nabestaanden zijn bij veel raadkamerprocedures niet aanwezig. Dat is bijvoorbeeld wel het geval bij de openbare raadkamerprocedure waarin vanaf negentig dagen gevangenhouding moet worden geoordeeld over het voortduren van de voorlopige hechtenis van de verdachte. Maar ook in dat geval brengt de enkele wens van een slachtoffer dat een verdachte of veroordeelde aanwezig is, niet zonder meer met zich dat de rechter dus ook de medebrenging beveelt. Het is immers ook in die situatie aan de rechter om te bezien of het nodig is dat een verdachte of veroordeelde in persoon aanwezig is, waarna ook nog de afweging moet worden gemaakt of daaraan ook een bevel medebrenging moet worden gekoppeld.

Ten slotte is het zo dat de structurele werklasteffecten voor de organisaties in de strafrechtketen uitgebreid zijn onderzocht in ketenverband. Daarbij is soms per artikel, soms per thema, met elkaar gesproken over de gevolgen van het nieuwe wetboek. Geen van de organisaties in de strafrechtketen verwacht (substantiële) werklasteffecten van de bevoegdheid tot het geven van een bevel medebrenging.

(49) De leden van de CDA-fractie lezen dat na inventarisatie van de bestaande raadkamerprocedure inmiddels iets meer dan de helft van alle procedures openbaar is en iets minder dan de helft niet. De regering geeft aan in het nieuwe artikel 1.2.16 de hoofdregel om te draaien naar «openbaar, tenzij», en benadrukt dat met deze wijziging geen uitbreiding van het aantal openbare raadkamers wordt beoogd. Deze leden vragen aan de regering of los van het beoogde uitgangspunt desalniettemin wordt verwacht dat met dit nieuwe artikel meer openbare raadkamerzittingen plaats zullen vinden, of dat het in zijn totaliteit geen invloed heeft op de aantallen openbare en niet-openbare raadkamerzittingen.

49. In de huidige praktijk is iets meer dan de helft van de bestaande raadkamerprocedures openbaar. Met de omkering van de hoofdregel zodat een raadkamerprocedure in beginsel openbaar is, tenzij de wet anders bepaalt, wordt beter aangesloten bij de vereisten van artikel 6 EVRM. Dit is nader toegelicht in de memorie van toelichting, in de algemene inleiding op Boek 1, Hoofdstuk 2, Titel 2.3. Het nieuwe uitgangspunt leidt niet tot meer openbare raadkamerzittingen dan in het huidige recht, omdat voor diverse procedures in het vooronderzoek een niet-openbare behandeling gewenst en geregeld blijft.

2.4 De rechter-commissaris (RC)

(50) De rapporteurs vragen of de regering nader kan toelichten op welke wijze zal kunnen worden gegarandeerd dat de kabinetten van de RC de grote hoeveelheid extra taken die het nieuwe wetboek meebrengt op een verantwoorde wijze zullen kunnen uitvoeren, gelet op het feit dat momenteel de personeelstekorten bij met name de kabinetten van de RC zeer groot zijn.

50. Tijdens de totstandkoming van het nieuwe wetboek is nauw samengewerkt met de strafrechtketenorganisaties. De conceptwetgeving is door de jaren heen informeel afgestemd met vertegenwoordigers van alle betrokken strafrechtketenorganisaties, waaronder de Raad voor de rechtspraak (Rvdr), en dat heeft hen telkens in staat gesteld om tussentijds te adviseren over onder meer de mogelijke uitvoeringsconsequenties. De Rvdr heeft daarnaast diverse formele consultatieadviezen uitgebracht en in december 2019 integraal advies uitgebracht over de Boeken 1 tot en met 6 (Aanvullend ongevraagd advies inzake de ambtelijke eindversie van het Wetsvoorstel tot vaststelling van het nieuwe Wetboek van Strafvordering, 18 december 2019).

In zijn adviezen geeft de Raad voor de rechtspraak aan welke gevolgen verwacht kunnen worden voor de werklast en de organisatie van de rechtspraak. Daarbij is niet alleen rekening gehouden met direct uit het nieuwe wetboek volgende verplichtingen, maar ook met de gevolgen van minder voorzienbare factoren, zoals de wijze waarop rechters en procesdeelnemers invulling zullen geven aan de nieuwe wettelijke bepalingen.

Om de «beweging naar voren» – het onderdeel van het wetsvoorstel dat de grootste invloed heeft op de kabinetten rechter-commissaris – te laten slagen, zal een flinke versterking van (de kabinetten van) de rechters-commissarissen nodig zijn. Dit heeft ook gevolgen voor de benodigde huisvesting. Tegelijkertijd hangt de omvang van het volume van de benodigde versterking sterk af van de mate waarin de praktijk gebruik zal gaan maken van de mogelijkheden die het nieuwe wetboek biedt. Daarbij kan worden gedacht aan de vroegtijdige indiening van onderzoekswensen door de procesdeelnemers. In 2023 is in een ketenbrede werkgroep een inschatting gemaakt van de personele gevolgen van de «beweging naar voren». In dat kader heeft de Rvdr ingeschat dat de «beweging naar voren» per saldo zal leiden tot een toename van zowel rechters, gerechtsjuristen als uit ondersteunende krachten (griffie). Een ander door de Rvdr uitgelicht thema is de aanwezigheid van de verdachte bij getuigenverhoren door de rechter-commissaris. In 2024 zijn specifieke berekeningen uitgevoerd op dit onderdeel van het wetsvoorstel. De inschatting is daarbij uitgekomen op een verzwaring van de werkbelasting. Ook hierbij geldt dat een deel daarvan bestaat uit ondersteunende krachten. Andere aspecten van de «beweging naar voren» en andere onderdelen van het nieuwe wetboek leveren ook werklastbesparingen voor de rechtspraak (en andere organisaties) op. De Raad voert momenteel een herijking uit op de inschattingen over de werklasteffecten uit 2019 en 2020, waarin ook de werklastenbesparingen in kaart zullen worden gebracht.

Zoals ook aangegeven in de memorie van toelichting bij dit wetsvoorstel wordt in de memorie van toelichting bij de invoeringswet een volledig overzicht gegeven van de uitvoeringsconsequenties van het nieuwe wetboek, inclusies de effecten voor de rechtspraak.

De inzichten over de werklasteffecten stellen de strafrechtketenorganisaties in staat om de voorzieningen te treffen die nodig zijn voor de implementatie van het wetboek. De bedrijfsvoering maakt daar onderdeel van uit. De strafrechtketenorganisaties zijn zelf verantwoordelijk voor de implementatie van het nieuwe wetboek en zullen dat de komende jaren nog gestalte geven met aanpassing van (gezamenlijke) werkprocessen. Indien nodig zullen tijdig extra middelen beschikbaar worden gesteld aan de organisaties die te maken zullen krijgen met extra werklast als gevolg van de invoering van het nieuwe wetboek, zodat deze organisaties in staat worden gesteld om personeel te werven en op te leiden voorafgaand aan de inwerkingtreding van het nieuwe wetboek.

(51) De expliciete koppeling van het optreden van de RC aan de belangen van «rechtsbescherming en volledigheid, de evenwichtigheid en de voortgang van het opsporingsonderzoek», in combinatie met de versterkte rol van de rechter-commissaris, kan eveneens ertoe leiden dat RC’s meer verzoeken tot het doen van onderzoek zullen toewijzen, dat zij vaker ambtshalve aanvullend onderzoek zullen (laten) uitvoeren en dat vaker regiebijeenkomsten gehouden zullen worden. Ook dit leidt tot een toename van de werklast voor de politie, de politie die de gewenste onderzoeken zal (moeten) uitvoeren en (via de officier van justitie) in een vroeger stadium processtukken zal (moeten) aanleveren. Waarom is er geen impactanalyse gemaakt op dit onderdeel?

51. De voorgestelde regeling in Boek 2 houdt in dat de rechter-commissaris, als gevolg van het doorbreken van de negentigdagenregel, gedurende een langere periode en ononderbroken bevoegd is onderzoek te doen aan de hand van het positief geformuleerde criterium, dat het moet gaan om onderzoek dat redelijkerwijs van belang kan zijn voor de in het kader van de berechting door de rechter te nemen beslissingen (zie artikel 2.10.5). Daarnaast is zijn bevoegdheid tot ambtshalve onderzoek enigszins uitgebreid, namelijk tot die gevallen waarin hij onderzoek nodig acht in aanvulling op onderzoek dat hij reeds op grond van een vordering van de officier van justitie of op verzoek van de verdachte heeft gedaan (zie artikel 2.10.4).

Niet gezegd is dat de langere periode gedurende welke de rechter-commissaris bevoegd is ook leidt tot het toewijzen van meer vorderingen en verzoeken. De regeling is er niet op gericht dat méér onderzoek wordt gedaan, maar dat onderzoek waarvan het nuttig en wenselijk is dat het op enig moment wordt gedaan, zonder oponthoud en zo spoedig mogelijk kan worden gedaan. Met de vastlegging van het criterium waaraan vorderingen en verzoeken tot onderzoek worden getoetst is niet een materiële verruiming ten opzichte van het huidige recht beoogd. Indien het gewenste onderzoek niet relevant is te achten voor de door de zittingsrechter uiteindelijk te nemen beslissingen, kan een vordering of verzoek worden afgewezen. Daarnaast ligt het in de rede, zoals is toegelicht bij artikel 2.10.5, dat de rechter-commissaris onderzoekswensen blijft beoordelen met een rationele benadering en binnen reële mogelijkheden. Indien bijvoorbeeld het verzoek het verhoor betreft van tien getuigen die alle aanwezig waren bij een vechtpartij, kan een deel van het verzoek, het verhoor van enkele van die getuigen, worden toegewezen, terwijl op het overige deel van het verzoek (de overige getuigen) wordt beslist op basis van de resultaten van het verhoor van de aanvankelijk toegewezen getuigen.

Daarnaast is er geen aanleiding te veronderstellen dat de voorgestelde regeling zal leiden tot een toename van de werklast van de politie. Onderzoek door de rechter-commissaris bestaat vooral in het verhoren van getuigen en het benoemen van deskundigen. Bij gelegenheid van de consultatie over Boek 2 in 2017 is door de ketenpartners, waaronder de politie, de inschatting gemaakt dat van de hier genoemde voorschriften geen werklasteffecten werden verwacht. Tot het maken van een impactanalyse hierover werd toen geen aanleiding gezien. Dit neemt niet weg dat in samenspraak met de organisaties uit de strafrechtketen de nieuwe ketenwerkprocessen en uitvoergingsconsequenties van de «beweging naar voren» zo goed mogelijk nader in kaart worden gebracht (zie ook paragraaf 10 in het algemeen deel van de memorie van toelichting). Daarbij worden ook de door de rapporteurs genoemde factoren opnieuw in ogenschouw genomen.

De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van de nieuwe procedure in artikel 1.2.31 voor de rechter-commissaris. Deze leden juichen toe dat niet alleen door de verdachte, maar ook door het slachtoffer een bezwaarschrift kan worden ingediend, volgens artikelen 1.5.15 en 2.6.27. Dat is echter wel pas op het einde.

De hoofdregel in het nieuwe wetboek is dat rechtsmiddelen alleen openstaan in gevallen bij de wet bepaald (zie artikel 5.1.1). Daarnaast is bij de opzet van dit wetboek tot uitgangspunt gekozen dat de rechtsmiddelen zo veel mogelijk per hoofdstuk op één plaats worden geregeld, doorgaans in een titel aan het slot van een hoofdstuk. In Boek 1, Hoofdstuk 5, zijn de rechtsmiddelen die passen in het kader van dat hoofdstuk over het slachtoffer bijeengebracht en in Boek 2, Hoofdstuk 6, zijn in Titel 6.8 rechtsmiddelen opgenomen voor de officier van justitie en het slachtoffer in geval van bevoegdheidsuitoefening met betrekking tot het lichaam.

(52) De leden van de D66-fractie van lezen dat, in het kader van de uitoefening van de taken van de rechter-commissaris, het begrip «toezicht» («toezicht op de rechtmatige toepassing van opsporingsbevoegdheden, de voortgang van het onderzoek en de evenwichtigheid en volledigheid van het onderzoek») problematisch werd geacht en daarom is geschrapt. De regering schrijft dat in een groot deel van de strafzaken de rechter-commissaris niet of nauwelijks wordt betrokken en dat het idee van toezicht houden op het opsporingsonderzoek zich daar moeilijk mee laat verenigen. Deze leden merken op dat een vorm van toezicht op het opsporingsonderzoek in beginsel als iets positiefs moet worden gezien. Zij vragen of is overwogen om het «meekijken» van de rechter-commissaris bij het opsporingsonderzoek breder te laten plaatsvinden dan alleen maar in gevallen waarbij de rechter-commissaris wordt betrokken. Kan de regering hierop reflecteren? Zou het volgens de regering (los van capaciteitsproblemen) wenselijk zijn om bij alle bijzondere opsporingsbevoegdheden een vorm van rechterlijke tussenkomst te hebben?

52. De officier van justitie is verantwoordelijk voor de opsporing en vervolging van strafbare feiten. Het opsporingsonderzoek vindt onder zijn gezag plaats. De rechter-commissaris wordt op diverse momenten bij de zaak betrokken. Dit kan zijn tijdens het opsporingsonderzoek, na verwijzing door de zittingsrechter en in de fase van de tenuitvoerlegging. Tijdens het opsporingsonderzoek staat de bemoeienis van de rechter-commissaris in het teken van de rechtmatigheid, de evenwichtigheid, de volledigheid en de voortgang van het opsporingsonderzoek. Om deze belangen te waarborgen, moet de rechter-commissaris op verschillende manieren met het opsporingsonderzoek «meekijken». Zo moet de rechter-commissaris voorafgaand aan de uitoefening van sommige – ingrijpende – opsporingsbevoegdheden worden geraadpleegd, doordat in de wet is bepaald dat de officier van justitie het bevel tot het uitoefenen van die bevoegdheid pas kan geven na een voorafgaande machtiging van de rechter-commissaris. Te denken valt aan de bevoegdheid tot het opnemen van telecommunicatie of vertrouwelijke communicatie of de doorzoeking van een woning. De rechter-commissaris kan dan controleren of de uitoefening van de bevoegdheid dringend noodzakelijk is. De reden voor deze inzet van de rechter-commissaris ligt in de rechtsbescherming. Wegens de ingrijpendheid van de inbreuk op vrijheden van burgers wordt voorafgaande toetsing door of uitoefening van de bevoegdheid door een rechterlijke autoriteit aangewezen geacht.

De rechter-commissaris kan ook zelf onderzoek doen tijdens het opsporingsonderzoek. Dat is geregeld in Boek 2, Hoofdstuk 10. Hij kan specifieke onderzoekshandelingen verrichten op vordering van de officier van justitie en op verzoek van de verdachte die door hem is verhoord (artikelen 2.10.1 en 2.10.2). Het onderzoek door de rechter-commissaris vindt plaats in het belang van de volledigheid, evenwichtigheid en voortgang van het opsporingsonderzoek. Deze belangen kunnen meebrengen dat actief (en soms spoedig) handelen ter aanvulling van de onderzoeksresultaten nuttig en gerechtvaardigd is. Bij het verrichten van zijn onderzoek kan de rechter-commissaris bijvoorbeeld leemtes of onduidelijkheden in het verzamelde bewijs ontdekken waarvan hij aanvulling of verificatie noodzakelijk acht, terwijl daarbij soms ook nog spoedig handelen is gewenst. In bepaalde gevallen heeft hij daarom ook een bevoegdheid om door hem noodzakelijk geacht onderzoek ambtshalve te verrichten (artikel 2.10.3). Die bevoegdheid bestaat als de verdachte in voorlopige hechtenis is gesteld naar aanleiding van het strafbare feit waarvan hij wordt verdacht en ter aanvulling op het onderzoek dat de rechter-commissaris op vordering van de officier van justitie of op verzoek van de verdachte heeft verricht. Steeds geldt dat de rechter-commissaris zijn onderzoek verricht zoveel mogelijk na overleg met de officier van justitie.

De regeling van het onderzoek door de rechter-commissaris in Boek 2 laat zien dat (ambtshalve) onderzoek door de rechter-commissaris alleen mogelijk is als de rechter-commissaris (eerder) – door de officier van justitie of de verdachte – in het opsporingsonderzoek is betrokken. Dat is niet zonder reden. In de loop der tijd heeft zich een ontwikkeling voorgedaan waarin het gerechtelijk vooronderzoek (waarin het vooronderzoek bijna geheel in handen lag van de rechter-commissaris) is verschoven naar een opsporingsonderzoek dat onder leiding staat van de officier van justitie. Die ontwikkeling leidde in 2013 tot de afschaffing van het gerechtelijk vooronderzoek. De rechter-commissaris behield nog wel een positie in het vooronderzoek – die positie werd met de Wet versterking positie rechter-commissaris zelfs versterkt – maar zijn optreden vond in de nieuwe systematiek plaats in het kader van het door de officier van justitie geleide opsporingsonderzoek. Uit de parlementaire geschiedenis van de Wet versterking positie rechter-commissaris blijkt dat destijds is onderzocht of aan de rechter-commissaris een vaste betrokkenheid in het opsporingsonderzoek zou moeten worden toegekend, met als ijkpunt de voorgeleiding van de verdachte. Deze mogelijkheid werd verworpen. Eén van de redenen daarvoor was dat er verwarring zou ontstaan over de taken van de officier van justitie en de rechter-commissaris, en over de vraag wie de verantwoordelijkheid draagt voor het opsporingsonderzoek (Kamerstukken II 2009/10, 32 177, nr. 3, p. 9). De rechter-commissaris zou met een zekere distantie moeten kijken naar het opsporingsonderzoek en de tactisch-operationele beslissingen die daarin worden genomen (Kamerstukken II 2009/10, 32 177, nr. 3, p. 11). Door geen verantwoordelijkheid te dragen voor het zaaksdossier en op enige afstand te blijven staan van het opsporingsapparaat, blijft de onafhankelijkheid van de rechter-commissaris gewaarborgd (vgl. M.S. Groenhuijsen en G. Knigge (red.), Afronding en verantwoording. Eindrapport onderzoeksproject Strafvordering 2001, Deventer: Kluwer 2004, p. 103).

De positionering van de rechter-commissaris zoals door de wetgever vastgesteld bij de Wet versterking positie rechter-commissaris wordt in het nieuwe wetboek behouden. Artikel 2.10.3 laat dat goed zien. De bepaling fungeert enerzijds als een waarborg voor een volledig en evenwichtig onderzoek, terwijl tegelijkertijd is verzekerd dat de rechter-commissaris niet ongebreideld onderzoek verricht, maar complementair optreedt aan de officier van justitie. Tegen deze achtergrond luidt het antwoord op de eerste deelvraag van vraag 52 dus dat is vastgehouden aan de in de loop der jaren gegroeide en wettelijk verankerde praktijk dat de rechter-commissaris in bepaalde gevallen wordt betrokken bij het opsporingsonderzoek, maar dat de officier van justitie daarover de leiding behoudt. De daarvoor destijds gegeven redenen gelden nog steeds.

Wel wordt de rechter-commissaris in het nieuwe wetboek vaker bij het opsporingsonderzoek betrokken dan nu het geval is. Bij de bevoegdheden tot infiltratie en de zwaardere variant van stelselmatige informatie-inwinning is, anders dan nu, bepaald dat het bevel tot het uitoefenen van de desbetreffende bevoegdheid pas kan worden gegeven na een daartoe door de rechter-commissaris verleende machtiging. Daaraan ligt ten grondslag dat het gaat om de meest ingrijpende undercoveroperaties. Er wordt op ingrijpende wijze inbreuk gemaakt op de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen (niet alleen de verdachte, maar ook hem omringende personen), er is sprake van een grote mate van misleiding en bovendien kunnen de grondrechten van de betrokkenen onder druk kunnen komen te staan. Bij infiltratie speelt daarnaast dat de integriteit en beheersbaarheid van de opsporing in het geding kunnen raken. Deze aspecten hebben ertoe geleid een aan de uitoefening van de bevoegdheden voorafgaande rechterlijke machtiging te introduceren. In antwoord op de tweede deelvraag onder vraag 52 wordt opgemerkt dat het niet wenselijk zou zijn om bij alle bijzondere opsporingsbevoegdheden een vorm van rechterlijke tussenkomst te introduceren. Daarmee zou afbreuk worden gedaan aan de positie van de officier van justitie als leider van het opsporingsonderzoek. Feitelijk zou dan immers in strafzaken waarin bijzondere opsporingsbevoegdheden (veelvuldig) worden ingezet, de rechter-commissaris een belangrijke en daarmee sturende rol krijgen. Hiervoor kwam al aan de orde dat dat niet zou passen bij de taak van de rechter-commissaris om de rechtsbescherming, de evenwichtigheid, de volledigheid en de voortgang van het opsporingsonderzoek te waarborgen. Bovendien zijn lang niet alle bijzondere opsporingsbevoegdheden zo ingrijpend dat een voorafgaande rechterlijke machtiging noodzakelijk is vanuit een oogpunt van rechtsbescherming voor de betrokkene of vanwege het risico dat de bevoegdheid meebrengt voor de integriteit en beheersbaarheid van de opsporing.

Van belang is verder dat wanneer de zaak ter berechting wordt aangebracht, de zittingsrechter de uitoefening van opsporingsbevoegdheden kan beoordelen. De officier van justitie moet de inzet van de opsporingsbevoegdheden, veelal in geval de verdediging hierover verweer heeft gevoerd, integraal verantwoorden aan de zittingsrechter. De mogelijke toets van de zittingsrechter werpt bovendien zijn schaduw vooruit en heeft wat betreft toekomstige zaken preventieve effecten. De officier van justitie heeft er vanwege het mogelijke gevolg van processuele sancties bij onrechtmatige opsporing alle belang bij dat de bevoegdheden rechtmatig worden toegepast. Het gevolg hiervan is dat de officier van justitie zich tijdens het opsporingsonderzoek instelt op het mogelijke oordeel van de zittingsrechter, en dit bij het nemen van beslissingen over de opsporing als leidraad neemt. In rechtsbescherming voor de betrokkene(n) wordt dus ook voorzien door (anticipatie op) de toets door de zittingsrechter. Daarbij is de toets door de zittingsrechter meeromvattend. De toets van de rechter-commissaris betreft een toets vooraf. De wijze waarop de officier van justitie vervolgens uitvoering geeft aan een opsporingsbevoegdheid valt buiten de reikwijdte van de toets. De zittingsrechter toetst achteraf en is daarmee wel in staat de wijze van uitvoering in zijn beoordeling van de rechtmatigheid te betrekken. Hierbij komt dat de zittingsrechter, anders dan de rechter-commissaris, beslist op tegenspraak. Op de zitting heeft de verdediging de mogelijkheid om verweren te voeren over de toepassing van opsporingsbevoegdheden. Die mogelijkheid ontbreekt tijdens het opsporingsonderzoek omdat veel bevoegdheden ten aanzien waarvan een voorafgaande machtiging van de rechter-commissaris is voorgeschreven, heimelijk (moeten) worden uitgeoefend. De rechter-commissaris kan uit de aard der zaak niet, zoals de zittingsrechter kan, beide kanten van het verhaal horen.

Tegen deze achtergrond moet de betrokkenheid van de rechter bij het opsporingsonderzoek in de daarvoor aangewezen situaties inderdaad als iets positiefs worden gezien. Hierbij is niet alleen een rol weggelegd voor de rechter-commissaris maar ook een rol voor de zittingsrechter.

Opmerking verdient daarbij dat naar aanleiding van de zogenoemde Prokuratuur-jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ 2 maart 2021, C-746/18, ECLI:EU:C:2021:152), in artikel 2.1.7 een vangnetbepaling is opgenomen, die het mogelijk maakt voor de officier van justitie om voorafgaand aan het geven van een bevel om een bepaalde opsporingsbevoegdheid uit te oefenen, een machtiging daartoe te vorderen van de rechter-commissaris, zonder dat de wet dit op zichzelf vereist. Deze machtigingsmogelijkheid biedt een oplossing voor specifieke gevallen waarin op grond van (met name) rechtspraak van het Hof van Justitie aanvullende rechterlijke waarborgen zijn – of lijken te zijn – vereist bij de uitoefening van bepaalde bevoegdheden, terwijl de wet op dat moment nog niet voorziet in die waarborgen. Maar ook in andere gevallen waarin de officier van justitie dat nodig acht, staat het hem op grond van deze bepaling vrij om een machtiging te vragen. Uit de rechtspraak van de Hoge Raad volgde al dat de officier van justitie ook buiten de expliciet in de wet geregelde gevallen een bevel kan geven na een daartoe verleende machtiging van de rechter-commissaris (ECLI:NL:HR:2022:475). Dat gebeurt in de praktijk ook al (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2022:900, rechtsoverwegingen 3.6.3 en 3.6.4). Nu wordt daaraan een expliciete wettelijke basis verleend. Ook hier geldt: de keuze om de rechter-commissaris in te schakelen, wordt gemaakt door de officier van justitie. Dat past bij de notie dat de officier van justitie de leiding heeft over het opsporingsonderzoek, en dat de rechter-commissaris wordt ingeschakeld waar dat nodig is om de rechtsbescherming, de evenwichtigheid, de volledigheid en de voortgang van het opsporingsonderzoek te waarborgen.

(53) De leden van de CDA-fractie lezen dat in artikel 1.2.28 is neergelegd dat de officier van justitie ervoor zorg moet dragen dat de rechter-commissaris tijdig alle relevante stukken ontvangt. Deze leden vragen of er een nadere definitie gegeven kan worden van «tijdig», en zo ja, welk termijn hiermee precies wordt bedoeld.

53. Het voorschrift dat de officier van justitie ervoor zorgdraagt dat de rechter-commissaris tijdig alle relevante stukken en inlichtingen ontvangt is ongewijzigd overgenomen uit het huidige wetboek (artikel 177a). Het betreft een algemene bepaling die tot uitdrukking brengt dat de officier van justitie de rechter-commissaris vlot en eigener beweging de stukken verschaft die de rechter-commissaris nodig heeft voor de uitoefening van zijn bevoegdheden. Wat de rechter-commissaris voor zijn beslissing nodig heeft, verschilt per situatie. Wanneer de verdachte of het slachtoffer de rechter-commissaris benadert met een verzoek of een bezwaarschrift, is het zaak dat de officier van justitie de relevante stukken overlegt opdat de rechter-commissaris hierop kan beslissen. Dit behoeft niet het gehele strafdossier te zijn, hoewel het de rechter-commissaris vrijstaat om aanvullende informatie te verzoeken als hij die nodig heeft voor zijn beslissing. Bij een vordering van de officier van justitie tot het verlenen van een machtiging voor het inzetten van een opsporingsbevoegdheid of een vordering bewaring ligt verstrekking van het gehele strafdossier, voor zover op dat moment is gevormd, meer voor de hand voor het verkrijgen van een afgewogen beslissing.

Wat «tijdig» is in dit verband hangt mede af van de omvang en complexiteit van de voor de gevraagde beslissing benodigde informatie. Van de vlotheid waarmee de officier van justitie de benodigde informatie verstrekt hangt af hoe snel de rechter-commissaris zal kunnen beslissen. Tijdigheid is daarmee ook in het eigen belang van de officier van justitie.

Een voorschrift dat deze plicht tot informatieverschaffing aanvult is neergelegd in artikel 2.10.6. Indien de officier van justitie een vordering tot het verrichten van onderzoek indient of door de rechter-commissaris in de gelegenheid wordt gesteld zijn standpunt kenbaar te maken over een verzoek tot het verrichten van onderzoek van de kant van de verdachte, verstrekt hij zo spoedig mogelijk een kopie van de processtukken aan de rechter-commissaris. In dat geval krijgt de rechter-commissaris dus de beschikking over alle processtukken die op dat moment deel uitmaken van het dossier.

3. Vervolging en opsporing van strafbare feiten

(54) De leden van de SP-fractie constateren dat de NOvA kritisch is op de invulling van het vervolgingsbegrip en de formele koppeling van de rechtsbescherming aan het eerste politieverhoor, omdat dit een breekpunt is met het huidige discours zonder dat hier behoefte aan lijkt te zijn. Het idee om het eerste politieverhoor als beginpunt van de rechtsbescherming aan te merken is een miskenning van het feit dat er situaties zijn waarin de criminal charge niet met het verhoor van de verdachte begint, maar eerder. Is de regering het eens met deze constatering van de NOvA? Wat is de rationalisatie achter deze koppeling van de rechtsbescherming aan het politieverhoor?

54. Aan het wetboek van 1926 lag het uitgangspunt ten grondslag dat de vervolging begint op het moment waarop de rechter door een vordering van de officier van justitie in de zaak wordt betrokken. De rechtsbescherming van de verdachte was daaraan gekoppeld. Deze koppeling tussen vervolging en rechtsbescherming is als gevolg van verschillende (in de memorie van toelichting beschreven) ontwikkelingen niet meer van deze tijd. Er is een leemte ontstaan in de rechtsbescherming, die deels door jurisprudentierecht is opgevuld; dit maakt het huidige recht er niet toegankelijker op. Daarom wordt de rechtsbescherming in het nieuwe wetboek gekoppeld aan het eerste verhoor van de verdachte in het opsporingsonderzoek. Ook in het geldende recht fungeert het eerste verhoor – als gevolg van eerdere wijzigingen van het huidige wetboek – al als aanknopingspunt voor het bieden van rechtsbescherming aan de verdachte, bijvoorbeeld als het gaat om het informeren van de verdachte over diens rechten (waaronder het recht op rechtsbijstand).

In de memorie van toelichting wordt ingegaan op de verhouding tussen het nieuwe vervolgingsbegrip en het begrip «criminal charge» in artikel 6 EVRM. Daar wordt benadrukt dat deze begrippen uit elkaar moeten worden gehouden, omdat zij elk een verschillende functie vervullen. Het voorgestelde vervolgingsbegrip is een wettelijk begrip, dat een bouwsteen vormt van de nationale wettelijke regeling. Het begrip «criminal charge» heeft zoals volgt uit de rechtspraak van het EHRM een eigen, autonome betekenis, die losstaat van de betekenis die in de nationale wetgeving aan het begrip vervolging wordt gegeven. Het EHRM verlangt dan ook niet dat het nationale vervolgingsbegrip overeenstemt met het vervolgingsbegrip dat in Straatsburg wordt gehanteerd. Dat laatste begrip vormt een toetsingsmaatstaf bij de vraag of de toepassing van de wetgeving in een concreet geval overeenstemt met de eisen die artikel 6 EVRM daaraan stelt. Het begin van de vervolging wordt in de jurisprudentie van het EHRM gelegd bij het moment waarop sprake is van een handeling van de overheid waaraan de verdachte in redelijkheid de conclusie heeft kunnen verbinden dat hij wordt beschuldigd van een strafbaar feit. Met zijn nadruk op de subjectieve beleving van de verdachte is deze materiële omschrijving in de systematiek van het wetboek geen bruikbaar aanknopingspunt voor een wettelijke regeling. Om deze reden is de suggestie van de NOvA om voor het bepalen van het moment van aanvang van de vervolging in het wetboek uit te gaan van het «criminal charge»-begrip niet overgenomen. Het voorgestelde wettelijke vervolgingsbegrip komt dus weliswaar niet met dit autonome begrip overeen, maar de gekozen systematiek sluit wel beter dan het huidige stelsel aan bij artikel 6 EVRM. Voor de bescherming van de rechtspositie wordt immers aangesloten bij het eerste verhoor van de verdachte; dat moment is in het overgrote deel van de gevallen ook het begin van de «criminal charge».

Gelet op de hierboven weergegeven argumentatie wordt dezerzijds niet de mening van de NOvA onderschreven dat hiermee zou worden miskend dat er situaties zijn waarin de «criminal charge» eerder begint dan het moment waarop de verdachte wordt verhoord. Dat die situaties zich kunnen voordoen wordt niet bestreden. Daarmee is echter nog niet gezegd dat het op dat eerdere moment al zinvol en noodzakelijk is om bepaalde verdedigingsrechten te kunnen uitoefenen. Dat de verdachte niet verplicht is tot antwoorden (artikel 1.4.3, tweede lid) zal bijvoorbeeld pas relevant zijn op het moment dat hij daadwerkelijk wordt verhoord; daarom moet hij voorafgaand aan zijn eerste verhoor op dat recht worden gewezen (artikel 1.4.4, tweede lid). Voor de strafvorderlijke autoriteiten – in het bijzonder opsporingsambtenaren en de officier van justitie – is van belang dat er in de praktijk een duidelijk aanwijsbaar aangrijppunt is voor de toekenning van verdedigingsrechten. De voorkeur gaat daarom uit naar de specifiek aangewezen en vast te fixeren proceshandeling van het eerste verhoor in de hoedanigheid van verdachte (zie ook J.B.H.M. Simmelink en Y.G.M. Baaijens-van Geloven, «Vervolging en rechtsbescherming», in: M.S. Groenhuijsen en G. Knigge (red.), Het vooronderzoek in strafzaken. Tweede interim-rapport Strafvordering 2001, Deventer 2001, p. 444–449). Bij dit alles moet worden bedacht dat het autonome Straatsburgse vervolgingsbegrip onverminderd van belang blijft bij de vraag of de verdachte – eventueel ook in de periode voorafgaand aan het eerste verhoor – de rechtsbescherming heeft genoten waar hij op grond van 6 EVRM aanspraak op kan maken. Zoals nog eens wordt onderstreept door het nieuwe artikel 1.1.2 heeft de verdachte immers ook in het nieuwe wetboek vanzelfsprekend recht op een eerlijk proces. De vormgeving en de toepassing van de nationale wettelijke regeling – inclusief het nationale wettelijke vervolgingsbegrip – kunnen daar op geen enkele wijze afbreuk aan doen. Ook door het strategisch uitstellen van het eerste verhoor met het doel om de uitoefening van wettelijke verdedigingsrechten vooralsnog te beletten kunnen de waarborgen van artikel 6 EVRM en artikel 1.1.2 niet worden omzeild.

(55) De leden van de SP-fractie lezen dat de Raad voor de rechtspraak (Rvdr) kritisch is over de voorgenomen invoering van een landelijke opsporings- en vervolgingsbevoegdheid voor alle officieren van justitie vanwege het gebrek aan onderbouwing, de onduidelijkheid voor de praktijk en de constatering dat hier geen behoefte aan lijkt te zijn in de praktijk. Waarom heeft de regering gekozen voor deze opname van de landelijke opsporings- en vervolgingsbevoegdheid? Kan de regering reflecteren op de kritiek van de Rvdr?

55. De eerste vraag betreft de redenen voor de invoering van een landelijke opsporings- en vervolgingsbevoegdheid voor alle officieren van justitie. De landelijke opsporingsbevoegdheid, neergelegd in artikel 1.3.12, moet worden onderscheiden van de landelijke vervolgingsbevoegdheid. Deze laatste bevoegdheid (meer precies geformuleerd: de bevoegdheid tot het doen van vorderingen en het indienen van procesinleidingen) volgt uit artikel 1.3.6. De landelijke opsporingsbevoegdheid en de landelijke vervolgingsbevoegdheid hangen met elkaar samen, maar de kritiek van de Rvdr heeft alleen betrekking op de in artikel 1.3.6 neergelegde landelijke vervolgingsbevoegdheid. Het antwoord op deze vraag is daarom toegespitst op deze bevoegdheid.

In het kader van de voorbereidingen voor het nieuwe wetboek heeft het openbaar ministerie de wens te kennen gegeven dat aan de officieren van justitie bij de arrondissementsparketten een landelijke vervolgingsbevoegdheid wordt toegekend, zodat het Wetboek van Strafvordering deze officieren van justitie de mogelijkheid biedt om bij alle rechtbanken in het land strafbare feiten ter berechting aan te brengen. Aan die wens van het openbaar ministerie wordt tegemoetgekomen. In het nieuwe Wetboek van Strafvordering wordt aan de officier van justitie een landelijke vervolgingsbevoegdheid toegekend (Boek 1, Hoofdstuk 3, Titel 3.3). Er zijn verschillende redenen te geven voor deze keuze.

Allereerst past de keuze voor een landelijke bevoegdheid in een ontwikkeling van het openbaar Ministerie van een lokaal geleide organisatie, naar een – als gevolg van diverse maatschappelijke ontwikkelingen – landelijk geleide organisatie. Aan het eind van de vorige eeuw hebben er al grote veranderingen plaatsgevonden in de organisatiestructuur van het openbaar ministerie. Aan de top van het openbaar ministerie kwam het College van procureurs-generaal te staan en er werden drie landelijke parketten ingesteld, die een plaats kregen naast de arrondissementsparketten: het landelijk parket, het functioneel parket en het parket centrale verwerking openbaar ministerie (het parket CVOM). De afzonderlijke ressortsparketten werden opgeheven en vervangen door één landelijk opererend ressortsparket dat alle gerechtshoven bedient. Ook werd in de Wet op de rechterlijke organisatie (de al langer bestaande) figuur neergelegd van het plaatsvervangerschap van rechtswege voor officieren van justitie bij de arrondissementsparketten (artikel 136, vijfde lid, van de Wet op de rechterlijke organisatie). Dit plaatsvervangerschap van rechtswege maakt het al enkele decennia mogelijk dat officieren van justitie zaken aanbrengen bij een rechtbank die buiten hun eigen arrondissement valt. Met de instelling van de landelijke parketten en het bestaan van het plaatsvervangerschap van rechtswege is de weg naar landelijke bevoegdheid al ingeslagen. Het ligt voor de hand om op die ingeslagen weg nu door te gaan. Daarbij is ook van belang dat artikel 9 van het huidige Wetboek van Strafvordering regelt dat de officier van justitie bij het arrondissementsparket is belast met de vervolging van strafbare feiten waarvan de rechtbank in het desbetreffende arrondissement kennisneemt, terwijl de regeling van het plaatsvervangerschap van rechtswege in de Wet op de rechterlijke organisatie juist mogelijk maakt dat arrondissementsofficier van justitie strafbare feiten aanbrengt bij andere rechtbanken dan die in het arrondissement waarbij hij is aangesteld. Dat lijkt niet goed met elkaar in overeenstemming. Weliswaar heeft de Hoge Raad duidelijk gemaakt dat artikel 9 niet in de weg staat aan de figuur van het plaatsvervangerschap van rechtswege (vgl. HR 9 oktober 2001, NJ 2001, 657), maar systematisch ligt het in de rede om in het Wetboek van Strafvordering, waarin de strafvorderlijke bevoegdheden van de officier van justitie zijn geregeld, tot uitdrukking te brengen dat alle officieren van justitie landelijk bevoegd zijn. Een al langer bestaande constructie met hetzelfde doel wordt daarmee juridisch beter ingebed.

De introductie van een landelijke bevoegdheid biedt ook een aantal praktische voordelen ten opzichte van de bestaande figuur van het plaatsvervangerschap van rechtswege. Zoals gezegd bestaat op dit moment voor de arrondissementsofficier van justitie al de mogelijkheid om zaken aan te brengen bij een ander arrondissement dan het arrondissement waarbij hij is aangesteld. Daar zitten wel enkele haken en ogen aan. Als de officier van justitie optreedt als plaatsvervangend officier van justitie in een ander arrondissement, moet hij gebruik maken van de ondersteuning van het parket in dat arrondissement. Dat is niet altijd praktisch. Als de officier van justitie daarentegen gebruik maakt van een landelijke bevoegdheid zoals voorgesteld, kan hij – in elk arrondissement waar hij optreedt – gebruikmaken van de ondersteuning van het parket waarbij hij is aangesteld. Een ander voordeel van de figuur van de landelijke bevoegdheid van de officier van justitie, is dat zij een wettelijke basis biedt voor het flexibel inzetten van ondersteunend personeel op de plaats waar dat op dat moment het meest nodig is. Omdat de arrondissementsofficier van justitie landelijk bevoegd wordt, kunnen de parketmedewerkers die bij zijn parket werkzaam zijn bepaalde werkzaamheden in mandaat ook landelijk uitvoeren.

Voor wat betreft de vraag te reflecteren op de kritiek die de Rvdr in zijn consultatieadvies heeft geuit (consultatieadvies Rvdr Boeken 1 en 2, p. 9 e.v.) kan het volgende worden opgemerkt. De Rvdr heeft de vrees geuit dat de landelijke bevoegdheid van de officier van justitie zal leiden tot forumshopping. Zoals in het antwoord op vraag 41 is uiteengezet, is die vrees ongegrond. Een ander kritiekpunt van de Rvdr is dat de voorgestelde regeling voor verdachten en slachtoffers tot onduidelijkheid leidt over de vraag welke zaak waar wordt aangebracht. In reactie daarop kan, om redenen die hierboven zijn vermeld, worden opgemerkt dat door de introductie van de landelijke bevoegdheid de facto de mogelijkheden voor de officier van justitie om zaken elders aan te brengen niet veel groter wordt dan nu al het geval is (zie hierover nader ook het antwoord op vraag 69). Een groot effect op de zaakstromen ligt niet in de verwachting. Evenmin hoeft een en ander te leiden tot nadelige consequenties voor de burger, in het bijzonder niet waar het gaat om de (feitelijke) toegankelijkheid van de rechtspraak. De verdachte en het slachtoffer worden in kennis gesteld van de indiening van een procesinleiding bij een bepaalde rechtbank. Als de officier van justitie eenmaal een bepaalde rechtbank in de zaak heeft betrokken, is hij (uitzonderingen daargelaten) verplicht om het vervolg van de procedure bij diezelfde rechtbank te voeren (artikel 1.3.9). Ook kan niet meer van parket worden gewisseld als de officier van justitie een rechter in de zaak heeft betrokken (artikel 1.3.8). Er bestaat vanaf dat moment dus geen risico dat de verdachte van het ene naar het andere arrondissement wordt gestuurd. Dit geldt ook voor het slachtoffer dat door of namens de officier van justitie op de hoogte wordt gesteld van relevante informatie over de strafprocedure (artikel 1.5.4). Tegenover het eventuele nadeel van een langere reistijd naar een rechtbank buiten het «eigen» arrondissement staat bovendien dat het aanbrengen van de zaak bij een andere rechtbank voor de verdachte en het slachtoffer als voordeel kan hebben dat de zaak sneller kan worden behandeld en afgedaan.

De Rvdr heeft in dit verband aangevoerd dat de voorgestelde regeling van de landelijke bevoegdheid indruist tegen de bedoeling van de Wet herziening gerechtelijke kaart. Die bedoeling is, zo blijkt uit de memorie van toelichting bij het voorstel dat heeft geleid tot deze wet, bij te dragen aan de verbetering van de kwaliteit van de rechtspraak op drie hoofdonderdelen: de kwaliteit en toegankelijkheid van het primaire proces (de rechtspraak), de kwaliteit van bestuur en de kwaliteit van de bedrijfsvoering (Kamerstukken II 2010/11, 32 891, nr. 3, p. 1). Het voorgestelde systeem met een landelijke bevoegdheid doet volgens de Rvdr geen recht aan de tijdens de behandeling van die wet geuite (politieke) wens dat de gewone, niet specialistische strafzaak tegen de gewone verdachte zo dicht mogelijk bij zijn woonadres wordt behandeld. Dit uitgangspunt zal evenwel ook met de invoering van een landelijke bevoegdheid blijven gelden en komt in de wet ook tot uitdrukking. Artikel 1.3.6 bepaalt dat de officier van justitie zich bij de uitoefening van zijn bevoegdheden in het bijzonder richt op de strafbare feiten die worden berecht door de rechtbank in zijn arrondissement. Van het willekeurig aanbrengen van strafzaken zal dan ook geen sprake zijn, zeker niet als in aanmerking wordt genomen dat er enkele aanvullende instructienormen in de wet zijn opgenomen die maken dat de officier van justitie niet zomaar kan wisselen van parket en/of van rechtbank (zie de hiervoor besproken artikelen 1.3.8 en 1.3.9).

Voor zover de vrees van de Rvdr voor verlegging van de zaakstromen en verstoring van het bestaande evenwicht tussen de omvang van de rechtbank en het aantal te berechten strafzaken zou worden bewaarheid doordat officieren van justitie van andere arrondissementen rechtstreeks zaken aanbrengen, wordt opgemerkt dat nadere afspraken kunnen worden gemaakt tussen het College van procureurs-generaal en de Raad voor de rechtspraak of op lokaal niveau over de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de uitoefening van de landelijke bevoegdheid van de officier van justitie bij een arrondissementsparket. Dat gebeurt op dit moment ook al. De arrondissementsparketten en de landelijke parketten spreken periodiek met de rechtbanken af hoeveel zaken, van welke soort, zij zullen aanbrengen, zodat de beschikbare zittingscapaciteit optimaal kan worden ingericht.

De Rvdr heeft verder opmerkingen gemaakt over de beslissing tot niet-ontvankelijkheid als reactie op misbruik van de landelijke bevoegdheid. Daarop wordt nader ingegaan in het antwoord op vraag 56.

(56) De leden van de SP-fractie constateren dat het OM een niet-ontvankelijkverklaring als reactie op een afwijking van de instructienormen beschouwt als «volkomen disproportioneel». Is de regering het eens met deze constatering? Zo nee, waarom vindt de regering dit niet disproportioneel?

56. In de in consultatie gegeven en nadien aan de Afdeling advisering van de Raad van State voor advies voorgelegde regeling ging het voorstel tot invoering van de landelijke vervolgingsbevoegdheid voor de officier van justitie vergezeld van diverse «instructienormen» om de mogelijke negatieve consequenties van een landelijke bevoegdheid (zoals het risico van forumshopping) te beteugelen. Deze instructienormen, met name de daarin opgenomen norm dat de officier van justitie zich onthoudt van optreden buiten zijn eigen arrondissement of overdracht van een zaak aan een officier van justitie in een ander arrondissement, tenzij dit redelijkerwijs noodzakelijk is, stuitten op bezwaren. De Rvdr was daarnaast van oordeel dat misbruik van de landelijke bevoegdheid moeilijk bewijsbaar zou zijn en dat de beslissing tot niet-ontvankelijkheid niet als voldoende stok achter de deur zou kunnen gelden om misbruik te voorkomen (consultatieadvies Rvdr Boeken 1 en 2, p. 10). Het OM vond blijkens zijn consultatieadvies de reactie van niet-ontvankelijkheid op het schenden van de hiervoor genoemde normen «volkomen disproportioneel» (consultatieadvies OM Boek 1, p. 18).

Ook de Afdeling advisering van de Raad van State was kritisch. Zij wees er onder meer op dat onduidelijk was hoe de rechter zou moeten beoordelen of het gebruik van de landelijke vervolgingsbevoegdheid redelijkerwijs noodzakelijk is, als de ratio van dat gebruik vooral is gelegen in organisatorische belangen van het openbaar ministerie. En de einduitspraak van niet-ontvankelijkheid van het openbaar ministerie leek de Afdeling niet de meest aangewezen reactie. De Afdeling adviseerde de beperking van de landelijke bevoegdheid van de officier van justitie door dwingende instructienormen uit het voorstel te schrappen. Dit advies, dat mede is gelezen in het licht van de kritische consultatiereactie van de Rvdr en het OM, is opgevolgd. In het wetsvoorstel zoals dat bij de Tweede Kamer is ingediend, zijn de instructienormen die inhielden dat de handelwijze van de officier van justitie «redelijkerwijs noodzakelijk» diende te zijn, achterwege gelaten. Aan de landelijke bevoegdheid van de officier van justitie worden nu minder beperkingen gesteld. In artikel 1.3.6 is bepaald dat de officier van justitie bij een arrondissementsparket zich bij de uitoefening van zijn bevoegdheden «in het bijzonder» richt op de strafbare feiten die door de rechtbank in het arrondissement worden berecht. Daarmee wordt de officier van justitie richting gegeven bij de uitoefening van zijn bevoegdheden, maar hij hoeft zich niet tot die richting te beperken. De arrondissementsofficier van justitie blijft zich primair bezighouden met de opsporing en vervolging van de lokale criminaliteit, maar kan desgewenst zaken opsporen en vervolgen in een ander arrondissement. Daarnaast zijn enkele bepalingen behouden die uitdrukking geven aan het beginsel van «eenheid van instantie», het uitgangspunt dat in beginsel alle rechterlijke bemoeienis met de zaak bij een en dezelfde rechtbank moet zijn geconcentreerd. Dat beginsel ligt ook ten grondslag aan het huidige Wetboek van Strafvordering. Op grond van deze bepalingen vindt – als uitgangspunt – geen verandering van behandelend parket meer plaats in gevallen waarin een rechter in de zaak is betrokken (artikel 1.3.8). Het behoud van deze norm is van belang, omdat zij helderheid biedt voor de verdachte, het slachtoffer en de rechter bij welk parket men tijdens het opsporingsonderzoek terecht kan in verband met bijvoorbeeld onderzoekswensen, processtukken of verzoeken in verband met de voorlopige hechtenis. Belangrijk is ook de norm dat als de officier van justitie eenmaal voor een bepaalde rechtbank heeft gekozen, hij zich behoudens uitzonderingen voor de verdere behandeling van de zaak wendt tot dezelfde rechtbank (artikel 1.3.9).

Niet-ontvankelijkheid vormt de meest aangewezen reactie op de schending van de regels met betrekking tot de landelijke bevoegdheidsuitoefening. Dat is van oudsher het geval als het gaat om het corrigeren van de vervolgingsbeslissing. Het vervolgingsmonopolie brengt mee dat de officier van justitie veel beoordelingsruimte heeft bij de beantwoording van de vraag of, en waar, de zaak bij de rechter wordt aangebracht en ter zake van welk strafbaar feit. Die beslissing wordt beheerst door de beginselen van een goede procesorde. Deze beginselen vormen de leidraad aan de hand waarvan de rechter in voorkomend geval, weliswaar marginaal, toetst of de officier van justitie in het gegeven geval – gelet op alle betrokken belangen – in redelijkheid heeft kunnen beslissen tot het indienen van een procesinleiding, inclusief de keuze voor de relatief bevoegde rechtbank. Komt de rechter tot het oordeel dat de officier van justitie die beslissing in redelijkheid niet had kunnen nemen, dan spreekt hij de niet-ontvankelijkheid uit. Dat gebeurt zeer zelden. Een dergelijke uitspraak is denkbaar in het weinig voor de hand liggende geval dat de rechter van oordeel zou zijn dat officier van justitie de zaak met inachtneming van de wettelijke bepalingen heeft aangebracht bij een bevoegde rechtbank, maar hij van zijn vrijheid misbruik heeft gemaakt. Dat zou aan de orde kunnen zijn als de officier van justitie kiest voor een gelet op de kenmerken en omstandigheden van de strafzaak geheel niet voor de hand liggende rechtbank. Het gaat hier dan om een reactie op de invulling die de officier van justitie heeft gegeven aan zijn vrijheid om te vervolgen waar hij dat wil. Ook als de zaak in strijd met de regeling van de landelijke bevoegdheid aan de rechtbank is voorgelegd, bijvoorbeeld omdat – al dan niet per abuis – artikel 1.3.8 of artikel 1.3.9 niet in acht is genomen, is niet-ontvankelijkverklaring een logische reactie. Een niet-ontvankelijkverklaring is dan niet te zien als een «sanctie», maar vormt een uitdrukking van het oordeel dat de officier van justitie de regels met betrekking tot zijn landelijke bevoegdheidsuitoefening niet heeft nageleefd, waarna de officier van justitie de zaak opnieuw bij een andere relatief bevoegde rechtbank kan aanbrengen. Van een disproportionele reactie is dan ook geen sprake. Dat geldt temeer nu het aantal normen ten opzichte van de consultatieversie – de versie waarop het OM zijn kritiek gaf – op een dusdanige wijze is teruggebracht dat de keuze voor de officier van justitie om een vordering te doen of een procesinleiding in te dienen waar hij dat wil, groot blijft. Er zal dus ook in de toekomst niet vaak aanleiding zijn voor de rechter om niet-ontvankelijkheid uit te spreken.

De Afdeling heeft als alternatief gesuggereerd dat in gevallen waarin is gehandeld in strijd met de instructienormen, verwijzing plaatsvindt naar een andere rechtbank. Die suggestie is niet overgenomen. Verwijzing door de rechter naar een andere rechtbank ligt minder voor de hand vanwege het hiervoor besproken vervolgingsmonopolie van het openbaar ministerie. Indien deze situatie zich zou voordoen is het aan het openbaar ministerie om te beslissen of, en zo ja, voor welke bevoegde rechtbank waar men alsnog wil vervolgen na een eerdere niet-ontvankelijkverklaring.

3.1 Het College van procureurs-generaal

(57) De rapporteurs vragen de regering of kan worden toegelicht of met de vervanging van het woord «richtige» door het woord «behoorlijke» in artikel 1.3.1 mede een inhoudelijke wijziging van de bepaling optreedt en, zo ja, waaruit die wijziging bestaat.

57. In artikel 1.3.1, eerste lid, is bepaald dat het College van procureurs-generaal waakt voor de «behoorlijke» vervolging en opsporing van strafbare feiten. Het gaat er daarbij, zo blijkt uit de toelichting, onder meer om te voorkomen dat strafbare feiten niet worden opgespoord en vervolgd zonder dat daarvoor een goede reden is. In het verlengde daarvan ligt dat ook de opportuniteit van de vervolging en de opsporing tot de behoorlijkheid ervan moet worden gerekend en dat onder het waken voor een behoorlijke vervolging en opsporing ook de zorg voor een evenwichtige benutting van de beschikbare capaciteit valt. In het huidige wetboek is in de artikelen 8 en 140 neergelegd dat het College waakt voor een «richtige» vervolging en opsporing van strafbare feiten. Uit de memorie van toelichting bij artikel 1.3.1, eerste lid, blijkt dat niet is beoogd om met de veranderde woordkeus een inhoudelijke wijziging te bewerkstelligen. Het gaat slechts om een modernisering van terminologie. Daarbij wordt erop gewezen dat ten aanzien van de term «richtige» eerder ook al tot uitdrukking is gebracht dat daaronder valt het «vaststellen van de beleidsmatige kaders voor de uitvoeringspraktijk» (Kamerstukken II 1996/97, 25 392, nr. 3, p. 56). Met het vaststellen van die kaders wordt ervoor gezorgd dat de beschikbare capaciteit evenwichtig wordt benut. Dat is een taak die aan het College van procureurs-generaal is en blijft voorbehouden.

(58) De leden van de VVD-fractie vragen waarom gekozen is voor de sanctie van niet-ontvankelijkheid van het OM op schending van instructienormen ter zake de landelijke bevoegdheid. Is die sanctie passend, zeker gelet op het compromis dat lijkt te zijn bereikt met de voorgestelde regeling van de landelijke bevoegdheid?

58. Het antwoord op deze vraag is gegeven in het antwoord op vraag 56.

3.2 Vervolging

(59) De leden van de VVD-fractie onderschrijven de strekking van het opportuniteitsbeginsel zoals dat in het nieuwe wetboek is neergelegd in artikel 1.3.4. Het is goed dat expliciet wettelijk wordt vastgelegd dat van het instellen van vervolging kan worden afgezien op gronden aan het algemeen belang ontleend. Wel vragen deze leden naar een toelichting op het woord «mede» in artikel 1.3.4. Welke andere wettelijke mogelijkheden zijn er voor het OM om af te zien van vervolging anders dan wegens opportuniteitsredenen?

59. Artikel 1.3.4 bevat het opportuniteitsbeginsel. Op grond van dit beginsel is de officier van justitie niet verplicht om te vervolgen. In de eerste plaats zal hij van vervolging afzien als hij een vervolging in de betreffende zaak niet haalbaar acht, bijvoorbeeld omdat er onvoldoende bewijs is of omdat de strafbaarheid ontbreekt. Dit wordt een technisch sepot genoemd. In de tweede plaats kan de officier van justitie ook seponeren op grond van opportuniteitsoverwegingen (het zogeheten beleidssepot), dus op gronden aan het algemeen belang ontleend. Het woord «mede» is in het artikel opgenomen om tot uitdrukking te brengen dat het beleidssepot naast het sepot op grond van haalbaarheidsoverwegingen staat.

(60) De leden van de VVD-fractie begrijpen dat de officier van justitie verantwoording aflegt aan het College van procureurs-generaal wanneer wordt afgezien van het instellen van vervolging vanwege een evenwichtige benutting van de beschikbare capaciteit. Desondanks achten deze leden het van belang dat het voor de samenleving en zeker in het belang van eventuele slachtoffers belangrijk is om zo gedetailleerd mogelijk te motiveren wanneer wordt afgezien van het instellen van vervolging. Hoe kan worden bevorderd dat de motivering van deze beslissingen inzichtelijker en zichtbaarder worden gemaakt? Is het bijvoorbeeld mogelijk dat de gehele motivering van de beslissing op verzoek van het slachtoffer naar hem wordt toegestuurd?

60. Artikel 1.5.4 geeft het slachtoffer het recht om op zijn verzoek voldoende informatie te ontvangen over de aanvang en voortgang van de zaak die betrekking heeft op het tegen dat slachtoffer begane strafbare feit. Dit omvat het recht om informatie te ontvangen over het niet vervolgen van een strafbaar feit (tweede lid) alsook – indien het slachtoffer daarom verzoekt – informatie die hem in staat stelt te beslissen of hij zich over het achterwege blijven van vervolging bij het gerechtshof zal beklagen (derde lid). Op grond van het derde lid moet de kennisgeving van de informatie naast de beslissing ten minste de gehele motivering of een samenvatting van de motivering van de betrokken beslissing bevatten. In veel gevallen zal, zeker als het complexe zaken betreft, niet volstaan kunnen worden met het geven van een samenvatting. De toelichting moet zodanig zijn dat het slachtoffer de beslissing kan begrijpen en kan beoordelen of hij beklag zal doen bij het gerechtshof.

Een heldere motivering en uitleg daarbij aan het slachtoffer kan – dat wordt benadrukt – een bijdrage leveren aan begrip voor en acceptatie van de genomen beslissing om een strafbaar feit niet te vervolgen, en daarmee voorkomen dat het slachtoffer zich over die beslissing zal beklagen bij het gerechtshof. Het moeten starten van een dergelijke procedure kan door het slachtoffer als een nieuwe teleurstelling worden ervaren. Daarom is naar aanleiding van onderzoeken naar het functioneren van de beklagprocedure, waaronder een WODC-onderzoek over de praktijk van de beklagprocedure (zie L. van Lent, M. Boone en K. van den Bos, Klachten tegen niet-vervolging (artikel 12 Sv-procedure), doorlooptijden, instroom, verwachtingen van klagers en het belang van procedurele rechtvaardigheid, Den Haag: Boom Juridisch 2019) het openbaar ministerie een landelijk verbeterprogramma gestart. In onder andere ernstige gewelds- en zedenzaken wordt maatwerk betracht. Gezien het grote aantal strafzaken waarin één of meer slachtoffers worden geregistreerd, wordt in de meeste gevallen noodzakelijkerwijs gewerkt met standaardbrieven. Inmiddels zijn de slachtofferbrieven herzien en aangepast, hetgeen moet zorgen voor juiste, eenvoudige en zaakgerichte informatie. Dit heeft in de huidige praktijk geleid tot een betere motivering van sepotbeslissingen. Het onderwerp heeft ook de komende jaren de aandacht van het openbaar ministerie.

(61) (In het verlengde van het voorgaande vragen deze leden of de regering nader kan ingaan op artikel 1.5.4. Dat artikel is van cruciaal belang voor de beslissing voor slachtoffers om een eventuele artikel 12 procedure te starten. Wat zijn «complexe» zaken en wat is «dusdanig kort?» in artikel 1.5.4?

61. Zie het antwoord op vraag 60 over de inhoud van artikel 1.5.4 en het belang van de motivering van de beslissing om af te zien van vervolging. Voor het slachtoffer is het van belang kennis te kunnen nemen van de motivering van een beslissing om af te zien van een opsporingsonderzoek, om een opsporingsonderzoek te beëindigen of een strafbaar feit niet te vervolgen zodat hij kan beoordelen of hij een klacht bij het gerechtshof zal indienen op basis van artikel 3.5.1. In veel gevallen, zeker als het complexe zaken betreft, zal niet volstaan kunnen worden met het geven van een samenvatting. Ook een samenvatting van de motivering mag niet dusdanig kort zijn dat het slachtoffer de beslissing niet kan begrijpen of niet kan beoordelen of hij beklag zal doen bij het gerechtshof.

Het is niet mogelijk om in algemene zin te bepalen wat «complexe zaken» zijn en wat bedoeld wordt met «dusdanig kort». Het gaat erom dat het slachtoffer voldoende informatie krijgt over de beslissing (inclusief de motivering ervan), opdat hij de beslissing kan begrijpen en kan afwegen of hij beklag zal doen bij het gerechtshof. De omvang van de bedoelde samenvatting hangt samen met de kenmerken van de concrete zaak. Hierbij is onder meer van belang wat de aard is van het strafbaar feit, welke opsporingshandelingen zijn verricht, welke bewijsvoering nodig is en of het opportuun is een feit te vervolgen. Als de officier van justitie een zaak seponeert, dan moet het slachtoffer kennis kunnen nemen van de reden van het sepot. Daarbij kan sprake zijn van een technisch sepot (gebrek aan bewijs) of een beleidssepot (geen opportuniteit). Een voorbeeld: doorgaans zal de aan het slachtoffer te verstrekken informatie bij het niet vervolgen van een fietsendiefstal beknopter kunnen zijn dan in geval het een (gekwalificeerde) mishandeling betreft. Het openbaar ministerie zal in een concrete zaak moeten nagaan of een samenvatting passend en toereikend is. In het antwoord op vraag 60 is ingegaan op de maatregelen die worden genomen om de motivering van sepotbeslissingen in de praktijk te verbeteren.

(62) De leden van de D66-fractie lezen dat in het nieuwe wetboek een ander vervolgingsbegrip wordt gehanteerd dan nu het geval is. Het uitgangspunt dat aan het wetboek van 1926 ten grondslag ligt, is dat de vervolging begint op het moment waarop de rechter door een vordering van de officier van justitie in de zaak wordt betrokken. De regering schrijft dat de rechtsbescherming van de verdachte daaraan was gekoppeld en dat die systematiek niet meer van deze tijd is. Deze leden merken op dat in de praktijk de rechtsbescherming van de verdachte al langere tijd niet is gekoppeld aan het moment waarop een rechter in de zaak wordt betrokken, maar dat rechtsbescherming al in een eerder stadium geregeld is. Er zijn bijvoorbeeld al rechten verbonden aan het moment van het eerste verhoor van een verdachte. Deze leden vragen daarom of de voorgestelde regeling moet worden gezien als codificatie van wat in de praktijk al geldt of (ook deels) als modificatie. Indien sprake is van modificatie, kan de regering dit dan toelichten?)

62. In de memorie van toelichting is uitgelegd dat en waarom het nieuwe wetboek een ander vervolgingsbegrip hanteert. Het nieuwe wetboek bevat overigens net zomin als het bestaande een definitie van het begrip «vervolging». Wel geeft artikel 1.3.3 een beschrijving van de twee manieren waarop vervolging kan worden ingesteld. De officier van justitie kan de zaak ter berechting aanbrengen bij de rechtbank door het indienen van een procesinleiding en hij kan een strafbeschikking uitvaardigen. Het begin van de vervolging wordt daarmee duidelijk gemarkeerd. Juist omdat het vervolgingsbegrip niet langer fungeert als kapstok voor de rechtsbescherming in het vooronderzoek (zie het antwoord op vraag 54), is het niet bezwaarlijk om het begin van de vervolging op een later moment in de tijd te situeren.

Het is juist dat de rechtsbescherming van de verdachte ook in het huidige recht al is losgekoppeld van het wettelijke vervolgingsbegrip. Dat is in de eerste plaats het gevolg van tussentijdse wijzigingen van het huidige wetboek. In dit verband kan worden gewezen op de verplichting om de verdachte voorafgaand aan diens eerste verhoor te informeren over een aantal rechten, waaronder het recht op rechtsbijstand. Dit betekent dat de verdachte al in deze fase van het opsporingsonderzoek zijn procespositie kan bepalen. Ook wordt de verdachte op dat moment onder meer gewezen op het zwijgrecht en (indien van toepassing) het recht op vertolking en vertaling (zie artikel 1.4.4, tweede lid, dat voortbouwt op het huidige artikel 27c). Het derde lid van artikel 1.4.4 is nieuw en behelst in die zin een «modificatie» van het huidige recht. Het bepaalt dat de verdachte die wordt uitgenodigd voor verhoor voorafgaand aan zijn eerste verhoor in kennis wordt gesteld van – onder meer – het recht op kennisneming van de processtukken en zijn recht om de rechter-commissaris te verzoeken onderzoek te doen. De verplichting om de verdachte op dat moment over deze rechten te informeren is geïntroduceerd naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State. Voor zowel de uitgenodigde als voor de aangehouden verdachte is deze informatie van groot belang voor het effectief en tijdig uitoefenen van hun verdedigingsrechten. Op dit punt wordt daarom verder gegaan dan de Europese minimumnormen voorschrijven.

In de tweede plaats wordt het wetboek nu in overeenstemming gebracht met ontwikkelingen in de rechtspraktijk en de jurisprudentie. Gewezen kan worden op de algemene wettelijke verplichting tot het meedelen van een beslissing tot niet-vervolging aan de verdachte die is verhoord (artikel 3.4.2). In het huidige wetboek is deze verplichting nog beperkt tot gevallen waarin wordt afgezien van «verdere» vervolging (artikel 243, eerste lid). In de richtlijnen van het openbaar ministerie, waaraan de officier van justitie op grond van het vertrouwensbeginsel is gebonden, is echter voorgeschreven dat ook van de beslissing om niet te vervolgen kennis moet worden gegeven aan de verdachte. Die beleidsregel wordt nu gecodificeerd. De nieuwe wettelijke verplichting biedt meer bescherming dan de (informele) sepotmededeling naar huidig recht doet en kan een positief effect hebben op de rechtspositie van de verdachte door de nu bestaande – niet te rechtvaardigen – verschillen weg te nemen. Die aanvullende bescherming vloeit in het bijzonder voort uit de omstandigheid dat de in artikel 3.4.3 omschreven rechtsgevolgen – inclusief de procedure bij nieuwe bezwaren – voortaan gelden voor alle gevallen van kennisgeving van niet-vervolging. In zoverre is ook hier sprake van een modificatie. In alle gevallen geldt dat niet lichtvaardig moet kunnen worden teruggekomen van een beslissing tot niet-vervolging die aan de verdachte is medegedeeld, ongeacht of er (toevallig) al een rechter in de zaak betrokken is geweest.

(63) De leden van de D66-fractie lezen onder het kopje «Gevolgen voor de verjaring» dat het volgens de regering aan de Hoge Raad is om te bepalen of de verandering van de systematiek met zich brengt dat het eerste verhoor zal worden aangemerkt als daad van vervolging die de verjaring stuit. Deze leden vragen of het wenselijk is dit aan de Hoge Raad te laten, aangezien dit ervoor kan zorgen dat er lange tijd onduidelijkheid zou zijn over het antwoord op deze vraag. Zou dit volgens de regering niet onwenselijk zijn? Wat zijn volgens de regering mogelijkheden om op korte termijn een antwoord te hebben op deze vraag?

63. Het is de vraag of de introductie van een nieuw vervolgingsbegrip in het Wetboek van Strafvordering ook consequenties moet hebben voor de uitleg van de woorden «daad van vervolging» in artikel 72, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht. Dat laatste artikellid bepaalt dat een daad van vervolging de verjaring van het recht tot strafvordering stuit. Vooropgesteld moet worden dat het Wetboek van Strafrecht zijn eigen begrippen kent, die kunnen afwijken van die in het Wetboek van Strafvordering. Dat geldt naar huidig recht ook voor het vervolgingsbegrip, dat in het Wetboek van Strafrecht – anders dan in het Wetboek van Strafvordering – bijvoorbeeld ook handelingen van de rechter kan omvatten. Een verandering van het strafvorderlijke vervolgingsbegrip heeft daarom ook geen directe gevolgen voor de uitleg van het begrip «daad van vervolging» in het materiële strafrecht. Om deze reden is het aan de Hoge Raad om hierover verdere jurisprudentie te ontwikkelen. Erkend kan worden dat het onwenselijk zou zijn als er lange tijd onduidelijkheid zou bestaan over de betekenis van het vervolgingsbegrip in de verjaringsregeling. Het nieuwe wetboek biedt echter in de vorm van de procedure tot het stellen van prejudiciële vragen aan de Hoge Raad een mogelijkheid om hierover op betrekkelijk korte termijn duidelijkheid te verkrijgen. Op grond van de regeling in Boek 6, Titel 2.3 kan de rechter een rechtsvraag stellen aan de Hoge Raad ter beantwoording bij wijze van prejudiciële beslissing. Deze regeling is als onderdeel van de Innovatiewet Strafvordering op 1 oktober 2022 in werking getreden. Met toepassing van de nieuwe procedure kan een rechtsvraag sneller door de Hoge Raad worden beantwoord dan het geval zou zijn indien eerst beroep in cassatie moet worden ingesteld om die rechtsvraag aan de Hoge Raad te kunnen voorleggen. Mocht in de rechtspraktijk onduidelijkheid ontstaan over de uitleg die aan een «daad van vervolging» moet worden gegeven, dan kan de rechter via deze weg dus bewerkstelligen dat daarover spoedig meer helderheid wordt verschaft.

(64) De leden van de D66-fractie lezen in de toelichting bij artikel 1.3.4, waarin het opportuniteitsbeginsel is neergelegd, dat de officier van justitie bij het nemen van de vervolgingsbeslissing gebonden is aan de beginselen van een goede procesorde. Als de vervolgingsbeslissing niet met die beginselen te verenigen is, levert dat grond op om de officier van justitie niet-ontvankelijk te verklaren in de vervolging, zo schrijft de regering. Kan de regering aangeven hoe vaak het in de praktijk voorkomt dat een rechter oordeelt dat de vervolgingsbeslissing in strijd is met de beginselen van een goede procesorde en in hoe veel van die gevallen de officier van justitie niet-ontvankelijk wordt verklaard? Kan de regering tevens toelichten of met dit nieuwe wetboek een wijziging van die praktijk wordt beoogd? Vindt de regering het wenselijk dat dit vaker of juist minder vaak voorkomt?

64. Er vindt geen registratie plaats van de reden waarom het openbaar ministerie niet-ontvankelijk is verklaard. Evenmin wordt apart bijgehouden hoe vaak de rechter oordeelt dat de vervolgingsbeslissing in strijd is met de beginselen van een goede procesorde. Om deze redenen kan deze vraag dan ook niet worden beantwoord.

Bij het nemen van de vervolgingsbeslissing is de officier van justitie naar huidig recht ook al gebonden aan de beginselen van een goede procesorde, waaronder het vertrouwensbeginsel en het beginsel van een redelijke en billijke belangenafweging. Als de vervolgingsbeslissing niet met deze beginselen te verenigen is, levert dat volgens vaste jurisprudentie – in uitzonderlijke gevallen – een grond op om de officier van justitie niet-ontvankelijk te verklaren in de vervolging. In het nieuwe wetboek wordt in artikel 3.1.1, eerste lid, expliciet vastgelegd dat de officier van justitie de bedoelde beginselen in acht moet nemen bij het nemen van een beslissing over het instellen van vervolging tegen de verdachte. Daarmee wordt de fundamentele betekenis van deze beginselen voor de vervolgingsbeslissing onderstreept. De wettelijke verankering van het vertrouwensbeginsel beoogt inhoudelijk aan te sluiten bij de omlijning van dit beginsel in de rechtspraak. Voor zover het gaat om het beginsel van een redelijke en billijke belangenafweging geeft de huidige rechtspraak blijk van terughoudendheid, in de zin dat alleen in (zeer) uitzonderlijke gevallen plaats is voor een niet-ontvankelijkverklaring van het openbaar ministerie op de grond dat de officier van justitie niet in redelijkheid tot het instellen of voorzetten van vervolging heeft kunnen komen. Het uitgangspunt dat het verstrekkende rechtsgevolg van niet-ontvankelijkverklaring moet worden beperkt tot uitzonderlijke gevallen, wordt nog steeds onderschreven. Wel laat de voorgestelde wettelijke regeling – binnen dat uitgangspunt – ruimte voor een eventuele bijstelling van de voorwaarden waaronder die niet-ontvankelijkverklaring in beeld komt.

Vooropgesteld moet worden dat de officier van justitie bij het nemen van de vervolgingsbeslissing uiteraard altijd de beginselen van een goede procesorde in acht moet nemen. In de uitzonderlijke gevallen waarin niettemin achteraf door de rechter wordt geoordeeld dat de officier van justitie in het concrete geval in redelijkheid niet tot het instellen of voortzetten van vervolging kon komen, is en blijft niet-ontvankelijkverklaring van het openbaar ministerie in die vervolging een passende reactie. Een toename of afname van het aantal niet-ontvankelijkverklaringen wordt als zodanig dan ook niet nagestreefd. Hoewel het uitgangspunt blijft dat niet-ontvankelijkverklaring tot uitzonderlijke gevallen beperkt moet blijven, laat de nieuwe regeling zoals gezegd wel ruimte voor een eventuele bijstelling van de voorwaarden waaronder niet-ontvankelijkheid in beeld komt.

(65) De leden van de D66-fractie constateren dat de Raad van State aangeeft dat een rechter de vervolgingsbeslissing van het OM in principe alleen marginaal moet toetsen, maar zich wel afvraagt of deze toetsing niet minder terughoudend zou moeten zijn dan in de huidige praktijk het geval is. Hoe denkt de regering hierover?

65. In de memorie van toelichting is verduidelijkt op welke wijze de toetsing van de vervolgingsbeslissing aan de hand van de beginselen van een goede procesorde door de rechter – in de bezwaarschriftprocedure en, na aanvang van de berechting, door de zittingsrechter – in concrete gevallen dient plaats te vinden. De centrale vraag voor de rechter is of de officier van justitie in het gegeven geval – gelet op alle betrokken belangen – in redelijkheid heeft kunnen beslissen tot het indienen van een procesinleiding. De rechter dient de vervolgingsbeslissing dus marginaal te toetsen. Dit past bij de beleidsruimte die het openbaar ministerie op grond van het opportuniteitsbeginsel toekomt en bij de strafvorderlijke rolverdeling tussen officier van justitie en rechter. In het geldende recht krijgt de toets door de zittingsrechter aldus gestalte dat die beoordeling alleen in uitzonderlijke gevallen ertoe kan leiden dat het openbaar ministerie niet-ontvankelijk is in de vervolging, op de grond dat het instellen of voortzetten van die vervolging onverenigbaar is met beginselen van een goede procesorde (o.a. ECLI:NL:HR:2016:742). Het uitgangspunt dat het verstrekkende rechtsgevolg van niet-ontvankelijkheidverklaring moet worden beperkt tot uitzonderlijke gevallen wordt onderschreven. De wettelijke regeling laat – binnen dat uitgangspunt – evenwel ruimte voor een eventuele bijstelling van de voorwaarden waaronder die niet-ontvankelijkverklaring in beeld komt.

(66) De leden van de PVV-fractie lezen dat de redelijke termijn in strafzaken aanvangt op het moment dat vanwege de Nederlandse Staat jegens de betrokkene een handeling is verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat tegen hem ter zake van een bepaald strafbaar feit door het OM een strafvervolging zal worden ingesteld. In dit artikel(lid) is een limitatieve opsomming opgenomen van handelingen die gelden als een daad van vervolging. Een vordering tot bewaring en een vordering aan de RC tot het verrichten van onderzoek (voorgesteld artikel 2.10.1) worden niet genoemd. Betekent het voorgaande dat de vordering tot bewaring en de genoemde vordering aan de RC geen daad van vervolging zijn? Betekent dit ook dat de redelijke termijn dan in die gevallen ook nog niet van start gaat?

66. In het nieuwe artikel 1.3.3, eerste lid, is bepaald dat de officier van justitie vervolging kan instellen door het uitvaardigen van een strafbeschikking of het aanbrengen ter berechting door indiening van een procesinleiding. Op deze wijze zijn het moderne vervolgingsbegrip en het beginpunt van de vervolging in de wet vastgelegd. Hieruit volgt onder meer dat niet iedere inschakeling van de rechter vervolging oplevert. Dat betekent inderdaad dat een vordering tot bewaring (artikel 2.5.42) en een vordering dat de rechter-commissaris onderzoek verricht (artikel 2.10.1) – voorafgaand aan de indiening van de procesinleiding of de uitvaardiging van de strafbeschikking – niet kunnen worden gezien als vervolging in de zin van het nieuwe Wetboek van Strafvordering. De redenen waarom in het nieuwe wetboek is gekozen voor dit gewijzigde vervolgingsbegrip zijn uiteengezet in de memorie van toelichting bij Boek 1, Titel 3.2.

De nieuwe algemene bepaling van artikel 1.1.2 onderstreept – in lijn met artikel 6 EVRM – dat de verdachte recht heeft op een eerlijk proces binnen een redelijke termijn. In antwoord op vraag 11 is toegelicht dat de rechtspraak van het EHRM leidend is en blijft voor de invulling die aan het recht op een eerlijk proces binnen een redelijke termijn moet worden gegeven en voor de concrete consequenties die dat heeft voor de positie van de verdachte in een individuele strafzaak. Of de redelijke termijn in een bepaald geval is overschreden, zal in de toekomst dus nog steeds moeten worden beoordeeld aan de hand van de EHRM-jurisprudentie, zoals deze nader door de Hoge Raad is ingevuld. De aanvang van de «criminal charge» – en dus het beginpunt van de redelijke termijn – wordt in die jurisprudentie gelegd bij het moment waarop sprake is van een handeling van de overheid waaraan de verdachte in redelijkheid de conclusie heeft kunnen verbinden dat hij wordt beschuldigd van een strafbaar feit. Het nieuwe wettelijke vervolgingsbegrip brengt daar geen verandering in. Zoals eerder opgemerkt (zie het antwoord op vraag 54) is de rechtsbescherming van de verdachte in het nieuwe wetboek immers losgekoppeld van dat wettelijke vervolgingsbegrip.

(67) De leden van de PVV-fractie lezen dat in dit onderdeel is bepaald dat vervolging door het uitvaardigen van een strafbeschikking ook ingesteld wordt door personen met een publieke taak belast. Geldt dat ook voor personen met een publieke taak (bijvoorbeeld ambulancemedewerkers en brandweerlieden) die niet onder de verantwoordelijkheid van het OM vallen bij de uitvoering van hun taken?

67. Voor de beantwoording van deze vraag wordt verwezen naar het antwoord op vraag 70 hierna.

(68) De leden van de CDA-fractie lezen dat het nieuwe vervolgingsbegrip met zich meebrengt dat de fase van de strafprocedure waarin van vervolging nog geen sprake is, ten opzichte van het geldende recht langer duurt. Dit is voor de regering ook een reden geweest om het verdachte-begrip aan te passen. Deze leden vragen of de aanpassing van het vervolgingsbegrip en langere fase van de strafprocedure waarin nog geen vervolging is, ook gevolgen heeft voor de doorloop van het strafproces an sich en voor de informatiedeling tussen ketenpartners over de strafvervolging.

68. Zoals aangegeven in de antwoorden op de vragen 62 en 66 hanteert het nieuwe wetboek een ander vervolgingsbegrip dan het huidige wetboek. In het nieuwe artikel 1.3.3, eerste lid, is bepaald dat de officier van justitie vervolging kan instellen door het uitvaardigen van een strafbeschikking of het aanbrengen ter berechting door indiening van een procesinleiding. Op deze wijze zijn het moderne vervolgingsbegrip en het beginpunt van de vervolging in de wet vastgelegd. Deze nieuwe benadering heeft tot gevolg dat de vervolging in vergelijking met het huidige wetboek op een later moment aanvangt. Waar de vordering bewaring tegenwoordig bijvoorbeeld nog als het instellen van vervolging wordt gezien, is daar in het nieuwe stelsel pas sprake van als een procesinleiding wordt ingediend of een strafbeschikking wordt uitgevaardigd. Het begin van de vervolging verschuift aldus naar «achteren». In die zin kan inderdaad worden gezegd dat de fase van de strafprocedure waarin van vervolging nog geen sprake is – in verhouding tot de vervolgingsfase – langer duurt dan volgens het geldende recht het geval is. Omdat het vervolgingsbegrip niet langer fungeert als kapstok voor de rechtsbescherming in het vooronderzoek (zie het antwoord op vraag 54), is het niet bezwaarlijk om het begin van de vervolging op een later moment in de tijd te situeren. Deze keuze voor een nieuw vervolgingsbegrip heeft inderdaad ook gevolgen voor het begrip «verdachte» (zie artikel 1.4.1). Een inhoudelijke verandering ten opzichte van het geldende recht is daarmee echter niet beoogd.

De verschuiving van het beginpunt van de vervolging ziet op het moment waarop de fase van het vooronderzoek (opsporingsonderzoek) overgaat in de fase van de afdoening (in de vorm van berechting of een strafbeschikking). De beslissing tot vervolging wordt door de officier van justitie genomen op basis van het voorafgaande opsporingsonderzoek. In het nieuwe stelsel zal er tussen de opsporingsfase en de vervolgingsfase minder overlap zijn dan thans het geval is. Deze verschuiving staat dus geheel los van de duur van het strafrechtelijk onderzoek als geheel. Er is dan ook geen reden om aan te nemen dat dit van invloed zou zijn op de doorlooptijden. In het kader van de informatiedeling tussen ketenpartners en procesdeelnemers over de strafvervolging speelt het wettelijke vervolgingsbegrip evenmin een rol. Zo wordt de kennisneming van de processtukken de verdediging in elk geval toegestaan vanaf het eerste verhoor (artikel 1.8.6, eerste lid). Voor het slachtoffer geldt dat hij niet alleen informatie ontvangt over het al dan niet instellen van vervolging, maar ook over het afzien van een opsporingsonderzoek of het beëindigen daarvan en over het inzenden van een proces-verbaal tegen een verdachte (artikel 1.5.4, eerste lid). Zie verder bijvoorbeeld de artikelen 1.2.28, 1.3.16 en 6.1.29.

(69) De leden van de CDA-fractie lezen in het consultatieadvies van het OM dat zij forse bezwaren uit tegen de regel inzake de landelijke bevoegdheid van de officier van justitie. Deze leden delen deels deze zorgen, in de zin van de toegankelijkheid en laagdrempeligheid van het contact tussen de burger en de officier van justitie. Deze leden vragen of de regering in kan gaan op de bereikbaarheid van de officier van justitie middels de voorgestelde landelijke bevoegdheid. Deze leden zijn zich er ook van bewust dat op sommige terreinen, zoals op het gebied van zedenzaken, gespecialiseerde officieren van justitie bepaalde zaken behandelen. Op welke manier kan de regering ervoor zorgen dat de officier van justitie bij een landelijke bevoegdheid niet te ver van de burger af komt te staan?

69. De invoering van een landelijke bevoegdheid van de officier van justitie zal er niet toe leiden dat de bereikbaarheid van de officier van justitie voor de burger vermindert. De landelijke bevoegdheid betreft in de eerste plaats de mogelijkheid om de zaak aan te brengen bij alle rechtbanken die bevoegd zijn om die zaak te berechten. Voor de officier van justitie bij het landelijk parket, het functioneel parket en het parket centrale verwerking openbaar ministerie verandert er niets in de bestaande keuzeruimte. Voor de officier van justitie die is aangesteld bij een arrondissementsparket wordt de ruimte om zaken elders aan te brengen dan in het parket waar hij is aangesteld de facto niet groter dan nu. De arrondissementsofficier van justitie kan op dit moment in voorkomend geval ook al zaken aanbrengen bij een rechtbank in een ander arrondissement, omdat hij van rechtswege plaatsvervanger is in alle andere parketten dan het parket waarbij hij is aangesteld (artikel 136, vijfde lid, van de Wet op de rechterlijke organisatie).

Door de invoering van de landelijke bevoegdheid wordt de bestaande praktijk praktisch en juridisch beter ingebed. Een groot effect op de zaakstromen ligt niet in de verwachting. Bovendien stimuleert de wet op verschillende manieren tot het aanbrengen van de zaak bij de meest voor de hand liggende rechtbank (zie hierover nader ook het antwoord op vraag 41). Artikel 1.3.6 bepaalt dat de arrondissementsofficier van justitie zich bij de uitoefening van zijn bevoegdheden in het bijzonder richt op de strafbare feiten die worden berecht door de rechtbank in zijn arrondissement. Het uitgangspunt is dus dat de arrondissementsofficier van justitie lokale criminaliteit vervolgt. Er is dan ook geen aanleiding te veronderstellen dat de voor de hand liggende handelwijze om lokaal gepleegde strafbare feiten ook bij de lokale rechtbank ter berechting aan te brengen in een aanmerkelijk aantal gevallen zal wijzigen. Aanleiding voor de keuze voor een andere rechtbank zal vaak gelegen zijn in de omstandigheid die ook meebrengt dat de andere rechtbank bevoegd is, bijvoorbeeld dat de verdachte woont of verblijft in het desbetreffende arrondissement of er al een andere vervolging tegen hem loopt.

Het is ook denkbaar dat het opsporingsonderzoek dat onder leiding van de officier van justitie is verricht, een bovenlokaal aspect blijkt te hebben waardoor het wenselijk is dat de zaak bij een andere rechtbank wordt aangebracht. Het is dan weinig praktisch als de zaak moet worden overgedragen aan het desbetreffende arrondissementsparket. Het kan ook zo zijn dat bij een arrondissementsparket sprake is van een zodanige overbelasting dat de eis van een voortvarende afhandeling meebrengt dat de zaak wordt «uitbesteed» aan een ander parket, dat de zaak dan vervolgens aanbrengt bij de (relatief bevoegde) rechtbank van het arrondissement waartoe het overbelaste parket behoort. Met de landelijke bevoegdheid van de arrondissementsofficier van justitie is kortom, gegeven de beperkte capaciteit van het openbaar ministerie, het organisatorische belang van een flexibele inzet van personeel en middelen gemoeid. Dat zal naar verwachting in een beperkt aantal gevallen als gevolg kunnen hebben dat de burger, bijvoorbeeld het slachtoffer, moet afreizen naar een ander arrondissement. Dat kan als een nadeel worden beschouwd, maar daar staat als voordeel tegenover dat de zaak sneller kan worden behandeld en afgedaan. Daarbij waarborgen de voorschriften die uitdrukking geven aan het beginsel van «eenheid van instantie» dat voor de burger duidelijk is bij welk parket hij moet zijn. Doorgaans is dat dus het «lokale» parket. Behoudens uitzonderingen vindt geen verandering van behandelend parket meer plaats in gevallen waarin een rechter in de zaak is betrokken (artikel 1.3.8). En als de officier van justitie eenmaal voor een bepaalde rechtbank heeft gekozen, wendt hij zich voor de verdere behandeling van de zaak tot dezelfde rechtbank (artikel 1.3.9).

Een en ander zal er niet toe leiden dat de officier van justitie te ver van de burger komt af te staan. Van belang is allereerst dat elk arrondissementsparket gespecialiseerde officieren van justitie heeft als het gaat om (onder meer) jeugdzaken, zedenzaken, cybercrime-zaken en fraudezaken. Het ligt niet voor de hand dat dergelijke zaken bij een rechtbank in een ander dan het «gebruikelijke» arrondissement worden aangebracht, omdat de benodigde expertise steeds aanwezig is. Iets anders ligt het in gevallen waarin een hoge mate van specialisatie aan de orde is. Te denken valt aan de (enige) landelijke luchtvaartofficier van justitie, die is aangesteld bij het arrondissementsparket Noord-Holland. Diens landelijke bevoegdheid zal het mogelijk maken zaken overal in Nederland op te sporen en te vervolgen. Daarbij moet worden bedacht dat de officier van justitie in zo’n geval doorgaans de zaak zal nareizen en niet andersom. Dat betekent dat als een luchtvaart-gerelateerd strafbaar feit in Limburg is gepleegd, de luchtvaartofficier van justitie met zijn personeel de zaak in Limburg kan vervolgen. Een belang voordeel voor alle betrokkenen is dat zo’n gespecialiseerde officier van justitie de nodige expertise in huis zal hebben om het ten laste gelegde juridisch goed te waarderen en daarover helder en duidelijk te communiceren.

3.3 Landelijke bevoegdheidsuitoefening door de officier van justitie

(70) De rapporteurs hebben over de landelijke bevoegdheidsoefening door de officier van justitie een aantal vragen. Kan worden gepreciseerd welke functionarissen met een publieke taak zijn of kunnen worden begrepen onder de aanduiding «vertegenwoordigers van organisaties en personen met een publieke taak belast» in artikel 1.3.3 lid 2 sub b? In hoeverre vallen daaronder eventueel ook medewerkers met een publieke taak die (zoals brandweerlieden of ambulancemedewerkers) hun taken formeel niet onder leiding van een officier van justitie uitvoeren? En hoe wordt ten aanzien van hun eventuele strafvorderlijke optreden (het nemen van vervolgingsbeslissingen) vanuit het Openbaar Ministerie (OM) het toezicht georganiseerd?

70. Om te beginnen moet worden benadrukt dat artikel 1.3.3, tweede lid, onderdeel b, alleen de mogelijkheid geeft om aan anderen dan de officier van justitie de bevoegdheid te verlenen om vervolging in te stellen door het uitvaardigen van een strafbeschikking. Het aanbrengen ter berechting door indiening van een procesinleiding blijft op grond van het vervolgingsmonopolie in alle gevallen de exclusieve bevoegdheid van de officier van justitie. Dat de hier bedoelde categorie functionarissen een strafbeschikking kan uitvaardigen volgt onder het huidige wetboek al uit artikel 257ba en wordt daarin nader uitgewerkt. In het nieuwe wetboek is de inhoud van dat artikel ongewijzigd overgenomen in artikel 3.3.3. Uit de huidige en de nieuwe bepaling volgt dat de bevoegdheid van deze personen om een zogenoemde «bestuurlijke strafbeschikking» uit te vaardigen aan strikte voorwaarden is gebonden. De bevoegdheid wordt bij algemene maatregel van bestuur verleend aan daartoe aan te wijzen lichamen of personen, met een publieke taak belast, binnen daarbij gestelde grenzen (artikel 3.3.3, eerste lid). Deze lichamen en personen maken van de bevoegdheid gebruik onder toezicht van en volgens richtlijnen vast te stellen door het College van procureurs-generaal (artikel 3.3.3, tweede lid). En bij algemene maatregel van bestuur worden voorschriften gegeven over het toezicht op de wijze waarop zij van deze bevoegdheid gebruik maken en een intrekking van de verleende bevoegdheid door het College (artikel 3.3.1, tweede lid).

De hier bedoelde algemene maatregel van bestuur is op dit moment het Besluit OM-afdoening. Hoofdstuk IV van dit besluit betreft de bestuurlijke strafbeschikking van artikel 257ba. In artikel 4.2 worden expliciet en limitatief de lichamen en personen opgesomd aan wie de strafbeschikkingsbevoegdheid is toegekend. Het gaat dan bijvoorbeeld om de directeuren van de Regionale Uitvoeringsdiensten, de dagelijkse besturen van de waterschappen en de algemeen directeur van de Belastingdienst/Douane. Voor het gebruik van de strafbeschikkingsbevoegdheid zijn deze lichamen en personen primair aangewezen op processen-verbaal van buitengewoon opsporingsambtenaren, die in dienst kunnen zijn van of werkzaam kunnen zijn voor de aangewezen organisatie (het bevoegd gezag). De buitengewoon opsporingsambtenaar valt in een dergelijke situatie onder het gezag van het aangewezen lichaam dan wel de aangewezen persoon, en dus niet onder het gezag van de officier van justitie. Uit het voorgaande blijkt dat de strafbeschikkingsbevoegdheid niet is toegekend aan brandweerlieden en ambulancemedewerkers.

De relevante richtlijn van het College van procureurs-generaal is sinds 1 januari 2024 de nieuwe Richtlijn bestuurlijke strafbeschikkingsbevoegdheid fysieke leefomgevingsfeiten (art. 257ba, tweede lid, Sv). Het hiernavolgende is ontleend aan deze richtlijn (artikel 8). Het toezicht zal door het College primair worden gericht op de rechtmatigheid van de toepassing en de kwaliteit van processen-verbaal. Daarnaast zal ook aandacht worden besteed aan de uitvoerbaarheid en werking van de regeling in het licht van de doelstellingen ervan. Met het oog op een goede vervulling van deze taak wordt mandaat verleend aan de hoofdofficier van justitie van het functioneel parket en de hoofdofficieren van de arrondissementsparketten tot het uitoefenen van het toezicht op het gebruik van de bestuurlijke strafbeschikkingsbevoegdheid. Van de betrokken hoofdofficieren wordt verwacht dat zij ten minste eenmaal per jaar aan het College schriftelijk verslag doen van hun bevindingen. Het is aan de hoofdofficieren om zelf te bepalen hoe zij op een doelmatige wijze een goed beeld kunnen krijgen van de toepassing van de bestuurlijke strafbeschikkingsbevoegdheid door of namens het bevoegd gezag. De resultaten van het toezicht kunnen, om te beginnen, leiden tot adviezen tot verbetering van de uitvoeringspraktijk bij zowel het bevoegd gezag als het openbaar ministerie en het CJIB. Daarnaast kunnen zij aanleiding geven tot een advies aan de Minister van Justitie en Veiligheid tot aanpassing van de regelgeving. In het uiterste geval zal een hoofdofficier gebruik kunnen maken van de bevoegdheid tot het tijdelijk intrekken van de bevoegdheid van een bevoegd gezag, overeenkomstig artikel 4.5 van het Besluit OM-afdoening.

(71) Hoe verhoudt invoering van een landelijke bevoegdheid van de officier van justitie zich tot de bevoegdheden van het Europees Openbaar Ministerie?

71. De introductie van een landelijke bevoegdheid in het nieuwe Wetboek van Strafvordering heeft vooral betrekking op de officieren van justitie bij de arrondissementsparketten. Er bestond immers al een landelijke bevoegdheid voor de officieren van justitie bij het functioneel parket, landelijk parket en het parket centrale verwerking openbaar ministerie. De introductie van een landelijke bevoegdheid voor de arrondissementsofficier van justitie heeft geen gevolgen voor de bevoegdheid van het Europees Openbaar Ministerie in Nederland, omdat de Nederlandse gedelegeerde Europese openbaar aanklagers worden benoemd bij het functioneel parket (artikel 144c van de Wet op de rechterlijke organisatie). De rechtbanken die bevoegd zijn om kennis te nemen van strafbare feiten die door het Europees Openbaar Ministerie worden vervolgd, worden als zodanig in het nieuwe wetboek benoemd en wijzigen evenmin ten opzichte van de huidige situatie (zie artikel 2, derde lid, van het huidige wetboek en artikel 1.2.9, tweede lid, onderdeel c, van het nieuwe). Kortom: de invoering van een landelijke bevoegdheid zoals opgenomen in het nieuwe Wetboek van Strafvordering heeft geen gevolgen voor de bevoegdheden van het Europees Openbaar Ministerie.

(72) Kan worden verduidelijkt wat wordt bedoeld met het voorschrift in artikel 1.3.6 dat de bij een arrondissementsparket aangestelde officier van justitie zich bij de uitoefening van zijn landelijke bevoegdheid «in het bijzonder richt» op de strafbare feiten die tot de bevoegdheid van zijn «eigen» rechtbank behoren? Welke mate van flexibiliteit biedt dit de officier van justitie om in voorkomende gevallen bovenlokale zaken op te pakken?

72. Volgens het huidige artikel 9, eerste lid, is de officier van justitie bij het arrondissementsparket belast met de vervolging van strafbare feiten waarvan de rechtbank in het arrondissement kennisneemt. De relatieve bevoegdheid van de rechtbank is dus bepalend voor de relatieve bevoegdheid van de officier van justitie bij een arrondissementsparket. Die officier kan alleen maar zaken behandelen die door de rechtbank van zijn arrondissement kunnen worden berecht en hij kan die zaken ook alleen bij die rechtbank aanbrengen. Met de formulering in artikel 1.3.6, de opvolger van het huidige artikel 9, dat de officier van justitie bij een arrondissementsparket zich «in het bijzonder richt» op de strafbare feiten die door de rechtbank in het arrondissement worden berecht, blijft de band met de «eigen» rechtbank vooropstaan, maar wordt de regeling flexibeler. De arrondissementsofficier van justitie blijft zich primair bezighouden met de vervolging van strafbare feiten die zijn gepleegd binnen het arrondissement of feiten die zijn gepleegd door een verdachte die woont of verblijft in zijn arrondissement, maar hij behoeft zich daartoe niet te beperken. Met de woorden «in het bijzonder» wordt duidelijk gemaakt dat de officier van justitie desgewenst zaken kan vervolgen bij een bevoegde rechtbank in een ander arrondissement. Dat zal bijvoorbeeld gewenst zijn als blijkt dat de strafbare feiten waar het om gaat, samenhangen met strafbare feiten die in een ander arrondissement zijn gepleegd. Of als het gaat om strafbare feiten die het arrondissement van de officier van justitie overstijgen. Maar ook praktische redenen kunnen ten grondslag liggen aan het besluit om zaken op te sporen en te vervolgen in een ander arrondissement. Zo biedt de voorgestelde wettelijke regeling de mogelijkheid om zaken te vervolgen voor een rechtbank in een ander arrondissement, als de capaciteit bij het «eigen» arrondissementsparket van de officier van justitie te beperkt is om die zaak snel op te pakken. Een eenmaal gemaakte keuze voor een rechtbank kan overigens niet zomaar worden herzien. Behoudens uitzonderingen vindt geen verandering van behandelend parket meer plaats in gevallen waarin een rechter in de zaak is betrokken (artikel 1.3.8). En als de officier van justitie eenmaal voor een bepaalde rechtbank heeft gekozen, wendt hij zich voor de verdere behandeling van de zaak tot dezelfde rechtbank (artikel 1.3.9). Deze bepalingen zorgen ervoor dat voor de burger, als eenmaal een rechter in de zaak is betrokken, duidelijk is bij welk parket en bij welke rechtbank hij moet zijn. De flexibiliteit die de landelijke bevoegdheid biedt, geldt dus vooral vóórdat een rechter in de zaak wordt betrokken.

(73) Welke implicaties heeft de invoering van een landelijke bevoegdheid van de officier van justitie voor de bevoegdheden van de assistent-officier van justitie en van andere nieuw onderscheiden functies binnen het OM?

73. De assistent-officier van justitie wordt in de Wet op de rechterlijke organisatie aangeduid als officier enkelvoudige zittingen. Het openbaar ministerie spreekt in dit verband inmiddels over de «adjunct officier van justitie». Deze functie is in 2001 geïntroduceerd om het zogenoemde «loopbaangat» tussen de functie van parketsecretaris en die van officier van justitie op te vullen, om ervoor te zorgen dat de werkzaamheden binnen het openbaar ministerie op het juiste niveau worden uitgevoerd en om het tekort aan officieren van justitie aan te vullen. De officier enkelvoudige zittingen zal, aldus de memorie van toelichting, met name optreden op de terechtzitting en andere werkzaamheden verrichten in zaken die door een alleenzittende rechter worden afgedaan, zoals politierechter- en kantonzaken en zaken betreffende de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Stb. 2001, 494; Kamerstukken II 1999/2000, 26 962, nr. 3, p. 1).

Op dit moment is in artikel 136, vijfde lid, van de Wet op de rechterlijke organisatie het plaatsvervangerschap van rechtswege voor de arrondissementsofficieren van justitie opgenomen. Ook de officier van justitie enkelvoudige zittingen is ingevolge deze bepaling van rechtswege plaatsvervanger bij de overige parketten. Verder is in het zesde lid van deze bepaling opgenomen dat de officier enkelvoudige zittingen de bevoegdheden en verplichtingen heeft die bij of krachtens de wet aan de officier van justitie worden toegekend, met uitzondering van de bevoegdheid om op te treden op de terechtzitting van een meervoudige kamer van de rechtbank (dat geldt eveneens voor de officier van justitie enkelvoudige zittingen bij de landelijke parketten, zie de artikelen 137, zesde lid, 137a, vijfde lid en 137b, zesde lid van de Wet op de rechterlijke organisatie). Als gevolg van de invoering van de landelijke bevoegdheid voor alle officieren van justitie bij de arrondissementsparketten zal het plaatsvervangerschap van rechtswege bij de invoeringswet worden geschrapt, terwijl het zesde lid zal worden behouden en vernummerd tot vijfde lid. De adjunct-officier van justitie is met andere woorden op dit moment plaatsvervanger van rechtswege, en zal op grond van het huidige zesde (toekomstige vijfde) lid na inwerkingtreding van het nieuwe Wetboek van Strafvordering ook de landelijke bevoegdheid hebben zoals andere officieren van justitie die hebben. De enige beperking daarbij is dat de adjunct-officier van justitie niet mag optreden op de terechtzitting van een meervoudige kamer van de rechtbank.

In het algemeen geldt dat momenteel alle in de Wet op de rechterlijke organisatie als «officier van justitie» aangeduide functies – waaronder ook de substituut-officier van justitie en de plaatsvervangend officier enkelvoudige zittingen – op grond van artikel 136, vijfde lid, van de Wet op de rechterlijke organisatie van rechtswege plaatsvervangend officier van justitie zijn bij de overige parketten. Met het vervallen van vijfde lid en het behoud van zesde (toekomstige vijfde) lid verandert dat enigszins, aangezien daarin alleen ten aanzien van de officier enkelvoudige zittingen en de plaatsvervangend officier enkelvoudige zittingen is bepaald dat zij de bevoegdheden en verplichtingen hebben die bij of krachtens de wet aan de officier van justitie worden toegekend. Aan de (plaatsvervangend) officier enkelvoudige zittingen zal dus ook een landelijke bevoegdheid worden toegekend. De substituut-officier van justitie zal geen landelijke bevoegdheid hebben. Dat levert geen probleem op, omdat deze functie in de praktijk niet meer bestaat, terwijl de Wet op de rechterlijke organisatie daarop nog niet is aangepast.

Voor andere ambtenaren bij het openbaar ministerie dan officieren van justitie geldt dat zij de werkzaamheden van de officier van justitie in mandaat uitvoeren. Bij de introductie van de landelijke bevoegdheid van de officier van justitie bij de arrondissementsparketten, kunnen zij die landelijke bevoegdheid wat betreft bepaalde werkzaamheden in mandaat uitoefenen.

(74) Kan worden toegelicht in hoeverre invoering van een landelijke bevoegdheid voor de officier van justitie op termijn zal leiden tot structurele veranderingen in de organisatie van werkprocessen binnen het OM? Welke impact hebben die eventuele structurele veranderingen op de verhouding tot en samenwerking met de gerechten en op de burger?

74. De vraag naar structurele veranderingen in de organisatie van werkprocessen binnen het openbaar ministerie hangt mede af van toekomstige ontwikkelingen en laat zich niet klip en klaar beantwoorden. Maar de verwachting is niet dat de introductie van landelijke bevoegdheid voor de arrondissementsofficier van justitie gaat leiden tot structurele veranderingen in de organisatie van werkprocessen binnen het openbaar ministerie. De introductie van de landelijke bevoegdheid past in een al lang ingezette ontwikkeling van het openbaar Ministerie van een verzameling lokale parketten naar een landelijke en centraal geleide organisatie. De achtergrond van deze ontwikkeling werd, zoals in de memorie van toelichting nader uiteengezet, gevormd door maatschappelijke ontwikkelingen, ook in de verschijningsvormen van criminaliteit, die om een landelijke, althans bovenlokale, aanpak voor de opsporing en vervolging van strafbare feiten vroegen.

De basis voor een anders, meer landelijk georganiseerd openbaar ministerie waarin tot een meer flexibele en daardoor efficiëntere inzet van de beschikbare capaciteit kan worden gekomen, is feitelijk gelegd toen het openbaar ministerie in 1999 werd gereorganiseerd (Wet reorganisatie openbaar ministerie en instelling landelijk parket). Naast de vorming van het College van procureurs-generaal werden landelijke parketten ingesteld en werden afzonderlijke ressortsparketten opgeheven en vervangen door één landelijk opererend ressortsparket dat alle gerechtshoven «bedient». Daarvóór al was in de Wet op de samenstelling van de burgerlijke gerechten neergelegd dat arrondissementsofficieren van justitie van rechtswege plaatsvervangend officier van justitie waren bij de overige arrondissementsparketten. (Wet van 4 februari 1994, Stb. 1994, 81. Vgl. Kamerstukken II 1993/94, 23 223, nr. 7, p. 14). Deze regel is met de Wet reorganisatie openbaar ministerie en instelling landelijk parket terechtgekomen in artikel 136, vijfde lid, van de Wet op de rechterlijke organisatie. De regeling van het plaatsvervangerschap van rechtswege heeft als praktisch nadeel dat de officier van justitie, als hij als plaatsvervanger optreedt in een ander arrondissement, gebruik moet maken van de ondersteuning van het parket waarbij hij als plaatsvervanger optreedt. De parketmedewerkers die bij zijn parket van aanstelling werkzaam zijn, kunnen zijn bevoegdheden niet elders dan bij hun parket van aanstelling in mandaat uitoefenen. Dat nadeel verdwijnt met de introductie van de landelijke vervolgingsbevoegdheid van de officier van justitie. Een landelijke vervolgingsbevoegdheid past, zoals in het antwoord op vraag 55 al is uiteengezet, bovendien systematisch beter in de wet. De facto worden met de introductie van de landelijke vervolgingsbevoegdheid de mogelijkheden voor de officier van justitie om zaken elders aan te brengen echter niet groter dan nu al het geval is. Er wordt vooral op een praktische en juridisch beter ingebedde manier uitkomst geboden om op momenten waarop dit nuttig is recht te doen aan de aard van de zaak of om in te spelen op organisatorische tekorten.

Op de verhouding tot en de samenwerking met de gerechten is ingegaan in het antwoord op vraag 55 en op de vraag in hoeverre de landelijke bevoegdheid gevolgen heeft voor de burger wordt verwezen naar het antwoord op vraag 55 en 69.

(75) De leden van de VVD-fractie hebben net als andere fracties meermaals aandacht gevraagd voor de praktijk waarin spreekrechtwaardige zaken zonder instemming van het slachtoffer en zonder tijdige adequate informatie door het OM zelfstandig worden afgedaan, in tegenspraak met bestaand beleid zoals dat is vervat in OM-aanwijzingen. Hoe kan in het nieuwe wetboek worden verzekerd dat slachtoffers zelf bepalen op welke wijze hij of zij betrokken is bij procesafspraken of OM-afdoeningen? Graag ontvangen deze leden een reactie hierop.

75. Vooropstaat dat in ieder stadium van het strafproces en bij elke modaliteit van vervolging rekening moet worden gehouden met de belangen van het slachtoffer en dat de rechten van het slachtoffer moeten worden gewaarborgd. Dit geldt onverkort voor de fase die voorafgaat aan het uitvaardigen van de strafbeschikking of de totstandkoming van een procesafspraak tussen het openbaar ministerie en de verdachte. Het slachtoffer wordt op zijn verzoek op de hoogte gehouden van de aanvang en voortgang van de zaak (zie de artikelen 1.5.3 en 1.5.4, eerste en tweede lid). Daartoe kan het slachtoffer op een door het openbaar ministerie toegezonden wensenformulier aangeven welke informatie hij wenst te ontvangen en op welke wijze hij overigens wil worden betrokken bij de afdoening van de zaak. Het slachtoffer wordt expliciet gewezen op de mogelijkheid om een schriftelijke slachtofferverklaring in te dienen. De wijze waarop de rechten en belangen van het slachtoffer nader in de wet worden gewaarborgd, is evenwel ook afhankelijk van het karakter van de vervolgingsmodaliteit. Bij geen van deze modaliteiten – of het nu afdoening met een strafbeschikking is of berechting door de rechter – past het dat het slachtoffer geheel zelfstandig bepaalt hoe hij in dat kader wenst te worden betrokken.

Het openbaar ministerie houdt bij afdoening met een strafbeschikking zoveel mogelijk rekening met de belangen van het slachtoffer. Het slachtoffer kan vooraf zijn wensen aan het openbaar ministerie kenbaar maken. Te denken valt aan de wens om een schadevergoedingsmaatregel in de strafbeschikking op te leggen, zodat in voorkomende gevallen ook de voorschotregeling van toepassing is. Het slachtoffer kan stukken die hij relevant acht voor de beoordeling van de zaak of van zijn vordering tegen de verdachte – zoals een schriftelijke slachtofferverklaring of een onderbouwing van een vordering tot schadevergoeding – indienen ter voeging bij de processtukken (zie artikel 1.5.5, eerste lid). Als het slachtoffer heeft aangegeven informatie over de voortgang van de zaak te willen ontvangen brengt het openbaar ministerie het slachtoffer tijdig op de hoogte van de datum van het hoor-gesprek met de verdachte, zodat het slachtoffer stukken ter onderbouwing van zijn schade tijdig kan indienen. Ook informeert het openbaar ministerie het slachtoffer over de inhoud van een strafbeschikking en of de bestrafte aan de strafbeschikking heeft voldaan. Het openbaar ministerie wijst het slachtoffer uitdrukkelijk op de mogelijkheid om op grond van artikel 3.5.1 beklag te doen bij het gerechtshof tegen het uitvaardigen van de strafbeschikking. Het gevolg daarvan kan zijn dat de zaak alsnog ter berechting op de openbare terechtzitting aanhangig moet worden gemaakt. Als sprake is van een ernstig spreekrechtwaardig feit, waarbij het slachtoffer of een nabestaande te kennen heeft gegeven van het spreekrecht gebruik te willen maken, vormt dat op grond van de Aanwijzing OM-strafbeschikking (Stcrt. 2022, 9133) een contra-indicatie voor afdoening met een strafbeschikking. De uitvoeringspraktijk moet in lijn zijn met dit beleid.

Voor wat betreft de vraag naar de betrokkenheid van het slachtoffer bij procesafspraken kan het volgende worden opgemerkt. Op grond van het huidige stelsel van strafvordering is het mogelijk om procesafspraken te maken, dat wil zeggen: afspraken tussen de officier van justitie en de verdediging over het verloop van de strafprocedure of de wijze van afdoening van een strafzaak, waarvan een gezamenlijk afdoeningsvoorstel aan de rechter deel uitmaakt. De Hoge Raad heeft enkele randvoorwaarden en aandachtspunten geformuleerd die daarbij in acht moeten worden genomen, waaronder dat de officier van justitie in voorkomende gevallen rekening houdt met de belangen van het slachtoffer (ECLI:NL:HR:2022:1252). In de OM-Aanwijzing procesafspraken in strafzaken (Stcrt. 2023, 22351) is nader uitgewerkt op welke wijze de belangen van het slachtoffer onder de huidige wettelijke regeling worden betrokken bij de afweging om procesafspraken te maken. In de eerste aanvullingswet wordt voorzien in een specifieke wettelijke regeling van procesafspraken. Deze specifieke wettelijke regeling strekt er mede toe te waarborgen dat procesafspraken ook recht doet aan de belangen van het slachtoffer. Daartoe wordt onder meer geëxpliciteerd dat het slachtoffer het recht heeft om op zijn verzoek informatie te ontvangen over het voornemen van de officier van justitie om procesafspraken te maken alsook over de inhoud van tot stand gekomen procesafspraken. Ook wordt voorgesteld in de wettelijke regeling vast te leggen dat het slachtoffer zijn standpunt over (het voornemen tot het maken van) procesafspraken kenbaar kan maken, zowel (schriftelijk) voorafgaand aan als (mondeling) tijdens het onderzoek op de terechtzitting. In de voorgestelde wettelijke regeling kunnen ook procesafspraken worden gemaakt over de vordering van de benadeelde partij, maar alleen als de benadeelde partij daarmee instemt.

(76) De leden van de D66-fractie lezen in de toelichting dat het een wens was van het OM dat officieren van justitie de mogelijkheid zouden krijgen om bij alle rechtbanken in het land zaken aan te brengen. Waarom was dit een wens van het OM? Lag hier een overtuigende onderbouwing aan ten grondslag?

76. Aan de wens van het openbaar ministerie dat officieren van justitie bij de arrondissementsparketten een landelijke bevoegdheid krijgen om zaken aan te brengen ligt ten grondslag dat het openbaar ministerie de organisatie zo wil inrichten, dat zonder overbodige bureaucratie op ieder moment de meest geschikte mensen op plekken kunnen worden ingezet waar zij het meest nodig zijn. Het openbaar ministerie heeft daartoe in onder meer zijn consultatieadvies over Boek 1 naar voren gebracht dat de snel veranderende maatschappelijke ontwikkelingen en de daarmee onvermijdelijk gepaard gaande wijzigingen in het criminaliteitsbeeld het openbaar ministerie ertoe noodzaken zich zo flexibel mogelijk te organiseren om op deze veranderingen in te kunnen spelen (consultatieadvies OM Boek 1, p. 4–5).

Aan deze wens wordt al tot op zekere hoogte tegemoetgekomen, namelijk met de figuur van het plaatsvervangerschap van rechtswege (artikel 136, vijfde lid, van de Wet op de rechterlijke organisatie). Op grond van deze figuur zijn alle officieren van justitie bij de arrondissementsparketten van rechtswege ook plaatsvervanger bij de andere parketten en kunnen zij ook zaken aanbrengen bij de relatief bevoegde rechtbank in de desbetreffende arrondissementen. Deze figuur kent echter enkele praktische bezwaren. Allereerst zijn parketmedewerkers, die een groot deel van de werkzaamheden van de officier van justitie in mandaat uitvoeren, niet van rechtswege plaatsvervanger bij de andere parketten. Dat betekent dat als de officier van justitie zaken aanbrengt in een ander arrondissement dan het arrondissement waar hij is aangesteld, hij gebruik moet maken van de ondersteuning van het parket waarbij hij als plaatsvervanger optreedt. Hij kan in deze gevallen geen gebruik maken van zijn eigen ondersteuning. Dat is niet altijd praktisch. Het voorgaande brengt eveneens mee dat ondersteunend personeel, zoals parketsecretarissen, niet uit naam van een officier van justitie die bij een ander parket is aangesteld, strafbeschikkingen mogen uitvaardigen. Dit terwijl daaraan wel een legitieme behoefte kan bestaan, namelijk als bij dat andere parket sprake is van een achterstand in de verwerking van zaken. Daarmee hangt samen dat er bij het openbaar ministerie behoefte bestaat aan een flexibele inzet van ondersteunend personeel. Die behoefte heeft in de praktijk geleid tot de oprichting van een zogenaamd «virtueel parket». Dit parket bestond uit een poule van medewerkers van alle parketten en werkt achterstanden weg waar die maar in het land optreden. De procureur-generaal bij de Hoge Raad heeft deze praktijk echter in strijd met het geldende recht geoordeeld. Een dergelijke flexibele inzet van personeel wordt met de landelijke bevoegdheid mogelijk. Parketmedewerkers kunnen nu bepaalde werkzaamheden van de officier van justitie in mandaat ook landelijk uitoefenen. Het openbaar ministerie zal al met al door de introductie van de landelijke bevoegdheid meer slagkracht krijgen, en zo in staat worden gesteld zijn werkzaamheden beter te verrichten.

Hiermee ligt er, gelet op het voorgaande, een overtuigende onderbouwing ten grondslag aan de wens van het openbaar ministerie om – met het oog op een zo efficiënt mogelijke inzet van capaciteit en deskundigheid – over te gaan tot introductie van een landelijke bevoegdheid voor de officieren van justitie bij de arrondissementsparketten. Daar komt bij dat er ook belangrijke systematische argumenten bestaan ter onderbouwing van de keuze voor de introductie van de landelijke bevoegdheid. Deze argumenten zijn uitvoerig aan bod gekomen in het antwoord op vraag 55.

(77) De leden van de D66-fractie constateren dat de RvdR de vrees heeft geuit dat de landelijke bevoegdheid van de officier van justitie zal leiden tot forumshopping. De regering geeft in reactie daarop aan dat die vrees niet gegrond is en dat de officier van justitie alleen zaken ter berechting kan aanbrengen bij een relatief bevoegde rechtbank. De regering schrijft dat het op zich juist is dat er dikwijls meer dan één bevoegde rechtbank is, maar dat dat nu ook al het geval is. Ook onder het huidige recht kan het OM vaak kiezen uit verschillende bevoegde rechtbanken. Kan de regering nader toelichten waarom het dan wenselijk is om een landelijke bevoegdheid te creëren voor de officier van justitie? Welke winst zal hier naar verwachting mee worden behaald?

77. Het antwoord op deze vraag is gegeven in het antwoord op vraag 76.

(78) De leden van de D66-fractie lezen in de toelichting dat de rechter kan toetsen of de officier van justitie in redelijkheid heeft kunnen beslissen tot het indienen van een procesinleiding, inclusief de keuze voor de relatief bevoegde rechtbank. De officier van justitie kan als gevolg van deze toets niet-ontvankelijk worden verklaard, maar dit moet in dit geval niet worden gezien als een sanctie maar als een herstelbare correctie op de vervolgingsbeslissing, waarna de officier van justitie de zaak opnieuw bij een andere relatief bevoegde rechtbank kan aanbrengen. Klopt het dat dit verder niets bewerkstelligt, behalve het verstrijken van extra tijd? Is het realistisch, gezien de al lange doorlooptijden bij rechtbanken en gerechtshoven, dat zaken dan nog binnen een redelijke termijn kunnen worden afgedaan?

78. In het antwoord op vraag 56 is ingegaan op de reactie van niet-ontvankelijkheid in de gevallen waarin de officier van justitie handelt in strijd met de wettelijke voorschriften bij de uitoefening van zijn landelijke bevoegdheid of misbruik zou maken van de keuzevrijheid die de wettelijke regeling hem biedt. In de – naar verwachting zeldzame – gevallen dat de rechtbank van oordeel is dat de zaak niet bij haar had behoren te worden aangebracht en de niet-ontvankelijkheid uitspreekt, zal de officier van justitie de zaak bij een andere bevoegde rechtbank ter berechting kunnen aanbrengen. Dit heeft enig extra tijdsverloop ten gevolge, doordat opnieuw een procesinleiding moeten worden betekend aan de verdachte, en deze, evenals eventuele slachtoffers, opnieuw zal moeten worden opgeroepen voor de terechtzitting bij een andere rechtbank. Bij die andere rechtbank zal de zaak moeten worden voorbereid en zal tijd moeten worden ingeruimd voor de behandeling van de zaak. Of de behandeling van de zaak dan nog kan worden afgerond binnen een redelijke termijn, is in het algemeen niet te zeggen. Dat hangt sterk af van de omstandigheden van het geval. Niet-ontvankelijkverklaring bij handelen in strijd met de wettelijke voorschriften is niettemin een adequate reactie die strekt tot de handhaving van voorschriften die de keuzevrijheid van het openbaar ministerie nader inkleden en die bijdragen aan voorspelbaarheid en rechtszekerheid, doordat zij bewerkstelligen dat vanaf het moment waarop een zaak bij een bepaalde rechtbank in behandeling is genomen, voor iedereen duidelijk is met welk parket en welke rechtbank men te maken heeft. De voorschriften voorkomen bovendien dat steeds een andere rechter met dezelfde zaak zou worden belast.

Van belang ten slotte is dat de hiervoor besproken gevolgen van een niet-ontvankelijkverklaring in termen van tijdsverlies ook zouden bestaan als in plaats van niet-ontvankelijkverklaring, verwijzing zou plaatsvinden naar de rechtbank in het arrondissement waar de officier van justitie is aangesteld. De Afdeling advisering van de Raad van State heeft dat laatste als mogelijk alternatief gesuggereerd. Ook dan geldt echter dat na verwijzing een nieuwe oproeping moet worden betekend aan de verdachte, dat de zaak bij die rechtbank zal moeten worden voorbereid en dat er tijd moet worden ingeruimd voor de behandeling van de zaak. Verwijzing door de rechter naar een andere rechtbank ligt bovendien minder voor de hand vanwege het vervolgingsmonopolie van het openbaar ministerie. Het is aan het openbaar ministerie om te beslissen of, en zo ja, waar men wil vervolgen na een eerdere niet-ontvankelijkverklaring.

(79) De leden van de SGP-fractie lezen dat de landelijke bevoegdheidsuitoefening van de officier van justitie met additionele bepalingen wordt ingeperkt. Deze leden constateren dat het OM zich hierover grote zorgen maakt en vrezen tot geïnstitutionaliseerde bureaucratie. Deze leden vrezen dat dat dit voorstel ertoe leidt dat de bestaande problematiek rondom de uitwisseling van mensen op verschillende parketten blijft bestaan en zelfs toe zal nemen. Zij vrezen dat de noodzakelijke flexibiliteit ernstig wordt belemmerd. Zij vragen waarom voor deze regeling gekozen is. Zij vrezen dat juist nu het Wetboek van Strafvordering gemoderniseerd wordt, deze regeling zal leiden tot achteruitgang en de toekomstbestendigheid van het OM belemmert. Kan de regering hierop reflecteren?

79. In de vraagstelling lijkt te worden gerefereerd aan de kritiek die het OM heeft geuit in zijn consultatieadvies. In het antwoord op vraag 56 is al aan de orde gekomen dat het stelsel met instructienormen waarmee de landelijke bevoegdheid van de officier van justitie in de consultatieversie van het wetsvoorstel was omgeven, is aangepast naar aanleiding van onder meer de hier bedoelde kritiek van het OM en het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State. In het wetsvoorstel zoals dat bij de Tweede Kamer is ingediend, zijn de instructienormen die inhielden dat de handelwijze van de officier van justitie «redelijkerwijs noodzakelijk» diende te zijn, achterwege gelaten. Daardoor worden aan de landelijke bevoegdheid van de officier van justitie minder beperkingen gesteld dan in de versie van het wetsvoorstel die het OM van zijn kritiek voorzag. Het openbaar ministerie wordt dus meer ruimte geboden. In het antwoord op vraag 56 wordt deze keuze uitgebreid toegelicht. Daarnaar wordt op deze plaats kortheidshalve verwezen.

3.4 Opsporing

(80) De leden van de CDA-fractie lezen dat het opsporingsbegrip in de praktijk ruimer wordt geïnterpreteerd dan het begrip zoals het in het Wetboek van Strafvordering is opgenomen. Deze leden vragen aan de regering wat de reden is dat met het proces van moderniseren van het Wetboek van Strafvordering er niet voor gekozen is om het opsporingsbegrip samen te laten vallen met de manier waarop het opsporingsbegrip in de praktijk zijn uitwerking krijgt.

80. De gedachte dat het opsporingsbegrip in de praktijk ruimer zou worden geïnterpreteerd is kennelijk ontleend aan de rapportage over Boek 1 van de samenwerkende universiteiten. In die rapportage schrijven de onderzoekers: «Het opsporingsbegrip is (alsnog) inhoudelijk ongewijzigd gebleven, terwijl in de praktijk een ruimer begrip wordt aangehouden». Dat in de praktijk een ruimer begrip zou worden aangehouden wordt door de onderzoekers niet toegelicht en dezerzijds ook niet herkend. Het opsporingsbegrip in artikel 1.1.6 is evenals in het huidige wetboek waaruit het ongewijzigd is overgenomen, ruim gedefinieerd. Een eerder gedaan voorstel tot redactionele bijstelling van het begrip is naar aanleiding van in consultatie geuite kritiek van het OM niet doorgezet. De keuze om het huidige ruime begrip inhoudelijk ongewijzigd over te nemen in het nieuwe wetboek is in lijn met de wens van het OM dat in zijn consultatieadvies aangaf niet overtuigd te zijn van de noodzaak het begrip aan te passen.

(81) De leden van de CDA-fractie vragen aan de regering in hoeverre de gegevensvergaring en -verwerking van de digitale opsporing op dit moment functioneert en welke knelpunten worden geconstateerd met betrekking tot de mogelijkheid tot informatiedeling tussen ketenpartners.

81. De digitale opsporing is een complex onderdeel van de opsporing dat sterk in beweging is. De afgelopen decennia is het huidige Wetboek van Strafvordering meermalen aangevuld met bevoegdheden voor opsporing in digitale omgevingen (o.a. de Wet computercriminaliteit III). De digitalisering van de samenleving en daarmee van de criminaliteit gaat onverminderd verder. Ondanks deze aanvullingen bevat het huidige wetboek lacunes. In de rechtspraktijk is daarom teruggevallen op meer generieke bepalingen en jurisprudentieel ontwikkelde waarborgen. De modernisering van het wetboek is aangegrepen om het geheel aan opsporingsbevoegdheden opnieuw te bezien. De Commissie modernisering opsporingsonderzoek in het digitale tijdperk heeft in 2018 hierover een rapport uitgebracht ten behoeve van deze modernisering. Daarin is ook de nadere normering van digitale opsporing zoals deze zich in de rechtspraak heeft ontwikkeld, meegenomen. Het nieuwe wetboek kent in Boek 2 een nieuwe systematische indeling van deze bevoegdheden. Er is voorzien in een noodzakelijk gebleken verbetering en uitbreiding van deze bevoegdheden en een codificatie van jurisprudentie. De nieuwe systematiek maakt het eenvoudiger om toekomstige aanpassingen, die ongetwijfeld nodig zullen blijken te zijn, goed in te passen in het wettelijk kader. Daarnaast is een aantal gewijzigde bevoegdheden al in werking getreden als onderdeel van de Innovatiewet Strafvordering met als doel om met deze bevoegdheden vooruitlopend op het nieuwe wetboek ervaring op te doen.

Door het nieuwe wetboek zal de opsporing meer duidelijkheid krijgen over de toepassingsvoorwaarden voor het uitoefenen van bevoegdheden in een digitale omgeving. Zo wordt duidelijk wanneer en onder welke voorwaarden onderzoek mag worden gedaan naar de inhoud van inbeslaggenomen gegevensdragers. En wordt ook het internetonderzoek beter gereguleerd.

De digitale opsporing verkrijgt en verwerkt gegevens. De verkrijging van die gegevens wordt gereguleerd door het Wetboek van Strafvordering. De relevante gegevens uit digitale-gegevensdragers en geautomatiseerde werken kunnen, als onderdeel van de processtukken, worden gedeeld met de strafrechtketen volgens de regels van het Wetboek van Strafvordering. Onder voorwaarden kunnen gegevens ook worden gebruikt voor andere strafrechtelijke onderzoeken of worden verstrekt aan derden. Deze voorwaarden zijn neergelegd in het Wetboek van Strafvordering en in de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens en de Wet politiegegevens.

In voorkomend geval kunnen gegevens ook worden gedeeld met partijen buiten de strafrechtsketen. Daar moet dan wel een wettelijke grondslag voor zijn. Zo wordt met enige regelmaat het Besluit politiegegevens aangepast om te voorzien in nieuwe en noodzakelijk grondslagen voor de vertrekking van (bepaalde) politiegegevens, zoals bijvoorbeeld een grondslag om gegevens met identificerende kenmerken van slachtoffers van cybercrime te verstrekken aan het Nationaal Cybersecurity Centrum, dat deze nodig heeft voor de uitvoering van zijn taken. Wanneer de politie een knelpunt ervaart in de mogelijkheden om gegevens te verstrekken wordt dus overwogen of het noodzakelijk is een dergelijke grondslag onder de Wet politiegegevens te creëren.

(82) De leden van de SGP-fractie lezen dat de verdenkingsvoorwaarden zullen worden vereenvoudigd. Deze leden menen dat het vereenvoudigen van de verdenkingsvoorwaarden in veel gevallen zal leiden tot een vereenvoudigd opsporingsproces, maar zij wijzen de regering erop dat dit niet mag leiden tot het wegvallen van huidige bevoegdheden van onder andere de politie. Deze leden vragen de regering of voldoende rekening gehouden is met de bezwaren van de politie op het gebied van capaciteit, uitvoeringslast en foutgevoeligheid in de opsporing. Zij vragen de regering of zij hierop wil reflecteren.

82. In de consultatieversie van Boek 2 was een vereenvoudiging van de verdenkingscriteria voorgesteld. Tegen deze vereenvoudiging werden in de consultatieadviezen verschillende bezwaren naar voren gebracht, waaronder de bezwaren van de politie waarop in de vraagstelling wordt gedoeld. Naar aanleiding van de consultatie is besloten het voorstel tot vereenvoudiging van de verdenkingscriteria niet door te zetten en om het huidige stelsel van verdenkingscriteria in het nieuwe wetboek te handhaven.

4. De verdachte en zijn raadsman

(83) De leden van de VVD-fractie vragen wat bedoeld wordt met de zinsnede «niet vertrouwelijk». Betekent dat, dat op basis van de voorgestelde bepaling ook toezicht kan worden uitgeoefend op het contact tussen verdachte en raadsman? Is de regering voorts van mening dat de voorgestelde artikelen 1.4.17 en 1.4.18 voldoende tegemoetkomen aan de situaties waarin toezicht op het contact tussen verdachte en raadsman wenselijk zou zijn?

83. Met het nieuwe artikel 1.4.18, eerste lid, is geen inhoudelijke wijziging ten opzichte van het huidige artikel 46, eerste lid, beoogd. De voorwaarden waaronder het vrije verkeer tussen de verdachte en diens raadsman kan worden beperkt, zijn onveranderd in het nieuwe wetboek opgenomen. Dit geldt eveneens voor de inhoud van die beperkingen. Ten opzichte van het huidige artikel 46, eerste lid, is de zinsnede «niet alleen zal mogen spreken en dat brieven of andere stukken, tussen raadsman en verdachte gewisseld, niet zullen worden uitgereikt» vervangen door «niet, dan wel niet vertrouwelijk, met hem zal communiceren». De woorden «niet vertrouwelijk» betreffen in dit verband een moderne, techniekonafhankelijke vertaling van het bestaande «niet alleen mogen spreken», dat uitgaat van een fysiek gesprek tussen de verdachte en diens raadsman. Uit de nieuwe redactie volgt dat de beperking van het vrije verkeer tussen verdachte en raadsman zich ook kan uitstrekken tot andere vormen van communicatie. Van een inhoudelijke wijziging van de op te leggen beperkingen is geen sprake. De voorgestelde artikelen 1.4.17 en 1.4.18 bieden voldoende mogelijkheden om, indien dit in de vroegste fase van het opsporingsonderzoek noodzakelijk is, toezicht te kunnen houden op het contact tussen de verdachte en diens raadsman en zo nodig dit vrije verkeer aan beperkingen te onderwerpen.

(84) De leden van de SP-fractie constateren dat de NOvA het merkwaardig acht dat de verdachte pas onderzoekswensen mag opgeven nadat deze zelf is gehoord. Dit vinden deze leden ook merkwaardig zeker met de kennis dat verdachten vaak als laatste in het onderzoek gehoord worden. Waarom is hiervoor gekozen? Hoe verhoudt deze keuze zich met een vlot verloop van het proces?

84. Op grond van artikel 2.10.2, eerste lid, kan de verdachte «die is verhoord» de rechter-commissaris verzoeken onderzoek te verrichten. Artikel 1.4.4, derde en vierde lid, bepaalt dat de verdachte die is aangehouden of die wordt uitgenodigd voor verhoor, voorafgaand aan zijn eerste verhoor van dat recht in kennis wordt gesteld. Na het verhoor kan hij dit recht effectueren. De verplichting om de verdachte al in deze vroege fase over dit recht te informeren is geïntroduceerd naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State. Voor zowel de uitgenodigde als voor de aangehouden verdachte is deze informatie van belang voor het effectief en tijdig voeren van de verdediging. Op dit punt wordt daarom verder gegaan dan de Europese minimumnormen voorschrijven. Dat de verdachte dit recht vanaf het moment van het eerste verhoor kan uitoefenen past in de algemene systematiek van het nieuwe wetboek, waarin de rechtsbescherming van de verdachte is losgekoppeld van het wettelijke vervolgingsbegrip (zie het antwoord op vraag 62).

De achterliggende gedachte bij dit alles is dat de verdediging niet tot het onderzoek op de terechtzitting hoeft te wachten om haar zienswijze en wensen tot het verrichten van aanvullend onderzoek kenbaar te maken, ook om redenen van een efficiënte behandeling van de zaak op de terechtzitting. Daarom is – ook al in de huidige wet – voorzien in een flexibele voorziening die de verdediging in staat stelt om de rechter-commissaris snel en adequaat bij het onderzoek te betrekken (Kamerstukken II 2009/10, 32 177, nr. 3, p. 16). Hiermee wordt dus beoogd een vlot verloop van het strafproces te bevorderen. Het criterium van het eerste verhoor is inhoudelijk helder en legt het moment waarop om onderzoek kan worden verzocht in alle strafzaken in beginsel op een gelijk moment. Het komt niet zinvol voor om het moment waarop onderzoekswensen kunnen worden ingediend nog verder naar voren te halen. De verdachte hoeft zich in dit prille stadium nog niet bewust te zijn van de omstandigheid dat hij onderwerp is van een opsporingsonderzoek. In verband met de tactiek van de opsporing kunnen er goede strategische redenen zijn om het moment van het eerste verhoor van de verdachte uit te stellen (zie ook J.B.H.M. Simmelink en Y.G.M. Baaijens-van Geloven, «Vervolging en rechtsbescherming», in: M.S. Groenhuijsen en G. Knigge (red.), Het vooronderzoek in strafzaken. Tweede interim-rapport Strafvordering 2001, Deventer 2001, p. 448). Mogelijk worden in deze periode heimelijke bevoegdheden toegepast waarvan de verdachte op dat moment nog geen kennis heeft. Het eerste verhoor is dan een natuurlijk en logisch moment om de verdachte te informeren over de beschuldiging en over de rechten die hij daarna kan uitoefenen, waaronder het recht op rechtsbijstand en het recht om kennis te nemen van de processtukken (artikel 1.4.4, tweede, derde en vierde lid). Daar komt bij dat de verdachte in elk geval vanaf het eerste verhoor ook de kennisneming van de processtukken wordt toegestaan (artikel 1.8.6, eerste lid). Voor het formuleren van adequate onderzoekswensen zullen kennis van het dossier en deskundige rechtsbijstand in de praktijk veelal noodzakelijk zijn. Ook om die reden komt het niet nuttig voor om de uitoefening van dit recht al voorafgaand aan het eerste verhoor mogelijk te maken. Zie ook het antwoord op vraag 162.

(85) De leden van de SP-fractie lezen dat de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR) zich afvraagt of een meerderjarige kwetsbare verdachte recht op kosteloze rechtsbijstand krijgt bij alle verhoren ter zake de verdenking van elk misdrijf. Deze leden zijn het ook eens met de constatering van de NVvR dat deze categorie verdachten een meer dan gemiddeld belang hebben bij passende rechtsbijstand. Kan de regering hier meer duidelijkheid over geven?

85. Zowel op grond van het huidige (artikel 28b, eerste lid) als het nieuwe wetboek (artikel 2.3.7, eerste lid), wordt voor een aangehouden, meerderjarige kwetsbare verdachte door de raad van rechtsbijstand een raadsman aangewezen. De door deze raadsman te verlenen consultatie- en verhoorbijstand in de piketfase is voor de verdachte kosteloos in zogeheten A-zaken (verdenking van een misdrijf met een wettelijk strafmaximum van minimaal twaalf jaar gevangenisstraf) en B-zaken (verdenking van een misdrijf met een wettelijk strafmaximum van minimaal vier jaar gevangenisstraf en de misdrijven genoemd in artikel 2.1.8). In de lichtere C-zaken (verdenking van een strafbaar feit met een wettelijk strafmaximum van minder dan vier jaar gevangenisstraf en die niet in artikel 2.1.8 zijn genoemd) is voor kwetsbare verdachten de consultatiebijstand kosteloos, maar de verhoorbijstand niet.

Voor niet-aangehouden meerderjarige kwetsbare verdachten die door de politie worden uitgenodigd voor een verhoor, wordt op dit moment geen raadsman aangewezen. Dit betekent dat deze verdachten op eigen initiatief een raadsman kunnen benaderen. De kosten voor die rechtsbijstand komen in beginsel voor rekening van de verdachte. Daarbij heeft de verdachte de mogelijkheid om aan bij de raad voor rechtsbijstand een toevoeging aan te vragen. Of die toevoeging wordt verleend, is afhankelijk van de zwaarte van de strafzaak en de hoogte van het inkomen van de verdachte. Als de toevoeging wordt verleend worden de kosten voor rechtsbijstand vrijwel geheel gedragen door de overheid en is de verdachte alleen een eigen bijdrage verschuldigd.

De hiervoor omschreven benadering voor niet-aangehouden verdachten gaat uit van een bepaalde mate van zelfredzaamheid en het kunnen overzien van de consequenties van het eigen handelen. Bij kwetsbare verdachten zijn beide echter allerminst vanzelfsprekend. Daarom is op 23 januari 2024 een separaat conceptwetsvoorstel in (internet)consultatie gegeven dat nog in het huidige wetboek voorziet in een uitbreiding van het recht op gesubsidieerde rechtsbijstand voor minderjarige en kwetsbare meerderjarige verdachten die zich in vrijheid bevinden en door de politie worden uitgenodigd voor verhoor (het wetsvoorstel versterking rechtsbijstand in het strafproces). Op grond van dat wetsvoorstel zal ook in die gevallen voortaan door de raad voor rechtsbijstand een raadsman worden aangewezen. Dit betekent dat – net als nu al bij aangehouden verdachten het geval is – de overheid in die gevallen actief voorziet in rechtsbijstand, die voor de verdachte bovendien kosteloos is. Nadat dit wetsvoorstel tot wet is verheven, zal de inhoud daarvan via een aanvullingswet in het nieuwe wetboek worden verwerkt.

4.1 De verdachte

(86) De rapporteurs zien dat in artikel 1.4.3. geen verplichting tot het geven van de cautie is opgenomen. Waarom is ervoor gekozen de instructienorm betreffende de cautie te plaatsen bij de bepalingen die op het verhoor van de verdachte betrekking hebben?

86. In het nieuwe artikel 1.4.3, tweede lid, is in algemene zin opgenomen dat iemand die als verdachte wordt verhoord, niet verplicht is om op gestelde vragen te antwoorden. Dit recht, dat ook wel bekend is als het zwijgrecht van de verdachte, kan worden onderscheiden van de verplichting van verhorende ambtenaren om de verdachte op dit recht te wijzen. Deze verplichting is beter bekend als cautieplicht en is, in tegenstelling tot de bepaling over het zwijgrecht zelf, gericht tot de verhorende ambtenaar en niet tot de verdachte. Daarom is de cautieplicht steeds opgenomen op die plaatsen in het nieuwe wetboek waar procedurele voorschriften over de verschillende verhoorsituaties zijn opgenomen (bijvoorbeeld: artikel 2.3.6 voor het verhoor door een opsporingsambtenaar en artikel 4.2.12 voor het verhoor door de zittingsrechter). Deze plaatsing van de cautieplicht is ingegeven door wetssystematische redenen en betreft geen inhoudelijke wijziging van de cautieplicht.

(87) De leden van de D66-fractie lezen dat het er bij artikel 1.4.1, eerste lid, om gaat dat de betrokkene feitelijk als verdachte is aangemerkt en dat niet is vereist dat de betrokkene door een formele beslissing als verdachte is aangemerkt. Deze leden begrijpen dit uitgangspunt. Zij vragen wel of dit er wel eens voor zorgt dat het in de praktijk onduidelijk is voor de betrokkene dat hij of zij als verdachte is aangemerkt, in situaties waarin dit wel duidelijk zou moeten zijn. Kan de regering daar iets over zeggen?

87. In artikel 1.4.1 is het begrip verdachte gedefinieerd. In het eerste lid is bepaald dat onder verdachte voorafgaand aan het instellen van de vervolging wordt verstaan degene die als zodanig is aangemerkt. Het gaat erom, zo blijkt uit de memorie van toelichting, dat iemand feitelijk – doorgaans door een opsporingsambtenaar – als verdachte is aangemerkt. Het is niet noodzakelijk dat er een formele beslissing is genomen over de status van de betrokkene als verdachte. Dat is op dit moment niet anders. Naar huidig recht wordt in de opsporingsfase als verdachte aangemerkt degene «te wiens aanzien uit feiten of omstandigheden een redelijk vermoeden van schuld aan een strafbaar feit voortvloeit». Ook in de huidige definitie gaat het erom dat iemand feitelijk als verdachte wordt aangemerkt, en hoeft aan die status geen formele beslissing vooraf te gaan. Het verschil met de nieuwe definitie is dat niet langer een materieel criterium wordt gehanteerd om de verdachte te definiëren, maar dat het feitelijk aangemerkt zijn als verdachte en het materiële criterium waaraan moet zijn voldaan om als verdachte te mogen worden aangemerkt, uit elkaar worden getrokken. Op die manier wordt duidelijker tot uitdrukking gebracht dat de rechten die in het Wetboek van Strafvordering worden toegekend aan verdachten, voor elke verdachte gelden, en dat voor het mogen uitoefenen van die rechten niet hoeft komen vast te staan dat een redelijk vermoeden van schuld aan enig strafbaar feit bestaat.

In de toelichting worden verschillende voorbeelden gegeven van situaties waarin voor iemand duidelijk is dat hij als verdachte is aangemerkt, naast de – meest voor de hand liggende – situatie waarin hem dat wordt meegedeeld (bijvoorbeeld bij zijn staandehouding of aanhouding of voorafgaand aan een verhoor, vgl. artikel 1.4.4). Te denken valt met name aan de uitoefening van bepaalde onderzoeksbevoegdheden, die alleen jegens een verdachte mogen worden uitgeoefend. Uit het uitoefenen van zo’n bevoegdheid zal volgen dat de betrokkene als verdachte is aangemerkt. Hij zal daarvan dan ook op de hoogte zijn. Met betrekking tot alle opsporingsbevoegdheden, waaronder bevoegdheden die ook jegens anderen dan verdachten mogen worden uitgeoefend, geldt dat aan de betrokkene zal moeten worden meegedeeld waarom die bevoegdheid wordt uitgeoefend. Zo zal een doorzoeking van een woning pas kunnen plaatsvinden nadat aan de bewoner is meegedeeld waarom die doorzoeking plaatsvindt (vgl. artikel 1, eerste lid, van de Algemene wet op het binnentreden). Als op dat moment duidelijk is dat de bewoner tevens de verdachte is (noodzakelijk is dat niet), moet dat hem ook worden meegedeeld.

Kortom: als de verdachte van de uitoefening van bepaalde onderzoeksbevoegdheden op de hoogte is, zal hij ook (kunnen) weten of hij als verdachte is aangemerkt. En als iemand eenmaal als verdachte is aangemerkt, blijft hij verdachte, tenzij een beslissing wordt genomen waaruit blijkt dat niet langer sprake is van een verdenking tegen hem (een sepotbeslissing). Ook die beslissing zal aan de verdachte moeten worden meegedeeld.

(88) De leden van de D66-fractie constateren dat de opbouw van het artikel over de mededeling van rechten aan de verdachte is gewijzigd door de introductie van de verdachten die worden uitgenodigd voor verhoor als nieuwe categorie verdachten die recht heeft op een kennisgeving van rechten. Kan de regering aangeven of deze kennisgeving van rechten aan uitgenodigde verdachten een geheel nieuw element is of dat dit al staande praktijk is die nu gecodificeerd wordt?

88. De kennisgeving van rechten aan niet-aangehouden verdachten die worden uitgenodigd voor verhoor is niet geheel nieuw. Op grond van het huidige wetboek wordt aan deze verdachten nu al mededeling gedaan van het recht op rechtsbijstand en het recht op vertolking en vertaling (artikel 27c, tweede lid). Daarnaast dient voor de start van het verhoor te worden gewezen op diens zwijgrecht (de cautie, artikel 29, tweede lid). In het nieuwe wetboek wordt deze verplichte kennisgeving aan de niet-aangehouden verdachte uitgebreid. Deze verdachte moet voortaan voorafgaand aan het eerste voor schriftelijk in kennis worden gesteld van de hiervoor genoemde rechten, alsook van het recht op mededeling van het feit waarvan hij wordt verdacht, het recht op kennisneming van processtukken, het recht om stukken in te dienen ter voeging en het recht om de rechter-commissaris te verzoeken onderzoek te verrichten (artikel 1.4.4).

Op de site van de Rijksoverheid zijn verschillende informatiebladen gepubliceerd waarmee verdachten over deze rechten worden geïnformeerd (https://www.rijksoverheid.nl/documenten/brochures/2014/10/20/mededelingen-van-rechten-aan-de-verdachte). In de informatiebrochure voor meerderjarige verdachten wordt op dit moment bij de opsomming van de rechten van de verdachte geen onderscheid gemaakt tussen aangehouden en niet-aangehouden verdachten. In zoverre wordt in de praktijk nu al een uitgebreidere mededeling van rechten aan de niet-aangehouden gehouden gedaan dan het huidige wetboek vereist. De informatiebrochure voor minderjarige verdachten maakt bij de opsomming van rechten wel een onderscheid tussen aangehouden en niet-aangehouden verdachten. Bij de implementatie van het nieuwe wetboek zullen de bestaande informatiebladen waar nodig aan de nieuwe wettelijke regeling worden aangepast.

(89) De leden van de D66-fractie lezen dat in het wetsvoorstel de verplichting is opgenomen om de verdachte die is uitgenodigd voor verhoor, voorafgaand aan het verhoor, schriftelijk te informeren over het recht op mededeling van het feit waarvan hij wordt verdacht. Deze leden zijn van mening dat het van belang is dat een verdachte weet waarvan hij of zij wordt verdacht voordat hierover een verhoor plaatsvindt. Kan de regering aangeven hoe concreet aan een verdachte moet worden medegedeeld wat de verdenking inhoudt?

89. Het recht van de verdachte om te weten voor welk strafbaar feit hij als verdachte is aangemerkt, vloeit voort uit de Europese Richtlijn 2012/13/EU van het Europees Parlement en de Raad van 22 mei 2012 betreffende het recht op informatie in strafprocedures (PbEU L142). Overweging 28 noemt in dit verband dat aan de verdachte «de omschrijving van het strafbare feit waarvan de persoon wordt verdacht of beschuldigd, met inbegrip van, indien bekend, tijd en plaats en de mogelijke wettelijke kwalificatie van het vermeende strafbare feit» moet worden verstrekt, en wel «in voldoende detail, rekening houdend met de fase waarin de strafprocedure zich bevindt». De vraag hoeveel informatie moet worden verstrekt en hoe concreet die informatie moet zijn is daarmee niet eenduidig te beantwoorden. Dit hangt in de praktijk veelal af van de voortgang van het opsporingsonderzoek en de complexiteit van de zaak. Als het verhoor van de verdachte in een zeer vroeg stadium van het opsporingsonderzoek plaatsvindt, kan het voorkomen dat er nog weinig concrete informatie bekend is. In dat geval kan worden volstaan met een algemene aanduiding van het strafbare feit waarvan betrokkene wordt verdacht. Indien er al wel nadere informatie bekend is over bijvoorbeeld het tijdstip en locatie waarop de verdenking betrekking heeft, vloeit uit de hiervoor genoemde overweging voort dat ook die informatie aan de verdachte wordt meegedeeld.

(90) De leden van de D66-fractie lezen dat de regering met artikel 1.4.4, derde lid, verder gaat dan de Europese minimumnormen. Deze leden zijn het ermee eens dat het wenselijk is om verder te gaan, omdat de betreffende rechten zowel voor de verdachte die is uitgenodigd voor verhoor als voor de aangehouden verdachte van groot belang zijn voor het effectief en tijdig uitoefenen van hun verdedigingsrechten. Kan de regering aangeven of in de huidige praktijk al op deze rechten wordt gewezen als het gaat om een uitgenodigde verdachte?

90. Zie het antwoord op vraag 88.

(91) De leden van de CDA-fractie lezen dat de verplichting die in het derde lid van het nieuwe artikel 1.4.4 wordt voorgesteld, aangaande de verdachte die is uitgenodigd voor verhoor te informeren over een aantal rechten, verder gaat dan de minimumnormen die zijn vastgelegd in de Richtlijn 2023/13/EU. Deze leden vragen of andere landen in de Europese Unie ook ervoor hebben gekozen om verder te gaan dan de minimumeisen en deze leden vragen of de reden om daarvoor te kiezen nader onderbouwd kan worden.

91. Zie het antwoord op vraag 33. Uit het daar genoemde onderzoek van het Europees Bureau voor de grondrechten blijkt dat veel Europese lidstaten ook niet-aangehouden verdachten schriftelijk informeren over de hun toekomende rechten, veelal door middel van een (gedeeltelijk) gestandaardiseerde informatiebrochure. Er is echter geen specifieke informatie beschikbaar over welke rechten niet-aangehouden verdachten in individuele Europese lidstaten schriftelijk worden geïnformeerd, in hoeverre dit verder gaat dan de Europese minimumeisen uit Richtlijn 2012/13/EU en om welke redenen lidstaten ervoor kiezen niet-aangehouden verdachten uitgebreider te informeren dan op grond van de richtlijn verplicht is.

(92) De leden van de PvdA-fractie hebben kennisgenomen van het voornemen om in het nieuwe wetboek in te zetten op een «beweging naar voren» waarmee bevorderd moet worden dat strafzaken beter voorbereid bij de zittingsrechter komen. Deze leden begrijpen dit streven naar een efficiënter verloop van het strafproces. Echter, zo menen deze leden, mag dat streven niet ten koste gaan van de rechten van de verdachte. In het nieuwe wetboek wordt vanwege de keuze voor meer contradictoire gedingvoering een grotere verantwoordelijkheid voor de effectuering van een eerlijk proces bij de verdachte en de verdediging neergelegd. Naar de mening van deze leden betekent dit ook dat de verdediging in staat moet zijn die rol waar te maken. De wens voor een efficiënter verloop van het strafproces mag hiermee niet botsen. In dat verband vragen deze leden of inactiviteit aan het begin van het strafproces gevolgen kan hebben voor de verdediging in een latere fase van het strafproces. Kan de verdediging die niet al in het begin bepaalde verweren heeft gevoerd of bijvoorbeeld bepaalde onderzoekverzoeken heeft gedaan dat later alsnog doen? Of wordt de verdediging door de keuze voor de beweging naar voren in enige mate later in het strafproces beperkt?

92. De huidige en in het nieuwe wetboek voorgestelde wijze van procesvoering kan contradictoir worden genoemd vanwege het tegensprekelijk karakter; de standpunten die de verdachte en het openbaar ministerie innemen en de kwesties die zij opwerpen zijn medebepalend voor de wijze waarop het strafproces wordt gevoerd. Het strafproces kent daarbij nog steeds inquisitoire trekken. Zo heeft de rechter een eigen verantwoordelijkheid voor een rechtvaardige uitkomst van het strafproces. Daardoor is sprake van een wisselwerking: als geen verweer wordt gevoerd tegen de bevindingen uit het opsporingsonderzoek, zal daarover geen debat worden gevoerd. Van de rechter wordt verlangd dat hij beslissingen op punten waarover wel debat is gevoerd, inzichtelijk motiveert.

Het is dus zaak voor de verdediging om desgewenst naar voren te brengen dat voor een zorgvuldige totstandkoming van het rechterlijke bewijsoordeel nader onderzoek moet worden gedaan. De voorstellen die als de «beweging naar voren» worden aangeduid, beogen te stimuleren dat dergelijke verzoeken zo spoedig mogelijk worden gedaan. Tegelijkertijd blijft de zittingsrechter ook in het nieuwe wetboek verantwoordelijk voor de volledigheid van het onderzoek en de juistheid van de genomen beslissingen. In Nederland is geen sprake van een partijenproces waarin partijen met tegengestelde belangen actief procederen voor een lijdelijke rechter. In alle gevallen dient de rechter die over de strafzaak oordeelt en vonnis wijst, zich rekenschap te geven van de vereisten die op basis van artikel 6 EVRM aan een eerlijke berechting worden gesteld. Met het oog op die vereisten kan de rechter beslissen dat een onderzoekswens, hoewel in een laat stadium naar voren gebracht, alsnog moet worden ingewilligd, of kan hij ambtshalve beslissen dat nader onderzoek geboden is.

De vraag of inactiviteit in een vroeg stadium van het strafproces voor rekening van de verdediging komt hangt af van de situatie en omstandigheden binnen dat proces. Dit kan worden verduidelijkt aan de hand van de regeling voor de beoordeling van getuigenverzoeken die is opgenomen in Boek 4, Hoofdstuk 2. Deze regeling gaat uit van twee criteria in een zogenoemd trechtermodel, waarbij verzoeken om een getuige te horen aanvankelijk ruimhartig worden beoordeeld, namelijk bij indiening binnen de daarvoor in de wet bepaalde (en eventueel door de voorzitter verlengde) termijn van vier weken vanaf de procesinleiding, en strenger worden getoetst bij indiening na het verstrijken van die termijn. In de nieuwe regeling is de toepasselijkheid van beide criteria op de verschillende momenten verduidelijkt. Zowel aan de rechter als aan de verdediging en het openbaar ministerie wordt zo duidelijkheid geboden vanaf welk moment «stilzitten» kan worden tegengeworpen.

Bij de beoordeling van verzoeken tot het oproepen en horen van getuigen kan de omstandigheid dat een termijn niet is nageleefd worden betrokken bij de afweging of een verzoek alsnog moet worden gehonoreerd. Toetsing aan het strengere noodzaakcriterium kan leiden tot het oordeel dat een verzoek om een getuige te verhoren moet worden afgewezen omdat het verzoek redelijkerwijs eerder had kunnen – en moeten – worden gedaan. Die toetsing moet plaatsvinden met inachtneming van (de jurisprudentie over) het in artikel 6 EVRM neergelegde ondervragingsrecht. Dit kan ertoe leiden dat het verzoek wel moet worden ingewilligd. Niettemin wordt zo bevorderd dat getuigenverzoeken zo spoedig mogelijk en binnen de in de wet opgenomen termijn worden ingediend. Het noodzaakcriterium vormt een nuttige stok achter de deur die kan bijdragen aan een actieve proceshouding van de verdediging binnen de grenzen van het door artikel 6 EVRM gewaarborgde ondervragingsrecht.

De beoordeling van een getuigenverzoek wordt dus strenger in de loop van het proces, maar verzoeken kunnen wel in ieder stadium worden gedaan en de rechter zal over die verzoeken ook steeds een beslissing moeten nemen. Er kunnen zich immers ook omstandigheden voordoen die niet aan de verdediging te wijten zijn, die meebrengen dat pas in een laat stadium, na indiening van de procesinleiding of na aanvang van de terechtzitting, wordt verzocht om nader onderzoek. Bijvoorbeeld indien op dat moment een processtuk ter beschikking komt met informatie die voor de verdediging aanleiding vormt voor een verzoek om aanvullend onderzoek, zoals een proces-verbaal van verhoor van een (nieuwe) getuige of een (aanvullend) rapport van een deskundige. In dat geval zal de rechter rekening houden met het feit dat de vertraging niet aan de verdediging te wijten is en een verzoek dat voor toewijzing in aanmerking komt, alsnog toewijzen.

Inactiviteit in de vorm van het achterwege laten van het indienen van onderzoekswensen of van het voeren van een verweer kan ook een strategische keuze zijn in verband met de gekozen proceshouding van de verdachte of zijn wens te zwijgen over zijn eventuele betrokkenheid. Daarop wordt ingegaan bij het antwoord op vraag 169.

(93) Ook vragen deze leden hoe de verdachte die geen raadsman heeft toch een goede positie kan krijgen nu met name in het begin van het proces kennis van zaken nodig is. Is er voor verdachten al van het begin van het strafproces een raadsman, al dan niet betaald uit de gesubsidieerde rechtsbijstand, voorhanden? Wordt het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand verbeterd in verband met het feit dat uit deze wetswijziging een actievere rol voor de verdediging voortvloeit?

93. Voor verdachten die zijn aangehouden wegens een misdrijf waarop naar de wettelijke omschrijving gevangenisstraf van vier jaar of meer is gesteld of een van de lichtere misdrijven die in artikel 2.1.8 zijn genoemd en die worden opgehouden voor onderzoek, alsook voor verdachten tegen wie de bewaring is gevorderd (voorlopige hechtenis), wordt door de raad voor rechtsbijstand een raadsman aangewezen (artikel 1.4.12 in verbinding met de artikelen 1.4.13 en 2.3.7 van het nieuwe wetboek). Hetzelfde geldt voor aangehouden minderjarige en kwetsbare meerderjarige verdachten die worden opgehouden voor onderzoek, ongeacht de ernst van het strafbare feit waarvan zij worden verdacht. In die gevallen zorgt de overheid ervoor dat de verdachte wordt bijgestaan door een raadsman en is die rechtsbijstand voor de verdachte kosteloos. Zie nader het antwoord op vraag 85.

Uiteraard hebben ook verdachten op vrije voeten recht op rechtsbijstand. Het uitgangspunt is dat deze verdachten desgewenst zelf contact dienen op te nemen met een beschikbare raadsman. De kosten voor die rechtsbijstand komen in beginsel voor rekening van de verdachte zelf. Verdachten die verminderd draagkrachtig zijn, hebben de mogelijkheid om bij de raad voor rechtsbijstand een aanvraag voor gesubsidieerde rechtsbijstand (toevoeging) in te dienen. Als deze wordt toegekend, worden de kosten voor rechtsbijstand gedragen door de overheid en is de verdachte enkel een eigen bijdrage verschuldigd. Op dit moment is de hoofdregel van het beleid van de raad voor rechtsbijstand dat een toevoeging aan een verdachte op vrije voeten pas wordt afgegeven vanaf het moment dat de verdachte de dagvaarding heeft ontvangen.

De met het nieuwe wetboek beoogde «beweging naar voren» stimuleert dat het opsporingsonderzoek zoveel mogelijk is afgerond voorafgaand aan het onderzoek op de terechtzitting en dat verzoeken tot het doen van (nader) onderzoek zoveel mogelijk voorafgaand aan de terechtzitting zijn gedaan. Voor wat betreft het indienen van onderzoekswensen bij de rechter-commissaris wordt opgemerkt dat het huidige wetboek ook al voorziet in de mogelijkheid voor onderzoek (zoals getuigenverhoren) door de rechter-commissaris voorafgaand aan het onderzoek op de terechtzitting. In de praktijk wordt van die mogelijkheid vaak gebruik gemaakt. De regeling in Boek 2 houdt in dat de rechter-commissaris, als gevolg van het doorbreken van de negentigdagenregel (zie hierover nader het antwoord op de vragen 260 en 368), gedurende een langere periode en ononderbroken bevoegd is onderzoek te doen en daartoe door de verdediging kan worden benaderd.

Een belangrijke randvoorwaarde voor het tijdig kunnen indienen van onderzoekswensen is dat de verdachte zich desgewenst al in een vroeg stadium van het opsporingsonderzoek kan laten bijstaan door een raadsman en dat verminderd draagkrachtige verdachten daartoe vroegtijdig een aanvraag voor gesubsidieerde rechtsbijstand kunnen indienen. In dit verband wordt voor verdachten die zich in vrijheid bevinden onderzocht of het moment waarop zij een aanvraag voor gesubsidieerde rechtsbijstand kunnen indienen, kan worden vervroegd. Om bij te dragen aan de met dit wetboek beoogde «beweging naar voren», is bijvoorbeeld een aanpassing van het beleid van de raad voor rechtsbijstand zal op dit punt denkbaar, zodat een toevoeging al na het eerste verhoor van de verdachte kan worden verstrekt in plaats van pas op het moment dat de procesinleiding is ingediend. Daarmee zouden ook verminderd draagkrachtige verdachten op vrije voeten in staat gesteld zich al in een vroege fase van het opsporingsonderzoek te laten bijstaan door een raadsman. Dit zou het mogelijk maken dat de raadsman al in een vroege fase het dossier kan opvragen en bestuderen, alsook de rechter-commissaris kan benaderen met onderzoekswensen. Ook is denkbaar dat voor de raadsman in een afzonderlijke vergoeding wordt voorzien voor het bijwonen van een regiebijeenkomst bij de rechter-commissaris. In antwoord 205 is toegelicht dat de benodigde financiële gevolgen van deze «vervroeging» van het recht op gesubsidieerde rechtsbijstand voor verdachten die zich in vrijheid bevinden op dit moment in kaart wordt gebracht. Daarbij worden verschillende scenario’s doorgerekend, bijvoorbeeld door bij de eerdere aanspraak op gesubsidieerde rechtsbijstand voor niet-kwetsbare, meerderjarige verdachten onderscheid te maken naar de ernst van de verdenking (door onderscheid te maken tussen A-, B- en C-zaken, zoals gebruikelijk in het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand in strafzaken).

Volledigheidshalve wordt onder verwijzing naar het antwoord op vraag 85 opgemerkt dat het wetsvoorstel versterking rechtsbijstand in het strafproces op 23 januari 2024 in (internet)consultatie is gegeven. Dat wetsvoorstel voorziet nog in het huidige Wetboek van Strafvordering in een uitbreiding van het recht op gesubsidieerde rechtsbijstand voor minderjarige en kwetsbare meerderjarige verdachten die zich in vrijheid bevinden en door de politie worden uitgenodigd voor verhoor. Op grond van dat wetsvoorstel zal ook in die gevallen voortaan door de raad voor rechtsbijstand een raadsman worden aangewezen. Dit betekent dat – net als nu al bij aangehouden verdachten het geval is – de overheid in die gevallen actief voorziet in rechtsbijstand, die voor de verdachte bovendien kosteloos is. Nadat het wetsvoorstel tot wet is verheven, zal de inhoud daarvan via een aanvullingswet in het nieuwe wetboek worden verwerkt.

(94) De leden van de ChristenUnie-fractie lezen dat in de consultatie de Raad voor de Rechtspraak haar zorgen heeft geuit over de positie van de minderjarige verdachte (pagina 12 van de consultatiereactie uit 2017). Deze leden vragen de regering in te gaan op de zorgen vanuit de Raad ten aanzien van de noodzaak voor inzet van gespecialiseerde ambtenaren en het uitgangspunt dat bij minderjarige verdachten de minst ingrijpende toepassing van bevoegdheden steeds voorop dient te staan.

94. Vooropgesteld moet worden dat de titel over jeugdige en jongvolwassenen verdachten, opgenomen in Boek 6, Hoofdstuk 1, beoogt de procespositie van jeugdige personen te beschermen. Er wordt rekening gehouden met specifieke kwetsbaarheden die verband houden met de minderjarigheid van de verdachte. De regeling is ook mede het gevolg van internationale en Europese verplichtingen om bijzondere bepalingen voor minderjarigen in het leven te roepen. Artikel 40, derde lid, van het Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind (IVRK) moedigt de verdragspartijen aan in bijzondere straf(proces)rechtelijke voorschriften voor jeugdigen te voorzien. Dat artikel stelt daarbij de rehabilitatie van de minderjarige die in aanraking is gekomen met het strafrecht als uitgangspunt voorop (artikel 40, vierde lid, IVRK). Daarnaast ziet artikel 37 IVRK op de rechten van minderjarigen van wie de vrijheid is benomen. De bepalingen in het huidige wetboek zijn daarnaast aangevuld met bepalingen over onder meer medisch onderzoek, een individuele beoordeling en de rol van de ouders. Deze bepalingen strekken tot uitvoering van Richtlijn (EU) 2016/800 van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2016 betreffende procedurele waarborgen voor kinderen die verdachte of beklaagde zijn in een strafprocedure (PbEU 2016, L 132) (hierna: Richtlijn 2016/800/EU). De desbetreffende bepalingen zijn op 1 juni 2019 in werking getreden (Stb. 2019, 181). Deze bepalingen zijn overgenomen in het nieuwe wetboek. Het nieuwe wetboek is zo met het internationale recht in lijn.

De Rvdr vroeg in zijn consultatieadvies in het bijzonder aandacht voor de noodzaak om bij opsporing, vervolging en berechting van minderjarigen gespecialiseerde ambtenaren te betrekken. Binnen de politie en het openbaar ministerie vormt de omgang met jeugdige verdachten een bijzonder taakaccent waarmee ook zonder nadere wettelijke voorziening wordt gewaarborgd dat in de omgang met minderjarige verdachten met de bijzondere kwetsbare positie zoveel mogelijk rekening wordt gehouden. Dit is nader toegelicht bij gelegenheid van de implementatie van Richtlijn 2016/800/EU waarvan artikel 20 ook maatregelen in het kader van de opleiding verlangt (Kamerstukken II 2018/19, 35 116, nr. 3, p. 6). Wanneer in de fase van het opsporingsonderzoek sprake is van vrijheidsbeneming, wordt daarvan bovendien de Raad voor de kinderbescherming onmiddellijk op de hoogte gesteld. Voor de fase van de voorlopige hechtenis en berechting geldt daarnaast dat de betrokkenheid van een gespecialiseerde kinderrechter is voorgeschreven.

Ook het door de Rvdr in zijn consultatieadvies benoemde uitgangspunt van de minst ingrijpende toepassing van bevoegdheden jegens minderjarigen, vindt in het nieuwe wetboek op verschillende manieren vertaling. Zo is in artikel 6.1.3 een ten opzichte van de regeling voor volwassenen beperkte regeling voorzien voor de toepassing van bevoegdheden. De beperkte inzet van bevoegdheden op grond van dit artikel heeft in het bijzonder betrekking op twaalfminners. Verder is ten aanzien van alle minderjarige verdachten geregeld dat voor het ophouden voor onderzoek en voor de inverzekeringstelling elke geschikte plaats kan worden aangewezen (artikel 6.1.10). Dit kan ook de thuissituatie zijn. Dit geldt ook voor de voorlopige hechtenis (artikel 6.1.13, zevende lid). Hiermee kan onnodig verblijf op het politiebureau of een arrestantencomplex worden voorkomen. Verder geldt als wettelijk uitgangspunt dat voorlopige hechtenis voor een zo kort mogelijke passende duur wordt bevolen (artikel 6.1.13, eerste lid). Ook de duur van de verlenging van de voorlopige hechtenis is beperkt tot een maand (artikel 6.1.13, vierde lid). Dit leidt slechts uitzondering in gevallen waarin het opleggen van een pij-maatregel wordt overwogen (6.1.13). De mogelijkheden voor de toepassing van de herstelrecht waarvoor de Rvdr in zijn consultatieadvies eveneens aandacht vraagt, wijken ten slotte niet af van de regeling voor volwassenen in Boek 1, Hoofdstuk 11, zodat een bijzonder regeling hiervoor in Boek 6, Titel 1.1, niet is voorzien.

4.2 De raadsman

(95) De rapporteurs hebben over de bepalingen inzake de raadsman een aantal vragen. Kan de regering een reactie geven op hetgeen door de NOvA is opgemerkt, namelijk dat het aantal verdachten dat afziet van rechtsbijstand of de bijstand tot een minimum zal beperken, zal toenemen? Hoe verhoudt dat zich volgens de regering tot de voorgestelde regelingen, meer specifiek de gewenste beweging naar voren en de meer contradictoire gedingstructuur?

95. Deze zorg van de NOvA houdt verband met de bestaande bevoegdheid voor de raad voor rechtsbijstand om de kosten van rechtsbijstand van een verdachte na een onherroepelijke veroordeling terug te kunnen vorderen (artikel 43, derde en vierde lid, Wet op de rechtsbijstand). In 2022 is deze bevoegdheid, die ook wel bekend is als de maatregel kostenverhaal rechtsbijstand, zeer kritisch geëvalueerd. Deze evaluatie evenals het door de NOvA genoemde signaal, hebben geleid tot het voornemen om deze terugvorderingsbevoegdheid af te schaffen. De Tweede Kamer is hierover bij brief van 20 december 2023 geïnformeerd (Kamerstukken II 2023/24, 31 753, nr. 286, p. 5–6).

(96) De rapporteurs lezen dat uit het nader rapport blijkt dat de regering voornemens is om het recht op gefinancierde rechtsbijstand in verband met het politieverhoor van de niet-aangehouden kwetsbare verdachte, mits er voldoende budgettaire mogelijkheden zijn, op te nemen in een afzonderlijk wetsvoorstel (tot wijziging van het huidige wetboek), dat in voorbereiding is. Kan de regering hier een toelichting op geven? Omvat dat recht op gefinancierde rechtsbijstand consultatie- en verhoorbijstand (en zo ja, geldt dat voor alle verhoren van de aangehouden kwetsbare verdachte)?

96. Voor niet-aangehouden meerderjarige kwetsbare verdachten die door de politie worden uitgenodigd voor een verhoor, wordt op dit moment geen raadsman aangewezen. Dit betekent dat deze verdachten op eigen initiatief een raadsman kunnen benaderen. De kosten voor die rechtsbijstand komen in beginsel voor rekening van de verdachte. Deze systematiek gaat uit van een bepaalde mate van zelfredzaamheid en het kunnen overzien van de consequenties van het eigen handelen. Voor kwetsbare verdachten zijn beide echter allerminst vanzelfsprekend. Daarom is het voornemen voor deze groep verdachten het recht op van overheidswege gefinancierde rechtsbijstand uit te breiden, door zowel de consultatie- als de verhoorbijstand bij het politieverhoor ook kosteloos te maken in gevallen waarin deze verdachten zich in vrijheid bevinden en worden uitgenodigd voor verhoor. Deze wijziging is opgenomen in het in het antwoord op vraag 93 genoemde conceptwetsvoorstel tot wijziging van het huidige wetboek; de wijziging zal wanneer dit wetsvoorstel tot wet is verheven worden overgeheveld naar het nieuwe wetboek.

(97) Hoe verhoudt de beschikbaarheid van (gefinancierde) rechtsbijstand zich tot een daadwerkelijke beweging naar voren? In hoeverre zou volgens de regering de verdachte bij bijvoorbeeld de indiening van verzoeken zoals het indienen van onderzoekswensen moeten kunnen beschikken over gefinancierde rechtsbijstand? Zou de regering kunnen toelichten op welke wijze de voorgestelde regeling gedurende het gehele strafproces tijdige rechtsbijstand voor verdachten stimuleert?

97. Zie het antwoord op vraag 93.

(98) De rapporteurs lezen dat in artikel 1.4.18 lid 3 is opgenomen dat de rechtbank zo spoedig mogelijk beslist (na de raadsman te hebben gehoord). Wat betekent zo spoedig mogelijk? Kan de regering ingaan op de vraag of het mogelijk is hiervoor een termijn op te nemen?

98. Het voorschrift dat de rechtbank «zo spoedig mogelijk» beslist, is ongewijzigd overgenomen uit artikel 46 van het huidige wetboek. De snelheid waarmee rechtbanken de vordering tot handhaving van het bevel tot beperking van het vrije verkeer tussen de verdachte en diens raadsman zal kunnen behandelen, kan verschillen naar gelang het moment waarop de officier van justitie dit bevel geeft en de op dat moment beschikbare zittingscapaciteit bij de betreffende rechtbank. Daarom is ervoor gekozen geen absolute beslistermijn in de wet op te nemen. Uit het gegeven dat het bevel tot beperking van het vrije verkeer ten hoogste zes dagen van kracht kan zijn (artikel 1.4.18, tweede lid), vloeit voort dat de rechtbank in beginsel binnen die termijn over de vordering tot handhaving van het bevel dient te beslissen. In de (schaarse) rechtspraak over dit punt, is een tijdverloop van 20 dagen als «niet tijdig» aangemerkt (Rechtbank ’s-Hertogenbosch 9 december 2004, NBSTRAF 2005/78), maar worden beslissingen binnen de maximale geldingsduur van het bevel doorgaans wel als voldoende tijdig beoordeeld.

(99) Met betrekking tot het voorgestelde artikel 1.4.18 vragen de rapporteurs of een alternatief (of cumulatief) zou kunnen zijn dat de officier van justitie (ook) een voorafgaande machtiging van de rechter-commissaris nodig heeft alvorens het betreffende bevel tot beperking van het vrije verkeer te kunnen geven. Biedt de nu voorgestelde regeling betere waarborgen ten opzichte van het geschetste alternatief, en zo ja waarom? Dat laat het voorschrift het bevel tot verlenging direct aan de rechtbank voor te leggen onverlet. Wat verzet zich tegen de machtiging van de RC als extra, of eventuele alternatieve waarborg? Waarom is in art. 1.2.13 de behandeling niet aan de meervoudige raadkamer voorbehouden?

99. De mogelijkheid voor de officier van justitie om tijdelijk het vrije verkeer tussen de verdachte en raadsman te beperken is een ingrijpende bevoegdheid, die met stevige waarborgen is omgeven. In zowel het huidige artikel 46 als het nieuwe, inhoudelijk ongewijzigde artikel 1.4.18 is toepassing van deze bevoegdheid daarom aan strenge criteria onderworpen, heeft het bevel een maximale duur van zes dagen en is bepaald dat het bevel direct ter toetsing aan de rechtbank moet worden voorgelegd. In voorkomend geval kan het nodig zijn dat de officier van justitie deze bevoegdheid direct toepast op het moment dat aan de in artikel 1.4.18, eerste lid, genoemde criteria is voldaan en onmiddellijke beperking van het vrije verkeer tussen verdachte en diens raadsman noodzakelijk is ter bescherming van het met het opsporingsonderzoek gemoeide belang. Vanwege de noodzaak om in voorkomende gevallen meteen te kunnen ingrijpen, is bepaald dat direct na het bevel een vordering tot handhaving daarvan aan de rechtbank moet worden voorgelegd en dat de rechtbank zo spoedig mogelijk een beslissing neemt. Het verplicht stellen van een machtiging van de rechter-commissaris voorafgaand aan het beperkingsbevel – al dan niet in aanvulling op de rechterlijke toetsing achteraf – zou betekenen dat in de bedoelde gevallen het beperkingsbevel niet direct kan worden gegeven. Met het verkrijgen van die machtiging is immers altijd enige tijd – hoe kort ook – gemoeid, ook als erin zou worden voorzien (zoals in de regeling van het opsporingsonderzoek) dat de machtiging van de rechter-commissaris bij dringende noodzaak mondeling kan worden verleend (en binnen drie dagen daarna moet worden vastgelegd). Gedurende het (korte) tijdsverloop dat met inschakeling van de rechter-commissaris is gemoeid blijft het vrije verkeer tussen verdachte en raadsman zonder beperking in stand, wat in dergelijke, uitzonderlijke gevallen tot grote schade voor het opsporingsonderzoek zou kunnen leiden. Dit zou in de uiterste gevallen het beperkingsbevel betekenisloos kunnen maken, omdat het contact tussen raadsman en verdachte dat het beperkingsbevel beoogt te voorkomen door het tijdsverloop al heeft plaatsgevonden. Opmerking verdient nog dat de noodzaak tot het uitoefenen van deze ingrijpende bevoegdheid zich zelden voordoet.

Voor de behandeling van zaken door de rechtbank is – als hoofdregel – bepaald dat deze meervoudig plaatsvindt. In de gevallen waarin de wet dat bepaalt, kan behandeling door een enkelvoudige kamer plaatsvinden (artikel 1.2.5). Deze bepaling is algemeen en geldt eveneens voor de behandeling van zaken in raadkamer. In de algemene regeling voor de raadkamer is aangeduid dat behandeling door een enkelvoudige kamer kan plaatsvinden wanneer de zaak van eenvoudige aard is en indien het belang ervan zich daartegen niet verzet. Dit biedt de rechtbank, in beginsel beoordelingsruimte om zaken enkelvoudig of meervoudig te behandelen. Voor enkele raadkamerprocedures is op het niveau van de wet aangeduid dat meervoudige behandeling aangewezen is (artikel 1.2.13). De behandeling van de vordering tot handhaving van het bevel tot beperking van het vrije verkeer met de verdachte is niet als zodanig aangewezen. De keuze daarvoor is ingegeven door het belang dat deze vordering zo spoedig mogelijk door de rechtbank wordt getoetst. Behandeling door de enkelvoudige raadkamer zal in de praktijk eerder kunnen plaatsvinden dan door een meervoudige raadkamer. Dit neemt niet weg dat goed voorstelbaar is dat een dergelijke vordering vanwege het netelige karakter in de praktijk ter beoordeling aan een meervoudige kamer wordt voorgelegd.

(100) De rapporteurs lezen dat in de voorgestelde regeling betreffende de stelbrief de officier van justitie een centrale rol heeft. Hoe verhoudt zich dat tot de door de NOvA geschetste praktijk die laat zien dat een stelbrief aan de griffier er in de meeste gevallen voor zorgt dat de raadsman daadwerkelijk als zodanig in het dossier bekend wordt geregistreerd? Waarom is ervoor gekozen om in de wettelijke regeling geen plicht op te nemen voor de officier van justitie om de griffier op de hoogte te stellen van een stelbrief?

100. Anders dan in het huidige wetboek is in het nieuwe artikel 1.4.11, tweede lid, opgenomen dat de officier van justitie de kennisgeving van het optreden door de raadsman («de stelbrief») direct bij de processtukken voegt. Zodra de rechtbank in de zaak wordt betrokken, bijvoorbeeld als de officier van justitie een vordering tot inbewaringstelling of de procesinleiding indient, kan ook de rechtbank van de stelbrief kennisnemen (zie ook het nieuwe artikel 1.8.2, derde lid). Een aanvullende wettelijke verplichting voor de officier van justitie om de griffier op de hoogte te stellen van een ingekomen stelbrief, is in dat licht niet nodig. In gevallen waarin een verdachte zich pas na ontvangst van de procesinleiding laat bijstaan door een raadsman, dient de stelbrief direct – dus zonder tussenkomst van de officier van justitie – aan de rechtbank te worden toegestuurd (artikel 1.4.11, derde lid).

(101) De leden van de VVD-fractie vragen of is overwogen om een voorziening aan te brengen in artikel 1.4.10 om in uitzonderlijke gevallen de ongelimiteerde en ongeclausuleerde bevoegdheid voor de verdachte te beperken. Deze leden denken hierbij bijvoorbeeld aan een maximumaantal advocaten in specifieke gevallen. Hoe denkt de regering hierover?

101. Dit is bij de totstandkoming van artikel 1.4.10 niet overwogen. Een regeling tot beperking van het aantal rechtsbijstandsverleners maakt wel deel uit van het bij koninklijke boodschap van 3 juni 2023 bij uw Kamer ingediende wetsvoorstel tot wijziging van de Penitentiaire beginselenwet in verband met aanvullende maatregelen tegen georganiseerde criminaliteit tijdens detentie (Kamerstukken 36 372). Dit wetsvoorstel bevat de noodzakelijke maatregelen die de samenleving beschermen tegen voortgezet crimineel handelen vanuit detentie. Kern van het voorstel is dat ten aanzien van bepaalde gedetineerden de mogelijkheden om met de buitenwereld te communiceren door middel van een ministerieel bevel, vergaand worden beperkt. Daarnaast bevat het wetsvoorstel een grondslag om het aantal rechtsbijstandverleners waarmee een gedetineerde in een extra beveiligde inrichting of een afdeling voor intensief toezicht geprivilegieerd contact mag hebben, te beperken tot twee. Ook worden de mogelijkheden om toezicht te houden op het contact tussen de gedetineerde en diens rechtsbijstandverlener in deze inrichtingen en afdelingen versterkt. De bijzondere gevaarzetting die van deze gedetineerden uitgaat en die ook de aanleiding hebben gevormd voor de plaatsing in die inrichting of afdeling, noodzaken tot het treffen van deze maatregelen. De maatregelen uit dit wetsvoorstel zijn niet beperkt tot personen die wegens een strafbaar feit zijn veroordeeld, maar kunnen ook worden toegepast op verdachten wier voorlopige hechtenis wordt tenuitvoergelegd in een extra beveiligde inrichting of een afdeling voor intensief toezicht. De maatregelen uit het genoemde wetsvoorstel worden wettelijk ingebed in de Penitentiaire beginselenwet. Hierdoor is het niet nodig en niet wenselijk deze maatregelen toe te voegen aan het nieuwe wetboek.

(102) Deze leden stellen dat het recht op vrije advocaatkeuze cruciaal is in onze democratische rechtsstaat, maar dat in het kader van de bescherming van de samenleving, medewerkers in de strafrechtketen en raadslieden zelf beperkingen aan dit recht moeten kunnen worden gesteld. Is de regering het daarmee eens?

102. Het recht van de verdachte om zelf een of meerdere raadslieden te kiezen is van groot belang in onze democratische rechtsstaat en vormt meer specifiek een onderdeel van het recht op een eerlijk proces. Het recht op vrije advocatenkeuze, dat onder meer is opgenomen in artikel 6 EVRM, wordt internationaalrechtelijk beschouwd als een belangrijke waarborg voor de verdachte om een effectieve verdediging te kunnen voeren, zie bijvoorbeeld ECLI:CE:ECHR:2015:1020JUD002570311, par. 78, (Dvorski/Kroatië). Tegelijkertijd volgt uit de rechtspraak van het EHRM dat dit recht niet absoluut is en onder omstandigheden aan beperkingen kan worden onderworpen als daarvoor relevante gronden in het belang van de rechtspleging aanwezig zijn (zie par. 79 van de hiervoor aangehaalde uitspraak van het EHRM). Tegen die achtergrond kan de stelling dat het onder omstandigheden mogelijk moet zijn om beperkingen te stellen aan het recht op de vrije advocaatkeuze worden onderschreven. Op enkele beperkingen die in dit verband kunnen worden gesteld binnen de grenzen van de artikelen 6 EVRM en 17 Grondwet, is uitputtend ingegaan in de memorie van toelichting bij het genoemde voorstel tot wijziging van de Penitentiaire beginselenwet (Kamerstukken II 2022/23, 36 372, nr. 3, p. 18 tot en met 21).

(103) De leden van de D66-fractie lezen in artikel 1.4.11, zesde lid, dat raadslieden, indien hoger beroep of beroep in cassatie is ingesteld, opnieuw een zogenoemde stelbrief moeten sturen. In het derde lid is opgenomen dat stellen bij de rechtbank niet nodig is als de raadsman zich eerder bij de officier van justitie heeft gesteld, omdat dit in die gevallen kan worden afgeleid uit de processtukken. Hetzelfde geldt volgens deze leden voor de hoger beroeps- en cassatiefase indien de raadsman hetzelfde blijft, aangezien de processtukken worden doorgestuurd naar bijvoorbeeld het gerechtshof en de advocaat-generaal. Is het in zo’n geval nodig om de raadsman te verplichten zich opnieuw te stellen?

103. In de praktijk komt het met enige regelmaat voor dat een verdachte zich in hoger beroep door een andere raadsman dan de raadsman in eerste aanleg wil laten bijstaan. Daarnaast is het mogelijk dat de verdachte die in eerste aanleg is bijgestaan door een raadsman, bij de behandeling van het hoger beroep afziet van rechtsbijstand. Uit de stelbrief in eerste aanleg kan niet worden afgeleid dat die raadsman de verdachte ook tijdens de behandeling van het hoger beroep zal bijstaan. Daarom is het nodig dat indien hoger beroep of beroep in cassatie is ingesteld, de raadsman het gerechtshof respectievelijk de Hoge Raad van zijn optreden in kennis stelt, ook in gevallen waarin die raadsman de verdachte al in eerste aanleg heeft bijgestaan.

(104) De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van artikel 1.4.18 en de toelichting hierbij over de beperking van het vrije verkeer tussen raadsman en verdachte. De officier van justitie kan onder omstandigheden bevelen dat de raadsman geen toegang tot de verdachte heeft of niet vertrouwelijk met hem mag communiceren. In dit artikel is ook voorgeschreven dat de officier van justitie direct na het afgeven van zo’n bevel een vordering tot handhaving van het bevel bij de rechtbank indient. Deze leden vragen of deze volgorde wenselijk is. Zou het niet meer in de rede liggen om voorafgaand aan het geven van zo’n bevel een moment van rechterlijke tussenkomst te creëren, aangezien het beperken van het vrije verkeer tussen een advocaat en een verdachte een ingrijpende maatregel is?

104. Zie het antwoord op vraag 99.

(105) Deze leden vragen daarnaast of de regering iets kan toelichten over de effectiviteit van het huidige artikel 46 Sv. Heeft de regering overwogen om een ander hiervoor verantwoordelijk te maken dan de zaaksofficier? Zo nee, waarom niet?

105. In het huidige artikel 46 is een goede balans neergelegd tussen enerzijds het kunnen beperken van het vrije verkeer tussen verdachte en diens raadsman indien met het oog op het opsporingsonderzoek noodzakelijk is en anderzijds het bieden van adequate waarborgen die ervoor zorgen dat deze bevoegdheid slechts in specifieke gevallen kortdurend kan worden toegepast en de inzet van die bevoegdheid vervolgens op korte termijn aan een rechterlijke toets te onderwerpen. Om deze reden is deze regeling in artikel 1.4.18 van het nieuwe wetboek inhoudelijk niet gewijzigd. De bevoegdheid is, zoals in algemene zin gebruikelijk is bij in het wetboek aan het openbaar ministerie toegekende bevoegdheden, wettelijk toegekend aan de officier van justitie. Dat zal in de praktijk de zaaksofficier van justitie zijn. Deze kan het beste beoordelen of onmiddellijk ingrijpen in het vrije verkeer tussen verdachte en raadsman noodzakelijk is. De wet maakt het overigens wel mogelijk voor het openbaar ministerie om te besluiten dat over de inzet van deze bevoegdheid door een andere officier van justitie dan de zaaksofficier wordt beslist.

5. Het slachtoffer

(106) De rapporteurs hebben een aantal algemene vragen over de positie van het slachtoffer. Op welke wijze wordt beoogd bestaande wet- en regelgeving op een goede wijze te implementeren en uit te voeren, met oog voor het doenvermogen van slachtoffers?

106. De implementatie van bestaande wet- en regelgeving behoort strikt genomen niet tot de werkzaamheden die strekken tot de voorbereiding van de implementatie van het nieuwe wetboek. Tegelijkertijd moet vanwege de uitvoerbaarheid van het nieuwe wetboek acht worden geslagen op de eventuele (rest)opgave van eerdere wetgeving. Sommige van deze (rest)opgaven zijn ondergebracht in specifieke programma’s waarin alle betrokken organisaties zijn vertegenwoordigd, zoals het programma Informeren en Raadplegen Slachtoffers in de tenuitvoerlegging. De voorbereidingen in aanloop naar de inwerkingtreding van het nieuwe wetboek vinden plaats in nauwe samenwerking met de strafrechtketenorganisaties en daarbij bestaat ook oog voor de effectuering van bestaande wet- en regelgeving.

Het doenvermogen van veel burgers kan ontoereikend zijn om (zonder rechtsbijstand) adequaat te participeren in het strafproces. Rekening houden met het doenvermogen van slachtoffers, is ook in het nieuwe wetboek en bij de implementatie daarvan een belangrijk uitgangspunt.

(107) Op welke wijze wordt voorzien in toegankelijke informatievoorzieningen en ondersteuning die bijdragen aan betere kennis bij het slachtoffer over zijn rechten en de uitoefening van deze rechten?

107. Vanuit verschillende organisaties is er op verschillende momenten aandacht voor het informeren van slachtoffers en hun doenvermogen. Slachtoffers krijgen bij het eerste contact met de politie een verklaring van rechten uitgereikt. Hierin komt terug welke rechten (nabestaanden van) slachtoffers van een strafbaar feit hebben, zoals het recht op informatie en op ondersteuning. Slachtofferhulp Nederland (SHN) kan vervolgens (kosteloos) een belangrijke rol vervullen door slachtoffers nader voor te lichten over hun rechten. Daarnaast biedt SHN slachtoffers emotionele, praktische en juridische ondersteuning aan. SHN neemt hiervoor, na aangifte bij de politie of na de vervolgingsbeslissing van het openbaar ministerie, actief contact op met het slachtoffer. Op die manier worden slachtoffers door SHN begeleid en wordt er geen te groot beroep gedaan op het doenvermogen van slachtoffers om over de juiste informatie te beschikken. Om de ondersteuning door SHN te versterken, wordt onder andere gekeken hoe SHN ook specifieke doelgroepen zoals laaggeletterden en jonge slachtoffers beter kan bereiken.

Tevens kunnen slachtoffers zich laten bijstaan door een slachtofferadvocaat. In gewelds- en zedenzaken is de bijstand door een slachtofferadvocaat kosteloos.

Bij het openbaar ministerie vervullen slachtoffercoördinatoren een belangrijke rol bij het goed informeren van slachtoffers. Het openbaar ministerie is eerder versterkt met 40 extra FTE aan slachtoffercoördinatoren. Daarnaast ontwikkelt het openbaar ministerie – met financiële steun van de Minister voor Rechtsbescherming – informatieproducten voor slachtoffers voor op de website van het openbaar ministerie. Via een animatie krijgen slachtoffers meer inzicht in hoe het proces van aangifte tot aan de zitting verloopt. Daarnaast krijgen slachtoffers via een scroll story uitleg hoe een zitting verloopt en wat hen te wachten staat (Kamerstukken II 2023/24, 33 552, nr. 116).

Daarnaast biedt het ketenbrede slachtofferportaal Mijnslachtofferzaak.nl het slachtoffer informatie over de voortgang van hun strafzaak, biedt het contactmogelijkheden met betrokken organisaties en informatie over de rechten van slachtoffers. Verder bieden verschillende ketenpartners en het Fonds Slachtofferhulp op hun eigen website praktische en juridische informatie aan voor slachtoffers.

Ter voorbereiding op de inwerkingtreding van het nieuwe wetboek worden de professionals van de betrokken organisaties adequaat opgeleid zodat zij slachtoffers goed kunnen informeren. Daarnaast zal voorlichtingsmateriaal worden ontwikkeld over de rechten van slachtoffers. Dit gebeurt onder andere door aanpassing van de desbetreffende informatie over rechten van slachtoffers in de gebruikelijke algemene publieksvoorlichting op rijksoverheid.nl en websites van ketenpartners (zoals politie, openbaar ministerie, Rechtspraak, Slachtofferhulp Nederland en CJIB) en via gerichte communicatiemiddelen die aan slachtoffers kunnen worden uitgereikt of verstuurd, zoals op politiebureaus of in de gebouwen van de rechtspraak.

(108) De rapporteurs lezen dat hoofdstuk 5 regels geeft inzake de positie van het slachtoffer en deze wettelijke regeling is voor haar toepassingsbereik niet beperkt tot het strafproces. De richtlijn slachtofferrechten is evenmin beperkt tot het strafproces. Gelden de regels van hoofdstuk 5 ook voor buitengerechtelijke afdoening van strafbare feiten?

108. De regels van Boek 1, Hoofdstuk 5, gelden ook voor buitengerechtelijke afdoening van strafbare feiten, tenzij het tegendeel blijkt uit de tekst of strekking van de bepalingen. Dat laatste is bijvoorbeeld het geval bij het spreekrecht dat alleen in geval van berechting door de rechter kan worden uitgeoefend. Voor de meeste slachtofferrechten, zoals het recht op correcte bejegening, slachtofferhulp, informatie en kennisneming van processtukken geldt dat zij ook van toepassing zijn als de zaak buitengerechtelijk wordt afgedaan.

(109) De voorgestelde wettelijke regeling gaat uit van een mondig slachtoffer dat zelf zijn rechten inroept. Dat veronderstelt dat het slachtoffer bekend is met zijn rechten. In de praktijk blijkt dat het slachtoffer niet altijd of niet op het juiste moment bekend is met zijn rechten. De oplossing kan tweeërlei zijn. Ofwel er moet wettelijk zijn gewaarborgd dat het slachtoffer bijtijds en volledig wordt geïnformeerd over zijn rechten. Ofwel het inroepen van bepaalde slachtofferrechten moet niet afhankelijk zijn gemaakt van een daartoe strekkend verzoek van het slachtoffer, hetgeen betekent dat politie en Openbaar Ministerie het slachtoffer actief en op eigen initiatief moeten informeren. Bij het voorbereiden en/of maken van procesafspraken met de verdediging moet de officier van justitie rekening houden met de belangen van het slachtoffer en/of benadeelde partij. Dat sluit aan bij de algemene instructienorm van artikel 1.1.4. Procesafspraken kunnen doorwerken in de mogelijkheden van het slachtoffer om diens rechten te kunnen uitoefenen. Hoe kan de officier van justitie hier invulling aan geven wanneer hij niet of niet bijtijds op de hoogte is van die belangen van het slachtoffer?

109. In het antwoord op vraag 75 is opgemerkt dat een specifieke wettelijke regeling van procesafspraken in voorbereiding is genomen als onderdeel van de eerste aanvullingswet. In lijn met het in artikel 1.1.4 verwoorde uitgangspunt zal die regeling waarborgen bevatten die ertoe strekken te verzekeren dat aan de belangen van het slachtoffer recht wordt gedaan. De nadere uitwerking daarvan vindt plaats in het kader van die eerste aanvullingswet.

(110) De leden van de SP-fractie zien dat Slachtofferhulp Nederland erop wijst dat er in het verleden herhaaldelijk toezeggingen gedaan zijn over de verbetering van de rechtspositie van het slachtoffer in het vooronderzoek en zij zien dit slechts beperkt terug in Boek 1. Slachtofferhulp Nederland is van mening dat het slachtoffer de mogelijkheid dient te worden geboden om zijn mening te geven over de afdoeningsbeslissing die de officier van justitie voornemens is te nemen. Hoe kijkt de regering hier tegenaan? Is de regering bereid dit te verwerken in Boek 1?

110. Zie het antwoord op vraag 60 voor de wijze waarop het wettelijk kader erin voorziet dat het slachtoffer op zijn verzoek op de hoogte wordt gehouden van de strafzaak en van bepaalde, daarin genomen beslissingen, waaronder de vervolgingsbeslissing. Het staat het slachtoffer vrij om zijn wensen over de te nemen vervolgingsbeslissing kenbaar maken, bijvoorbeeld bij het doen van aangifte of het indienen van een schriftelijke verklaring ter voeging bij de processtukken in de zin van artikel 1.5.5, eerste lid, dan wel nadat het slachtoffer op de voet van artikel 1.5.4, eerste lid, onderdeel b, is geïnformeerd over het inzenden van een proces-verbaal tegen een verdachte. De officier van justitie houdt binnen de bredere belangenafweging die bij het nemen van een vervolgingsbeslissing wordt gevraagd, zoveel mogelijk rekening met de belangen van het slachtoffer. Op zijn verzoek wordt het slachtoffer ook ingelicht over de aan de vervolgingsbeslissing ten grondslag liggende motivering. Hiermee is gewaarborgd dat bij elke vervolgingsbeslissing de individuele belangen van het slachtoffer op zorgvuldige wijze worden meegewogen door de officier van justitie. Het slachtoffer kan opkomen tegen onredelijk gebruik van het vervolgingsmonopolie en het opportuniteitsbeginsel door het openbaar ministerie, door zich te beklagen bij het gerechtshof op grond van Boek 3, Hoofdstuk 5. Aldus is voorzien in een wettelijke regeling die evenwichtig is en recht doet aan de belangen van het slachtoffer.

(111) Fonds Slachtofferhulp stelt de vraag hoe de regering kan garanderen dat slachtoffers rechten hebben tijdens de hele gerechtsgang en niet alleen op de zitting. Kan de regering hier op reageren?

111. Slachtoffers hebben rechten gedurende het gehele strafproces en ook bij buitengerechtelijke afdoening (zie over dit laatste nader de antwoorden op de vragen 108, 115 tot en met 117 en 132). In het wetboek is de reikwijdte van de slachtofferrechten verankerd in de artikelen die concrete slachtofferrechten behelzen. Deze artikelen betreffen soms het hele strafproces tot de uitspraak, zoals de mogelijkheid om in elke fase van het strafproces te verzoeken om de kennisneming van processtukken (artikel 1.5.5) of het recht op bijstand tijdens het opsporingsonderzoek en op de terechtzitting door een advocaat, een wettelijk vertegenwoordiger en door een persoon naar keuze (artikel 1.5.6). Soms heeft een bepaling betrekking op een bepaalde fase in het onderzoek, zoals de aangifte. Zo bepaalt artikel 2.2.9 onder meer dat de aangifte aan de aangever (dit kan het slachtoffer zijn) wordt uitgereikt of toegezonden.

Ook in de fase van de tenuitvoerlegging heeft het slachtoffer een aantal rechten. Zo heeft de Wet uitbreiding slachtofferrechten voor het slachtoffer de mogelijkheid geopend om een verklaring af te leggen in een aantal situaties waarin aan de veroordeelde voorwaarden kunnen worden opgelegd die direct de belangen van het slachtoffer raken. Deze mogelijkheid is in de tweede vaststellingswet in Boek 7 (Tenuitvoerlegging) overgenomen (de artikelen 7.4.5, 7.4.7 en 7.7.13 in de tweede vaststellingswet van het nieuwe Wetboek van Strafvordering).

(112) Kan de regering garanderen dat procesafspraken of OM-afdoeningen niet zonder actieve betrokkenheid van het slachtoffer tot stand komen? Zo nee waarom niet, en waarom is hier dan voor gekozen?

112. Zie het antwoord op vraag 109.

5.1 Definities

(113) De leden van de CDA-fractie lezen dat in het nieuwe artikel 1.5.1 een definitie wordt neergelegd van onder andere het begrip «slachtoffer». De kring van gerechtigden is aangevuld met personen die van het directe slachtoffer afhankelijk zijn. Volgens de regering zijn dit personen wiens positie vergelijkbaar is met onmiddellijke familieleden en in wier levensonderhoud wordt voorzien door het direct getroffen slachtoffer. De leden van de CDA-fractie vragen of stiefkinderen ook onder deze reikwijdte vallen. Deze leden verwijzen hierbij naar de recent in werking getreden Wet Uitbreiding Slachtofferrechten, waarbij de kring van wettelijk spreekgerechtigden is uitgebreid met stiefkinderen en stiefbroers- en zussen.

113. Stiefkinderen vallen als zodanig niet onder de definitie van direct of indirect slachtoffer, zoals opgenomen in artikel 1.5.1, onderdelen a tot en met d. Als direct slachtoffer wordt aangemerkt de natuurlijke persoon of de rechtspersoon die als rechtstreeks gevolg van een strafbaar feit schade heeft geleden. Als indirect slachtoffer wordt aangemerkt het familielid van een persoon wiens overlijden rechtstreeks veroorzaakt is door een strafbaar feit, te weten de echtgenoot, de geregistreerde partner of een andere levensgezel van het directe slachtoffer, de bloedverwant in rechte lijn, de bloedverwant in de zijlijn tot en met de vierde graad en de persoon die van het directe slachtoffer afhankelijk is.

Dit betekent dat stiefkinderen in beginsel geen beroep kunnen doen op slachtofferrechten, voor zover zij niet (meer) van het directe slachtoffer afhankelijk zijn. Zijn zij dat wel, dan zijn zij aan te merken als een indirect slachtoffer en komen hen de daarop betrekking hebbende rechten toe. Het spreekrecht is hierop een uitzondering. Op basis van artikel 1.5.8, vierde lid, kan het spreekrecht namelijk ook worden uitgeoefend door personen die deel hebben uitgemaakt van het gezin waartoe het overleden slachtoffer behoorde en die in een nauwe persoonlijke betrekking tot het slachtoffer hebben gestaan. Deze bepaling is ingevoerd met de Wet uitbreiding slachtofferrechten.

(114) De leden van de PvdA-fractie vragen of en zo ja, in hoeverre de rechten van slachtoffers in het voorliggend wetsvoorstel verbeterd worden. Daarbij zouden zij willen verwijzen naar de reactie van Slachtofferhulp Nederland (SHN) die enkele verbeteringen voorstelde die niet in het wetsvoorstel zijn overgenomen. Daarbij denken deze leden aan het voorstel om het slachtoffer tijdens het vooronderzoek het recht te geven om de officier van justitie te verzoeken bepaalde onderzoekshandelingen te (laten) verrichten of om de officier van justitie te vragen deze te vorderen bij de RC.

114. Op een aantal punten worden de rechten van slachtoffers in het nieuwe wetboek verruimd en wordt hun positie verbeterd. Zie hierover het antwoord op vraag 27. Het slachtoffer blijft ook in het nieuwe wetboek evenwel procesdeelnemer en is als zodanig geen procespartij. Als procesdeelnemer heeft het slachtoffer een aantal rechten, zoals het recht om geïnformeerd te worden over de voortgang van de zaak en het recht om kennis te nemen van de processtukken die voor hem van belang zijn. Kenmerkend voor een procespartij is dat deze zich tot de rechter kan wenden om een beslissing van die rechter te krijgen. Verder gaat het bij een procespartij om degene op wie de beslissing van de rechter betrekking heeft en die daarom het recht of de bevoegdheid heeft zich daartegen te verweren of te verzetten.

Als het slachtoffer het recht zou krijgen om tijdens het vooronderzoek de officier van justitie te verzoeken bepaalde onderzoekshandelingen te (laten) verrichten of om de officier van justitie te vragen deze te vorderen bij de rechter-commissaris, dan zou de positie van het slachtoffer verschuiven naar die van procespartij. Dit zou een fundamentele doorbreking met zich brengen van het Nederlandse stelsel, waarbij slachtoffer en de verdachte als partijen tegenover elkaar zouden komen te staan. Een dergelijk driepartijenstelsel is onwenselijk en zou bovendien tot secundaire victimisatie van het slachtoffer kunnen leiden. Al lang geleden is de keuze gemaakt dat het strafproces in handen is van professionele functionarissen waarbij het openbaar ministerie (mede) de belangen van slachtoffers behartigt. Die verantwoordelijkheid (inclusief de kosten daarvan) moet niet worden afgewenteld op slachtoffers zelf door hun te vragen om ook in het strafproces de eigen geschade belangen te verwoorden en te vertegenwoordigen. Een strafbaar feit vormt niet alleen een inbreuk op de rechten van het slachtoffer maar ook op de rechtsorde; er is ook een maatschappelijk belang verbonden aan het handhaven van de strafwet. Het openbaar ministerie heeft de taak bij zijn beslissingen terdege rekening te houden met de belangen van het slachtoffer, maar moet ook de maatschappelijke belangen en de belangen van het slachtoffer en andere betrokkenen tegen elkaar afwegen (zie ook de visie op het slachtofferbeleid «Recht doen aan slachtoffers», Kamerstukken II 2017/18, 33 552, nr. 2).

In Nederland is de opsporing in handen van professionele organisaties. De opsporing is gericht op de opheldering van een strafbaar feit en daartoe worden op basis van een onafhankelijke weging objectiveerbare keuzes gemaakt. De officier van justitie heeft de leiding over het opsporingsonderzoek en is daarvoor verantwoordelijk. Door het voorstel zou dit worden doorkruist. Het valt niet in te zien waarom de wensen van het slachtoffer tot een betere keuze van de inzet van schaarse capaciteit zou leiden. De wensen van het slachtoffer zouden kunnen leiden tot bepaalde onderzoekshandelingen die mogelijk niet de uitkomst van een onafhankelijke, meeromvattende afweging zijn, of om andere redenen niet de prioriteit moeten hebben. De inzet van schaarse middelen van opsporingsinstanties en rechtspraak en het strafproces als ultimum remedium vragen om een onafhankelijke weging van alle aspecten.

Slachtoffers of nabestaanden kunnen in uitzonderlijke gevallen wel verzoeken om een review als een onderzoek geen duidelijk resultaat heeft opgeleverd. Doel daarvan is in zaken waarin het opsporingsonderzoek vastloopt of dreigt vast te lopen, dan wel de bewijspositie in hoge mate problematisch is, vast te stellen of alle mogelijke opsporingsrichtingen in voldoende mate zijn uitgezocht. Bij een review wordt een team samengesteld van deskundigen van openbaar ministerie en politie van buiten de politie-eenheid en het parket die het opsporingsonderzoek in de zaak hebben verricht, waar nodig aangevuld met externe deskundigen. Dit team verricht een diepgaande, systematische herbeoordeling van alle onderzoeksinformatie en beslissingen die op basis daarvan zijn genomen. De Aanwijzing review (tweede beoordeling) (2006A019p; Stcrt. 2012, nr. 24713) bevat een algemeen kader voor de inzet en uitvoering van een review door openbaar ministerie en politie.

(115) Daarnaast delen deze leden de mening van SHN dat het slachtoffer ook de mogelijkheid moet krijgen om zijn mening te geven over de afdoeningsbeslissing die de officier van justitie voornemens is te nemen. Waarom wordt het slachtoffer geen spreekrecht toegekend bij het OM-hoorgesprek? Kan de regering hier nader op ingaan?

115. Als er sprake is van een ernstig spreekrechtwaardig feit, waarbij het slachtoffer of een nabestaande te kennen heeft gegeven van het spreekrecht gebruik te willen maken, vormt dat op grond van de Aanwijzing OM-strafbeschikking (Stcrt. 2022, nr. 9133) een contra-indicatie voor afdoening met een strafbeschikking. In dat geval zal de zaak dus in beginsel voor de rechter worden gebracht, zodat het slachtoffer op de terechtzitting zijn spreekrecht kan uitoefenen. Als de officier van justitie het voornemen heeft om een strafbeschikking uit te vaardigen, heeft het slachtoffer geen spreekrecht, maar kan hij wel een schriftelijke slachtofferverklaring indienen. Daarin kan hij zijn mening geven over onder meer de voorgenomen afdoeningsbeslissing. Artikel 3.3.4, eerste en tweede lid, schrijft voor dat bepaalde strafbeschikkingen alleen kunnen worden uitgevaardigd als de verdachte door de officier van justitie is gehoord en daarbij heeft verklaard bereid te zijn de straf te voldoen dan wel zich aan de aanwijzing te houden. Deze hoorplicht geldt bij een strafbeschikking die een taakstraf inhoudt, een ontzegging van de rijbevoegdheid, een gedragsaanwijzing, een hoge geldboete of een hoge schadevergoedingsmaatregel. De wet voorziet niet in een recht van het slachtoffer om aanwezig te zijn bij dit OM-hoor-gesprek en evenmin in een spreekrecht van het slachtoffer bij dit hoor-gesprek. Wel houdt het openbaar ministerie bij een strafbeschikking zoveel mogelijk rekening met de belangen van slachtoffers. De wijze waarop dat gebeurt is uiteengezet in het antwoord op vraag 75.

Het slachtoffer de mogelijkheid geven om bij het horen van de verdachte zijn spreekrecht uit te oefenen, past niet bij het karakter van de strafbeschikking. Het gaat om een hoor-gesprek tussen de officier van justitie en de verdachte waarin onder meer de vraag centraal staat of de verdachte in staat en bereid is aan de strafbeschikking te voldoen; het is geen gesprek dat vergelijkbaar is met een openbare terechtzitting van de rechter. Omdat eerdere versies van de beleidsregels van het openbaar ministerie (de Aanwijzing OM-strafbeschikking en de Aanwijzing slachtofferrechten) op dit punt misverstanden konden wekken, is daarin de eerder wel gebruikte term «hoorzitting» door het openbaar ministerie inmiddels vervangen door de term «hoor-gesprek». Dat doet ook recht aan het verschil tussen buitengerechtelijke afdoening door het openbaar ministerie en een behandeling van de zaak op de openbare terechtzitting door de rechter. Verder wijst het openbaar ministerie slachtoffers bij afdoening via een OM-strafbeschikking op de mogelijkheid tot het afgeven van een schriftelijke slachtofferverklaring.

Als in de procedure van de OM-strafbeschikking spreekrecht zou worden geïntroduceerd, zou dat een aanzienlijke verzwaring van de procedure betekenen. Dit zou dan ten koste gaan van de doorlooptijden en zorgen voor een hogere werklast bij het openbaar ministerie. Een dergelijke aanpak zou afbreuk kunnen doen aan het doel van de strafbeschikking waar het betreft de daarmee beoogde capaciteitswinst. Verder zijn de procesdeelnemers, waaronder het slachtoffer, niet gebaat bij langere doorlooptijden. In deze afweging acht de regering het evenwichtig dat het slachtoffer een schriftelijke slachtofferverklaring kan indienen, waarmee de officier van justitie rekening kan houden (zie over een en ander ook Kamerstukken II 2022/23, 33 552, nr. 104).

Tot slot kan het slachtoffer dat van het spreekrecht gebruik wil maken zich als rechtstreeks belanghebbende bij het gerechtshof beklagen over het vervolgen van een strafbaar feit door middel van een strafbeschikking (artikel 3.5.1).

5.2 De rechten van het slachtoffer

(116) De rapporteurs hebben een aantal vragen over de rechten van het slachtoffer. In de literatuur is betoogd dat het spreekrecht een wettelijk recht is en derhalve uit hoofde van het huidige artikel 51e lid 1 Sv bestaat, gelijk het hoorrecht van artikel 10 lid 1 richtlijn slachtofferrechten, terwijl ook is verdedigd dat het spreekrecht pas ontstaat als het slachtoffer ter terechtzitting aanwezig is en heeft aangegeven het spreekrecht te willen uitoefenen. Hoe moet artikel 1.5.8 lid 1 worden gelezen?

116. Artikel 1.5.8, tweede lid, bepaalt dat het slachtoffer op de terechtzitting een verklaring kan afleggen ter uitoefening van diens spreekrecht. Als er sprake is van een ernstig spreekrechtwaardig feit, waarbij het slachtoffer of een nabestaande te kennen heeft gegeven van het spreekrecht gebruik te willen maken, vormt dat op grond van de Aanwijzing OM-strafbeschikking een contra-indicatie voor afdoening met een strafbeschikking. In dat geval zal de zaak dus in beginsel voor de rechter worden gebracht, zodat het slachtoffer op de terechtzitting zijn spreekrecht kan uitoefenen. Verder wijst het openbaar ministerie slachtoffers bij afdoening via een OM-strafbeschikking op de mogelijkheid tot het afgeven van een schriftelijke slachtofferverklaring (Kamerstukken II 2022/23, 33 552, nr. 104). Ook in gevallen waarin geen sprake is van een (ernstig) spreekrechtwaardig feit bestaat dus de mogelijkheid van een schriftelijke slachtofferverklaring (zie verder het antwoord op vraag 117). Tot slot kan het slachtoffer dat van het spreekrecht gebruik wil maken zich als rechtstreeks belanghebbende bij het gerechtshof beklagen over het vervolgen van een strafbaar feit door middel van een strafbeschikking (artikel 3.5.1).

De beschreven gang van zaken is in overeenstemming met artikel 10, eerste lid, van Richtlijn 2012/29/EU. Dat artikel bepaalt dat lidstaten ervoor zorgen dat het slachtoffer in de loop van de strafprocedure kan worden gehoord en bewijselementen kan aanvoeren. Volgens overweging 41 van de richtlijn moet het recht van het slachtoffer om te worden gehoord worden geacht te zijn verleend indien hem wordt toegestaan schriftelijke verklaringen of toelichtingen te verstrekken. Hieruit blijkt dat de richtlijn de lidstaten er niet toe verplicht om te voorzien in een recht om daadwerkelijk te spreken. Nederland kent wel een spreekrecht, maar is niet verplicht om het slachtoffer in iedere strafzaak de mogelijkheid te geven om mondeling zijn spreekrecht uit te oefenen. Aan de lidstaten wordt veel ruimte gelaten om de wijze waarop het slachtoffer aan de strafprocedure kan deelnemen te regelen in het nationale recht.

In de door de rapporteurs bedoelde literatuur bestaat inderdaad verschil van mening over het moment waarop het spreekrecht ontstaat (zie A.J. Hommes & F.G.H. Kristen, «Spreekrecht in de strafbeschikkingsprocedure», DD 2022/21; R.A. Hoving, «De positie van het slachtoffer bij de OM-strafbeschikking», DD 2022/56; A.J. Hommes & F.G.H. Kristen, «Geen spreekrecht bij de OM-strafbeschikking, dan dagvaarden!», DD 2022/64; R.A. Hoving, «Naschrift bij: «De positie van het slachtoffer bij de OM-strafbeschikking», (DD 2022/56)», DD 2022/65). Waar het in de kern om gaat, is dat het slachtoffer in alle strafzaken een adequate mogelijkheid wordt geboden om mondeling dan wel schriftelijk een verklaring af te leggen. In gevallen waarin de zaak door middel van een procesinleiding bij de rechter wordt aangebracht – hetgeen bij ernstige spreekrechtwaardige feiten in beginsel het geval is – kan het slachtoffer indien gewenst op grond van artikel 1.5.8 diens spreekrecht op de terechtzitting uitoefenen. Dat is hoe artikel 1.5.8 moet worden gelezen.

(117) In de literatuur en door de Nationale ombudsman is verdedigd dat het spreekrecht ook moet kunnen worden uitgeoefend in de strafbeschikkingsprocedure. Als dat als ongewenst wordt beschouwd, dan moeten spreekrechtwaardige delicten alleen worden gedagvaard en derhalve niet met een strafbeschikkingsprocedure worden afgedaan. Dat kan alleen anders zijn wanneer de spreekgerechtigde daar expliciet mee instemt. In de Aanwijzing slachtofferrechten is expliciet uitgesloten dat het slachtoffer bij het OM-hoorgesprek aanwezig kan zijn en spreekrecht kan uitoefenen. Is dit beleid in het licht van het spreekrecht van artikel 1.5.8 en het hoorrecht van artikel 10 lid 1 Richtlijn slachtofferrechten handhaafbaar of moet worden bepaald dat spreekrechtwaardige delicten alleen kunnen worden gedagvaard?

117. Zie de antwoorden op de vragen 115 en 116. Uit die antwoorden blijkt dat artikel 1.5.8, tweede lid, niet van toepassing is op de procedure ten aanzien van de uitvaardiging van een strafbeschikking. Ook blijkt daaruit dat hetgeen de Aanwijzing OM-strafbeschikking ten aanzien van het hoor-gesprek bepaalt past binnen het kader van artikel 10 van Richtlijn 2012/29/EU. Gelet op hetgeen ter beantwoording van de genoemde vragen is opgemerkt, is voorzien in een evenwichtige regeling die het slachtoffer in alle zaken de mogelijkheid biedt om mondeling dan wel schriftelijk een verklaring af te leggen.

Artikel 10, eerste lid, van de Richtlijn 2012/29/EU bepaalt dat lidstaten ervoor zorgen dat het slachtoffer in de loop van de strafprocedure kan worden gehoord en bewijselementen kan aanvoeren. Volgens overweging 41 van de richtlijn moet het recht van het slachtoffer om te worden gehoord worden geacht te zijn verleend indien hem wordt toegestaan schriftelijke verklaringen of toelichtingen te verstrekken. Hieruit blijkt dat de richtlijn niet verplicht tot het daadwerkelijk horen van een slachtoffer in het kader van een voorgenomen strafbeschikking. Dit betekent dat hetgeen de Aanwijzing OM-strafbeschikking ten aanzien van het hoor-gesprek bepaalt past binnen het kader van artikel 10 van de richtlijn.

(118) De rapporteurs lezen dat de voorafgaande rechterlijke toets in de vorm van een schriftelijke machtiging van de rechter-commissaris als de officier van justitie het toevoegen van stukken door het slachtoffer zelf of de kennisneming van processtukken door het slachtoffer wil weigeren, wordt vervangen door de mogelijkheid van een rechterlijke toets achteraf door de rechter-commissaris, in te roepen door het slachtoffer zelf. Dit is een verkorting van de rechtsbescherming. Waarom is hiervoor gekozen?

118. De regeling van het recht van het slachtoffer op de voeging en kennisneming van processtukken (Boek 1, Hoofdstuk 5) is verhelderd op diverse punten, op vergelijkbare wijze als de regeling die ten aanzien van de verdachte geldt (Boek 1, Hoofdstuk 8). Aanleiding voor de herziening van deze regeling vormden enkele, zowel in de praktijk ervaren als in de literatuur gesignaleerde problemen. Ook is voorzien in meer rechtsmiddelen. Daarmee is, anders dan in de gestelde vraag wordt verondersteld, de positie van het slachtoffer met betrekking tot de toegang tot processtukken versterkt.

Het huidige artikel 51b leidt in de praktijk tot verwarring, omdat niet direct duidelijk is op welke grond(en) de kennisneming dan wel de voeging van stukken geweigerd kan worden. Dit wordt veroorzaakt doordat in dat artikel de regeling van twee te onderscheiden rechten lijkt te zijn verknoopt. De kennisneming, bedoeld in het huidige artikel 51b, derde lid, betreft een verzoek tot inzage van stukken met het oog op een verzoek tot voeging van die stukken bij de processtukken. Voor de afwijzing van een dergelijk verzoek is een voorafgaande machtiging van de rechter-commissaris vereist. Dit laatste geldt niet voor de afwijzing van een verzoek om kennisneming van (reeds gevoegde) processtukken op grond van het eerste lid. Tegen laatstbedoelde afwijzing staat in het huidige recht geen rechtsmiddel open.

In de voorgestelde regeling zijn de onderscheiden rechten beter van elkaar onderscheiden.

Het slachtoffer kan stukken waarover hij zelf beschikt indienen bij de officier van justitie ter voeging bij de processtukken. De officier van justitie kan dit weigeren indien hij van oordeel is dat de stukken niet als processtukken kunnen worden aangemerkt (artikel 1.5.5, eerste lid). Tegen deze weigering is bezwaar bij de rechter-commissaris mogelijk (artikel 1.5.15, eerste lid, onderdeel a).

Het slachtoffer kan verzoeken om stukken, waarover de officier van justitie beschikt of waarvan het slachtoffer meent dat de officier van justitie daarover beschikt en die hij van belang acht voor de beoordeling van de zaak tegen de verdachte of van zijn vordering op de verdachte, bij de processtukken te voegen. Met het oog op de onderbouwing van zijn verzoek kan het slachtoffer verzoeken om inzage te krijgen in die stukken (artikel 1.5.5, tweede lid). De officier van justitie kan het voegen van stukken onderscheidenlijk de inzage weigeren indien hij van oordeel is dat de stukken niet als processtukken kunnen worden aangemerkt dan wel indien hij dit onverenigbaar acht met een van de in artikel 187d, eerste lid, vermelde belangen. Voor die weigering heeft hij, net als nu, een voorafgaande rechterlijke machtiging van de rechter-commissaris nodig (artikel 1.5.5, tweede lid in verbinding met artikel 1.8.5, vierde lid). Van een verkorting van de rechtsbescherming is dus geen sprake.

Het recht van het slachtoffer op de kennisneming van processtukken, dat wil zeggen stukken die door de officier van justitie al bij het procesdossier zijn gevoegd, is opgenomen in artikel 1.5.5, derde lid. Dat recht is verruimd doordat het huidige vereiste dat de stukken «voor hem van belang» zijn, is geschrapt. Dit vereiste was problematisch, omdat het voor een slachtoffer in het algemeen moeilijk is te onderbouwen waarom informatie over de strafzaak voor hem van belang is. Met zijn slachtofferschap moet dat belang in feite worden verondersteld. Voor de officier van justitie is deze clausulering in het huidige recht de enige grond om een verzoek om kennisneming door het slachtoffer af te wijzen. Deze biedt geen bruikbaar criterium om het slachtoffer in voorkomend geval ter bescherming van ándere belangen, bijvoorbeeld de persoonlijke levenssfeer van derden of opsporingsbelangen, de kennisneming van bepaalde stukken te onthouden. Om hierin te voorzien is in de nieuwe regeling bepaald dat de kennisneming van bepaalde stukken aan het slachtoffer kan worden onthouden in het belang van het onderzoek, in het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer of in het belang van de opsporing en vervolging van strafbare feiten dan wel op zwaarwichtige gronden aan het algemeen belang ontleend. Het slachtoffer wordt in dat geval ervan in kennis gesteld dat de hem ter kennisneming gegeven stukken niet volledig zijn. Hiertegen kan het slachtoffer, anders dan in het huidige wetboek, een bezwaarschrift indienen bij de rechter-commissaris (artikel 1.5.15, eerste lid, onderdeel b).

Het recht van het slachtoffer op de voeging en kennisneming van processtukken is aldus versterkt en tegelijkertijd is voorzien in heldere beslis- en beroepsmogelijkheden.

(119) Een aantal belangrijke geconsulteerde organisaties, waaronder de Afdeling, hebben nadrukkelijk geadviseerd rekening te houden met het doenvermogen van burgers in het strafproces. Kan de regering bevestigen dat het niet alleen cruciaal is rekening te houden met het doenvermogen van verdachten, maar juist en mogelijk nog meer bij slachtoffers? Deelt de regering dat niet van alle slachtoffers kan worden verwacht dat zij (zeker in de periode kort na het delict) zelfstandig op de hoogte raken van de rechten die zij hebben en de mogelijkheden om hun rechten te effectueren? En zo ja, kan de regering een paar voorbeelden geven waarin ten opzichte van het huidige wetboek meer rekening is gehouden met het doenvermogen van slachtoffers?

119. Het is van groot belang om rekening te houden met het doenvermogen van verdachten en in het bijzonder ook van slachtoffers. Van slachtoffers wordt niet verwacht dat zij zelfstandig op de hoogte raken van de rechten die zij hebben. In het antwoord op de vragen 106 en 107 is toegelicht hoe slachtoffers thans (actief) worden geïnformeerd over hun rechten en welke (kosteloze) ondersteuning er desgewenst voor hen beschikbaar is. Deze ondersteuning en informatievoorziening voor slachtoffers wordt vanzelfsprekend voortgezet, en waar nodig geactualiseerd naar het nieuwe wetboek.

(120) Het bevreemdt de leden van de VVD-fractie dat een aantal onderdelen van de wet die zijn gericht op het bevorderen van de positie van het slachtoffer bij AMvB worden uitgewerkt. In de memorie van toelichting wordt een aantal keren (terecht) het primaat van de formele wet aangehaald boven de algemene maatregel van bestuur. Zo vermeldt de memorie van toelichting op p. 92–93 dat het uitgangspunt van het wetboek blijft dat de reikwijdte en de voornaamste duurzame normen in het wetboek worden opgenomen (Aanwijzingen voor de regelgeving (Stcrt. 2017, nr. 69426), aanwijzing 2.19), terwijl voorschriften van meer technische of administratieve aard of voorschriften die vaak wijziging behoeven, beter op lager niveau kunnen worden uitgewerkt. Het is goed dat de meeste duurzame normen over de rechten van de verdachte in het onderhavige wetsvoorstel zijn opgenomen. Datzelfde geldt helaas niet voor de meest voorname en duurzame rechten van het slachtoffer. Kan de regering bewerkstelligen dat het uitgangspunt dat zij zelf hanteert voor de rechten van de verdachte, ook wordt gehanteerd voor de rechten van het slachtoffer? Kan de regering dus deze rechten op het niveau van de wet verankeren en echt alleen de voorschriften van technische of administratieve aard bij AMvB of ministeriële regeling op te nemen?

120. Anders dan de vraag veronderstelt, zijn de belangrijkste en duurzame rechten van slachtoffers in het nieuwe wetboek zelf, en dus op het niveau van de wet, vastgelegd. Boek 1, Hoofdstuk 5, bouwt voort op de huidige Titel IIIA van het Eerste Boek, waarin sinds de Wet ter versterking van de positie van het slachtoffer in het strafproces (Stb. 2010, 1) een catalogus van rechten van het slachtoffer is opgenomen. Deze regeling is aangevuld met de implementatie van de Richtlijn 2012/29/EU van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 tot vaststelling van minimumnormen voor de rechten, de ondersteuning en de bescherming van slachtoffers van strafbare feiten. In dit hoofdstuk zijn onder meer opgenomen het recht op correcte bejegening, het recht op informatieverstrekking over zijn rechten, het recht op informatie over de voortgang in de strafzaak, het recht op de kennisneming van processtukken en op vertaling van informatie en stukken, het recht op bijstand en belangenbehartiging, het spreekrecht en het recht zich als benadeelde partij te voegen in het strafproces.

De structuur van de regelingen inzake slachtoffers is als volgt. Op het niveau van de wet zijn de normen opgenomen die de positie van het slachtoffer betreffen tijdens het gehele strafproces waaronder begrepen de tenuitvoerlegging. Dit betreft voorschriften die het strafproces direct normeren. Op het niveau van een algemene maatregel van bestuur, in het huidige Besluit slachtoffers van strafbare feiten, is een aantal normen meer concreet uitgewerkt en in ministeriële regelingen zijn administratieve voorschriften vastgelegd. De hoofdelementen staan dus in de wet. Deze opzet heeft in de eerste plaats het voordeel van inzichtelijkheid. Op het niveau van de wet blijft de regeling inzichtelijk en wordt ze niet onhelder doordat er veel detaillering in wordt opgenomen. Die vindt plaats op het niveau van de algemene maatregel van bestuur, waarin de uitwerking van verscheidene rechten van en voorzieningen voor slachtoffers in één regeling worden samengevoegd. De meest gedetailleerde voorschriften van administratieve aard worden opgenomen in een ministeriële regeling. In de tweede plaats leidt een regeling op hoofdlijnen van de slachtofferrechten tot een evenwichtige balans binnen het wetboek. Indien alle voorschriften ter uitwerking van de slachtofferrechten in het Wetboek van Strafvordering zouden worden opgenomen zou de regeling inzake slachtoffers daarin erg omvangrijk worden in verhouding tot die inzake andere procesdeelnemers.

In de derde plaats biedt de gekozen structuur flexibiliteit en de mogelijkheid om de uitwerkingsregels zo nodig sneller te wijzigen. Een aantal onderwerpen dat nu in het Besluit slachtoffers van strafbare feiten is opgenomen zal mogelijk moeten worden gewijzigd, bijvoorbeeld naar aanleiding van nieuwe EU-richtlijnen.

Met deze opzet wordt ook aangesloten bij de Aanwijzingen voor de regelgeving (Stcrt. 2022, nr. 5649), waarin is aangeduid welke voorschriften in de wet moeten worden opgenomen en welke uitwerkingen kunnen worden gedelegeerd naar een algemene maatregel van bestuur of een ministeriële regeling.

(121) Bovenstaande klemt te meer, omdat de regering is verzocht bij de uitwerking van het nieuwe wetboek voortdurend bij zichzelf te rade te gaan of aandacht is besteed aan de positie van het slachtoffer, en zo ja, of deze positie dan in het voorliggende voorstel wordt versterkt. Kan de regering bevestigen dat het nieuwe wetboek op geen enkele wijze afbreuk doet aan bestaande rechten van slachtoffers? Welke onderdelen zijn als gevolg van de gepleegde reflectie in het nieuwe wetboek gewijzigd die de positie van het slachtoffer tijdens het strafproces ten goede komen? Hoe zijn de rechten van slachtoffers versterkt?

121. Het nieuwe wetboek doet geen afbreuk aan bestaande rechten van slachtoffers. Integendeel: de positie van slachtoffers wordt op een aantal punten versterkt. Voor een overzicht van deze punten wordt verwezen naar het antwoord op vraag 27.

(122) De leden van de VVD-fractie merken op dat het specifiek van belang is de positie van het slachtoffer beter te borgen in het nieuwe wetboek met het oog op de «beweging naar voren». Deze leden menen dat de meeste slachtofferrechten over het algemeen goed kunnen worden geëffectueerd op zitting. Zowel de rechter als het OM houdt in de praktijk tijdens de zitting rekening met de belangen en rechten van slachtoffers. Dat is in veel mindere mate het geval tijdens het gerechtelijk vooronderzoek. Als het resultaat van de «beweging naar voren» is dat het OM zelf vaker toezicht moet houden op de naleving van de uitoefening van slachtofferrechten, ook in de gevallen waar dat op dit moment in de praktijk nog de rechter op zitting is of de rechter-commissaris, brengt die beweging het inherente risico met zich mee dat slachtofferrechten minder effectief kunnen worden ingezet. Hoe kijkt de regering hiernaar?

122. De «beweging naar voren» brengt geen verandering in de regeling van de slachtofferrechten en heeft ook niet tot gevolg dat het openbaar ministerie vaker toezicht moet houden of de uitoefening van slachtofferrechten is gewaarborgd.

De «beweging naar voren» verwijst naar een samenstel van voorschriften om te bevorderen dat het strafproces vlotter verloopt en het onderzoek op de terechtzitting beter wordt voorbereid (zie paragraaf 4.8 van het algemeen deel van de memorie van toelichting). Er wordt voorzien in een betere aansluiting tussen het opsporingsonderzoek en het onderzoek op de terechtzitting en in een duidelijke rolverdeling tussen rechter-commissaris, raadkamer en zittingsrechter. Geen van deze maatregelen brengt met zich dat slachtofferrechten minder effectief zouden kunnen worden ingezet. Het wetsvoorstel bevat heldere voorschriften over onder meer de informatieverstrekking aan het slachtoffer over het verloop van het strafproces, over de mogelijkheid om in elke fase van het strafproces te verzoeken om de kennisneming van processtukken en over de oproeping van het slachtoffer voor de terechtzitting. Zoals is toegelicht in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel zal het nieuwe wetboek binnen vijf jaar na inwerkingtreding ook worden geëvalueerd en zullen andere instrumenten worden ingezet om het proces van de implementatie te monitoren en de ervaringen die met het nieuwe wetboek worden opgedaan in kaart te brengen, zoals een invoeringstoets (Kamerstukken II, 36 327, nr. 3, p. 86). Daarbij zal ook aandacht besteed kunnen worden aan de veranderingen als gevolg van de beweging naar voren en de vraag of dit mogelijk onbedoelde negatieve gevolgen heeft voor (de controle op) de uitoefening van slachtofferrechten.

(123) De leden van de VVD-fractie stellen dat in het Landelijk Aanhoudingenprotocol is geregeld dat een zitting wordt aangehouden bij afwezigheid van een slachtoffer. Deze leden zien in de praktijk dat dit niet altijd wordt nageleefd. Was het niet beter geweest om deze afspraak uit het protocol te verankeren in het nieuwe Wetboek van Strafvordering? Zo nee, welke maatregelen worden dan getroffen om te verzekeren dat slachtoffers indien zij daar behoefte aan hebben aanwezig kunnen zijn? Dat had wat deze leden betreft gekund via de introductie van een zelfstandig aanwezigheidsrecht voor het slachtoffer. Hierdoor zou in feite de huidige default kunnen worden omgedraaid; een zitting kan alleen doorgaan als een slachtoffer aanwezig is of expliciet heeft laten weten niet aanwezig te willen zijn. Toen in 2005 werd besloten om voorlopig geen zelfstandigheidsrecht op te nemen, was de reden daarvoor dat er nog te weinig ervaring was opgedaan met rechten van slachtoffers in het strafproces. Kan de regering hierop reflecteren?

123. Om te verzekeren dat het slachtoffer dat daaraan behoefte heeft, op de terechtzitting aanwezig kan zijn, is in de wet vastgelegd dat hij op de hoogte wordt gesteld van de plaats, de datum en het tijdstip van de terechtzitting (artikel 1.5.4, eerste lid, onderdeel f) en dat het slachtoffer dat daarom heeft verzocht wordt opgeroepen voor de terechtzitting (artikel 4.1.11, derde lid).

Het landelijk aanhoudingenprotocol is opgesteld door de Rechtspraak. Het protocol betreft de behandeling van verzoeken tot aanhouding van strafzaken. Dit aanhoudingenprotocol bevat een – niet uitputtende – opsomming van aandachtspunten en aanbevelingen. Hiermee wordt beoogd de (formele) rechtseenheid, een voortvarend verloop van de procesgang en een optimale benutting van de zittingscapaciteit te bevorderen. In het protocol wordt aanbevolen een gemotiveerd aanhoudingsverzoek, behoudens zwaarwegende andere belangen, te honoreren, indien het slachtoffer, de nabestaande(n) van het slachtoffer of de benadeelde partij tevoren uitdrukkelijk kenbaar heeft gemaakt prijs te stellen op uitoefening van het spreekrecht of zich als benadeelde partij ter terechtzitting te willen voegen in het strafproces of indien de benadeelde partij, die zich reeds heeft gevoegd met gebruikmaking van een voegingsformulier, te kennen heeft gegeven de vordering tot schadevergoeding op de terechtzitting nader te willen toelichten. Bij niet gemotiveerde afwezigheid op de terechtzitting, dan wel bij berichtgeving van afwezigheid vlak voor de terechtzitting, is het aan de rechter een nadere afweging te maken. Indien het dossier reeds een uitvoerige schriftelijke slachtofferverklaring bevat of als de rechter beschikt over een volledig ingevuld voegingsformulier dat voldoende gestaafd is, kan hij besluiten dat hij voldoende is voorgelicht.

Uit deze tekst kan worden afgeleid dat de aanwezigheid van het slachtoffer dat daaraan behoefte heeft, uitgangspunt is en dat de rechter alleen onder bepaalde omstandigheden zal besluiten dat hij voldoende is voorgelicht en dus de zaak niet aanhoudt. Het is aan de rechter om in een concrete zaak af te wegen of de aanbevelingen van het protocol van toepassing zijn. Hij neemt het belang van het slachtoffer mee in deze afweging. Er is geen aanleiding om de inhoud van dit protocol in de wet op te nemen, nu er op dit moment geen concrete aanwijzingen zijn dat in strafzaken wordt besloten niet over te gaan tot aanhouding, zonder daarbij rekening te houden met de belangen van het slachtoffer. Verder is er geen aanleiding om een zelfstandig aanwezigheidsrecht voor het slachtoffer op te nemen. Een dergelijk recht zou de positie van het slachtoffer doen verschuiven naar die van procespartij (zie het antwoord op vraag 114) en de beoordelingsruimte van de rechter inperken. De rechter heeft ruimte nodig om af te wegen of de zitting kan worden voortgezet of niet. De rechter weegt in deze beoordeling alle relevante aspecten af, waaronder het belang van het slachtoffer, het belang van de verdachte en het belang van het onderzoek. Zie ook het antwoord op vraag 125.

(124) De leden van de VVD-fractie vragen of de regering kan ingaan op het voorstel van Fonds Slachtofferhulp om meer remedies in te voeren om slachtofferrechten beter te waarborgen.

124. Aan het slachtoffer zijn rechten toegekend, die hij moet kunnen uitoefenen gedurende het strafproces. De inzet is primair om de adequate naleving van bestaande slachtofferrechten in de praktijk te verbeteren (zie ook de antwoorden op de vragen 127 en 128). Deze benadering wordt effectiever geacht dan het creëren van aanvullende wettelijke mogelijkheden voor slachtoffers om hun rechten af te dwingen. Het slachtoffer kan zijn rechten alleen uitoefenen als de autoriteiten (zoals politie, officier van justitie, rechter) ervoor zorgen dat hij zijn rechten ook daadwerkelijk binnen de kaders van het strafprocesrecht kan effectueren. Dit betekent onder meer dat op de autoriteiten de plicht rust om het slachtoffer te informeren over zijn rechten en – indien het slachtoffer dat wenst – over de voortgang van de zaak.

Het Fonds Slachtofferhulp stelt voor rechtsmiddelen (remedies) te introduceren om slachtofferrechten te waarborgen en pleit ervoor consequenties te verbinden aan schendingen van rechten of duidelijke omissies van politie, OM of rechtspraak tijdens de gehele rechtsgang. Dit voorstel zou ertoe leiden dat het slachtoffer een voorziening in rechte krijgt waarop hij een beroep kan doen als hij zijn recht niet kan uitoefenen, bijvoorbeeld omdat een autoriteit zijn zorgplicht niet nakomt.

Bij de afweging ten aanzien van de toekenning van meer rechtsmiddelen (of andere voorzieningen in rechte) aan slachtoffers spelen zowel principiële als praktische argumenten een rol. Een principieel punt is dat in het Nederlandse strafprocesrecht het slachtoffer procesdeelnemer is. Dit betekent onder andere dat een slachtoffer wel kan deelnemen aan het strafproces en daar zijn rechten kan uitoefenen, maar dat hij, behalve indien hij zich heeft gevoegd als benadeelde partij, geen procespartij is zoals het openbaar ministerie en de verdachte. In het strafproces staat in de eerste plaats de vraag centraal of de verdachte het tenlastegelegde strafbare feit heeft begaan en, zo ja, welke straf of maatregel dan moet worden opgelegd. Indien een vordering benadeelde partij is ingediend, staat daarnaast de vraag ter beantwoording of deze vordering kan worden toegewezen. Tegen een afwijzing van de vordering van de benadeelde partij staat zelfstandig hoger beroep open indien deze vordering meer dan € 1.750 bedraagt. Als het slachtoffer in algemene zin meer rechtsmiddelen ter beschikking krijgt, kan dat forse consequenties hebben voor de inrichting van het strafproces. De door het Fonds Slachtofferhulp voorgestelde wijziging raakt de positie van het openbaar ministerie, de verdachte en de verdediging, evenals de rol van de rechtspraak. De balans in het Nederlandse strafproces – op het vlak van de positie van de verschillende procesdeelnemers – kan hierdoor onder druk komen te staan. Dit geldt in het bijzonder als het slachtoffer een beroep kan doen op een voorziening in rechte die de positie van de verdachte raakt.

Van belang is dat de rechter er waar mogelijk op toeziet dat slachtofferrechten kunnen worden uitgeoefend. Een voorbeeld hiervan is het geval dat het slachtoffer niet is geïnformeerd over de datum en plaats van de terechtzitting waar «zijn zaak» wordt behandeld. Als het slachtoffer heeft laten weten gebruik te willen maken van zijn spreekrecht, dan zal de rechter op de terechtzitting nagaan of het slachtoffer correct is opgeroepen. Verder ligt het in de rede dat de rechter de zaak aanhoudt als het slachtoffer niet is verschenen en blijkt dat hij niet is geïnformeerd, terwijl hij wel had aangegeven spreekrecht te willen uitoefenen. Zie ook het antwoord op vraag 123, waarin het aanhoudingenprotocol is toegelicht. Een ander voorbeeld is dat de rechter kan nagaan of het slachtoffer op de zitting bijstand ontvangt door een advocaat en – waar nodig – door een tolk.

Een ander aspect is dat de introductie van voorzieningen in rechte niet per definitie leidt tot een betere waarborging van slachtofferrechten. In een aantal gevallen is dat wel mogelijk en voor die situaties is al een rechtsmiddel beschikbaar. Een voorbeeld hiervan is artikel 1.5.15. Deze bepaling biedt het slachtoffer de mogelijkheid een bezwaarschrift in te dienen bij de rechter-commissaris. Dit bezwaarschrift kan onder meer betrekking hebben op de afwijzing van een verzoek om kennisneming van de (volledige) processtukken stukken bij de processtukken te voegen en de afwijzing van een verzoek om vertaling van schriftelijke informatie of processtukken. Daarnaast zijn er situaties waarin een rechtsmiddel geen oplossing biedt voor het niet-naleven van voorschriften om ervoor te zorgen dat het slachtoffer zijn rechten binnen het strafproces kan effectueren. Als het slachtoffer als toeschouwer bij de zitting had willen zijn, maar hij niet is geïnformeerd over de datum en plaats van de zitting en de zittingsdatum is gepasseerd en de rechter heeft besloten de zaak niet aan te houden, dan biedt een voorziening in rechte geen soelaas voor herstel. De omissie kan achteraf niet meer ongedaan worden gemaakt. Een ander voorbeeld is het geval waarin het slachtoffer heeft verzocht in kennis te worden gesteld van de invrijheidstelling of ontsnapping van de verdachte die zich in voorlopige hechtenis bevindt of van de veroordeelde. Als de verdachte of veroordeelde in vrijheid is gesteld zonder dat het slachtoffer is geïnformeerd, dan kan het slachtoffer onverwachts geconfronteerd worden met de verdachte of veroordeelde. Ook in die situatie kan een voorziening in rechte de omissie niet herstellen.

Het is van belang voor ogen te houden dat het introduceren van nieuwe rechtsmiddelen – in het geval het slachtoffer door een verzuim een slachtofferrecht niet heeft kunnen uitoefenen – ook afbreuk kan doen aan de efficiëntie en effectiviteit van het strafproces. Het toekennen van een rechtsmiddel moet evenredig zijn aan de ernst van de niet-naleving van het desbetreffende voorschrift en moet toegevoegde waarde hebben, niet alleen voor het slachtoffer, maar ook voor de kwaliteit en juistheid van de strafrechtelijke beslissing. Een rechtsmiddel kan leiden tot taakverzwaring van het openbaar ministerie en de rechtspraak en tot verlenging van doorlooptijden. Ook in dat opzicht is voorzichtigheid geboden. Een effectief en vlot verlopend strafproces is nodig voor een krachtige rechtshandhaving.

De idee dat het toekennen van rechtsmiddelen in alle gevallen een betere waarborg biedt dat het slachtoffer de uitoefening van rechten kan effectueren is, kortom, zeer betrekkelijk. De beste manier om die waarborg te bieden is in de eerste plaats het zodanig inrichten van werkprocessen dat de naleving van voorschriften die de rechten van slachtoffers betreffen is verzekerd en controleerbaar is. Daarnaast wordt ingezet op het verhogen van het slachtofferbewustzijn van de betrokken ketenorganisaties. Verder biedt de wet voor de naleving van specifieke voorschriften wel een remedie waar dat aangewezen is, zoals hiervoor genoemd.

(125) Subsidiair doet het fonds het voorstel om in artikel 1.5.8. en artikel 1.5.10 een extra lid toe te voegen waarin wordt verplicht de uitspraak uit te stellen of de zaak open te breken. Wat zijn de uitvoeringsconsequenties voor de Rechtspraak en het OM als dit voorstel tot wet zou worden verheven?

125. Door het Fonds Slachtofferhulp is naar voren gebracht dat bij omissies, waardoor een slachtoffer het spreekrecht niet heeft kunnen uitoefenen of de vordering tot schadevergoeding niet heeft kunnen toelichten, de uitspraak zou moeten worden uitgesteld of de zaak zou moeten worden «opengebroken». Wat dit laatste betreft, is niet duidelijk wat precies wordt bedoeld met het «openbreken» van een zaak. Het ligt niet in de rede mogelijk te maken dat een strafzaak waarin de rechter uitspraak heeft gedaan, terwijl nadien blijkt dat een slachtoffer het spreekrecht niet heeft kunnen uitoefenen of de vordering tot schadevergoeding niet heeft kunnen toelichten, over moet worden gedaan. Indien hoger beroep wordt ingesteld tegen de uitspraak, zou de behandeling in hoger beroep die mogelijkheid wel alsnog bieden. Wat betreft de mogelijkheid de uitspraak uit te stellen of het onderzoek op de terechtzitting aan te houden geldt, dat de rechter bij zijn beslissing of hij het onderzoek op de terechtzitting voortzet of onderbreekt, verschillende belangen meeweegt. Er is dus een afwegingsruimte voor de rechter om te beoordelen of de aanwezigheid van het slachtoffer bij afweging van alle belangen en gelet op het onderzoek, aanhouding van de behandeling van de strafzaak rechtvaardigt. Het belang van het slachtoffer is een belangrijk element van deze afweging, maar hiernaast zijn er andere aspecten die daar onderdeel van uitmaken.

In het antwoord op vraag 124 is gewezen op de principiële en praktische argumenten die een rol spelen bij de toekenning van meer «remedies» aan slachtoffers. Dezelfde argumenten zijn relevant als het gaat om de verplichting om de uitspraak uit te stellen of de zaak «open te breken». In de eerste plaats geldt ook hier dat de evenwichtige verhouding tussen de verschillende procesdeelnemers binnen het strafproces hierdoor onder druk kan komen te staan. Verder heeft een verplichting om de zaak uit te stellen consequenties voor de voortgang en efficiëntie van het strafproces. De rechtbank zal nieuwe zittingen moet inplannen om de zaak te hervatten. Elke aanhouding van een zaak legt extra beslag op de schaarse capaciteit van zittingsruimte, rechters en officieren van justitie. Daarnaast leidt het voorstel tot extra administratieve lasten en tot extra communicatie-momenten tussen Rechtspraak, openbaar ministerie, slachtoffer en advocaat.

Het voorstel staat op gespannen voet met de ambitie om de doorlooptijden in de strafrechtketen te verbeteren. Ook moet rekening worden gehouden met het recht van een verdachte op afdoening van de zaak binnen een redelijke termijn. Verder kan uitstel van de uitspraak gevolgen hebben voor de tenuitvoerlegging. Dit kan weer van invloed zijn op de effectiviteit van bepaalde opgelegde voorwaarden en (reclasserings)toezicht. Tot slot kan het juist ook in het belang van het slachtoffer zijn om zo spoedig mogelijk duidelijkheid te krijgen over de uitspraak. Deze verschillende invalshoeken illustreren dat het belangrijk is dat de rechter in een concrete zaak kan beoordelen of aanhouding gerechtvaardigd is of niet. De conclusie is dat ervan wordt afgezien om het voorstel om de rechter te verplichten de zaak uit te stellen of aan te houden, over te nemen.

(126) Ook vragen deze leden hoe de regering beter kan garanderen dat een slachtoffer ter terechtzitting de processtukken waar hij recht op heeft, ook daadwerkelijk krijgt?

126. Zolang de berechting niet is aangevangen, beslist de officier van justitie op een verzoek van het slachtoffer om kennisneming van de processtukken. Hij draagt er ook zorg voor dat bij toewijzing van dat verzoek het slachtoffer daadwerkelijk kan kennisnemen van de stukken. Na de aanvang van de berechting beslist tot de aanvang van het onderzoek op de terechtzitting de voorzitter van de rechtbank en daarna de rechtbank (artikel 1.5.5, vierde lid). De verdachte kan de voorzitter van de rechtbank verzoeken te bevelen dat de officier van justitie stukken overdraagt met het oog op voeging daarvan bij de processtukken, dan wel dat hem met het oog op de onderbouwing van zijn verzoek de inzage van deze stukken wordt toegestaan. Wanneer op de terechtzitting een verzoek om kennisneming wordt toegewezen zal de rechter, eventueel met behulp van de griffier of de bode voor het maken van een kopie, ervoor zorgdragen dat het slachtoffer van die stukken kan kennisnemen.

(127) De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van titel 5.2 waarin de rechten van het slachtoffer zijn neergelegd. Deze leden zijn van oordeel dat de verbetering van de positie van het slachtoffer met name moet liggen in het feitelijk borgen van de al bestaande slachtofferrechten. Bereiken de regering aanwijzingen dat er in de praktijk problemen worden ervaren bij het effectueren van de slachtofferrechten?

127. Het Ministerie van Justitie en Veiligheid heeft het WODC opdracht gegeven om regelmatig onderzoek te doen in de vorm van de slachtoffermonitor. Het onderzoek betreft de ervaringen van slachtoffers, naasten of nabestaanden met de politie, het openbaar ministerie, de rechtspraak, Slachtofferhulp Nederland, het Centraal Justitieel Incassobureau en het Schadefonds Geweldsmisdrijven. Uit de meest recente Slachtoffermonitor (in mei 2023 gepubliceerd) blijkt dat er veel waardering is voor de justitiële slachtofferondersteuning in het algemeen en dat er ook ruimte is voor verbetering. Slachtoffers zijn in meerderheid positief tot zeer positief over de huidige kwaliteit van slachtofferondersteuning in de justitiële keten. Het blijkt dat er een samenhang is tussen de totaalwaardering van slachtoffers en de uitkomst van het strafproces. De Tweede Kamer is geïnformeerd over de resultaten van de slachtoffermonitor en de activiteiten die mede naar aanleiding van de monitor zijn gestart (Kamerstukken II 2022/23, 33 552, nr. 112).

Het is van groot belang dat slachtoffers hun rechten in de praktijk kunnen verwezenlijken. In de antwoorden op de vragen 106 en 107 is nader toegelicht welke juridische ondersteuning en informatievoorzieningen daartoe voor slachtoffers beschikbaar zijn. Als het gaat om hoe de effectuering van slachtofferrechten in de praktijk verloopt, krijgt het ministerie Justitie en Veiligheid informatie uit onderzoeken en contacten met organisaties die bij slachtoffers van delicten betrokken zijn, zoals de advocatuur, Slachtofferhulp Nederland, politie en openbaar ministerie. Uit deze informatie komt naar voren dat in de praktijk veel zaken goed gaan. Ook zijn er verbeterpunten. Het Ministerie van Justitie en Veiligheid bespreekt dergelijke verbeterpunten met de ketenpartners en werkt samen met hen aan oplossingen. Daarbij wordt de oplossing niet gezocht in nieuwe wetgeving, maar in maatregelen die de praktijk kunnen ondersteunen. Hierbij wordt ook de werklast en capaciteit van de ketenpartners betrokken. In dit verband zijn afspraken gemaakt met het openbaar ministerie over een taakoverdracht door het openbaar ministerie. Het informeren en raadplegen van slachtoffers in de tenuitvoerlegging wordt door het openbaar ministerie overgedragen aan het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB). Deze overdracht wordt aangegrepen om het informeren van slachtoffers en het betrekken van hun belangen in de tenuitvoerleggingsfase waar nodig te verstevigen.

Naar aanleiding van signalen over zaken die beter kunnen, wordt op verschillende terreinen gewerkt aan verbeteringen. Zo zijn samen met de betrokken organisaties stappen gezet om het recht op bescherming van de privacy van slachtoffers beter te borgen. Ter uitwerking van het amendement Van Wijngaarden/Van Toorenburg wordt toegewerkt naar een algemene maatregel van bestuur om ervoor te zorgen dat in (proces)stukken bepaalde gegevens van het slachtoffer zoals adres, telefoonnummer en woonplaats, onvermeld blijven, tenzij deze gegevens voor door de rechter te nemen beslissingen redelijkerwijs van belang kunnen zijn (Kamerstukken II 2022/23, 33 352, nr. 112). Vanuit de praktijk wordt verder het belang van een goede informatiepositie van slachtoffers benadrukt. De introductie en doorontwikkeling van het ketenbrede portaal MijnSlachtofferzaak.nl levert hier een belangrijke bijdrage aan. Slachtoffers kunnen hier via één ingang informatie vinden over de voortgang in hun zaak, ook worden er contactmogelijkheden geboden met betrokken organisaties (Kamerstukken II 2022/23, 33 352, nr. 112). Er worden daarnaast ook stappen gezet om knelpunten weg te nemen bij de verwezenlijking van de mogelijkheden voor een benadeelde partij om via het instellen van een schadevergoedingsvordering in het strafproces compensatie voor de geleden schade te verkrijgen. Naar aanleiding van het advies van de Commissie Donner wordt onder meer toegewerkt naar uitbreiding van het aantal gewelds- en zedendelicten dat onder de ongemaximeerde voorschotregeling valt en wordt onderzoek verricht naar normering van schadevergoedingsbedragen en standaardisering van de behandeling van de vordering benadeelde partij in het strafproces (Kamerstukken II 2022/23, 33 352 en 29 579, nr. 111).

De afgelopen decennia heeft het slachtoffer een sterkere positie in het strafrecht gekregen. De organisaties in de strafrechtketen, waaronder de politie en het openbaar ministerie, hebben in dat kader veel gerealiseerd. Dat geldt ook voor Slachtofferhulp Nederland en de advocatuur. Voor een verdere verankering in de praktijk van het strafproces is tijd nodig. In de genoemde Meerjarenagenda is uiteengezet dat de focus primair ligt het waarborgen van de slachtofferrechten en -voorzieningen die de afgelopen jaren zijn geïntroduceerd. Er wordt door het Ministerie van Justitie en Veiligheid en de ketenpartners stap voor stap aan gewerkt om deze borging te realiseren. Tevens wordt een Strategische Evaluatie Agenda (SEA) ontwikkeld (Kamerstukken II 2022/2023, 33 552, nr. 112; Kamerstukken II 2023/24, 33 552, nr. 116) waarmee meer empirische en kwantitatieve informatie kan worden verkregen over de vraag hoe de slachtofferrechten in de praktijk uitvoering krijgen. Met behulp van die informatie kan nog gerichter worden bepaald welke belemmeringen bij het effectueren van slachtofferrechten eventueel bestaan en hoe die kunnen worden weggenomen.

(128) Hoe gaat de regering ervoor zorgen dat de rechten die in het voorstel zijn opgenomen daadwerkelijk worden geëffectueerd?

De rechten van slachtoffers die in Boek 1, Hoofdstuk 5, zijn opgenomen, zijn ook vastgelegd in het huidige Wetboek van Strafvordering (Boek I, Titel IIIA). Slachtoffers kunnen deze rechten ook nu al verwezenlijken en zij worden hierbij zo goed mogelijk gefaciliteerd. In het antwoord op vraag 27 wordt toegelicht dat er voorstellen zijn gedaan om de positie van slachtoffers verder te versterken. De beleidsinzet is erop gericht om zowel de bestaande rechten als de uitbreiding hiervan zo goed mogelijk in de praktijk te brengen. Met het oog daarop worden de procedures en werkwijzen aangepast en wordt geïnvesteerd in ICT-voorzieningen.

Ook wordt verwezen naar het antwoord op vraag 127. Naar aanleiding van signalen uit de praktijk wordt, waar dat nodig is, ingezet op borging van de uitoefening van de rechten. Om nog beter te kunnen toetsen of de wet en het ingezette beleid ook leidt tot de daarmee beoogde resultaten en effecten voor slachtoffers, wordt in overleg met betrokken organisaties een Strategische Evaluatie Agenda (SEA) ontwikkeld (Kamerstukken II 2022/2023, 33 552, nr. 112; Kamerstukken II 2023/24, 33 552, nr. 116). Hiermee kan meer empirische en kwantitatieve informatie worden verkregen over de vraag hoe de slachtofferrechten in de praktijk uitvoering krijgen. Met behulp van die informatie kan nog gerichter worden bepaald welke belemmeringen bij het effectueren van slachtofferrechten eventueel bestaan en hoe die kunnen worden weggenomen.

(129) Heeft de regering overwogen om niet-naleving van deze rechten door het OM te sanctioneren of andere remedies te introduceren en kan de regering aangeven wat deze overweging inhield?

129. Zie het antwoord op vraag 124.

(130) De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van de rechten op zowel algemene als zaaksgebonden informatie uit de artikelen 1.5.3 en 1.5.4. Hierover vragen deze leden of de regering een toelichting kan geven over de huidige praktijk hieromtrent. Zijn er aanwijzingen dat dit in de praktijk goed loopt of juist dat dit moet worden verbeterd? Worden motiveringen van beslissingen die aan een slachtoffer moeten worden uitgelegd in de praktijk voldoende uitgebreid meegegeven of wordt dit (te) beknopt gedaan? Wordt in dit kader gewerkt met standaardbrieven en zo ja, bij welke aspecten? Voor het geval de praktijk moet worden verbeterd op deze punten; kan de regering toelichten op welke manier het wetsvoorstel hier aan gaat bijdragen?

130. Uit de derde meting van de slachtoffermonitor 2022 (genoemd in het antwoord op vraag 127) blijkt onder meer dat slachtoffers die contact hebben gehad met het openbaar ministerie de informatie die zij ontvingen over het proces waarderen. Hiernaast zijn er signalen uit de praktijk dat de informatievoorziening op onderdelen of in concrete gevallen soms te wensen overlaat. Hieronder wordt toegelicht hoe voor die aspecten aan verbetering van de informatievoorziening aan slachtoffers wordt gewerkt.

Volgens de regeling in artikel 1.5.3 zorgt de officier van justitie ervoor dat het slachtoffer bij zijn eerste contact met een betrokken opsporingsambtenaar zonder onnodige vertraging in kennis wordt gesteld van informatie die hem in staat stelt de rechten die hem toekomen uit te oefenen. Verder zorgt de officier van justitie ervoor dat het slachtoffer bij of na zijn eerste contact met een betrokken opsporingsambtenaar zonder onnodige vertraging in kennis wordt gesteld van zijn recht, bedoeld in artikel 1.5.4, eerste lid, om voldoende informatie te ontvangen over de aanvang en voortgang van de zaak die betrekking heeft op het tegen hem begane strafbare feit. Als de officier van justitie aan deze zorgplicht heeft voldaan dan kan het slachtoffer ervoor kiezen om door het openbaar ministerie verder over de strafzaak te worden geïnformeerd. Het openbaar ministerie stuurt een brief naar het slachtoffer met drie bijlagen: een wensenformulier, een gegevensblad en een (formulier voor een) verzoek tot schadevergoeding. Het is geen taak van het openbaar ministerie om in de loop van het strafproces herhaaldelijk aan het slachtoffer te vragen of hij informatie wenst te ontvangen. Via het portaal MijnSlachtofferzaak kan het slachtoffer informatie over het strafproces inzien. Deze informatie is afkomstig van de diverse organisaties die zijn aangesloten bij het portaal, te weten de politie, Slachtofferhulp Nederland, het openbaar ministerie, het Schadefonds Geweldsmisdrijven en het CJIB. Het slachtoffer kan op die manier ook de afwikkeling van een vordering tot schadevergoeding volgen. De aangesloten ketenorganisaties, waaronder het openbaar ministerie, hebben het voornemen om in 2024 te starten met het notificeren van slachtoffers die hebben aangegeven over de strafzaak te willen worden ingelicht. Dat wil zeggen dat zij er dan op worden gewezen dat er nieuwe informatie beschikbaar is. Deze aanpak zal geleidelijk worden uitgebouwd. Er kunnen op middellange termijn documenten via het portaal worden geraadpleegd en de mogelijkheden voor interactie, tussen slachtoffers en deelnemende ketenorganisaties worden uitgebreid. Dit betreft bijvoorbeeld het doorgeven van informatie over beschermingsbehoeften aan organisaties zoals het CJIB. Het CJIB gaat taken uitvoeren op het gebied van het informeren en raadplegen van slachtoffers in de fase van tenuitvoerlegging (zie het antwoord op vraag 127). Door het openbaar ministerie en het CJIB wordt bekeken hoe de informatievoorziening aan slachtoffers, op de punten die in artikel 1.5.4 worden genoemd, kan worden verbeterd.

De informatie over sepotbeslissingen van het openbaar ministerie is nu nog vaak summier. Hierbij wordt aangetekend dat het openbaar ministerie er als organisatie niet aan ontkomt om te werken met standaardbrieven. In 2022 registreerde het openbaar ministerie 179.600 nieuwe strafzaken; in 95.800 strafzaken werden één of meer slachtoffers geregistreerd. In de zaken waarbij een slachtoffercoördinator optreedt – zoals bij ernstige gewelds- en zedenzaken – is er persoonlijk contact met de slachtoffers, waaronder nabestaanden. De brieven die slachtoffercoördinatoren aan slachtoffers schrijven worden toegesneden op hun individuele situatie. Het openbaar ministerie werkt aan verdere verbeteringen. De brieven die het openbaar ministerie verzendt bij een sepotbeslissing zullen worden aangepast. In deze brieven zal een uitgebreidere motivering worden opgenomen. Ook worden alle model-slachtofferbrieven opnieuw bekeken en aangepast. Het doel hiervan is te zorgen voor juiste, eenvoudige en voldoende zaaksgebonden informatie.

Het in de praktijk brengen van slachtofferrechten en het voldoen door politie en openbaar ministerie aan de zorgplicht ten aanzien van voorzieningen voor slachtoffers vergt voortdurende aandacht van de ketenpartners. Waar nodig worden de werkprocessen verbeterd. Momenteel wordt er geen aanleiding gezien voor verdere normering in de wet, maar wordt ingezet op verbetering om de rechten in de praktijk te borgen. Overigens kennen de artikelen 1.5.3 en 1.5.4 beide een delegatiegrondslag, op grond waarvan het mogelijk is nadere regels te stellen, als dat in de toekomst nodig zou zijn. Artikel 1.5.3, tweede lid, bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld over de inhoud, het aanbieden en verstrekken van de informatie als bedoeld in het eerste lid van dat artikel (de algemene informatie). Artikel 1.5.4, zevende lid, maakt het mogelijk om bij ministeriële regeling regels te stellen inzake het recht van het slachtoffer om informatie te ontvangen in verband met de zaak en het in kennis stellen van het slachtoffer van informatie in verband met de zaak. Het voornemen is om de inhoud van de bestaande algemene maatregel van bestuur en van de genoemde ministeriële regelingen onder vigeur van het nieuwe wetboek in stand te laten. Dit betreft het Besluit slachtoffers van strafbare feiten (Stb. 2016, 310), de Regeling algemene informatievoorziening slachtoffers (Stcrt. 2017, nr. 18951) en de Regeling verstrekken zaaksinformatie aan slachtoffers (Stcrt. 2017, nr. 18999).

(131) De leden van de D66-fractie merken met betrekking tot artikel 1.5.4., eerste lid, sub f, op dat zij hebben vernomen dat het in de praktijk soms voorkomt dat een slachtoffer niet op de hoogte is van het feit dat er een zitting plaatsvindt. In een dergelijk geval kan een slachtoffer zijn of haar rechten niet uitoefenen. Heeft de regering gelijkluidende aanwijzingen? Wat moet volgens de regering in een dergelijke situatie, waarin blijkt dat het slachtoffer niet op de hoogte is van het plaatsvinden van de zitting, gebeuren?

131. Het slachtoffer kan in het strafproces verschillende rollen vervullen en verschillende rechten uitoefenen, zoals het uitoefenen van het spreekrecht, het optreden als benadeelde partij of het bijwonen van de terechtzitting als toeschouwer. De regeling van het informeren van het slachtoffer over de zitting en diens oproeping daarvoor hangt samen met de rol die het slachtoffer vervult. In elk geval geldt dat slachtoffers kunnen laten weten of zij op de hoogte willen worden gehouden van de voortgang van de strafzaak (artikel 1.5.3, eerste lid). Als slachtoffers dat hebben verzocht is de officier van justitie verplicht om aan slachtoffers informatie te geven over de datum, tijd en plaats van het onderzoek op de terechtzitting (artikel 1.5.4, eerste lid, onderdeel f). Op grond van artikel 4.1.11, derde lid, roept de officier van justitie voor de terechtzitting op: het slachtoffer dat daarom heeft verzocht en de persoon die op grond van artikel 1.5.8 het spreekrecht kan uitoefenen en om oproeping heeft verzocht. De officier van justitie roept ook de benadeelde partij op (artikel 4.1.11, derde lid, in verbinding met artikel 4.4.3).

Uit contacten met organisaties uit de strafrechtketen blijkt dat het in de praktijk af en toe voorkomt dat een slachtoffer niet wordt geïnformeerd over een zitting. Dat kan verschillende oorzaken hebben. Bij het openbaar ministerie kan men in voorkomend geval een administratieve vergissing maken, maar het komt ook voor dat een slachtoffer bijvoorbeeld is verhuisd en geen adreswijziging aan het openbaar ministerie heeft doorgegeven of dat een oproeping het slachtoffer om een andere reden niet of te laat heeft bereikt.

Als een slachtoffer niet wordt geïnformeerd over een zitting, dan wordt hij belemmerd in de uitoefening van zijn rechten. Dit geldt ook als het slachtoffer niet tijdig wordt geïnformeerd, want de uitoefening van rechten vergt voorbereidingstijd, bijvoorbeeld ten aanzien van hetgeen de benadeelde partij op de zitting naar voren wil brengen als onderbouwing van zijn vordering. De beslissing of de inhoudelijke behandeling van de zaak doorgang moet vinden of moet worden aangehouden is aan de rechter. Hij zal aan de hand van de processtukken nagaan of het slachtoffer op de hoogte is gesteld van de zittingsdatum of daarvoor is opgeroepen. In geval het slachtoffer te kennen had gegeven van zijn spreekrecht gebruik te willen maken of een reeds ingediende vordering benadeelde partij nader te willen toelichten en, hoewel opgeroepen voor de zitting, niet aanwezig is, zal de rechter moeten afwegen of er aanleiding is de behandeling aan te houden. Indien het dossier al een uitvoerige schriftelijke slachtofferverklaring bevat of als de rechter beschikt over een volledig ingevuld voegingsformulier dat voldoende gestaafd is, kan hij besluiten dat hij voldoende is voorgelicht (zie het landelijk aanhoudingenprotocol). Zoals in het antwoord op vraag 123 werd toegelicht blijft de geldende beoordelingsruimte voor de rechter ook in het nieuwe wetboek bestaan.

(132) De leden van de D66-fractie merken op dat een steeds groter aantal zaken buitengerechtelijk wordt afgedaan, bijvoorbeeld via een strafbeschikking. Deze leden zijn van mening dat dit een goede manier kan zijn om de doorlooptijden binnen strafzaken omlaag te krijgen en dat dit in het belang is of kan zijn van zowel de verdachte als het slachtoffer. Vanuit het slachtoffer beredeneerd moet er wel een goede balans zijn tussen de snelheid van afdoening en het kunnen uitoefenen van slachtofferrechten, zoals het spreekrecht en het recht op schadevergoeding. Deze leden doen de suggestie om een (minder vrijblijvende) mogelijkheid te creëren om in het kader van een strafbeschikkingstraject op een (laagdrempelige) manier, die recht doet aan alle betrokken belangen, invulling te geven aan slachtofferrechten. Indien dit op een wijze gebeurt waardoor ook het slachtoffer tevreden is met de gang van zaken, is het mogelijk om in een strafbeschikkingstraject de belangen van een verdachte en slachtoffer dichter bij elkaar te krijgen. Kan de regering hier op reageren?

132. Het openbaar ministerie houdt bij het uitvaardigen van een strafbeschikking zoveel mogelijk rekening met de belangen van slachtoffers. De rechten van het slachtoffer moeten ook worden gewaarborgd als de zaak wordt afgedaan met een strafbeschikking. De wijze waarop dat gebeurt is uiteengezet in het antwoord op de vragen 75 en 115. Daar is ook toegelicht dat en waarom niet wordt voorzien in een recht van het slachtoffer om bij het horen van de verdachte aanwezig te zijn of daar zijn spreekrecht uit te oefenen.

In aanvulling daarop kan nog worden opgemerkt dat het openbaar ministerie in beginsel aan elk slachtoffer een bericht stuurt als het proces-verbaal tegen de verdachte door de opsporingsinstantie naar het openbaar ministerie is gestuurd. Bij de ontvangstbevestiging wordt algemene informatie gevoegd over de gang van zaken bij het openbaar ministerie, waarin onder meer wordt gewezen op de mogelijkheden tot bemiddeling en het bestaan van slachtofferhulporganisaties. Bij de ontvangstbevestiging worden ook een wensenformulier en een schadevergoedingsformulier gevoegd. In het wensenformulier wordt het slachtoffer inmiddels expliciet gewezen op de mogelijkheid om een schriftelijke slachtofferverklaring te geven, zodat de officier van justitie de belangen van het slachtoffer nog beter kan meewegen (Kamerstukken II 33 552, nr. 116, p. 2). Het slachtoffer kan het wensenformulier gebruiken om aan het openbaar ministerie zijn belangen kenbaar te maken en aan te geven van welke rechten hij gebruik wil maken. Het OM brengt het slachtoffer tijdig op de hoogte van de datum van het OM-hoor-gesprek met de verdachte, zodat het slachtoffer stukken ter onderbouwing van een mogelijk schadeverhaal tijdig kan indienen. De officier van justitie kan een schadevergoedingsmaatregel opleggen als het slachtoffer laat weten dat een schadevergoeding gewenst is en het slachtoffer het openbaar ministerie tijdig en onderbouwd heeft geïnformeerd over de geleden schade. Na uitvaardiging van de strafbeschikking wordt het slachtoffer dat daarom heeft verzocht door het openbaar ministerie geïnformeerd over de inhoud van de strafbeschikking en over de vraag of de bestrafte aan de strafbeschikking heeft voldaan.

Al met al kan in het kader van de afdoening met een strafbeschikking invulling worden gegeven aan slachtofferrechten op een wijze die recht doet aan alle betrokken belangen.

(133) De leden van de CDA-fractie lezen dat de vertaling die aan het slachtoffer moet worden verstrekt, niet mag worden geweigerd. Deze leden lezen ook dat met het oog op de omvang van de informatie wel kan worden getoetst in hoeverre de informatie noodzakelijk is om de rechten van het slachtoffer te kunnen uitoefenen. Deze leden vragen door wie of welke instantie deze toets wordt uitgevoerd.

133. De toets in hoeverre vertaling van de informatie noodzakelijk is om de rechten van het slachtoffer te kunnen uitoefenen wordt primair uitgevoerd door de instantie waaraan het verzoek tot vertaling is gericht. Het verzoek om informatie te vertalen wordt gericht aan de officier van justitie en tijdens de tenuitvoerlegging aan de Minister (artikel 1.5.7, vijfde lid).

Tegen de kennisgeving van de officier van justitie of de Minister dat zijn verzoek om vertaling van schriftelijke informatie of processtukken is afgewezen kan het slachtoffer een bezwaarschrift indienen bij de rechter-commissaris (artikel 1.5.15, eerste lid, onderdeel d). Alvorens te beslissen op een bezwaarschrift tegen de afwijzing van de Minister hoort de rechter-commissaris het slachtoffer en de Minister.

(134) De leden van de SGP-fractie lezen dat het uitgangspunt van artikel 1.1.4 is dat strafvordering plaatsvindt op een wijze die recht doet aan de belangen van de slachtoffers. Deze leden constateren dat het wetsvoorstel allerhande verbeteringen ten opzichte van verdachte regelt, maar dat er geen voorstellen zijn gedaan tot verbetering van de positie van het slachtoffer. Deze leden vragen de regering te reflecteren op artikel 1.1.4 en de vraag in hoeverre het wetsvoorstel inderdaad aan de belangen van de slachtoffers recht doet.

134. Zie het antwoord op de vragen 16 en 27.

(135) Deze leden vragen tevens of het opportuniteitsbeginsel van de officier van justitie en de capaciteit bij politie en OM niet te vaak leidt tot een conflict tussen de belangen van het slachtoffer en bovengenoemde factoren. Deze leden vragen of bezien moet worden of de negatieve interpretatie van het opportuniteitsbeginsel in de praktijk weer leidend wordt en gecodificeerd moet worden zodat slachtoffers daar rechten aan kunnen ontlenen.

135. Strafvordering heeft plaats op een wijze die recht doet aan de belangen van het slachtoffer. Dit leidende beginsel is vastgelegd in artikel 1.1.4. Dit beginsel geldt onverkort bij de toepassing van het opportuniteitsbeginsel, dat is neergelegd in artikel 1.3.4. Het opportuniteitsbeginsel brengt mee dat de officier van justitie niet verplicht is om te vervolgen. Ook in gevallen waarin hij een veroordeling haalbaar acht, kan hij van vervolging afzien. Het seponeren op gronden aan het algemeen belang ontleend, vraagt om een belangenafweging. Dit kan bijvoorbeeld vergen dat de beperkte opsporings- en vervolgingscapaciteit moet worden afgewogen tegen het algemeen belang dat de strafwet wordt gehandhaafd en dat slachtoffers genoegdoening wordt verschaft. Een waarborg voor een evenwichtig vervolgings- en sepotbeleid, waarin de belangen van het slachtoffer zijn gewaarborgd, is gelegen in het opsporings- en vervolgingsbeleid dat voor een belangrijk deel is vastgelegd in algemene aanwijzingen (richtlijnen) die door het College van procureurs-generaal zijn vastgesteld. De officier van justitie is daaraan bij het nemen van de vervolgingsbeslissing gebonden. De officier van justitie is, zoals blijkt uit artikel 3.1.1, bij het nemen van de vervolgingsbeslissing, verder gebonden aan de beginselen van een goede procesorde, waaronder het vertrouwensbeginsel en het beginsel van een redelijke en billijke belangenafweging. In concrete gevallen kunnen slachtoffers zich tegen onredelijk gebruik van het opportuniteitsbeginsel door het openbaar ministerie beklagen bij het gerechtshof (Boek 3, Hoofdstuk 5). Daarmee is verzekerd dat rechtsbescherming kan worden geboden aan slachtoffers die rechtstreeks worden geraakt door het achterwege blijven van vervolging. Tegen deze achtergrond zijn op basis van het opportuniteitsbeginsel genomen beslissingen over vervolging met toereikende waarborgen is omgeven, die een zorgvuldige en afgewogen toepassing daarvan verzekeren.

5.3 De benadeelde partij

(136) De leden van de D66-fractie lezen in de toelichting dat een scherper onderscheid nodig wordt geacht tussen de begrippen slachtoffer en benadeelde partij. Onder het huidige systeem bestaat echter ook al onderscheid tussen deze begrippen. Kan de regering toelichten waarom dit onderscheid scherper moet worden? Kan de regering daarbij voorbeelden noemen van situaties waaruit blijkt dat het onderscheid momenteel niet scherp genoeg is?

136. De redenen waarom een scherper onderscheid tussen het slachtoffer enerzijds en de benadeelde partij anderzijds nodig wordt geacht, zijn de volgende. Bij de introductie van bepalingen over het slachtoffer in het Wetboek van Strafvordering in 2011 is aansluiting gezocht bij de destijds al bestaande regeling van de benadeelde partij en daarmee ook bij het civiele schadevergoedingsrecht. Die aansluiting is naar huidig inzicht minder gelukkig, omdat het bij de toekenning van slachtofferrechten gaat om meer dan alleen schadevergoeding. Het recht op informatie over de strafzaak komt bijvoorbeeld ook toe aan het slachtoffer dat geen schade heeft geleden die op grond van het burgerlijk recht voor vergoeding in aanmerking komt. In het nieuwe wetboek wordt daarom verduidelijkt dat iemand slachtoffer kan zijn zonder benadeelde partij te zijn. Omgekeerd is ook de kring van personen die zich als benadeelde partij in het strafproces kunnen voegen in een bepaald opzicht ruimer dan de kring van slachtoffers. Ook erfgenamen onder algemene titel kunnen zich op grond van artikel 1.5.10, tweede lid, als benadeelde partij voegen, hoewel zij geen slachtoffers hoeven te zijn in de zin van artikel 1.5.1. Daarom is in het nieuwe wetboek een eigen definitie van de benadeelde partij opgenomen (zie artikel 1.5.1, onderdeel f). Deze definitie heeft een technisch karakter en verwijst naar de personen die zich op grond van Boek 1, Titel 5.3, met een vordering tot schadevergoeding in het strafproces kunnen voegen. Daarmee wordt buiten twijfel gesteld dat wanneer elders in het nieuwe wetboek over een «benadeelde partij» wordt gesproken, daaronder alle zojuist bedoelde personen zijn begrepen. Om duidelijkheid te scheppen op de bedoelde punten en misverstanden daarover te voorkomen wordt aldus in de nieuwe wettelijke regeling een scherper onderscheid gemaakt tussen de begrippen «slachtoffer» en «benadeelde partij».

(137) De leden van de D66-fractie lezen dat de benadeelde partij ook ontvankelijk is als de verdachte met toepassing van artikel 39 Wetboek van Strafrecht wordt ontslagen van rechtsvervolging. Kan de regering toelichten waar in dit kader het verschil zit tussen artikel 39 en de andere strafuitsluitingsgronden?

137. De benadeelde partij is alleen ontvankelijk in haar vordering indien de verdachte wordt veroordeeld dan wel met toepassing van artikel 39 van het Wetboek van Strafrecht wordt ontslagen van rechtsvervolging (artikel 1.5.11, eerste lid, onderdeel a). Dat impliceert dat de benadeelde partij niet-ontvankelijk is in haar vordering als de verdachte wordt vrijgesproken of vanwege de toepasselijkheid van een andere strafuitsluitingsgrond wordt ontslagen van rechtsvervolging. Dit onderscheid tussen ontoerekeningsvatbaarheid enerzijds en de overige strafuitsluitingsgronden anderzijds berust op het volgende. Ontoerekeningsvatbaarheid vormt naar burgerlijk recht geen grond voor afwijzing van de vordering. De omstandigheid dat een gedraging is verricht onder invloed van een geestelijke tekortkoming is namelijk geen beletsel haar als een onrechtmatige daad aan de dader toe te rekenen (artikel 6:165 van het Burgerlijk Wetboek). De mogelijkheid van de benadeelde partij om zich met haar vordering tot schadevergoeding te voegen in het strafproces heeft betrekking op schade die op grond van het burgerlijk recht voor vergoeding in aanmerking komt. Daarom ligt het in de rede om ook op het punt van de ontoerekeningsvatbaarheid aansluiting te zoeken bij het civiele schadevergoedingsrecht. Overigens wordt ook in het strafrecht op een belangrijk punt onderscheid gemaakt tussen ontoerekeningsvatbaarheid en andere strafuitsluitingsgronden. In gevallen waarin het feit wegens een gebrekkige ontwikkeling of ziekelijke stoornis van de geestvermogens niet aan de verdachte kan worden toegerekend en om die reden een ontslag van rechtsvervolging volgt, kan immers wel de maatregel van terbeschikkingstelling worden opgelegd (artikel 37a, eerste lid, Wetboek van Strafrecht). Bij toepasselijkheid van andere strafuitsluitingsgronden is dat niet mogelijk. Anders dan in het huidige wetboek (artikel 361, tweede lid) is voor de ontvankelijkheid van de benadeelde partij in het nieuwe wetboek niet meer relevant of die maatregel inderdaad aan de ontoerekeningsvatbare verdachte is opgelegd.

(138) De leden van de D66-fractie constateren dat in artikel 1.5.11 de ontvankelijkheidseis onder b anders is verwoord dan nu het geval is. Het valt deze leden op dat het element «door de verdachte is erkend» is geschrapt. Kan de regering toelichten waarom dit is geschrapt?

138. In de formulering van de in artikel 1.5.11, eerste lid, onderdeel b, opgenomen ontvankelijkheidseis is de zinsnede «door de verdachte is erkend» geschrapt omdat is aangesloten bij de aanduiding van een in de procesinleiding opgenomen, ad informandum gevoegd feit in artikel 4.1.1, vierde lid. Daarin is bepaald dat indien de officier van justitie met het oog op het bepalen van de straf een niet tenlastegelegd feit op de terechtzitting ter sprake wenst te brengen, hij dit feit in de procesinleiding kort aanduidt. In die formulering is niet opgenomen dat het feit door de verdachte is erkend. Daarom is dit vereiste ook vervallen in de aanduiding van de ontvankelijkheidseis van de vordering van de benadeelde partij. Met de gewijzigde formulering is geen inhoudelijke verandering beoogd.

Bij een ad informandum gevoegd feit gaat het om een feit dat of feiten die niet zijn tenlastegelegd, maar waarvan de officier van justitie het wenselijk vindt dat de rechter dat feit of die feiten bij de strafoplegging meeweegt. De rechter kan het ad informandum gevoegde feit volgens vaste jurisprudentie slechts meewegen bij de straf als de verdachte het feit zonder voorbehoud heeft erkend (HR 29 november 1983, NJ 1984/277; HR 12 november 1985, NJ 1986/421; ECLI:NL:HR:2009:BK0949, NJ 2010/174). De codificatie van de voeging ad informandum in artikel 4.1.1 strekt er niet toe in deze rechtspraak wijziging te brengen. In de formulering van het vereiste van ontvankelijkheid van de benadeelde partij, met name de zinsnede «en waarmee door de rechtbank bij de strafoplegging rekening is gehouden», ligt het uit de rechtspraak voortvloeiende vereiste van erkenning van het feit door de verdachte dus nog altijd besloten.

5.4 Rechtsmiddelen

(139) De leden van de D66-fractie constateren dat in het wetsvoorstel is voorzien in meer mogelijkheden om bezwaar te maken tegen afwijzende beslissingen van de officier van justitie. Het slachtoffer krijgt de mogelijkheid om een bezwaarschrift in te dienen tegen de afwijzing van een verzoek tot het voegen van door hem ingediende stukken en tegen de kennisgeving dat de aan het slachtoffer ter kennisneming gegeven stukken niet volledig zijn. De bezwaarschriftmogelijkheid tegen de beslissing dat een slachtoffer geen kopie krijgt van bepaalde stukken bestond al. Verwacht de regering dat de nieuwe bezwaarmogelijkheden ervoor gaan zorgen dat slachtoffers en benadeelde partijen vaker daadwerkelijk de stukken gaan krijgen die zij ter voorbereiding op de zitting nodig hebben? Kan de regering onderbouwen waarom wel of niet?

139. De regeling van het recht van het slachtoffer op de voeging en kennisneming van processtukken, waarop een nadere toelichting is gegeven in antwoord op vraag 118, is verbeterd en de positie van het slachtoffer met betrekking tot de processtukken is versterkt. Het slachtoffer hoeft bij een verzoek om kennisneming niet langer aan te tonen dat de procestukken voor hem van belang zijn. De officier van justitie krijgt concrete handvatten om in voorkomend geval de kennisneming van (bepaalde gedeelten van) processtukken te onthouden na een belangenafweging. En het slachtoffer kan bij afwijzing van een verzoek in meer gevallen bezwaar maken bij de rechter-commissaris. Daarmee wordt aan in de praktijk ervaren en in de literatuur gesignaleerde bezwaren die aan de huidige regeling kleven tegemoetgekomen. Juist omdat de regeling veel duidelijker in haar toepassingsbereik is geworden en bovendien in ruimere mate dan in het huidige recht is voorzien van de mogelijkheid om bij weigering van de officier van justitie het oordeel van de rechter-commissaris in te winnen, lijkt de verwachting niet ongerechtvaardigd dat slachtoffers in ruimere mate van de stukken zullen worden voorzien die zij ter voorbereiding op de zitting nodig zullen hebben.

(140) De leden van de D66-fractie vragen omtrent de bezwaarschriftmogelijkheden ook binnen welke termijn een beslissing van de rechter-commissaris moet worden gegeven en wat de regering verwacht van de inhoud van deze beslissingen. Geeft de rechter-commissaris inhoudelijke overwegingen mee waaruit ook een lijn kan worden afgeleid voor nog te nemen beslissingen door het OM of wordt volstaan met een beknopt eindoordeel?

140. De rechter-commissaris beslist zo spoedig mogelijk op een bezwaarschrift (artikel 1.2.32). Volgens het beslismodel in de algemene regeling voor het indienen van en beslissen op rechtsmiddelen in Boek 5 verklaart de rechter-commissaris het bezwaarschrift niet-ontvankelijk of ongegrond dan wel gegrond. In het laatste geval kan hij bevelen hetgeen volgens de wet behoort of had behoren plaats te vinden (artikel 5.6.1). Dit impliceert dat uit de beslissing duidelijk wordt wat moet gebeuren. Bij gegrondverklaring van het bezwaarschrift dat het slachtoffer op grond van artikel 1.5.15 bij de rechter-commissaris kan indienen tegen daar omschreven beslissingen van de officier van justitie bijvoorbeeld kan de rechter-commissaris het verzoek om kennisneming of vertaling van processtukken alsnog – al dan niet gedeeltelijk – toewijzen.

(141) De leden van de CDA-fractie lezen dat op grond van de huidige regeling het slachtoffer geen rechtsmiddel toekomt tegen de afwijzing van de officier van justitie van een verzoek om kennis te nemen van processtukken, maar dat in het nieuwe artikel 1.5.15 hierin wel wordt voorzien. Deze leden vragen of het in de lijn der verwachting ligt dat dit nieuwe rechtsmiddel regelmatig wordt ingezet, en in die lijn vragen deze leden ook of in de huidige regeling daarin een gebrek wordt gevoeld.

141. Zie het antwoord op de vragen 118 en 136.

6. De getuige

(142) De leden van de VVD-fractie vragen waarom de regering er niet voor heeft gekozen om de getuige te verplichten naar waarheid te verklaren. Weliswaar is de getuige niet verplicht te verschijnen, maar dat laat volgens deze leden onverlet dat indien de getuige verschijnt naar waarheid verklaart dient te worden. Kan de regering hierbij ook aangeven of in de ons omringende landen getuigen worden verplicht naar waarheid te verklaren?

142. Er is niet voor gekozen om in Boek 1, Hoofdstuk 6, een algemene bepaling op te nemen die inhoudt dat de getuige verplicht is om naar waarheid te verklaren. Deze keuze is gemaakt tegen de achtergrond van de verschillen tussen een verhoor door een opsporingsambtenaar en een verhoor door de rechter(-commissaris). Een getuige die wordt opgeroepen om op een zitting een verklaring af te leggen is verplicht om te verschijnen en een verklaring af te leggen, en wordt beëdigd dat hij de gehele waarheid en niets dan de waarheid zal zeggen (artikel 4.2.37, derde lid). Indien hij weigert om te verschijnen of te antwoorden op vragen, kan hij worden vervolgd op grond van de artikelen 444 en 192 Sr, en indien hij opzettelijk een valse verklaring aflegt, kan hij worden vervolgd op grond van artikel 207 Sr (meineed). In het nieuwe wetboek zijn deze uitgangspunten eveneens van toepassing op het verhoor door de rechter-commissaris; de getuige is verplicht op de oproeping van de rechter-commissaris te verschijnen (artikel 2.10.26). Anders dan in het huidige wetboek, waarin het huidige artikel 216 specifiek aanduidt in welke gevallen een getuige moet of kan worden beëdigd, is bepaald dat de getuige door de rechter-commissaris in alle gevallen wordt beëdigd (artikel 2.10.30). De reden voor deze laatste wijziging is dat getuigen die door de rechter-commissaris zijn verhoord in veel gevallen niet opnieuw op de terechtzitting worden verhoord (en daar dus niet alsnog beëdigd worden), terwijl die verklaringen wel als bewijsmiddel worden gebruikt.

Het verhoren onder ede blijft in het nieuwe wetboek voorbehouden aan de rechter en blijft gekoppeld aan de plicht om te verschijnen en te spreken. Voor het politieverhoor gelden deze uitgangspunten niet: getuigen zijn niet verplicht om te verschijnen en te verklaren bij een politieverhoor. Dat neemt niet weg dat het van belang is dat ook de bij de politie afgelegde verklaring van de getuige in overeenstemming is met de waarheid en controleerbaar is. In Boek 1, Hoofdstuk 6 zijn daarom normen vastgelegd voor de verhorende ambtenaar die daaraan bijdragen en die op alle verhoren van toepassing zijn. Eén van die voorschriften houdt in dat de verhorende ambtenaar ervoor zorgt dat de getuige bij zijn verklaring zoveel mogelijk uitdrukkelijk opgeeft welke feiten en omstandigheden hij heeft waargenomen en ondervonden en wat zijn redenen van wetenschap zijn (artikel 1.6.3).

Een mededeling aan de getuige dat hij verplicht is naar waarheid te verklaren, kan echter bij de getuige ten onrechte de indruk wekken dat hij tot antwoorden verplicht is. In het bijzonder in het geval waarin een latere verdachte of medeverdachte in eerste instantie is verhoord als getuige, kan dit problematisch zijn voor het latere gebruik van die verklaring in de strafzaak (EHRM van 14 oktober 2010, NJ 2011/386 (Brusco/Frankrijk).

Naar aanleiding van de vraag naar de verplichtingen voor getuigen bij het politieverhoor in ons omringende landen heeft een beknopte verkenning plaatsgevonden. Daarbij moet voor ogen worden gehouden dat de context van opsporing en vervolging, alsmede de verdeling van bevoegdheden tussen de politie, de rechter-commissaris of onderzoeksrechter en de zittingsrechter verschillen per land. Niettemin tekent zich het beeld af dat evenals in Nederland in diverse landen (Duitsland en Frankrijk) het verhoor bij de politie minder verplichtingen voor getuigen meebrengt dan het verhoor bij de rechter. Getuigen zijn niet verplicht om een eed af te leggen voorafgaand aan het politieverhoor en hebben geen spreekplicht. In Duitsland en Frankrijk geldt wel een verschijningsplicht voor getuigen die worden opgeroepen voor verhoor door het openbaar ministerie respectievelijk de politie. In het Duitse recht wordt bovendien iedere getuige vermaand de waarheid te spreken (artikel 57 Strafprozessordnung). Voor zover van toepassing wordt de getuige gewezen op de strafrechtelijke gevolgen van het afleggen van een onjuiste verklaring en over de mogelijkheid van beëdiging. Dit voorschrift, dat aan de rechter is gericht, geldt via schakelbepalingen ook voor het getuigenverhoor door het openbaar ministerie en de politie (artikelen 161a, eerste lid, en 163, derde lid, Strafprozessordnung). In het Belgische en Franse recht zijn vergelijkbare bepalingen niet aangetroffen.

6.1 Algemene bepalingen met betrekking tot het verhoor van de getuige

(143) De rapporteurs vragen of nader zou kunnen worden toegelicht waarom er niet voor is gekozen in hoofdstuk 6 op te nemen dat de getuige naar waarheid moet verklaren.

143. Zie het antwoord op vraag 142.

(144) Op grond van artikel 1.6.2 lid 1 moet de getuige erop worden gewezen dat hij recht heeft op rechtsbijstand. Wat is de omvang van dit recht op (gefinancierde) rechtsbijstand van de getuige? In welke gevallen zou volgens de regering de getuige een recht op rechtsbijstand moeten hebben? Onder welke omstandigheden zou gefinancierde rechtsbijstand aan de getuige aan de orde moeten zijn?

144. Getuigen kunnen zich op verschillende manieren laten bijstaan in het opsporingsonderzoek. Zij kunnen voorafgaand aan het verhoor op eigen initiatief een advocaat raadplegen voor advies en informatie. Ook wordt de advocaat van de getuige toegelaten tot het verhoor van de getuige door een opsporingsambtenaar of een rechter-commissaris, tenzij het belang van het onderzoek of het belang van de getuige zich daartegen verzet (artikelen 2.3.12 en 2.10.26).

Diverse bepalingen in het nieuwe wetboek geven daarnaast aan bepaalde categorieën getuigen het recht om zich te laten bijstaan door of zich te beraden met een advocaat. Getuigen die worden gegijzeld kunnen bijvoorbeeld gedurende de gijzeling overleggen met een advocaat (artikel 2.10.38). Bedreigde getuigen en getuigen aan wie toezeggingen zijn gedaan hebben het recht zich te laten bijstaan door een advocaat (de artikelen 2.10.39, tweede lid, en 2.10.60, eerste lid). Indien laatstgenoemde getuigen nog geen rechtsbijstand hebben, wordt voor hen een advocaat aangewezen. Ook kunnen verdachten worden verhoord als getuige in de zaak van een medeverdachte. In die gevallen wordt op grond van artikel 2.10.12 een raadsman aangewezen, indien de verdachte nog geen raadsman heeft terwijl een raadsman wel bevoegd zou zijn het verhoor bij te wonen.

Getuigen die tevens slachtoffer zijn, kunnen zich in hun hoedanigheid als slachtoffer op grond van artikel 1.5.6 doen bijstaan tijdens het opsporingsonderzoek en op de terechtzitting.

De vraag in welke situaties een getuige zich kan laten bijstaan door een advocaat moet worden onderscheiden van de vragen of de overheid ambtshalve een advocaat voor de getuige aanwijst en of die rechtsbijstand ook voor financiering van overheidswege in aanmerking komt. In de gevallen waarin voor de getuige een advocaat wordt aangewezen is het de verantwoordelijkheid van de raad voor rechtsbijstand om voor de getuige een beschikbare advocaat te benaderen. De bijstand door die advocaat is voor de betreffende getuige kosteloos (artikel 43, eerste lid, Wet op de rechtsbijstand).

Betreft het een verdachte die als getuige wordt verhoord in de zaak van een medeverdachte, dan valt de rechtsbijstand in verband met dat getuigenverhoor onder het bereik van de gesubsidieerde rechtsbijstand die al aan de getuige is toegekend in de zaak waarin hij zelf verdachte is. De bijstand door een advocaat bij het betreffende getuigenverhoor levert in dat geval geen extra kosten op voor betrokkene. Dit geldt op dezelfde wijze voor getuigen die tevens slachtoffer zijn en in die hoedanigheid in aanmerking komen voor gefinancierde rechtsbijstand; dit betreft slachtoffers en nabestaanden van zeden- of geweldsmisdrijven (zie artikel 44, vierde lid, van de Wet op de rechtsbijstand). Ook dan valt de bijstand bij het getuigenverhoor onder de reeds in de hoedanigheid als slachtoffer toegekende gefinancierde rechtsbijstand en levert dit geen extra kosten voor betrokkene op.

Getuigen die niet onder een van de hiervoor genoemde categorieën vallen, kunnen bij de raad voor rechtsbijstand een aanvraag indienen voor de toevoeging van een advocaat waarbij op grond van de Wet op de rechtsbijstand een draagkrachttoets plaatsvindt. De aanvrager is daarnaast in beginsel een inkomensafhankelijke eigen bijdrage verschuldigd, maar de raad voor rechtsbijstand is bevoegd in voorkomende gevallen af te zien van het opleggen van de eigen bijdrage (artikel 44, derde lid, van de Wet op de rechtsbijstand). In de werkinstructies van de raad voor rechtsbijstand wordt nader uitgewerkt in welke gevallen een toevoeging wordt verstrekt. Daarin is onder meer opgenomen dat een toevoeging wordt verstrekt aan getuigen die het risico lopen zichzelf door hun verklaring te belasten en daardoor alsnog als verdachte worden aangemerkt, alsook aan getuigen die worden gegijzeld.

6.2 Verschoningsrechten

(145) De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van artikel 1.6.6 uit het voorstel, waarin onder andere is bepaald dat getuigen zich van het beantwoorden van bepaalde vragen kunnen verschonen indien ze daardoor zichzelf zouden blootstellen aan het gevaar van een strafrechtelijke vervolging. Als gevolg hiervan moet per vraag een beoordeling worden gemaakt en wordt per vraag besloten of de getuige een verschoningsrecht toekomt. In de praktijk komt het ook voor dat een medeverdachte in dezelfde strafzaak als getuige wordt gehoord. Soms wordt in dat geval aangenomen dat hem of haar op alle vragen een verschoningsrecht toekomt. Is overwogen om voor deze categorie getuigen een aparte regeling op te nemen in het wetboek? Vindt de regering dat getuigen die ook medeverdachte zijn in dezelfde strafzaak een algemeen verschoningsrecht toekomt in plaats van een verschoningsrecht per vraag?

145. In artikel 1.6.6 is de inhoud van het huidige artikel 219 overgenomen en aangevuld. De strekking blijft hetzelfde: getuigen kunnen zich verschonen van de beantwoording van bepaalde vragen indien zij daardoor zichzelf of een verwant of (eerdere) partner aan gevaar voor een strafrechtelijke vervolging zouden blootstellen. De ratio van artikel 1.6.6 is dat een getuige niet mag worden gesteld voor de keuze om ofwel een valse verklaring af te leggen ofwel zichzelf of zijn verwanten of (eerdere) partner aan gevaar voor een strafrechtelijke vervolging bloot te stellen. Die ratio komt alleen in het geding wanneer de getuige vragen worden gesteld die dat gevaar in het leven roepen. Het geheel afzien van het afleggen van enige verklaring is alleen voorzien in artikel 1.6.5, dat de opvolger is van het huidige artikel 217; dit betreft de getuige die een verwant of (eerdere) partner is van de verdachte of medeverdachte. Ratio van dit (familiair) verschoningsrecht is dat de getuige – als verwant of (eerdere) partner van de verdachte – niet mag worden verplicht enige informatie over de verdachte prijs te geven, onverschillig of dit informatie is die de getuige zelf of de verdachte aan het gevaar van strafrechtelijke vervolging zou blootstellen. Dit verschil zit ook in de huidige artikelen 217 en 219 en is ongewijzigd overgenomen in het nieuwe wetboek. Voor wat betreft de medeverdachte die als getuige wordt verhoord in de zaak tegen de verdachte komen deze bepalingen erop neer dat hij niet hoeft te verklaren als hij verwant of (eerdere) partner is van de verdachte, en dat als dat niet zo is, maar hij zou door te antwoorden zichzelf of een verwant of (eerdere) partner aan het gevaar van strafrechtelijke vervolging blootstellen, hij zich alleen kan verschonen van de beantwoording van vragen die dat gevaar meebrengen. Voor zover in dat laatste geval alléén vragen worden gesteld waarvan de beantwoording dat gevaar oproept, hoeft de getuige per saldo op geen van deze vragen antwoord te geven. Dat komt in dat geval feitelijk neer op het niet afleggen van een verklaring. Concluderend kan worden gesteld dat deze bepalingen ook in geval een medeverdachte als getuige wordt verhoord in de zaak tegen de verdachte evenwichtig uitpakken.

(146) De leden van de D66-fractie lezen in de memorie van toelichting bij artikel 1.6.7 over het professioneel verschoningsrecht dat er geluiden uit de praktijk zijn dat niet alleen de klassieke verschoningsgerechtigden maar ook (steeds meer) andere beroepsbeoefenaren met een geheimhoudingsplicht zich op het professioneel verschoningsrecht beroepen of de wens daartoe hebben. Kan de regering hier voorbeelden van geven? Om welke beroepen gaat het?

146. In de praktijk komt het in toenemende mate voor dat de klassieke functioneel verschoningsgerechtigden – dat zijn advocaten, notarissen, artsen en geestelijken – naast hun klassieke werkzaamheden andere werkzaamheden verrichten. Er zijn bijvoorbeeld advocaten die tevens als bedrijfsjurist of belastingadviseur optreden. Het komt voor dat zij ook voor dergelijke activiteiten een beroep doen op het verschoningsrecht. Hierdoor ontstaan in de praktijk discussies en procedures over de vraag in hoeverre bepaalde informatie onder het verschoningsrecht valt. Een voorbeeld betreft de situatie waarin een arts, advocaat, notaris of geestelijke optreedt als bestuurder van een rechtspersoon. Een bestuurder van een rechtspersoon heeft geen functioneel verschoningsrecht. Dat wordt niet anders als de bestuurder een arts, advocaat, notaris of geestelijke is. Dit kan wel anders zijn wanneer de bestuurder in zijn hoedanigheid van arts, advocaat, notaris of geestelijke optreedt voor de rechtspersoon of organisatie. Van belang is dus welke werkzaamheden worden verricht: bestuurderswerkzaamheden (geen verschoningsrecht) of werkzaamheden die als «advocatuurlijk», «notarieel», «des arts» of «des geestelijkens» kunnen worden aangemerkt.

Naast het voorbeeld van de klassiek verschoningsgerechtigde die andere werkzaamheden verricht kan ook als voorbeeld worden genoemd de beroepsbeoefenaar die een geheimhoudingsplicht heeft maar van wie – anders dan bij de klassieke verschoningsgerechtigden – geen verschoningsrecht is erkend in de rechtspraak. Te denken valt aan een mediator, een functionaris van een toezichthouder of een (register)accountant.

In artikel 1.6.7 wordt op deze ontwikkelingen in de praktijk ingespeeld door de codificatie van enkele in de rechtspraak ontwikkelde criteria. De Hoge Raad heeft in de jurisprudentie een aantal nadere voorwaarden gesteld waaraan een persoon (beroepsgroep) moet voldoen voordat een professioneel verschoningsrecht wordt toegekend. Deze jurisprudentie kan worden samengevat in de volgende drie eisen:

1. Het moet gaan om een vertrouwenspersoon met wiens beroep onlosmakelijk een geheimhoudingsplicht is verbonden, terwijl dat beroep alleen goed kan worden uitgeoefend als volledige vertrouwelijkheid is geboden (ook ten opzichte van de strafrechter);

2. Met het beroep moet een in het algemeen belang noodzakelijke hulpverleningstaak worden behartigd; en

3. Het algemene belang dat iemand zich – vrijelijk en zonder vrees voor openbaarmaking – tot deze hulpverleners kan wenden moet prevaleren boven het belang van de waarheidsvinding.

De derde eis lijkt doorslaggevend te zijn. Op basis van deze jurisprudentie heeft de Hoge Raad – buiten de vier klassieke groepen verschoningsgerechtigden (de arts, de advocaat, de geestelijke en de notaris) – het verschoningsrecht nauwelijks aan andere beroepsgroepen toegekend. Het komt toe aan hulpverleners die materieel gezien soortgelijk werk doen als de klassieke verschoningsgerechtigden. De Hoge Raad laat zo het verschoningsrecht zijn uitzonderingskarakter behouden.

(147) De leden van de D66-fractie hebben de toelichting bij artikel 1.6.8 over het journalistiek verschoningsrecht gelezen. Is de evaluatie die hierover heeft plaatsgevonden al bij het opstellen van dit wetboek betrokken? Zo nee, wordt dat alsnog gedaan en gaat dat tot wijzigingen leiden?

147. Uit de beleidsreactie op de evaluatie van de Wet bronbescherming in strafzaken (Kamerstukken II 2022/23, 34 032, nr. 19) vloeit de wenselijkheid van een tweetal – in wezen technische – wijzigingen voort die in het voorliggende wetsvoorstel zijn verwerkt.

Artikel 2.7.61 vervangt het huidige artikel 98, eerste lid. De term «brieven en andere geschriften» uit het huidige artikel 98 wordt vervangen door «gegevens of aan voorwerpen te ontlenen informatie». De huidige terminologie is gedateerd. Veel gegevens worden tegenwoordig digitaal bewaard. De informatie die object is van het functioneel verschoningsrecht wordt in het nieuwe wetboek techniekonafhankelijk geformuleerd zodat het alle informatie omvat, ongeacht de manier waarop deze is vastgelegd. Hiermee wordt voor wat betreft het verschoningsrecht van journalisten dus tevens opvolging gegeven aan aanbeveling 2 uit de evaluatie.

Verder wordt in het nieuwe wetboek de indruk weggenomen dat journalisten een geheimhoudingsplicht hebben en wordt daarmee opvolging gegeven aan aanbeveling 1 van de evaluatie. De zinsnede uit het huidige artikel 98 «tot welke hun plicht tot geheimhouding zich uitstrekt» wordt in artikel 2.7.61 vervangen door «waarover het verschoningsrecht zich uitstrekt». De reden daarvan is allereerst dat in het algemeen geldt dat een geheimhoudingsplicht niet automatisch leidt tot een verschoningsrecht. Een tweede reden is dat de huidige formulering geen rekening houdt met het feit dat journalisten wel een verschoningsrecht hebben maar geen geheimhoudingsplicht. Voor de beantwoording van de vraag over welke informatie «het verschoningsrecht zich uitstrekt», gaat om informatie waarover de verschoningsgerechtigde zich, indien hij als getuige daarover zou worden bevraagd, zou kunnen verschonen. Dit betekent ten aanzien van functioneel verschoningsgerechtigden dat het moet gaan om vertrouwelijke informatie die is verstrekt of verkregen in het kader van het beroep in verband waarmee het verschoningsrecht is toegekend. Bij journalisten en publicisten moet het daarbij gaan om, kort gezegd, informatie over hun bron.

(148) Zou de regering willen overwegen om te regelen dat journalisten, vanwege hun bijzondere en onafhankelijke positie in de maatschappij en hun waakhondfunctie, niet meer in de hoedanigheid van journalist als getuige kunnen worden opgeroepen of in ieder geval de drempel daarvoor verder te verhogen?

148. Met de Wet bronbescherming in strafzaken is in de wet vastgelegd dat journalisten zich tegenover de rechter kunnen «verschonen». Dat betekent dat zij geen vragen over hun journalistieke bronnen hoeven te beantwoorden. Voor alle functioneel verschoningsgerechtigden geldt dat zij geen vragen over datgene waarover het verschoningsrecht zich uitstrekt op de zitting hoeven te beantwoorden, maar zij moeten wel op de zitting verschijnen als ze worden opgeroepen. Dat geldt dus ook voor journalisten. Bij de vraag of een journalist als getuige in een zaak moet worden opgeroepen, spelen verschillende, soms uiteenlopende belangen. Het is voor journalisten van belang dat zij in alle vrijheid aan nieuwsgaring kunnen doen en hun bronnen niet behoeven te onthullen. Op grond van artikel 6 EVRM (recht op een eerlijk proces) heeft de verdachte het recht om getuigen te ondervragen. Als de verdachte een belang heeft bij het kunnen ondervragen van een getuige, dan moet het dus mogelijk zijn die getuige op te roepen, ook als die getuige zich vervolgens (vermoedelijk) op het verschoningsrecht beroept. De verdachte heeft dan wel de kans gehad vragen te stellen. Verder bestaan er op grond van de jurisprudentie van het EHRM uitzonderingen op het verschoningsrecht. De afweging die in verband met het journalistiek verschoningsrecht uit die jurisprudentie voortvloeit, is in het nieuwe wetboek gecodificeerd in artikel 1.6.8, tweede lid. Deze bepaling houdt in dat de rechter het beroep van de getuige op het journalistiek verschoningsrecht kan afwijzen indien hij oordeelt dat, bij het onbeantwoord blijven van aan deze getuige gestelde vragen, aan een zwaarder wegend maatschappelijk belang een onevenredig grote schade zou worden toegebracht. Dit vraagt een zorgvuldige belangenafweging door de rechter. Tegen deze achtergrond ligt het niet in de rede dat journalisten als zodanig zouden worden uitgesloten van de mogelijkheid te worden opgeroepen als getuige of dat de drempel daarvoor hoger zou worden gelegd dan het geval is bij andere functioneel verschoningsgerechtigden.

(149) De leden van de ChristenUnie-fractie lezen dat ook geestelijken onder het verschoningsrecht (kunnen) vallen. Als voorbeeld van een situatie waarin een geestelijke zich op het verschoningsrecht kan beroepen wordt het verlenen van bijstand aan een gelovige in geestelijke nood genoemd. Deze leden vragen welke andere situaties de regering nog meer voor zich ziet waarin een beroep kan worden gedaan op het verschoningsrecht. Voorts vragen zij naar de definitie van vertrouwelijk verkeer in deze. Hoe verhoudt dit zich bijvoorbeeld tot informatie die in een kleine, besloten groep in een pastorale setting wordt gedeeld waar de geestelijke deel van uit maakt maar ook andere leden van de geloofsgemeenschap? Voorts vragen zij in hoeverre met voorliggend artikel en toelichting een verandering plaatsvindt in het verschoningsrecht voor geestelijken.

149. Met artikel 1.6.7 is geen inhoudelijke wijziging beoogd in het functioneel verschoningsrecht voor geestelijken. Ten opzichte van het huidige artikel 218 zijn enkele redactionele wijzigingen doorgevoerd waardoor de reikwijdte van het functioneel verschoningsrecht is verduidelijkt. Voor de beroepsbeoefenaren aan wie een functioneel verschoningsrecht toekomt, geldt dat dit verschoningsrecht zich niet over al hun activiteiten uitstrekt; het verschoningsrecht strekt zich niet uit over alles waarvan de verschoningsgerechtigde wetenschap heeft. In de eerste plaats strekt het verschoningsrecht zich niet uit over activiteiten die niet onder een voor de beroepsbeoefenaar geldende geheimhoudingsplicht vallen. In de tweede plaats strekt het verschoningsrecht zich niet uit over activiteiten of wetenschap die geen verband houden met de essentiële hulpverleningstaak die de verschoningsgerechtigde uitoefent. Het gaat, met andere woorden, om het bestaan van een individuele hulpverleningsrelatie tussen de verschoningsgerechtigde – in dit geval de geestelijke – en degene die zijn hulp en bijstand zoekt.

Artikel 1.6.7, met de daarin gehanteerde criteria, biedt een kader aan de hand waarvan door de rechter kan worden beoordeeld welke gevallen wel en welke niet onder het verschoningsrecht vallen. Dit geldt eveneens voor beoordeling van de diverse gevallen waarin een geestelijke zijn werkt doet. Tegen de achtergrond van dit beoordelingskader zal het verschoningsrecht van de geestelijke niet uitsluitend van toepassing zijn wanneer een gelovige zich in geestelijke nood bevindt, maar ook wanneer een gelovige buiten dat strikt omschreven geval zich voor geestelijke hulp en advies vertrouwelijk tot de geestelijke wendt. Tegen de achtergrond van het beoordelingskader zal in het algemeen niet onder het verschoningsrecht van de geestelijke vallen de informatie waarover hij de beschikking krijgt omdat die door de gelovige – buiten het vertrouwelijk verkeer in de individuele hulpverleningsrelatie met de geestelijke – in een bredere kring van gelovigen wordt gedeeld. Het uiteindelijke oordeel hierover is aan de rechter.

6.4 Bepalingen met betrekking tot de minderjarige getuige

(150) De leden van de ChristenUnie-fractie waarderen deze bepalingen positief. Wel zijn zij benieuwd naar de uitwerking van het beperken van het aantal ondervragingen van een minderjarige getuige tot een minimum. Hoe is dit anders ten opzichte van de bestaande praktijk, en in dat geval, hoe vindt training hieromtrent plaats? Of is het enkel codificatie van bestaande praktijk?

150. Het zoveel mogelijk beperken van het aantal keren dat een minderjarige getuige wordt verhoord is al gebruikelijk in de praktijk. In de memorie van toelichting is aangegeven dat regel moet zijn dat de minderjarige alleen opnieuw wordt verhoord wanneer de verdediging eerder geen kans heeft gehad om aan de minderjarige getuige vragen te (doen) stellen, of wanneer er nieuwe feiten of omstandigheden zijn die een nadere ondervraging wenselijk maken» (Kamerstukken II 2022/23, 36 327, nr. 3, p. 264). Van het oproepen van een getuige voor de terechtzitting kan daarnaast meer in het algemeen worden afgezien indien de gezondheid of het welzijn van de getuige door het afleggen van een verklaring op de terechtzitting in gevaar zou worden gebracht en het voorkomen van dit gevaar zwaarder weegt dan het belang om de getuige op de terechtzitting te kunnen verhoren (artikel 4.2.19). Om in de praktijk te voorkomen dat een minderjarige meermaals – al dan niet op de terechtzitting – moet worden verhoord, is dus van belang dat er bij het eerste verhoor reeds naar wordt gestreefd een zo volledig mogelijke verklaring te verkrijgen en dat wordt bekeken hoe het ondervragingsrecht kan worden uitgeoefend. De verhorend ambtenaar moet inschatten welke voorzieningen nodig zijn om het verhoor zo in te richten dat zowel de waarheidsvinding als de belangen van de minderjarige getuige gewaarborgd zijn. Voor het verhoor van zeer jonge kinderen kunnen bijvoorbeeld gespecialiseerde verhoorders en kindvriendelijke studio’s worden ingezet. Ten behoeve van de opsporing wordt in verhooropleidingen daarnaast aandacht besteed aan de negatieve aspecten en risico’s van herhaald verhoren.

(151) De leden van de ChristenUnie-fractie zien dat de memorie van toelichting ook richtlijnen bevat voor de wijze waarop het verhoor dient plaats te vinden en het voorkomen van belasting. Zou het niet logisch zijn ook op wetsniveau dit een plek te geven aangezien nu enkel het aantal ondervragingen wordt gelimiteerd? Deze leden vragen voorts in hoeverre het mogelijk is soortgelijke bepalingen op te nemen, dan wel van toepassing te laten zijn op mensen met een (licht)verstandelijke beperking.

151. Met het uitgangspunt dat het aantal ondervragingen van een minderjarige getuige tot een minimum wordt beperkt, wordt zowel het belang van de waarheidsvinding als het belang van de minderjarige gediend. Dit is vastgelegd in artikel 1.6.12. In de toelichting bij dat artikel wordt opgemerkt dat ook de inrichting van het verhoor deze beide belangen moet dienen, en dat bij het afnemen van het verhoor rekening wordt gehouden met de leeftijd en het ontwikkelingsniveau van de minderjarige. De maatregelen die daarbij worden genoemd, zoals het verhoor in een kindvriendelijke studio en het vaker onderbreken van een verhoor, illustreren de wijze waarop de verhorende ambtenaar rekening kan houden met de leeftijd en het ontwikkelingsniveau van de minderjarige. Voor enkele van die maatregelen geldt dat zij zijn vastgelegd in lagere regelgeving. Relevant in dit verband is het Besluit slachtoffers van strafbare feiten, dat in artikel 11 diverse maatregelen beschrijft die kunnen worden genomen bij het verhoren van slachtoffers met specifieke beschermingsbehoeften, waartoe op grond van artikel 13 in ieder geval minderjarige slachtoffers worden gerekend.

Dat de getuige eigen belangen heeft die bescherming verdienen, wordt in het nieuwe wetboek expliciet erkend. Diverse bepalingen bevatten voorschriften om rekening te houden met de belangen van een jeugdige of anderszins kwetsbare getuige (zie bijvoorbeeld de artikelen 1.6.13, 2.10.30, tweede lid, en 4.2.37, derde lid). Meer in het algemeen kan de rechtbank afzien van het oproepen van een getuige indien de gezondheid of het welzijn van de getuige door het afleggen van een verklaring op de terechtzitting in gevaar zou worden gebracht en het voorkomen van dit gevaar zwaarder weegt dan het belang om de getuige op de terechtzitting te kunnen verhoren (artikel 4.2.19). Een mogelijkheid is daarnaast dat de rechtbank beslist dat de getuige wel zal worden verhoord, maar dat het verhoor wordt opgedragen aan de rechter-commissaris als alternatief voor het soms als belastend ervaren verhoor op een openbare terechtzitting (artikel 4.2.20). Deze bepalingen zien niet specifiek op minderjarige of anderszins kwetsbare getuigen, maar bieden de mogelijkheid om ten aanzien van iedere getuige een belangenafweging te maken. De Hoge Raad kan bij de toetsing in cassatie van de beslissing om het getuigenverzoek af te wijzen met het oog op de gezondheid of het welzijn van de getuige betrekken «of de rechter zich heeft uitgelaten over de mogelijkheid om bij het horen als getuige maatregelen te treffen ter bescherming van het belang van het welzijn van de getuige» (ECLI:NL:HR:2020:446). De specifieke beschermingsbehoefte van getuigen verschilt per individu, en daarom moet aan de rechtspraktijk ook de ruimte worden geboden om die behoefte per geval te onderkennen en passende maatregelen te treffen. Een wettelijke regeling die voorschrijft op welke wijze het verhoor van diverse categorieën getuigen moet plaatsvinden, zou vanwege die uiteenlopende beschermingsbehoeften een hoge mate van detail moeten bevatten en is daarom onwenselijk.

(152) De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of de regering van mening is dat, ook wanneer er geen bekende woon- of verblijfplaats in Nederland is, nog wel een inspanning behoort te worden gedaan om ouders te bereiken. Deze leden vragen dit specifiek ook nog voor ouders waarvan een bekende woon- of verblijfplaats in het buitenland is.

152. De voorschriften die zijn opgenomen om de ouder van de minderjarige getuige die wordt uitgenodigd of opgeroepen voor verhoor daarover te informeren zijn, in lijn met diverse (niet bindende) Europese en internationale instrumenten, opgenomen in artikel 1.6.13. Deze mededelingen beogen de ouder in de gelegenheid te stellen om zijn minderjarig kind bij het verhoor ondersteuning en uitleg te geven. In het geval dat de ouder geen bekende woon- of verblijfplaats in Nederland heeft, kan van het doen van deze mededelingen aan de ouder worden afgezien. In de wet is niet vastgelegd dat er sprake is van een inspanningsverplichting om de ouder zonder bekende woon- of verblijfplaats in Nederland te bereiken. Niettemin is denkbaar dat een ouder waarvan geen woon- of verblijfplaats in Nederland bekend is toch eenvoudig te bereiken is, bijvoorbeeld omdat wel een elektronisch adres of een adres in het buitenland bekend is. De inspanningen die nodig zijn om de ouder te bereiken, de belangen die daarmee zijn gemoeid en de eventuele vertraging die kan worden aanvaard, variëren sterk per geval. Van de betrokken instanties mag worden verwacht dat zij zich inspannen om de ouder te informeren. Zij kunnen indien geen bekende woon- of verblijfplaats in Nederland bekend is per geval bepalen of in het licht van alle relevante omstandigheden van mededeling kan worden afgezien.

7. De deskundige

(153) Volgens de rapporteurs beoogt hoofdstuk 7 niet te voorzien in een catalogus van alle rechten die een deskundige toekomen. De regeling ter zake van de ondervraging van de deskundige wordt in Boeken 2 en 4 opgenomen. De regering maakt daarin een andere keuze dan bij de getuige, ten aanzien van wie in Boek 1 wel algemene uitgangspunten voor het verhoor zijn opgenomen. Kan de regering toelichten waarom voor een verschillende invulling wordt gekozen?

153. Het verhoor van getuigen en deskundigen is geregeld in Boek 2 over het opsporingsonderzoek en het Boek 4 over de berechting. In Boek 1 dat betrekking heeft op strafvordering in het algemeen zijn voor de getuige algemene bepalingen over het verhoor opgenomen. Dat die in Boek 1 voor de deskundige ontbreken heeft als reden dat voor getuigenverhoren een aantal bepalingen gelden die voor de deskundigenverhoren niet onmiddellijk relevant zijn zoals waarborgen die bevorderen dat de getuige bij het verhoor uit eigen waarneming verklaart. Daar komt bij dat deskundigen hun onderzoek veelal in een schriftelijk verslag neerleggen en dat een deskundige alleen bij uitzondering wordt verhoord. Dat is ook de reden waarom het algemene hoofdstuk over de deskundige (Boek 1, Hoofdstuk 7) zich voor wat betreft de wijze van informatieoverdracht concentreert op schriftelijke verslaglegging en de daaraan te stellen eisen. Daar waar het verhoor van getuigen en deskundigen algemene regels gemeen heeft, zijn die voor zowel de getuige als de deskundige in Boek 1 opgenomen; te denken valt aan de regels over de identiteitsvaststelling bij een verhoor (artikelen 1.6.1 en 1.7.6) en over verschoningsrechten (artikelen 1.6.5 tot en met 1.6.9 en 1.7.3, derde lid).

(154) De rapporteurs lezen dat in artikel 1.7.2 is bepaald dat bij AMvB nadere regels kunnen worden gesteld ten aanzien van de kwalificaties die deskundigen dienen te hebben en de toetsing daarvan. Heeft de regering daarmee beoogd tot uitdrukking te brengen dat die AMvB vooral van belang is voor geregistreerde deskundigen?

154. Op grond van artikel 1.7.2, tweede lid, kunnen bij algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld over de kwalificaties waarover deskundigen moeten beschikken en over de wijze waarop de deskundigheid van deskundigen kan worden getoetst. Dit artikel is de grondslag voor regels die zijn opgenomen in het huidige Besluit register deskundige in strafzaken. In artikel 12 van dat besluit is bepaald in welke gevallen een aanvraag tot inschrijving in het Nederlands register gerechtelijk deskundigen (NRGD) in aanmerking komt voor toetsing en aan welke eisen een deskundige moet voldoen om in het register te worden ingeschreven. De eisen die dat artikel stelt zijn niet alleen van belang voor deskundigen die in het register worden geregistreerd. Op grond van artikel 20 van het besluit beoordeelt de rechter de geschiktheid van deskundigen die niet zijn opgenomen in het register voordat zij als deskundige worden benoemd, aan de hand van de in artikel 12, tweede lid, van het besluit genoemde kwaliteitseisen. Om in de wet te verduidelijken dat de regels die kunnen worden gesteld over de kwalificaties waarover deskundigen moeten beschikken niet alleen van belang zijn voor de toetsing van een aanvraag tot inschrijving in het NRGD maar ook voor de toetsing door de rechter van de geschiktheid van een deskundige die niet in dat register is ingeschreven, zal artikel 1.7.2 worden gewijzigd in de eerste aanvullingswet. Voorgesteld zal worden in de wet op te nemen dat de geschiktheid om als deskundige op te treden bij benoeming van een deskundige die niet in het register is ingeschreven, zoveel mogelijk wordt beoordeeld aan de hand van de kwaliteitseisen die bij algemene maatregel van bestuur zullen worden gesteld. Door dit voorschrift uit artikel 20 van voornoemd besluit op het niveau van de wet vast te leggen, wordt verhelderd dat dit een hoofdelement in de regeling voor de benoeming van deskundigen is. Zoals in de achtste voortgangsrapportage is aangegeven, zullen via de eerste aanvullingswet nog enkele wijzigingen in onder meer de deskundigenregeling worden doorgevoerd; dit is een van de wijzigingen die in dit verband zal worden meegenomen.

(155) Acht de regering het met het oog op de veiligheid van deskundigen in high profile zaken nodig of wenselijk om te voorzien in een regeling om die veiligheid te waarborgen, zoals een regeling over anoniem rapporteren over de zaak?

155. Een verdachte moet al het belastende materiaal dat tegen hem wordt ingebracht, kunnen onderzoeken op betrouwbaarheid. Dat geldt ook voor verslagen van deskundigen die als bewijsmateriaal dienen. Het gaat daarbij niet alleen om de resultaten van een onderzoek of de inhoud van het verslag dat door een deskundige is opgesteld. Ook moet kunnen worden getoetst of de deskundige terecht geschikt is bevonden om als zodanig op te treden. In de regel zal de verdachte over informatie over onder meer de opleiding en de werkervaring van de deskundige moeten kunnen beschikken om dat te kunnen beoordelen. Tegen die achtergrond moet met het afschermen van de identiteit van een deskundige terughoudend worden omgegaan. Aan de andere kant mag de veiligheid van deskundigen die rapporteren in strafzaken niet in gevaar komen en is het ook belangrijk dat potentiële nadelige gevolgen deskundigen er niet van weerhoudt in het kader van een strafzaak gestelde vragen te beantwoorden. In voorkomende gevallen zal een afweging moeten worden gemaakt tussen deze belangen. Dat is mogelijk op grond van de wettelijke regeling.

De wet schrijft niet voor dat de naam van een deskundige wordt opgenomen in het benoemingsbesluit of in het verslag van de deskundige. Wel zal de de officier van justitie of rechter-commissaris die de deskundige benoemt moeten kunnen beoordelen of deze inderdaad deskundig is op het terrein waarop het onderzoek betrekking heeft. Ook zal er communicatie moeten kunnen plaatsvinden tussen de deskundige en degene die hem heeft opgedragen een onderzoek te verrichten, bijvoorbeeld als de deskundige de officier van justitie of de rechter-commissaris vragen wil stellen ter verheldering van zijn opdracht (artikelen 2.4.2, derde lid, en 2.10.53, derde lid).

Bij het horen, verhoren of ondervragen van een deskundige zal steeds de identiteit van de deskundige moeten worden vastgesteld (artikel 1.7.6). Gegevens over de identiteit van de deskundige moeten in dat geval ook in een proces-verbaal worden opgenomen. In uitzonderlijke gevallen kunnen er redenen zijn om te voorkomen dat deze gegevens bekend worden. Zo kan de rechter op de terechtzitting het stellen van vragen over de identiteit van een deskundige achterwege laten als er een gegrond vermoeden bestaat dat de deskundige in verband met het afleggen van zijn verklaring overlast zal ondervinden of in de uitoefening van zijn beroep zal worden belemmerd (artikel 4.2.37, dat betrekking heeft op het verhoor van getuigen, is zoals blijkt uit artikel 4.2.44 van toepassing op het verhoor van een deskundige). Ook de rechter-commissaris kan bij het verhoren van een deskundige voorkomen dat gegevens, waaronder persoonsgegevens, bekend worden bij de officier van justitie, de verdachte en zijn raadsman als er een dergelijk vermoeden bestaat (artikel 2.10.32, dat betrekking heeft het verhoor van getuigen, is zoals blijkt uit artikel 2.10.58 ook van toepassing op het verhoor van een deskundige). Tot slot is in een uiterst geval denkbaar dat bij een gegrond vermoeden van ernstige overlast of ernstige beroepsmatige belemmering, zoals een ernstige bedreiging van de deskundige, de officier van justitie met een machtiging van de rechter-commissaris de voeging van bepaalde stukken of gedeelten daarvan bij de processtukken, zoals de gegevens over de identiteit van een deskundige, achterwege laat (artikel 1.8.3). Alleen als dit noodzakelijk is vanwege de hiervoor genoemde risico’s zullen identiteitsgegevens dus onvermeld kunnen blijven.

(156) Het onderscheid tussen technisch onderzoek en deskundigenonderzoek heeft als gevolg dat wettelijke waarborgen niet steeds van toepassing zijn. Op welke wijze worden de belangen van de verdediging in het geval van technisch onderzoek gewaarborgd?

156. Dat niet alle wettelijke waarborgen die gelden bij deskundigenonderzoek van toepassing zijn op het technisch opsporingsonderzoek betekent niet dat daaraan geen eisen worden gesteld.

Uit verschillende bronnen volgen eisen aan de uitvoering van technisch opsporingsonderzoek en degenen die hiermee zijn belast. Deze eisen dragen bij aan de betrouwbaarheid, bruikbaarheid en inzichtelijkheid van de onderzoeksresultaten voor het doel waarvoor zij zijn beoogd: gebruik in een strafzaak. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan de verbaliseringsplicht voor opsporingsambtenaren, de toepasselijke normen van de Internationale Organisatie voor Standaardisatie (ISO-normen), de normen voor de forensische opsporing (FO-normen), en de Politiewet 2012 en aanvullende regelingen waarin is neergelegd dat politieambtenaren voldoende moeten zijn toegerust om hun werk goed uit te voeren. Daarnaast zijn regels over sommige onderzoeken opgenomen in een algemene maatregel van bestuur, bijvoorbeeld in het Besluit middelenonderzoek bij geweldplegers. De onderzoeksresultaten zullen steeds aan de verdediging moeten worden meegedeeld (zie bijvoorbeeld artikel 18 van dat besluit), de resultaten kunnen op de terechtzitting ter discussie worden gesteld, degene die het onderzoek heeft uitgevoerd kan zo nodig worden verhoord en desgewenst kan tegenonderzoek worden verzocht (artikel 2.4.3 en verder en artikel 2.10.54 en verder).

Artikel 1.7.5, dat betrekking heeft op technisch opsporingsonderzoek, zal worden gewijzigd in de eerste aanvullingswet. Voorgesteld zal worden in dat artikel te verduidelijken op welke typen onderzoek waarvoor specifieke of bijzondere kennis vereist is de deskundigenregeling niet van toepassing is. Op grond van artikel 1.7.5 zoals dat zal worden voorgesteld in de eerste aanvullingswet kunnen bij algemene maatregel van bestuur eisen worden gesteld aan de verslaglegging van deze typen onderzoek. Het is de bedoeling dat in de op te stellen regeling – voor de onderzoeken waarvoor dit nog niet het geval is – eisen worden vastgelegd die waarborgen dat het onderzoek op een transparante wijze wordt uitgevoerd en kan worden getoetst. Zo zal daarin kunnen worden geregeld dat in het verslag wordt vermeld welke methode is toegepast, in welke mate deze methode en de resultaten daarvan betrouwbaar kunnen worden geacht en welke bekwaamheid degene die het onderzoek heeft verricht, heeft bij de toepassing van de methode. Zo zijn de belangen van de verdediging ook gewaarborgd bij het onderzoek waarop de deskundigenregeling niet van toepassing is.

(157) De leden van de SP-fractie lezen dat er vanuit de literatuur aandacht wordt gevraagd voor de veiligheid van deskundigen die rapporteren in high profile zaken. Is er door de regering gekeken naar de mogelijkheid om de deskundige zo nodig anoniem te laten rapporteren?

157. Zie het antwoord op vraag 155.

(158) De leden van de SP-fractie constateren de zorgen van de NOvA dat er in de praktijk sprake is van een gebrekkige mogelijkheid spoedig kennis te kunnen nemen van de processtukken. De voorgestelde regeling bevat echter voor zover te overzien geen prikkel om te bewerkstelligen dat de politie en OM inderdaad zo snel mogelijk de processtukken aan de verdediging verstrekken. Op welke manier kan de regering dit waarborgen? Kan de regering zich vinden in deze zorgen?

158. Voor het kunnen uitoefenen van verdedigingsrechten en voor een goede voorbereiding van de behandeling van strafzaken op de terechtzitting, waarop het nieuwe wetboek is gericht, is een tijdige toegang tot de processtukken van groot belang. Mede op basis van die processtukken kan de verdediging worden voorbereid en kan om aanvullend of tegenonderzoek worden verzocht.

De door de NOvA naar voren gebrachte zorg over de toegang van de verdachte tot de processtukken heeft geleid tot aanscherping van de regeling van informatieplichten en toegang tot processtukken. Hierbij is in het bijzonder acht geslagen op het WODC-rapport over de consequenties van het nieuwe wetboek voor de positie van de verdediging (zie P.T.C. van Kampen e.a., Mind the gap, Modernisering Wetboek van Strafvordering: consequenties voor de verdediging, WODC 2018). Naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State zijn nog enkele verbeteringen aangebracht.

De regeling van mededeling van rechten aan de verdachte bevat nu het voorschrift dat niet alleen de aangehouden verdachte maar ook de verdachte die wordt uitgenodigd voor verhoor voorafgaand aan zijn eerste verhoor in kennis wordt gesteld van het recht op voeging en kennisneming van processtukken en het recht om onderzoekswensen in te dienen bij de rechter-commissaris.

Voorzien is in wettelijke voorschriften die ertoe verplichten dat van processen-verbaal waarvan de officier van justitie de kennisneming niet tijdelijk aan de verdachte mag onthouden, nadat deze zijn opgemaakt door de opsporingsambtenaar of de rechter-commissaris direct een kopie wordt verstrekt (artikel 1.8.8, vierde en vijfde lid). Het betreft processen-verbaal waarvan de verdachte of zijn raadsman de inhoud al kent (met name het proces-verbaal van zijn eigen verhoor) of kan kennen (omdat hij of zijn raadsman bij het verhoor van een getuige aanwezig kon zijn).

Voor zaken waarin de verdachte voorlopig gehecht is, is bepaald dat de officier van justitie uiterlijk na drie maanden gevangenhouding ervoor zorgt dat de verdachte kan kennisnemen van de beschikbare processtukken – ongeacht of al verzoeken om kennisneming van processtukken van de zijde van verdachte zijn gedaan. De officier van justitie deelt bij die gelegenheid in voorkomend geval eigener beweging schriftelijk mee dat hij in het belang van het onderzoek de kennisneming van bepaalde processtukken onthoudt. Op dat moment informeert de officier van justitie, indien hij nog geen procesinleiding kan indienen, de verdachte en de rechter-commissaris ook over de stand van zaken in het opsporingsonderzoek. Hij geeft daarbij een (voorlopige) tenlastelegging en een aanduiding van het moment waarop de zaak naar verwachting bij de rechter zal worden aangebracht (artikel 2.10.64). Een dergelijk «stand van zakenbericht» beoogt de verdachte beter in staat te stellen zijn verdediging voor te bereiden, bijvoorbeeld door onderzoekswensen kenbaar te maken aan de rechter-commissaris.

Om te bevorderen dat ter voorbereiding van de verdediging op de terechtzitting vlot kan worden kennisgenomen van de processtukken is verder bepaald dat de officier van justitie op het moment dat hij de procesinleiding indient en aan de verdachte doet betekenen, tevens actief (dus niet pas na een verzoek daartoe) de processtukken ter beschikking stelt aan de verdachte en/of zijn raadsman. Dit leidt tot een reële verkorting van de doorlooptijd, omdat het met name in zaken met een niet-gedetineerde verdachte één van de drie stappen wegneemt die moeten worden gezet na ontvangst van een procesinleiding, namelijk (veelal) eerst rechtsbijstand zoeken, vervolgens het opvragen van processtukken door de raadsman en na ontvangst en bestudering van de processtukken het indienen van onderzoekswensen door de raadsman. Met dit voorstel komt de tweede stap, het opvragen van processtukken, te vervallen (artikel 4.1.1, vijfde lid).

8. De processtukken

8.1 De samenstelling van de processtukken en beslissingen over voeging, kennisneming, het verstrekken van een kopie en vertaling

(159) De rapporteurs hebben een aantal vragen ten aanzien van de processtukken. Op welke wijze wordt in deze regeling voorzien in een digitaal toegankelijk strafdossier?

159. Een digitaal strafdossier is van groot belang voor een doelmatig strafproces. Het bevordert een spoedigere (verstrekking) van processtukken in strafzaken, het tijdig kenbaar maken van onderzoekswensen, het overzicht houden op de volledigheid van het procesdossier en de beoordeling van de noodzaak tot nader onderzoek alvorens de zaak klaar is voor inhoudelijke behandeling.

Om het werken met een digitaal strafdossier te faciliteren zijn in de voorgestelde regeling in Boek 1, Hoofdstukken 8 en 9, enkele kernbepalingen opgenomen. Voor nadere regels over het verstrekken van kopieën en over de wijze waarop de kennisneming van processtukken of de inzage daarin plaatsvindt is een delegatiegrondslag opgenomen in artikel 1.8.11. Deze strekt ook tot het faciliteren van een digitaal strafproces en maakt het mogelijk om de (technische) wijze waarop een en ander kan of moet plaatsvinden in een algemene maatregel van bestuur nader uit te werken. Daarnaast kunnen bij algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld over de integriteit en de authenticiteit van processtukken in elektronische vorm. Voor de overdacht van berichten en het indienen van stukken langs elektronische weg bevat Boek 1, Hoofdstuk 9, kernbepalingen en kunnen bij algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld (artikel 1.9.9). Deze kernbepalingen uit Hoofdstuk 9 houden het uitgangspunt in dat professionele deelnemers aan het strafproces in beginsel verplicht zijn om berichten langs elektronische over te dragen en stukken langs die weg in te dienen.

Ten opzichte van de huidige regeling zijn bepalingen zoveel mogelijk techniekonafhankelijk geformuleerd. Zo wordt in plaats van «afschrift» de term «kopie» gebruikt en is het begrip «schriftelijke mededeling» of «schriftelijk mededelen» vervangen door «kennisgeving» respectievelijk «in kennis stellen».

Met de beschreven elementen draagt de voorgestelde regeling bij aan het werken met een digitaal strafdossier.

In de voorbereidingen op de implementatie van het nieuwe Wetboek van Strafvordering wordt aansluiting gezocht bij de lopende verbetertrajecten op het gebied van digitalisering. Organisaties uit de strafrechtketen worden daarbij gewezen op de kansen die de nieuwe regeling biedt, om zo de mogelijke structurele baten van het nieuwe wetboek te realiseren. Aan de daadwerkelijke realisatie van een digitaal dossier wordt dan ook volop gewerkt. Beeldbepalende projecten die binnen de strafrechtketen op het gebied van digitalisering spelen zijn Alle Zaken Digitaal, Digitaal Proces Dossier en Digitale Samenwerkingsruimte ZSM. Deze projecten leiden tot het terugdringen van een groot aantal papierstromen tussen openbaar ministerie, Rechtspraak en de tenuitvoerleggingsketen en vormt de basis van de digitale uitwisseling van procesdossiers. Advocaten ontvangen in bepaalde gevallen al langs elektronische weg strafdossiers via het beveiligde webportaal Mijn Strafdossier. Deze functionaliteit wordt stap voor stap uitgebreid.

(160) Kan nader worden toegelicht en verduidelijkt wat onder de term «verantwoordelijkheid» wordt verstaan in het kader van de samenstelling van de processtukken in het stadium van het onderzoek ter terechtzitting?

160. Zolang de berechting niet is aangevangen, dat wil zeggen totdat de procesinleiding wordt ingediend, is de officier van justitie verantwoordelijk voor de samenstelling van de processtukken. Daarna is de voorzitter of de rechtbank bevoegd te beslissen over de processtukken. Deze formulering ter aanduiding van de zeggenschap tijdens de verschillende fasen van het strafproces is bewust gekozen.

In de formulering «verantwoordelijk voor de samenstelling van de processtukken» komt de taak van de officier van justitie – die meer inhoudt dan «beslissingsbevoegdheid» – duidelijker tot uitdrukking. Op de officier van justitie rust de verantwoordelijkheid voor het doen opmaken en aanleveren van (nieuwe) processtukken en voor de vorming van een procesdossier tijdens het opsporingsonderzoek. Hij is ook verantwoordelijk voor de daadwerkelijke toegankelijkheid van de processtukken voor zover de kennisneming ervan is toegestaan. Na aanvang van de berechting is het aan de voorzitter van de rechtbank (in de voorbereidende fase die volgt op de procesinleiding tot de aanvang van het onderzoek op de terechtzitting) respectievelijk de rechtbank (na aanvang van het onderzoek op de terechtzitting) om beslissingen te nemen over de processtukken (artikel 1.8.2). Het is doorgaans evenwel niet de rechter die nieuwe stukken genereert. Weliswaar volgt het indienen van de procesinleiding op de vervolgingsbeslissing die de officier van justitie neemt naar aanleiding van de uitkomst van het opsporingsonderzoek (artikel 3.1.1), hetgeen impliceert dat dat opsporingsonderzoek is voltooid, maar in de praktijk kan ook nadien nog opsporing plaatsvinden of onderzoek worden afgerond waarvan de resultaten in een onderzoeksverslag of proces-verbaal worden vastgelegd. Ook na indiening van de procesinleiding is de officier van justitie doorgaans degene die als eerste de beschikking krijgt over dergelijke nieuwe stukken van de kant van de politie, het NFI of de reclassering. Hij zal deze na aanvang van de berechting ter voeging in het dossier moeten aandragen bij de rechter. Verder volgt ook uit de artikelen 4.1.4, tweede lid, en 4.2.50 dat de officier van justitie tijdens de berechting – ook na een verzoek van de kant van de verdediging of na een ambtshalve beslissing daartoe van de rechter – een actieve rol blijft houden bij de beschikbaarstelling van (proces)stukken ten behoeve van een adequate behandeling van de strafzaak.

De hier geschetste afbakening van verantwoordelijkheden geldt ook in hoger beroep.

(161) Indien de officier van justitie in gebreke blijft te beslissen kennisneming van processtukken toe te staan, kan de verdachte de rechter-commissaris dan verzoeken een termijn te stellen voor de officier binnen welke hij een beslissing neemt (artikel 1.8.6)? Hoe wordt gewaarborgd dat de officier van justitie vervolgens daadwerkelijk tot een beslissing komt binnen de gestelde termijn?

161. Indien de officier van justitie in gebreke blijft te beslissen op een verzoek om kennisneming van processtukken, kan de verdachte de rechter-commissaris verzoeken de officier van justitie een termijn te stellen binnen welke de kennisneming van processtukken wordt toegestaan (artikel 1.8.6). De rechter-commissaris zal – eventueel nadat hij daarop is geattendeerd door de verdachte – de officier van justitie kunnen aanspreken indien deze niet binnen de gestelde termijn beslist.

Als de officier van justitie van oordeel is dat het belang van het onderzoek dit vereist, kan hij de verdachte in kennis stellen dat hij de kennisneming van bepaalde processtukken (tijdelijk) onthoudt. De verdachte kan in dat geval een bezwaarschrift indienen bij de rechter-commissaris, die vervolgens over die kennisneming beslist (artikel 1.8.13, eerste lid, onderdeel b). Deze onthouding is tijdelijk, omdat de kennisneming van alle processtukken de verdachte niet langer mag worden onthouden zodra de procesinleiding is ingediend dan wel een strafbeschikking is uitgevaardigd (artikel 1.8.10). Het is ook mogelijk dat de officier van justitie het noodzakelijk vindt dat ter bescherming van bepaalde, in de wet vermelde belangen de voeging van bepaalde stukken of gedeelten daarvan bij de processtukken geheel achterwege wordt gelaten. In dat geval heeft hij een machtiging van de rechter-commissaris nodig. De desbetreffende vordering en de beslissing op die vordering door de rechter-commissaris worden bij de processtukken gevoegd (artikel 1.8.3).

De mogelijkheid van termijnstelling door de rechter-commissaris komt overeen met de bestaande wetgeving en biedt een aanvullende voorziening om verzoeken om kennisneming en verzoeken tot voeging van stukken kracht bij te zetten. De rechter-commissaris vervult daarbij een intermediaire rol. Bij de totstandkoming van de regeling is over een situatie van overschrijding van de door de rechter-commissaris gestelde termijn opgemerkt, dat als uitgangspunt heeft te gelden dat de officier van justitie de kennisneming binnen de gestelde termijn verleent zonder dat het nodig is dat de rechter-commissaris hierbij nog wordt betrokken. Datzelfde geldt voor de besluitvorming over het al dan niet voegen van stukken die de verdachte van belang acht voor de beoordeling van de zaak. Opgemerkt werd verder, dat zich evenwel bijzondere omstandigheden kunnen voordoen die eraan in de weg staan om toch binnen de gestelde termijn te reageren. In dergelijke gevallen ligt het op de weg van het openbaar ministerie om in overleg te treden met de verdediging (en eventueel de rechter-commissaris) met als doel duidelijkheid te verschaffen over de termijn waarbinnen alsnog de kennisneming kan worden verstrekt, respectievelijk besloten wordt over het voegen van stukken. Daarnaast staat voor de verdachte de mogelijkheid open om de rechter-commissaris andermaal te verzoeken om een termijn te stellen (Kamerstukken II 2009/10, 32 468, nr. 3, p. 20).

(162) In gevallen waarin een betrokkene niet in het onderzoekstraject als verdachte wordt verhoord of pas heel laat als verdachte wordt verhoord, kent de wet geen recht op kennisneming van de processtukken toe. Hoe verhoudt dit zich tot de gewenste beweging naar voren en de equality of arms? Hoe wordt in die situaties gewaarborgd dat kennisneming van de processtukken toch in een zo vroeg mogelijk stadium plaatsvindt als wordt vastgehouden aan het eerste verhoor van de verdachte?

162. De kennisneming van stukken wordt de verdachte volgens de wettelijke regeling in elk geval toegestaan vanaf het eerste verhoor (artikel 1.8.6), maar de kennisneming kan hem ook op een eerder moment dan bij gelegenheid van het eerste verhoor door de officier van justitie worden verleend, indien hij daarom verzoekt. Bij de totstandkoming van de huidige regeling is uitdrukkelijk aangegeven, dat voor de beantwoording van de vraag of de verdachte het recht op inzage toekomt moet worden aangeknoopt bij het begrip verdachte en niet bij de vraag of de verdachte al is verhoord. De zinsnede in de wettelijke bepaling dat kennisneming in elk geval wordt toegestaan vanaf het eerste verhoor is destijds opgenomen om aan discussies hierover een einde te maken en is bedoeld om meer duidelijkheid en houvast te bieden over het moment waarop dit recht de verdachte in ieder geval toekomt (Kamerstukken II 2009/10, 32 468, nr. 3, p. 20–22). Dit past ook in de algemene systematiek van het nieuwe wetboek, waarin voor de rechtsbescherming van de verdachte wordt aangesloten bij het eerste verhoor.

In welk stadium de verdachte voorafgaand aan de vervolgingsbeslissing wordt verhoord, is afhankelijk van de stand van het opsporingsonderzoek en wordt bepaald door de officier van justitie en de politie. In veruit de meeste gevallen wordt een verdachte, zeker wanneer het om een misdrijf gaat, verhoord voordat het opsporingsonderzoek is afgerond en de vervolgingsbeslissing wordt genomen. Om te waarborgen dat de verdachte zijn verdedigingsrechten, waaronder kennisneming van de processtukken, kan uitoefenen, is in de wet de hoofdregel tot uitdrukking gebracht dat de verdachte, voordat de officier van justitie vervolging voor een misdrijf instelt, zoveel mogelijk wordt verhoord of, indien hij niet eerder als zodanig is verhoord, op zijn verzoek daartoe in de gelegenheid wordt gesteld (artikel 3.1.1, derde lid). Dit voorschrift biedt de verdachte de gelegenheid om, indien hij (nog) niet is verhoord ter zake van de verdenking van een misdrijf, te verzoeken dat hij wordt verhoord. Ook in dat geval zal het verhoor pas plaatsvinden zodra de officier van justitie en de politie van oordeel zijn dat het belang van het onderzoek dat toelaat.

Het is denkbaar dat een (rechts)persoon er belang in stelt om kennis te kunnen nemen van processtukken voordat hij is verhoord, omdat hij op de hoogte is van een tegen hem lopend opsporingsonderzoek. Over het algemeen zal hij daarbij eerst belang hebben indien hij door zijn verhoor in de wetenschap komt te verkeren dat hem mogelijk vervolging te wachten staat ter zake van een strafbaar feit. Vanaf dat moment kan hij ook de rechter-commissaris inschakelen voor het doen van onderzoek. Doordat de verdachte recht heeft op bijstand van een raadsman in verband met het eerste verhoor kan deze raadsman de verdachte nader over de uitoefening van zijn rechten in kennis stellen. Zie over dit punt ook het antwoord op vraag 84. Ook als een verdachte in voorkomend geval pas laat in het opsporingsonderzoek wordt verhoord bestaat, zelfs na indiening van de procesinleiding, nog voldoende gelegenheid om van de procestukken kennis te nemen en eventueel onderzoekswensen in te dienen. Daarin voorzien bepalingen in Boek 4, Hoofdstuk 1.

De hiervoor aangeduide voorschriften dienen als waarborg voor een eerlijke procesvoering, en wel in het bijzonder ter verwezenlijking van het beginsel van «equality of arms». Dat beginsel brengt mee dat de verdediging – zodra het belang van het onderzoek dat toelaat en in ieder geval op het moment dat een procesinleiding wordt ingediend of een strafbeschikking wordt uitgevaardigd – over gelijke informatie kan beschikken als de officier van justitie, de gelegenheid krijgt om aanvullend of tegenonderzoek te laten instellen en bij het onderzoek op de terechtzitting door de rechter ook gelijkwaardig aan de officier van justitie wordt behandeld.

Voor het antwoord op de vraag hoe met het oog op de «beweging naar voren» wordt gewaarborgd dat kennisneming van de processtukken in een zo vroeg mogelijk stadium plaatsvindt, wordt verwezen naar het antwoord op vraag 158.

(163) De rapporteurs lezen dat ten aanzien van een aantal processtukken de voorgestelde regeling (artikel 1.8.7) bepaalt dat de volledige kennisneming niet aan de verdachte mag worden onthouden. Een sanctionering ontbreekt echter. Hoe wordt gewaarborgd dat de volledige kennisneming van de wettelijk aangewezen stukken daadwerkelijk niet wordt onthouden?

163. De processen-verbaal waarvan de kennisneming niet mag worden onthouden betreffen processen-verbaal waarvan de verdachte of zijn raadsman de inhoud al kent (met name het proces-verbaal van zijn eigen verhoor) of kan kennen (omdat hij of zijn raadsman bij het verhoor van een getuige aanwezig kon zijn). Ten opzichte van de huidige wettelijke regeling is deze bepaling aangevuld met het voorschrift dat van deze processen-verbaal nadat deze zijn opgemaakt door de opsporingsambtenaar of de rechter-commissaris direct een kopie moet worden verstrekt aan de verdachte of zijn raadsman (artikel 1.8.8, vierde en vijfde lid).

Dit laat onverlet dat de kennisneming van de processtukken de verdachte op zijn verzoek wordt toegestaan door de officier van justitie en dat de verdachte, indien hem wordt meegedeeld dat hem in het belang van het onderzoek de kennisneming van bepaalde stukken wordt onthouden en de ter kennisneming gegeven stukken dus niet volledig zijn, daartegen een bezwaarschrift kan indienen bij de rechter-commissaris, die vervolgens kan beoordelen of het voorschrift van artikel 1.8.7 ten onrechte niet is nageleefd. Zie voor mogelijkheid van termijnstelling door de rechter-commissaris het antwoord op vraag 161.

(164) Een belangrijke vraag is in dat kader ook of een toekomstbestendig digitaal strafdossier aan de voorgaande geschetste problematiek een oplossing kan bieden. Wordt met een dergelijk digitaal dossier voorzien in een systeem waarbij eenvoudig kan worden gezien of, wat en wanneer processtukken zijn toegevoegd? In hoeverre is de lopende problematiek met betrekking tot digitalisering bij verschillende ketenpartners hierbij beperkend?)

164. In het webportaal voor advocatuur Mijn Strafdossier worden de gebruikers in het startscherm geïnformeerd wanneer de laatste toevoeging van informatie is geweest. Ook in MijnSlachtofferzaak, via welk systeem slachtoffers door diverse organisaties over het verloop van hun zaak worden geïnformeerd, staan berichten in een tijdlijn met de meest recente berichten bovenaan. Voor zover er sprake blijft van individuele systemen voor registratie van strafzaken per organisatie, worden processtukken voor een andere procesdeelnemer via elektronische weg beschikbaar gesteld.

(165) In de wettelijke regeling betreffende de delegatiegrondslagen (artikel 1.8.11) wordt niet expliciet ingegaan op het aspect van privacy in verhouding tot processtukken. Hoe wordt dit aspect binnen de voorgestelde regeling gewaarborgd?

165. In artikel 1.8.11 is een aantal delegatiegrondslagen uit het huidige wetboek (inhoudelijk ongewijzigd) overgenomen. In het derde lid van het huidige artikel 149a (overgenomen in het derde lid van het nieuwe artikel 1.8.11) is bepaald dat bepaalde gegevens in het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van het slachtoffer onvermeld blijven in de processtukken, tenzij deze gegevens voor door de rechter te nemen beslissingen redelijkerwijs van belang kunnen zijn. Op deze wijze wordt de privacy van het slachtoffer dus gewaarborgd. Bij algemene maatregel van bestuur zal vervolgens worden bepaald in welke gevallen vermelding van de daarin aan te wijzen gegevens precies achterwege moet blijven. De betreffende algemene maatregel van bestuur is momenteel in voorbereiding (zie ook het antwoord op vraag 167). Het vierde lid van het huidige artikel 149a bepaalt dat de bedoelde maatregel van bestuur middels een voorhangprocedure wordt voorgelegd aan de Staten-Generaal.

Een andere bepaling binnen de voorgestelde regeling met betrekking tot de processtukken waarin het aspect van privacy wordt gewaarborgd is te vinden in artikel 1.8.8, tweede lid. Daar is geregeld dat in het belang van (onder meer) de bescherming van de persoonlijke levenssfeer kan worden bepaald dat aan de verdachte van bepaalde (gedeelten van) processtukken alleen inzage wordt verleend en geen kopie wordt verstrekt. Ook deze bepaling is inhoudelijk ongewijzigd overgenomen uit het huidige wetboek (zie artikel 32, tweede lid). Een vergelijkbare bepaling geldt ten aanzien van de kennisneming van processtukken door het slachtoffer (artikel 1.5.5, derde lid).

(166) De leden van de VVD-fractie lezen dat in het derde en vierde lid van artikel 1.8.11 de inhoud van het amendement Van Wijngaarden-Van Toorenburg is opgenomen (Kamerstuk 35 349, nr. 7). Als gevolg hiervan kunnen bij of krachtens AMvB in het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van het slachtoffer gegevens onvermeld blijven in processtukken en in stukken waarvan de kennisneming ingevolge het Wetboek van Strafvordering wordt toegestaan. Deze leden vragen waarom niet is gekozen de leden 3 en 4 van artikel 1.8.11 te plaatsen in hoofdstuk 5 waar ook de andere slachtofferrechten zijn omschreven. Kan de regering daar een toelichting op geven?

166. De plaatsing van de delegatiegrondslag van artikel 1.8.11, derde en vierde lid, in Boek 1, Hoofdstuk 8, vloeit voort uit de omstandigheid dat de vast te stellen algemene maatregel van bestuur betrekking heeft op de inhoud van de processtukken (en andere stukken waarvan de kennisneming ingevolge het wetboek wordt toegestaan). Nu de betreffende artikelleden strekken tot de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van het slachtoffer, is weliswaar sprake van een zekere inhoudelijke samenhang met Boek 1, Hoofdstuk 5, waar de rechtspositie van het slachtoffer in het strafproces is geregeld, maar vanwege de uit de algemene maatregel van bestuur voortvloeiende verplichting om met het oog op die bescherming bepaalde slachtoffergegevens onvermeld te laten in de stukken, is de plaatsing van deze delegatiegrondslag in het hoofdstuk over de samenstelling en de verstrekking van de processtukken een logischer keuze. Overigens geldt voor meer bepalingen die het slachtoffer betreffen dat zij in andere hoofdstukken van Boek 1 zijn geplaatst, in het bijzonder als het gaat om tolkenbijstand (artikel 1.11.7) en herstelrechtvoorzieningen (artikelen 1.11.1 en 1.11.2). Ook buiten Boek 1 zijn op diverse plaatsen bepalingen opgenomen die betrekking hebben op de positie van het slachtoffer, bijvoorbeeld als het gaat om de toezending van een kopie van de strafbeschikking (artikel 3.3.5, vierde lid), de oproeping van het slachtoffer voor de terechtzitting (artikel 4.1.11, derde lid, onderdeel a) en de uitoefening van het spreekrecht (artikel 4.2.46). Het is, kortom, niet zo dat alle slachtofferrechten uitputtend zijn geregeld in Boek 5, Hoofdstuk 5. De keuze voor plaatsing van voorschriften in een bepaald hoofdstuk of in een bepaalde titel is doorgaans ingegeven door de gedachte dat dit de onderlinge samenhang en inzichtelijkheid van de voorschriften binnen de desbetreffende regeling bevordert.

(167) Ook vragen deze leden wanneer naar verwachting de betreffende AMvB of ministeriële regeling vooruitlopend op de inwerkingtreding van het nieuwe wetboek in werking treedt en of in de AMvB of ministeriële regeling ook de gevolgen zijn opgenomen van het niet-naleven van de bepaling.

167. Zoals aangegeven in het antwoord op vraag 165 is de betreffende algemene maatregel van bestuur momenteel in voorbereiding. Het belangrijkste uitgangspunt daarbij is dat het onvermeld laten van slachtoffergegevens bij de bron plaatsvindt, door de opsteller van het stuk, zodat deze gegevens niet achteraf hoeven te worden verwijderd. Het ontwerpbesluit is van 16 februari tot en met 12 april 2024 in formele consultatie geweest. De volgende stap is dat dit besluit in het kader van de voorhangprocedure aan de Tweede Kamer wordt voorgelegd, waarna het moment van inwerkingtreding kan worden bepaald. Opgemerkt kan worden dat de delegatiegrondslag van het huidige artikel 149a, derde lid (overgenomen in artikel 1.8.11, derde lid), zich beperkt tot het aanwijzen van de gegevens die in het belang van de persoonlijke levenssfeer van het slachtoffer moeten worden weggelaten en het bepalen van de gevallen waarin dat moet gebeuren. Op de gevolgen van niet-naleving van de verplichting om bepaalde slachtoffergegevens onvermeld te laten wordt nader ingegaan in het antwoord op vraag 168.

(168) Wat voor mogelijkheden heeft het slachtoffer of diens vertegenwoordiger voor rechtsherstel als slachtoffergegevens niet onvermeld zijn gelaten, terwijl dat met het oog op het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van het slachtoffer wel nodig was geweest?

168. Indien slachtoffergegevens niet onvermeld zijn gelaten, terwijl deze gegevens ook niet redelijkerwijs van belang kunnen zijn voor door de rechter te nemen beslissingen, kan het slachtoffer zich tot de officier van justitie wenden met het verzoek om de betreffende gegevens alsnog te (laten) verwijderen. Op die wijze kan worden voorkomen dat de gegevens verder worden verspreid en/of langer toegankelijk blijven. In gevallen waarin de verdachte al kennis heeft kunnen nemen van de processtukken is de aantasting van de persoonlijke levenssfeer echter niet meer herstelbaar. Een eventueel rechtsmiddel biedt in die situatie dan ook geen soelaas. Juist daarom is in de concept-algemene maatregel van bestuur als uitgangspunt gehanteerd dat de betreffende slachtoffergegevens bij de bron, door de bevoegde autoriteiten worden weggelaten bij het opstellen van de processtukken. Dat is de meest effectieve en best uitvoerbare manier om ervoor te zorgen dat de persoonlijke levenssfeer van het slachtoffer adequaat wordt beschermd, zodat rechtsherstel achteraf niet meer aan de orde hoeft te zijn. Voor wat betreft de consequenties die in algemene zin zijn verbonden aan het niet naleven van slachtofferrechten kan hier worden verwezen naar het antwoord op vraag 124.

(169) De leden van de D66-fractie lezen in de toelichting bij artikel 1.8.6 dat het OM moet zorgen voor een, naar de stand van het opsporingsonderzoek, zo volledig mogelijk procesdossier. Uit de toelichting blijkt dat de regering zich er ook van bewust is dat verdachten zich mogelijk langer op hun zwijgrecht blijven beroepen naarmate zij langer in het ongewisse blijven over de omvang van het belastende materiaal tegen hen. Vindt de regering het wenselijk dat in gevallen waarin de verdachte zich op het zwijgrecht beroept omdat de inhoud van het dossier nog niet aan hem of haar bekend is gemaakt, het feit dát hij heeft gezwegen uiteindelijk aan de verdachte wordt tegengeworpen?

169. De wettelijke regeling heeft tot uitgangspunt dat het openbaar ministerie zorgt voor een, naar de stand van het opsporingsonderzoek, zo volledig mogelijk procesdossier en dat de verdachte in elk geval vanaf het eerste verhoor van de processtukken kan kennisnemen. Dit laatste lijdt uitzondering indien de officier van justitie de kennisneming van bepaalde processtukken tijdelijk onthoudt omdat naar zijn oordeel het belang van het onderzoek dit vereist. Bij zijn beslissing om de verdachte de kennisneming van bepaalde processtukken tijdelijk te onthouden in het belang van het onderzoek zal de officier van justitie zich rekenschap geven van de mogelijkheid dat de verdachte, omdat hij langer in het ongewisse blijft over de omvang van het belastend materiaal tegen hem, zich wellicht, al dan niet op advies van zijn raadsman, (langer) op zijn zwijgrecht beroept. De verdediging heeft immers behoefte aan kennisneming van de processtukken om te kunnen beoordelen of het aangewezen is om op basis daarvan een verzoek tot het verrichten van onderzoek in te dienen. Onderzoekswensen die voortkomen uit laat ter beschikking gekomen processtukken, kunnen op dat moment pas op hun merites beoordeeld worden. Benodigd onderzoek kan dan ook pas in een later stadium worden gedaan, maar zal wel worden verricht.Zie hierover ook het antwoord op vraag 92. Dat de verdachte zulke onderzoekswensen pas op dat moment naar voren brengt kan hem dan dus niet worden tegengeworpen.

Voor het kunnen doen van een verzoek om onderzoek is het evenwel niet altijd nodig over het gehele, afgeronde procesdossier te beschikken. Indien zich bij de beschikbare processtukken en verklaring van een getuige bevindt die vanuit het gezichtspunt van de verdediging onvolledig of onbetrouwbaar is of waarbij anderszins vraagtekens te plaatsen zijn, is er alle reden voor de verdediging om te verzoeken deze getuige nader te (doen) verhoren. Daarmee behoeft niet te worden gewacht tot het gehele procesdossier ter beschikking is gesteld of tot de bespreking van het bewijsmateriaal op de terechtzitting.

Het uitstellen van dergelijke verzoeken kan ook een strategische keuze zijn in verband met de gekozen proceshouding van de verdachte of zijn wens te zwijgen over zijn eventuele betrokkenheid. De keerzijde van de vrijheid van de verdachte om een eigen processuele koers te kiezen is wel, dat aan de gemaakte keuzen rechtsgevolgen kunnen worden verbonden. Wanneer pas op de terechtzitting wordt geopperd dat sprake is van een alibi ten tijde van het strafbare feit of dat een andere persoon als (mede)dader moet worden beschouwd, kan het late tijdstip waarop dit voor het eerst naar voren wordt gebracht, door de rechter worden betrokken bij zijn beslissing op een verzoek om nader onderzoek hiernaar te doen.

De keuze om te zwijgen en geen inzicht te verschaffen in het eigen standpunt of de eigen lezing van de toedracht is iets anders dan de onmogelijkheid of onwenselijkheid om, zolang men niet de beschikking heeft over (alle) processtukken, verzoeken om aanvullend of tegenonderzoek al tijdens het vooronderzoek te doen. Het is uiteindelijk aan de rechter om het voorliggende bewijs te waarderen, mede in het licht van hetgeen de verdachte al dan niet over zijn betrokkenheid heeft verklaard. Hij zal de verdachte slechts kunnen veroordelen indien op basis van de voorhanden zijnde wettige bewijsmiddelen buiten redelijke twijfel staat dat de verdachte het feit heeft begaan.

(170) De leden van de D66-fractie constateren dat het wetboek geen regeling kent voor stukken die wel zijn opgemaakt, maar die de officier van justitie niet aan het strafdossier heeft toegevoegd, terwijl de verdediging soms wel de wens heeft om dit zogenoemde «schaduwdossier» in te zien. Vindt de regering het wenselijk om hier een regeling voor te ontwerpen in het wetboek? Hoe zou dit zich verhouden tot artikel 3 van het Besluit processtukken in strafzaken? Heeft de regering informatie over de vraag hoe artikel 3 in de praktijk werkt?

170. Bij de samenstelling van het procesdossier voegt de officier van justitie volgens zijn wettelijke opdracht alle stukken die voor de in het kader van de berechting door de rechter te nemen beslissingen redelijkerwijs van belang kunnen zijn bij de processtukken. De officier van justitie zal dus alle stukken die op grond van het relevantiecriterium in aanmerking komen moeten voegen. Daarbij gaat het niet alleen om belastende of ontlastende stukken in het kader van het bewijs van het ten laste gelegde feit, maar ook bijvoorbeeld om stukken die van belang kunnen zijn voor de ontvankelijkheid van het openbaar ministerie, de controle op de rechtmatigheid van het opsporingsonderzoek of de straftoemeting.

Het nieuwe wetboek bevat een wettelijke regeling voor het geval de verdediging de kennisneming en/of voeging wenst van stukken die wel zijn opgemaakt maar door de officier van justitie niet zijn gevoegd. De verdachte kan de officier van justitie verzoeken zo nauwkeurig mogelijk omschreven stukken die hij van belang acht voor de beoordeling van de zaak bij de processtukken te voegen en hem, ter onderbouwing van dat verzoek, daarin (eerst) inzage te verlenen (artikel 1.8.5). Voor een afwijzing van een dergelijk verzoek ter bescherming van bepaalde, in de wet genoemde belangen, heeft de officier van justitie een machtiging van de rechter-commissaris nodig. Blijft de officier van justitie in gebreke hierover een beslissing te nemen, dan kan de rechter-commissaris hem op verzoek van de verdachte een termijn stellen. In deze wettelijke regeling ligt dus besloten dat ook de met de desbetreffende strafzaak verband houdende stukken die de officier van justitie niet relevant heeft geacht – als zijnde redelijkerwijs van belang voor enige in het kader van de berechting door de rechter te nemen beslissing – ter beschikking moeten blijven, bijvoorbeeld in een zogenaamd schaduw- of onderzoeksdossier.

Volgens artikel 3 van het Besluit processtukken in strafzaken is de officier van justitie verplicht om aan het procesdossier een chronologisch verslag toe te voegen, dat wil zeggen een overzicht wanneer en welke opsporingshandelingen of opsporingsbevoegdheden zijn verricht of uitgeoefend. Hij geeft ook aan met betrekking tot welke opsporingshandelingen zich een proces-verbaal of een andere vorm van verslaglegging (bijvoorbeeld een opname van beeld en/of geluid) in het dossier bevindt. Bij de voeging van processtukken met betrekking tot nieuwe opsporingshandelingen of -bevoegdheden wordt dit chronologisch verslag ook aangevuld.

Dit chronologisch verslag wordt vooraan in het procesdossier opgenomen en in de wandelgangen wel het «moeder-proces-verbaal» of «loop-proces-verbaal» genoemd. Het biedt een overzichtelijke leeswijzer voor het dossier. Het voorschrift geldt voor procesdossiers betreffende het onderzoek naar ernstige misdrijven, dat wil zeggen met een strafbedreiging van zes jaar gevangenisstraf of meer, maar deze werkwijze wordt op veel bredere schaal toegepast. De aldus ingeburgerde werkwijze heeft geleid tot meer uniforme processen-verbaal met een logische en herkenbare volgorde en indeling en werkt in de praktijk naar tevredenheid.

9. Overdracht van berichten en het indienen van stukken

9.1 Algemeen

(171) De leden van de D66-fractie constateren dat in het voorgestelde artikel 1.9.6 is bepaald dat door het opgeven van een nieuw adres het eerder opgegeven adres vervalt. Momenteel komt het in de praktijk geregeld voor dat dagvaardingen voor strafzittingen niet in persoon worden betekend, bijvoorbeeld omdat dit op een verkeerd adres is geprobeerd (vaak bij in het buitenland wonende verdachten), waarna de verdachte bij verstek wordt veroordeeld. Wordt deze problematiek volgens de regering opgelost met deze regeling?

171. Het doel van de nieuwe regeling in artikel 1.9.6 is het beperken van het aantal adressen waarnaar berichten moeten worden verzonden. Dat heeft verschillende voordelen voor de overdracht van berichten, zoals minder administratie in de strafrechtketen, minder verzending van potentieel gevoelige berichten naar niet meer in gebruik zijnde adressen en meer overzicht en duidelijkheid, ook voor de verdachte die zelf zijn adres kan kiezen. Voor te betekenen berichten, zoals de procesinleiding, geeft artikel 1.9.13 de volgorde van adressen waarin dit gebeurt. De overheid spant zich hierbij in de burger daadwerkelijk te bereiken. Ook op de burger rust een zekere inspanningsplicht om kennis te nemen van zijn zaak. Voor te betekenen berichten waarbij uitsluitend een adres in het buitenland bekend is geldt de regeling in Boek 8 (Internationale en Europese strafrechtelijke samenwerking) van het nieuwe wetboek (die is opgenomen in de tweede vaststellingswet). Het betekenen en uitreiken van stukken in het buitenland vergt, tenzij een verdrag anders bepaalt, dat een rechtshulpverzoek wordt gedaan aan de staat waar de betrokkene zijn adres heeft.

(172) De leden van de CDA-fractie lezen dat in het nieuwe artikel 1.9.5 voorop komt te staan dat de toezending van berichten aan de burger langs de elektronische weg plaats moeten vinden. Deze leden lezen ook dat verschillende voorbeelden van tools gegeven worden om dit te bewerkstelligen, zoals via de website mijnoverheid.nl of via een speciale berichtenboxapp. Is de regering voornemens om een vaste communicatielijn te kiezen, of kunnen verschillende manieren door elkaar bruikbaar zijn hiervoor? Deze leden vragen ook op welke manier aan de burger duidelijk wordt gemaakt op welke wijze wordt gecommuniceerd, om te voorkomen dat hierover verwarring ontstaat.

172. Uit de regeling in het nieuwe wetboek vloeit voort wat de mogelijkheden zijn voor de overdracht van berichten aan burgers en wat in beginsel de volgorde daarbij is. Hiervoor kunnen verschillende vormen worden gebruikt. Als de wet dit voorschrijft, dient hiervoor de vorm te worden gebruikt die de meeste eisen stelt aan de inspanning die door de overheid wordt geleverd om de persoon daadwerkelijk te bereiken: de betekening. Als de wet géén betekening voorschrijft, wordt het bericht aan de burger uitgereikt of toegezonden (artikel 1.9.5). Bij de kennisgeving van berichten aan burgers wordt de overdracht langs elektronische weg vooropgesteld. Procesdeelnemers kunnen een elektronisch adres opgeven voor de overdracht van berichten in verband met een zaak (artikel 1.9.6). Toezending langs elektronische weg vindt plaats door plaatsing van een bericht in de elektronische voorziening. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat in bepaalde gevallen de elektronische overdracht van een bericht rechtstreeks aan het e-mailadres kan plaatsvinden. Daarbij wordt enkel gedacht aan de toezending van niet-vertrouwelijke berichten (artikel 1.9.5, derde lid). Voor de betekening van berichten aan burgers, met uitzondering van degenen van wie de vrijheid is benomen, geldt dat als zij een elektronisch adres hebben opgegeven, het bericht via de elektronische voorziening wordt aangeboden, tenzij het bericht al via uitreiking in persoon is betekend (artikel 1.9.13, tweede lid). Zowel bij betekening als toezending van berichten langs elektronische weg ontvangt de persoon voor wie het bericht is bestemd een notificatie dat het bericht in de elektronische voorziening beschikbaar is (artikelen 1.9.5, derde lid en 1.9.11, tweede lid). Dit kan door een notificatie aan het elektronisch adres te verzenden; denkbaar is ook dat gebruik wordt gemaakt van een notificatiebericht van een door de betrokkene op de mobiele telefoon geïnstalleerde applicatie zoals de berichtenbox-app.

Betekening van een bericht langs elektronische weg geldt als betekening in persoon als degene voor wie het bestemd is zich na plaatsing van het bericht in de elektronische voorziening de toegang verschaft tot die voorziening (artikel 1.9.11, tweede lid). Indien het niet lukt om langs elektronische weg een betekening in persoon te realiseren kan tot betekening in persoon door uitreiking worden uitgegaan, bijvoorbeeld in of bij de woning waar de betrokkene woont. In het antwoord op de vragen 106 en 107 is aangegeven welke voorlichtende activiteiten zullen worden uitgevoerd om burgers in het strafproces te informeren over hun rechten en plichten.

9.2 Betekening

(173) De rapporteurs hebben een aantal vragen ten aanzien van de betekening. Zou de regering nader kunnen toelichten waarom het passend is om de ontvangst – indien betekening op de overige adressen niet mogelijk is – bij de instantie te beleggen die zelf verantwoordelijk is voor een juiste uitreiking (namelijk het OM)?

173. De regeling in artikel 1.9.13, zevende lid, waarin wordt bepaald dat indien het bericht niet kan worden uitgereikt op het adres waar het is aangeboden, het wordt uitgereikt aan de autoriteit waarvan het is uitgegaan, vormt het sluitstuk van de inspanning die de overheid levert bij de betekening van berichten aan burgers. Het openbaar ministerie legt verantwoording af over de betekeningsinspanningen in het procesdossier. Net als in de huidige regeling is en blijft het de rechter die uiteindelijk oordeelt over de rechtsgeldigheid van de betekening.

(174) De Rvdr en het OM hebben geadviseerd om het huidige systeem van betekening fundamenteel te herzien, nu het oude systeem complex en moeilijk hanteerbaar is in de praktijk. De voorgestelde regeling bouwt echter in grote mate voort op het oude systeem. Kan de regering nader toelichten op welke wijze vereenvoudiging van het huidige systeem is gerealiseerd in dit voorstel? Welke alternatieven zijn overwogen en waarom zijn die afgewezen? Hoe verhoudt het Nederlandse systeem zich met dat van andere landen?

174. De afgelopen jaren zijn stappen gezet om de regeling van de betekening in het huidige wetboek toe te snijden op het gebruik van moderne communicatiemiddelen. De regeling die tot stand is gekomen door inwerkingtreding van de Wet herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen (op 1 januari 2020) maakt betekening van gerechtelijke mededelingen door elektronische overdracht mogelijk. Bij deze totstandkoming zijn mede betrokken de uitkomsten van het rechtsvergelijkende onderzoek Modaliteiten van betekening in rechtsvergelijkend perspectief (P.A.M. Mevis e.a., in opdracht van het WODC, september 2012). In dit onderzoek zijn verschillende systemen in andere landen beschreven (België, Duitsland, Engeland, Noorwegen en Zwitserland). Uit het onderzoek kwam naar voren dat de wettelijke regelingen van alle onderzochte landen de mogelijkheid kennen van elektronische betekening. Bij niet reageren door de betrokkene op de elektronisch verzonden gerechtelijke mededeling wordt teruggevallen op de fysieke betekening in persoon. Rekening houdend met de uitkomsten van het onderzoek is met de inwerkingtreding van de Wet herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen de mogelijkheid van betekening van gerechtelijke mededelingen door elektronische overdracht aan het huidige wetboek toegevoegd (artikelen 36b e.v.). De nieuwe regeling in Boek 1, Hoofdstuk 9, bouwt hierop voort. Een verschil is dat betekening langs elektronische weg als wijze van betekening voorop wordt gesteld (artikel 1.9.10, eerste lid). De regeling wordt verder vereenvoudigd door het uitgangspunt dat voor het fysieke adres het door de burger gekozen domicilie voorgaat op het adres dat is opgenomen in de basisregistratie personen (artikel 1.9.13). Bij burgers die met het strafrecht in aanraking komen biedt de basisregistratie personen niet altijd de beste mogelijkheden om de betrokkene daadwerkelijk te bereiken. De burger heeft voortaan de mogelijkheid om een ander adres te kiezen (van zijn ouders, een vriend, zijn raadsman etc.). Hiermee wordt de advisering van de rechtspraak en het openbaar ministerie gevolgd.

(175) De rapporteurs vragen of het juist is dat de burger het risico dient te dragen voor de juiste betekening indien iets fout gaat in het digitale doenvermogen van de burger. Is dat in lijn met jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en het Hof van Justitie EU?

175. Voor de betekenis van het EVRM voor de kennisgeving van gerechtelijke stukken is van belang dat noch uit het EVRM, noch uit de jurisprudentie van het EHRM rechtstreeks eisen voortvloeien over hoe de betekening van gerechtelijke stukken in strafzaken er uit moet zien. De regeling daarvan is aan de verdragsstaten. De daadwerkelijke effectuering van de rechten die het EVRM aan de verdachte toekent is op onderdelen wel afhankelijk van de betekening van gerechtelijke stukken in strafzaken. Hierbij gaat het met name om de in artikel 6, derde lid, EVRM expliciet opgenomen recht van de verdachte om te worden ingelicht over de tegen hem ingebrachte beschuldiging, en het in artikel 6 EVRM door het EHRM ingelezen algemene recht op aanwezigheid van de verdachte bij zijn berechting. Dit aanwezigheidsrecht is niet absoluut; verstekveroordelingen zijn mogelijk. Om het aanwezigheidsrecht te kunnen uitoefenen, moet de verdachte op de hoogte kunnen zijn van de terechtzitting. De overheid heeft hiertoe een inspanningsplicht. Die inspanningsplicht brengt met zich dat de overheid in alle strafzaken daadwerkelijk, op een actieve wijze, inspanningen dient te leveren ten einde de verdachte te bereiken over de komende terechtzitting. Ook op de burger rust een zekere inspanningsplicht om kennis te nemen van zijn zaak.

In geval een burger een elektronisch adres heeft opgegeven voor de overdracht van berichten zal de betekening van een bericht in beginsel langs elektronische weg plaatsvinden, door aanbieding via de elektronische voorziening, onder gelijktijdige verzending van een notificatie aan het opgegeven elektronische adres (artikel 1.9.13, tweede lid). Betekening van een bericht langs elektronische weg geldt als betekening in persoon als degene voor wie het bestemd is zich na plaatsing van het bericht in de elektronische voorziening de toegang verschaft tot die voorziening (artikel 1.9.11, tweede lid). Van een burger die in staat is een elektronisch adres op te geven in de elektronische voorziening, mag over het algemeen worden verwacht dat hij ook in staat zal zijn om, na de ontvangst van een notificatie, zich de toegang tot een bericht te verschaffen in de elektronische voorziening. Indien een burger dit nalaat, is sprake van een onvoltooide betekening in persoon langs elektronische weg. In dat geval wordt door de overheid alsnog geprobeerd om tot betekening in persoon door uitreiking over te gaan, bijvoorbeeld in of bij de woning waar de betrokkene woont. Indien een burger zich geen toegang verschaft tot de elektronische voorziening leidt dit er dus niet automatisch toe dat het risico bij de burger komt te liggen. Alsdan ligt het op de weg van de overheid om inspanningen te verrichten om alsnog tot rechtsgeldige betekening te komen en hierover verantwoording af te leggen in het dossier. Het uiteindelijke oordeel over de rechtsgeldigheid van de betekening is aan de rechter.

(176) Op welke wijze wordt gewaarborgd dat de burger een goed geïnformeerde keuze kan maken over het wel of niet opgeven van een elektronisch adres, waarbij oog is voor het zogenaamde doenvermogen van de burger?

176. In de nieuwe regeling inzake de overdracht van berichten en het indienen van stukken in Boek 1, Hoofdstuk 9, wordt rekening gehouden met het doenvermogen van burgers. Waar professionele deelnemers aan het strafproces worden verplicht om berichten langs elektronische weg over te dragen, gaat deze verplichting voor de burger alleen gelden als hij door een advocaat wordt bijgestaan (artikel 1.9.4, tweede lid). Uitgangspunt is dat een bericht op één, door de burger zelf gekozen adres, wordt overgedragen. Indien een burger kiest voor overdracht langs elektronische weg dient hij een elektronisch adres op te geven via de elektronische voorziening (artikel 1.9.6, eerste lid). Wanneer een burger die hiertoe in staat is, mag over het algemeen worden aangenomen dat hij over voldoende basisvaardigheden beschikt om de elektronische voorziening te gebruiken. In het antwoord op de vragen 106 en 107 is aangegeven welke voorlichtende activiteiten zullen worden uitgevoerd om burgers in het strafproces te informeren over hun rechten en plichten.

(177) In geval de burger gebruik maakt van een elektronisch adres, vindt betekening enkel plaats wanneer dit bericht in de digitale voorziening wordt geopend. Met het oog op de doorlooptijden rijst daarbij de vraag wanneer dient te worden overgegaan op klassieke betekening, wanneer de burger de digitale voorziening niet heeft geopend.

177. Een betekening is voltooid als het bericht conform artikel 1.9.11, eerste lid, in de voorziening is geplaatst met notificatie aan de betrokkene. De betekening geldt als betekening in persoon als degene voor wie het bestemd is zich toegang verschaft tot de elektronische voorziening nadat een bericht in die voorziening is geplaatst. Iedere betekening langs elektronische weg wordt vastgelegd (artikel 1.9.15). Aangezien wordt vastgelegd wanneer iemand na de notificatie zich de toegang tot de elektronische voorziening verschaft, kan de officier van justitie op basis van het uitblijven van een dergelijke vastlegging overgaan tot het (ook) fysiek betekenen van het bericht aan degene voor wie het bestemd is. Het moment waarop dat gebeurt hangt mede af van de inhoud van het bericht dat moet worden betekend en de termijnen die van toepassing zijn. Zo zal een fysieke betekening van een oproeping voor een ingeplande terechtzitting – met het oog op de doorlooptijden waarop in de vraagstelling wordt gewezen, maar ook in verband met het aanwezigheidsrecht van de verdachte – tijdig voorafgaand aan de zitting moeten plaatsvinden, maar geldt voor een fysieke betekening van een verstekvonnis geen vaste deadline.

(178) Kan de regering nader toelichten wanneer sprake is van tijdigheid in de zin van artikel 1.9.17 lid 2 aan de hand van een aantal concrete praktijkvoorbeelden?

178. Ingevolge artikel 1.9.17, tweede lid, kan nietigverklaring van de betekening door de rechter achterwege blijven als zich een omstandigheid heeft voorgedaan waaruit voortvloeit dat het bericht degene voor wie het bestemd was tijdig bekend was. Dan moet duidelijk zijn dat het bericht de geadresseerde heeft bereikt, ook al is de betekening niet rechtsgeldig verlopen. Als bijvoorbeeld een verdachte van wie niet bekend is of hij kennis heeft genomen van een oproeping voor de zitting, die op een ander dan het opgegeven adres aan zijn levensgezel is uitgereikt, aan de rechtbank om aanhouding verzoekt is duidelijk dat hij van de dag van de terechtzitting op de hoogte is. Nietigverklaring van de betekening ligt dan niet in de rede.

Bij een bericht dat moet worden betekend is vaak sprake van een rechtsgevolg dat intreedt als de verdachte niet tijdig handelt, zoals het instellen van een rechtsmiddel. Naast dat duidelijk moet zijn dat het bericht de geadresseerde heeft bereikt, is ook het tijdstip waarop het bericht hem heeft bereikt, van belang. Degene voor wie het bericht is bestemd moet voldoende tijd hebben gehad om te handelen op het bericht. De uiteindelijke beoordeling hieromtrent is aan de rechter.

(179) Hoe wordt op een verantwoorde manier omgegaan met de in dit hoofdstuk opgenomen delegatiebepalingen? Op welke wijze wordt het parlement daarbij betrokken?)

179. De op grond van Boek 1, Hoofdstuk 9, in lagere regelgeving op te nemen nadere regels zullen op de gebruikelijke manier tot stand worden gebracht. Dat wil zeggen in nauw overleg met de ketenpartners die met deze regels zullen moeten werken en met consultatie van de gebruikelijke adviesinstanties. Aangezien de Tweede Kamer zoals blijkt uit de vraagstelling, belang stelt in kennisneming van deze nadere regels zullen deze, wanneer zij in formele consultatie zijn gegeven, ook aan de Tweede Kamer worden toegezonden.

(180) De leden van de SP-fractie zien dat de NVvR twijfels heeft over het systeem waarbij een niet anderszins uitgereikte dagvaarding wordt uitgereikt aan het OM. Deze leden delen deze twijfels. Is het passend om de ontvangst te beleggen bij de instantie die zelf verantwoordelijk is voor een juiste uitreiking?

180. Met de regeling in artikel 1.9.13, zevende lid, wordt voortgebouwd op de regeling in het huidige wetboek (artikel 36e, tweede lid, onderdeel b). Tot 1 januari 2020 was in het huidige wetboekbepaald dat indien geen uitreiking heeft kunnen plaatsvinden, de gerechtelijke mededeling wordt teruggezonden aan de autoriteit waarvan zij is uitgegaan en uiteindelijk betekend aan de griffie van het gerecht. Met de inwerkingtreding van de Wet herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen is dit gewijzigd in uitreiking aan de autoriteit waarvan de gerechtelijke mededeling is uitgegaan. In het advies van de NVvR is de vraag opgeworpen of met de wijziging van de uitreiking aan de autoriteit waarvan het bericht is uitgegaan geen afbreuk wordt gedaan aan de externe controle van de betekening. Deze vraag kan ontkennend worden beantwoord, nu de griffie de uitreiking voorheen slechts voor kennisgeving aannam. Externe controle vindt plaats door de zittingsrechter, die oordeelt over de rechtsgeldigheid van de betekening. Het openbaar ministerie legt verantwoording af over de betekeningsinspanningen in het procesdossier.

11. Enige algemene voorzieningen

(181) De leden van de SP-fractie gaan ervan uit dat een gemotiveerd bezwaar van de verdachte tegen het gebruik van videoconferentie een gemotiveerde beslissing tot afwijzing van dat bezwaar vergt. Dat is echter nog niet terug te vinden in de tekst. Kan de regering hier een reflectie op geven? Is de regering het eens met deze argumentatie?

181. Op grond van artikel 1.11.4, eerste lid, dient de verdachte in twee situaties in te stemmen met de toepassing van videoconferentie. Daarvan is ten eerste sprake indien de verdachte aan de rechter-commissaris wordt voorgeleid in het kader van de behandeling van de vordering tot bewaring en ten tweede bij zijn berechting. Dat betekent dat als een verdachte bezwaar heeft tegen de toepassing van videoconferentie, de verhorende rechter het verhoor in fysieke zin doorgang laat vinden (behoudens de uitzonderingsgevallen uit artikel 1.11.4, derde lid).

In andere situaties dan de hiervoor genoemde voorgeleiding in het kader van de bewaring en de berechting, houdt de rechter rekening met een eventueel bezwaar van de verdachte tegen de toepassing van videoconferentie (zie artikel 1.11.3, derde lid). De rechter maakt een afweging van alle belangen en beslist vervolgens of de toepassing van videoconferentie in de desbetreffende zaak opportuun is. Hij neemt daarbij het belang van een behoorlijke behandeling van de zaak in aanmerking, hetgeen inhoudt dat hij afweegt of, en zo ja: in hoeverre, de toepassing van videoconferentie in de gegeven situatie strijdig is met, of juist strekt ter bescherming van alle in het geding zijnde belangen. Het betreft, naast de belangen van de verdachte, de belangen van de te verhoren persoon (indien dit niet de verdachte is) en van overige procesdeelnemers alsmede het belang van een zorgvuldig, vlot en ordelijk verloop van de zitting. De rechter slaat daarbij acht op de standpunten die de verdachte en de andere betrokken procesdeelnemers daarover kenbaar hebben gemaakt. Het is eigen aan het werk van de rechter dat hij zijn beslissing, als uitkomst van deze belangenafweging, aan de betrokkenen toelicht. Dit ligt te meer voor de hand indien de verdachte (of een andere procesdeelnemer) bezwaren heeft geuit tegen de toepassing van videoconferentie. Aldus maakt de rechter in feite een gemotiveerde beslissing over de toepassing van videoconferentie. Het wordt niet nodig geacht dit in de tekst nader te verduidelijken.

(182) De leden van de SP-fractie zien dat SHN adviseert in de wet een termijn van twee weken voor de zitting op te nemen, zodat het slachtoffer een acceptabele tijd voor de zitting naar zijn mening wordt gevraagd in het geval videoconferentie ten aanzien van de verdachte is gevorderd of verzocht. SHN geeft aan dat de nodige zorgvuldigheid is vereist bij een dergelijke procedure waarbij het slachtoffer er bij voorkeur ook op wordt gewezen dat hij zich voor advies tot SHN of een advocaat kan wenden. Hoe kijkt de regering hier tegenaan? Is de regering bereid dit beter te borgen in de tekst?

182. Bij de beslissing of al dan niet videoconferentie wordt toegepast, wordt uiteraard de nodige zorgvuldigheid in acht genomen. Om recht te doen aan de procespositie van de persoon die op grond van artikel 1.5.8 het spreekrecht kan uitoefenen – dat is doorgaans het slachtoffer of een familielid van het slachtoffer – en om een zorgvuldige afweging te kunnen maken, stelt de rechter ook deze persoon in de gelegenheid zijn mening te geven over de toepassing van videoconferentie. In de regeling is daartoe geen termijn opgenomen, omdat dit tot onnodig oponthoud zou kunnen leiden. Het is daarnaast denkbaar dat een beslissing om videoconferentie toe te passen kort voor de zitting juist in het belang is van de spreekgerechtigde of overeenkomt met diens wens. Bovendien zijn er zittingen die op kortere termijn dan de door SHN genoemde termijn van twee weken plaatsvinden, zoals raadkamerzittingen. Het stellen van termijnen bemoeilijkt de flexibele inzet van videoconferentie. De afweging van de belangen die in het geding zijn kan bij uitstek aan de rechter worden toevertrouwd.

11.1 Herstelrecht

(183) De leden van de D66-fractie lezen dat in artikel 1.11.2 wordt voorgeschreven dat de officier van justitie de betrokken opsporingsambtenaar bevordert om in een zo vroeg mogelijk stadium herstelrechtvoorzieningen onder de aandacht van het slachtoffer en de verdachte te brengen. Kan de regering toelichten waarom is gekozen voor de tussenstap van bevorderen en niet voor de formulering «De betrokken opsporingsambtenaar doet het slachtoffer en de verdachte in een zo vroeg mogelijk stadium mededeling van...»?

183. De formulering van artikel 1.11.2, eerste lid, is alleen redactioneel gewijzigd met het oog op de nieuwe terminologie van het wetboek. De begrippen «het openbaar ministerie» en «de politie» zijn vervangen door «de officier van justitie» respectievelijk «de betrokken opsporingsambtenaar». Voor het overige zijn de bewoordingen dezelfde als in het huidige artikel 51h, eerste lid.

In een later stadium kan het artikel wanneer daartoe aanleiding is inhoudelijk worden aangepast. Dan kan ook naar de formulering worden gekeken waarop in de vraag wordt gewezen. Er kan reden zijn om de wet aan te passen naar aanleiding van de evaluatie van de Innovatiewet Strafvordering, waarin een onderdeel is opgenomen ten aanzien van mediation na aanvang van het onderzoek op de terechtzitting. Hierop werd ingegaan in het antwoord op vraag 27. Verder is vanuit de Tweede Kamer gevraagd om aanvullende wetgeving. Daarbij gaat het om een informatieplicht voor de politie om erop te wijzen dat herstelrecht bestaat en een instructienorm voor het openbaar ministerie en de rechter om ambtshalve te onderzoeken of mediation mogelijk is. In dit kader is ook toegezegd om in te gaan op een recht van het slachtoffer en van de verdachte om de mogelijkheid van mediation te laten onderzoeken.

In de brief aan de Tweede Kamer van 1 november 2022 (Kamerstukken II 2022/23, 29 279, nr. 741) is aangegeven dat overleg over verdergaande aanpassingen van de wetgeving kan plaatsvinden, mits die toegevoegde waarde hebben voor de rechtspraktijk en daarbij rekening wordt gehouden met de positie van de rechter en de procesdeelnemers. Ook dienen de doorlooptijden van strafzaken te worden bekeken, evenals de uitvoeringseffecten en financiering ervan. Het eventueel wettelijk verankeren van een informatieplicht, van instructienormen of van het recht op onderzoek of mediation mogelijk is heeft substantiële consequenties voor de rechtspraktijk en zal kosten met zich brengen. In verband hiermee is het voorstel om de drie genoemde punten in de wet op te nemen in 2023 voorgelegd aan de ketenpartners. Als na deze consultatie blijkt dat het gewenst en haalbaar is om de onderwerpen in de wet op te nemen, dan kunnen deze tezamen met de resultaten van de evaluatie van de Innovatiewet Strafvordering worden opgenomen in de tweede aanvullingswet bij het nieuwe Wetboek van Strafvordering. Via deze aanpak kan een samenhangende en evenwichtige regeling in het nieuwe Wetboek van Strafvordering worden gerealiseerd.

(184) De leden van de SP-fractie missen vanuit Boek 1 de nadruk en intenties als het aankomt op herstelrechtvoorzieningen. Hierover is na uitgebreide consultatie in de strafrechtspraktijk een initiatiefwetsvoorstel geschreven door experts op dit gebied te weten Jacques Claessen, John Blad, Gert Jan Slump, Annemieke Wolthuis, Anneke van Hoek en Theo de Roos. Deze leden zijn net als de schrijvers van het initiatiefvoorstel van mening dat er moet worden ingezet op het recht op rechtstreekse en zelfstandige aanmelding voor mediation in naast andere herstelrechtvoorzieningen voor slachtoffers en verdachte, een informatieplicht voor de politie én een onderzoeksplicht voor het OM en de rechter inzake de mogelijkheden van mediation in strafzaken, herstelbemiddeling, herstelconferenties en andere herstelrechtvoorzieningen. Kan de regering reflecteren op de vraag in hoeverre dit terugkomt in Boek 1? Is de regering bereid zich in te zetten op de vormgeving van een recht op rechtstreekse en zelfstandige aanmelding voor alle betrokkenen voor mediation in strafzaken dat nu formeel nog niet het geval is? Hoe kijkt de regering ten aanzien hiervan aan tegen het recht op bijstand door een advocaat en een tolk bij de inzet van mediation in strafzaken? Is de regering bereid artikel 1.11.1 en artikel 1.11.2 grondig te herzien zodat mediation in strafzaken en de herstelconferentie bij jeugdigen een vaste rol krijgen in dit Boek 1?

184. Op de regeling van herstelrechtvoorzieningen waaronder een recht van alle betrokkenen op rechtstreekse aanmelding voor mediation in strafzaken in Boek 1 is ingegaan in het antwoord op vraag 183. In aanvulling daarop het volgende.

De herstelconferentie bij jeugdigen is een vorm van herstelrecht. Het is niet nodig om elke specifieke vorm van herstelrecht in de wet op te nemen. Als het wenselijk en nodig is om modaliteiten van herstelrecht te reguleren of uit te werken dan kan dit bij of krachtens algemene maatregel van bestuur. Artikel 1.11.2, vierde lid, biedt daarvoor een grondslag.

In reactie op de vraag naar het recht op bijstand door een advocaat en een tolk bij de inzet van mediation in strafzaken wordt het volgende opgemerkt. Het recht van het slachtoffer op bijstand is in algemene zin vastgelegd in artikel 1.5.6. Het recht van de verdachte op bijstand door een raadsman is neergelegd in artikel 1.4.5. De inzet van tolken wordt geregeld in de artikelen 1.11.6 tot en met 1.11.8. Bij mediation wordt in de praktijk een tolk ingezet via het tolkenbureau van het openbaar ministerie als één van de betrokkenen (verdachte of slachtoffer) geen Nederlands spreekt of verstaat. Advocaten krijgen altijd de gelegenheid om de slotovereenkomst, die het resultaat is van mediation in een strafzaak, in te zien. Dit gebeurt alleen als hun cliënt dit wil. In de praktijk gebeurt dit geregeld. In de meeste gevallen zijn advocaten niet aanwezig bij de intakegesprekken, maar in uitzonderlijke situaties gebeurt dit wel. Verder kunnen advocaten namens hun cliënt een verzoek doen aan het openbaar ministerie om de mogelijkheid van mediation te onderzoeken.

(185) Verder dringen de leden van de SP-fractie er nu vast op aan om bij een positieve evaluatie van het door de Tweede Kamer unaniem aangenomen amendement bij de Innovatiewet Strafvordering (Kamerstuk 35 869, nr. 11), dit op te nemen in de definitieve tekst van artikel 1.11.1 en 1.11.2.

185. Het is inderdaad afhankelijk van de evaluatie van de praktijk, die in het kader van de Innovatiewet Strafvordering wordt uitgevoerd, of het amendement bij de Innovatiewet Strafvordering definitief in het nieuwe wetboek wordt opgenomen. Het is denkbaar dat de evaluatie onverdeeld positief is, het is ook voorstelbaar dat de ervaringen van de verschillende procesdeelnemers op bepaalde punten negatief zijn of uiteenlopen. Als besloten wordt de bepaling ten aanzien van de verklaring dat de zaak geëindigd is in het nieuwe wetboek op te nemen, zal ook worden bezien of deze bepaling op haar plaats is in de artikelen 1.11.1 of 1.11.2 of dat zij beter kan worden ingebed in Boek 4, dat de berechting betreft.

(186) De leden van de ChristenUnie-fractie constateren dat nog niet wordt overgegaan tot herziening van herstelrecht in het Wetboek van Strafvordering. Deze leden constateren dat de nu voorliggende artikelen niet in lijn zijn met het Beleidskader herstelrechtvoorzieningen gedurende het strafrechtproces uit 2020. Zij achten het wenselijk ook al in de huidige behandeling van het wetboek in elk geval de uitgangspunten voor een nieuwe regeling op te nemen. Hierbij denken zij aan de uitgangspunten die ook eerder zijn geformuleerd als:

1. het recht op rechtstreekse en zelfstandige aanmelding voor mediation in strafzaken en herstelbemiddeling en andere herstelrechtvoorzieningen voor slachtoffers en verdachten;

2. een informatieplicht voor de politie (informatienorm);

3. een onderzoeksplicht voor het OM en de rechter (instructienorm) om partijen tijdig te wijzen op een herstelrechtelijke (deel)oplossing en de toegang tot herstelrecht.

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of de regering bereid is langs deze lijnen alvast een regeling op te nemen die later, op basis van de evaluatie nog kan worden uitgewerkt in de aanvullingswet.

186. De uitgangspunten voor een nieuwe regeling inzake herstelrechtvoorzieningen komen aan de orde in het antwoord op vraag 183. Daarbij komt ook de uitwerking in een aanvullingswet aan bod. Door een eventuele nieuwe regeling na evaluatie van de Innovatiewet Strafvordering en na consultatie van de ketenpartners bij aanvullingswet in het nieuwe wetboek te verwerken, kan een samenhangende en evenwichtige regeling van mediation in strafzaken worden gerealiseerd. Daarbij verdient opmerking dat de aanvullingswetten tegelijkertijd met het nu aanhangige wetsvoorstel tot vaststelling van het nieuwe wetboek in werking treden.

11.2 Videoconferentie

(187) De rapporteurs hebben een aantal vragen inzake de videoconferentie. Op welke onderdelen is de regeling inzake de videoconferentie verruimd?

187. De regeling inzake videoconferentie is op enkele onderdelen verruimd. Aan de regeling is (in artikel 1.11.3, eerste lid) toegevoegd dat naast het horen, verhoren of ondervragen van een persoon ook het bijwonen van een verhoor of zitting plaats kan vinden per videoconferentie. Hierdoor wordt een persoon in staat gesteld als toehoorder een verhoor of zitting bij te wonen, ook als deze persoon niet wordt ondervraagd of verhoord. Bij deze mogelijkheid kan worden gedacht aan het slachtoffer dat de zitting wenst bij te wonen zonder daarbij fysiek aanwezig te zijn, of aan de verdachte die via videoconferentie aanwezig is bij een getuigenverhoor door de rechter-commissaris.

Bij het vereiste van instemming van de verdachte is opgenomen dat deze niet alleen geldt voor berechting door de meervoudige kamer, maar voor iedere vorm van berechting, dus ook indien de zaak enkelvoudig wordt behandeld (zie artikel 1.11.4, eerste lid, onderdeel b).

Tot slot is de groep procesdeelnemers die door de rechter om hun mening wordt gevraagd over de toepassing van videoconferentie, uitgebreid. In artikel 1.11.3, derde lid, is de verdachte of veroordeelde en de persoon die het spreekrecht kan uitoefenen toegevoegd als persoon die de rechter in de gelegenheid stelt zijn mening over de toepassing van videoconferentie kenbaar te maken.

(188) Wat is de achtergrond van de keuze de instemming van de verdachte te vereisen voor de vordering inbewaringstelling en de berechting en de mogelijke uitzonderingen daarop te beperken tot het bijzondere belang van de beveiliging? Bestaat er aanleiding de toepassing verder te verruimen ten aanzien van verdachten?

188. Het instemmingsrecht is opgenomen om de verdachte zeggenschap over de toepassing van videoconferentie te geven op twee kernmomenten in het tegen hem gevoerde strafproces. Op het moment dat op de vordering tot inbewaringstelling moet worden beslist, is de verdachte in de gelegenheid om fysiek aanwezig te zijn bij de rechter die hem op die vordering moet horen, zodat hij op dat moment – dat de aanvang kan vormen van langer durende vrijheidsbeneming – naar voren kan brengen wat hij wenst. Het tweede moment vormt de berechting van de verdachte. Daarbij staat het belang van zijn aanwezigheidsrecht, dat voortvloeit uit artikel 6 EVRM en is opgenomen in artikel 14, derde lid aanhef en onder d, IVBPR, voorop. De verdachte moet in staat worden gesteld zich te verdedigen tegen de beschuldiging. Daarom moet eerst worden gekeken naar de mogelijkheid of de verdachte, indien hij dat wenst, fysiek aanwezig kan zijn. Het aanwezigheidsrecht is echter niet absoluut; berechting buiten aanwezigheid van de verdachte op de terechtzitting is onder omstandigheden mogelijk. De uitzonderingen op dat instemmingsrecht zijn beperkt tot de gevallen waarin dat dringend noodzakelijk is, in het bijzondere belang van de beveiliging van het verhoor of de zitting of van het vervoer naar of van de zitting. Uit jurisprudentie van het EHRM volgt dat deelname aan een strafproces via videoconferentie zonder instemming van de verdachte niet als zodanig in strijd is met het EVRM, zolang de toepassing van videoconferentie een legitiem doel dient en de wijze waarop het bewijs wordt gegeven verenigbaar is met de vereisten van het recht op een eerlijk proces (EHRM 8 juni 2021, 61591/16 (Dijkhuizen t. Nederland)). Tot een legitiem doel worden ook de beveiliging van de zitting en het moeten vermijden van vervoer van de verdachte vanwege een ernstig risico voor verstoring van de openbare orde of ontsnapping gerekend (EHRM 5 oktober 2006, 45106/04 (Marcello Viola t. Italië)). Dit overrulen van de instemming van de verdachte is beperkt tot deze gevallen, omdat het aanwezigheidsrecht bij de berechting zwaar telt, nu daar de ondervraging belangrijker is, zeker naarmate de tenlastelegging serieuzer is, en er dus meer op het spel staat voor de verdachte. Er bestaat geen aanleiding de toepassing van het instemmingsrecht, of de uitzondering daarop, te verruimen.

(189) De rapporteurs vragen voorts of de regering kan toelichten of en, zo ja, hoe het afwegingskader van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC)-onderzoek «Eisen en waarborgen voor het gebruik van videoconferentie ten aanzien van de verdachte in het Nederlandse strafproces in rechtsvergelijkend perspectief» in acht is genomen bij de voorgestelde regeling.

189. De onderzoekers van het WODC-onderzoek hebben op basis van hun bevindingen een afwegingskader geformuleerd, uitgesplist in zes factoren, om handreikingen te verschaffen voor het besluit of toepassing van videoconferentie ten aanzien van de verdachte in een concreet geval opportuun is (zie A.M. de Hoon, M.F.H. Hirsch Ballin en S.G.M.J. Bollen, De verdachte in beeld. Eisen en waarborgen voor het gebruik van videoconferentie ten aanzien van verdachte in het Nederlandse strafproces in rechtsvergelijkend perspectief, Vrije Universiteit Amsterdam 2020). In het rapport is benadrukt dat ten aanzien van de vraag in hoeverre moet worden gedifferentieerd tussen verschillende factoren binnen dat afwegingskader maatwerk nodig is, waarbij de rechter een afweging moet maken van de situatie en omstandigheden van het voorliggende geval.

Bij het opstellen van de regeling is het door de onderzoekers geformuleerde afwegingskader voor ogen gehouden. Dit afwegingskader wordt gevormd door de volgende zes factoren:

1. De mogelijkheid van lijfelijke aanwezigheid;

2. De aanwezigheid van compenserende waarborgen in de manier waarop videoconferentie wordt toegepast;

3. De aard van de zitting en de procesfase waarin de zaak zich bevindt;

4. De zwaarte van het tenlastegelegde feit en de zwaarte van de straf die kan worden opgelegd;

5. De wens (voor of tegen toepassing van videoconferentie) en het gedrag van de verdachte;

6. Het belang van een behoorlijke strafvordering en van andere procesdeelnemers.

Deze zes factoren liggen in de voorgestelde regeling besloten, enerzijds doordat voor de vraag of de verdachte moet instemmen met de toepassing van videoconferentie is gedifferentieerd naar de aard van de zitting en de procesfase en anderzijds doordat de rechter bij zijn beslissing het belang van een behoorlijke behandeling van de zaak in aanmerking neemt en de procesdeelnemers in de gelegenheid stelt hun mening over de toepassing van videoconferentie kenbaar te maken.

Daarbij is van belang voor ogen te houden dat de rechter die tot de toepassing van videoconferentie (ook zonder instemming van de verdachte of diens raadsman) beslist, het recht op een eerlijk proces bewaakt. Dit vergt een bredere toets dan de vaststelling of sprake is van een inbreuk op het aanwezigheidsrecht, namelijk van de eerlijkheid van de procedure in zijn geheel (the overall fairness of the trial).

(190) De voorgestelde regeling in artikel 1.11.3 schrijft voor dat de opsporingsambtenaar (lid 2) respectievelijk de rechter (lid 3) alvorens te beslissen enkele genoemde betrokkenen om hun mening moet vragen over de toepassing van videoconferentie. In de regeling is echter niet opgenomen dat sprake moet zijn van een gemotiveerde beslissing. Kan de regering u toelichten of deze beslissing gemotiveerd moet worden?

190. Zie het antwoord op vraag 181.

(191) Ten aanzien van een situatie als bedoeld in artikel 1.11.4 lid 1, begrijpen de rapporteurs dat de verdachte kenbaar kan maken dat hij niet met de toepassing van videoconferentie instemt. Het begrip «instemming» wordt echter noch in de wet noch in de memorie van toelichting nader geduid. Kan de regering toelichten hoe het begrip «instemming» wordt ingevuld en of de advocaat daarbij een rol speelt? In lid 3 van artikel 1.11.4 wordt voorzien in een uitzondering op de in het eerste en tweede lid bedoelde situaties uitsluitend in gevallen waarin het bijzondere belang van de beveiliging van de zitting of van het vervoer naar en van de zitting dringend vergt dat van videoconferentie gebruik wordt gemaakt. Wat is er nodig om te spreken van het bijzondere belang? Zijn deze uitzonderingen afdoende? Hoe wordt in een dergelijk geval verzekerd dat de verdachte voldoende zijn verdedigingsrechten kan uitoefenen? Hoe zit het met de openbaarheid? Kan de regering toelichten waarom voor de behandeling van de vordering tot gevangenhouding geen toestemming van de verdachte is vereist voor de inzet van videoconferentie? Kan de regering enkele concrete voorbeelden noemen, waaronder de verdachte mag afzien van videoconferentie nadat hij daarmee heeft ingestemd? Kan de regering toelichten op welke wijze eventuele praktische problemen, zoals problemen met de werking van de videoverbinding en de werking van de bijgevoegde link met de videoconferentie, worden onderzocht alvorens over te gaan op de controle van de betekening?

191. Het begrip instemming is een naar algemeen taalgebruik helder begrip: als de verdachte toestemming geeft voor de toepassing van videoconferentie, stemt hij in. Het is niet nodig dit begrip in de wettelijke regeling nader uit te werken. Een raadsman kan bij de instemming met de toepassing van videoconferentie ook een rol spelen. Zoals het geval is in diverse situaties in het strafproces, kan het overleg met de verdachte over de toepassing van videoconferentie plaatsvinden met of door tussenkomst van de raadsman. Deze kan op grond van artikel 1.4.20, eerste lid, eventueel ook namens de verdachte instemmen met de toepassing van videoconferentie.

De gemaakte uitzondering op het instemmingsrecht van de verdachte geldt uitsluitend in gevallen waarin het bijzondere belang van de beveiliging van de zitting of van het vervoer naar en van de zitting dringend vergt dat de verdachte aan de voorgeleiding of terechtzitting deelneemt via videoconferentie. Het bijzondere belang duidt aan dat het om een specifiek belang gaat; een omstandigheid die alleen op de specifieke zaak betrekking heeft. Uit jurisprudentie van het EHRM volgt dat zonder instemming van de verdachte deelname aan een strafproces via videoconferentie niet als zodanig in strijd is met het EVRM, zolang de toepassing van videoconferentie een legitiem doel dient en waarborgen in acht zijn genomen om ervoor te zorgen dat de verdachte het proces kan volgen en zijn verdedigingsrechten voldoende adequaat kan uitoefenen (EHRM 8 juni 2021, 61591/16 (Dijkhuizen t. Nederland)). Tot een legitiem doel worden de beveiliging van de zitting en het moeten vermijden van vervoer van de verdachte vanwege een ernstig risico voor verstoring van de openbare orde of ontsnapping gerekend (EHRM 5 oktober 2006, 45106/04 (Marcello Viola t. Italië), zie ook A.M. de Hoon, M.F.H. Hirsch Ballin en S.G.M.J. Bollen, De verdachte in beeld. Eisen en waarborgen voor het gebruik van videoconferentie ten aanzien van verdachte in het Nederlandse strafproces in rechtsvergelijkend perspectief, Vrije Universiteit Amsterdam 2020, paragraaf 2.3.1).

De uitzonderingen die in de regeling zijn opgenomen, zijn afdoende en waarborgen dat videoconferentie ten aanzien van de verdachte zonder diens instemming slechts in uitzonderlijke gevallen plaatsvindt. In alle gevallen waarin videoconferentie wordt toegepast ten aanzien van de verdachte zal zorgvuldig moeten worden beoordeeld in hoeverre de verdediging in staat is op adequate wijze haar rechten uit te oefenen bij de toepassing van videoconferentie. Zo dient de verdachte vertrouwelijk met zijn raadsman te kunnen communiceren. De rechter ziet hierop toe. Ten aanzien van de openbaarheid wordt opgemerkt dat ook indien een verdachte of een andere procesdeelnemer via videoconferentie deelneemt, sprake is van een openbare zitting. Het publiek in de zittingszaal kan net als de anderen in de zittingszaal volgen wat door de betreffende persoon op afstand wordt gezegd.

Het instemmingsrecht voor de toepassing van videoconferentie is opgenomen met betrekking tot twee kernmomenten in het tegen de verdachte gevoerde strafproces. Naast de berechting geldt het instemmingsrecht voor het verhoor van de verdachte ter gelegenheid van de behandeling door de rechter-commissaris van de vordering tot inbewaringstelling, waarover de verdachte moet worden gehoord (artikel 2.5.42, derde lid). Juist dit moment, dat de aanvang kan vormen van langer durende vrijheidsbeneming, rechtvaardigt dat de verdachte desgewenst de mogelijkheid heeft om ten overstaan van, en oog in oog met, de rechter die daarover beslist zijn standpunt daarover naar voren te brengen. Het instemmingsvereiste waarborgt dat de verdachte die een mogelijk langere periode gedetineerd blijft daaraan voorafgaand ten minste een keer fysiek aanwezig is bij de rechter die daarover beslist. Er vindt geen gevangenhouding plaats zonder voorafgaande inbewaringstelling. Om deze redenen is bij de vordering tot gevangenhouding geen instemmingsrecht geregeld.

Het plannen van de behandeling van een strafzaak is ingewikkeld naarmate daarbij meer procesdeelnemers zijn betrokken, en kost tijd en capaciteit. Voor een gedetineerde verdachte moet bovendien tijdig zijn vervoer naar en van het gerechtsgebouw geregeld worden. Als de verdachte heeft ingestemd met de toepassing van videoconferentie, mag hij daar nadien niet zonder goede reden van terugkomen. Een voorbeeld van een situatie waarin een verdachte na instemming met toepassing van de videoconferentie daarvan alsnog zou kunnen afzien, is de situatie waarin de verdachte niet is gedetineerd en er geen logistiek probleem ontstaat als de verdachte te kennen geeft toch de zitting (of het verhoor) fysiek bij te willen wonen in plaats van middels videoconferentie. Een andere denkbare situatie is dat de verdachte is gedetineerd en zich na zijn instemming een omstandigheid voordoet als gevolg waarvan het belangrijk is dat de verdachte en de raadsman beiden fysiek in de zittingszaal aanwezig zijn. In dat laatste geval moet met het oog op de zitting nog wel kunnen worden voorzien in vervoer van de verdachte naar en van het gerechtsgebouw.

Deelname aan de zitting via videoconferentie geldt als een normale verschijning. Er is dan sprake van een procedure op tegenspraak. Indien de verdachte heeft ingestemd met de toepassing van videoconferentie maar vervolgens bij de zitting niet digitaal verschijnt, zal vanzelfsprekend onderzocht worden wat daar de reden voor is. Daarbij zijn twee situaties te onderscheiden. In het geval de verdachte gedetineerd is en te kennen heeft gegeven vanuit de penitentiaire inrichting via videoconferentie te willen deelnemen zal, indien zich een technische storing voordoet, contact met de desbetreffende penitentiaire inrichting worden opgenomen om na te gaan of de storing op korte termijn kan worden verholpen. De betekening van de oproeping zal ook worden gecontroleerd, maar bij een gedetineerde verdachte ligt daar doorgaans niet het probleem. In de praktijk komt het een enkele keer voor dat geen sprake is van een technische storing, maar dat de gedetineerde verdachte door plotselinge omstandigheden in verband met zijn detentie of de situatie in de penitentiaire inrichting niet voor de camera kan verschijnen. In een dergelijk geval handelt de rechter naar bevind van zaken. Daarbij is het voorstelbaar dat de rechter de behandeling van de zaak aanhoudt, als het niet mogelijk blijkt om de verdachte binnen korte tijd alsnog via videoconferentie te laten deelnemen. Het ligt in de rede hierover met de raadsman te overleggen. Deze kan ook aangeven of hij kort voor de zitting contact heeft gehad met zijn cliënt en of hij aanhouding van de behandeling van de zitting wenselijk acht of wellicht als gemachtigde van de afwezige verdachte tot diens verdediging wil optreden (artikel 4.2.14). In dat laatste geval is het niet nodig verstek te verlenen (artikel 4.2.15).

In het geval dat de verdachte niet is gedetineerd, ligt het in de rede om eerst na te gaan of sprake is van een technische storing die op korte termijn te verhelpen is. Daarna dient de betekening op correctheid te worden gecontroleerd en kan bij de raadsman worden nagevraagd of hij op de hoogte is van de wens of het voornemen van de verdachte om wel of niet te verschijnen, of hij aanhouding van de behandeling van de zaak wenselijk vindt dan wel of hij als uitdrukkelijk daartoe gemachtigd raadsman de verdediging van zijn cliënt wil voeren. Bij de beslissing of de behandeling van de zaak moet worden aangehouden om de verdachte de mogelijkheid te bieden alsnog bij de zitting aanwezig te zijn, zal de rechter steeds het belang van het aanwezigheidsrecht van de verdachte moeten betrekken (ECLI:NL:HR:1999:ZD1314). Daarbij is ook van belang of sprake is van een inhoudelijke behandeling van de zaak of van een andere zitting.

(192) Hoe verhoudt zich de toepassing van videoconferentie bij het horen van getuigen tot het recht van de verdachte om effectief gebruik te kunnen maken van het ondervragingsrecht? Kan de regering toelichten hoe de vertrouwelijkheid van de communicatie tussen advocaat en verdachte bij toepassing van videoconferentie wordt gewaarborgd? Hoe verhouden de (bredere) mogelijkheden voor de toepassing zich tot artikel 5.1.9 Sv dat niet voorziet in de mogelijkheid om het politieverhoor via videoconferentie door rechtshulp te bewerkstelligen?

192. Uiteraard geldt dat de verdachte zijn ondervragingsrecht ten volle moet kunnen uitoefenen onder de daarvoor geldende regels – zowel op de zitting als bij de rechter-commissaris – indien videoconferentie wordt toegepast bij een getuigenverhoor. In die gevallen beslist de rechter of van videoconferentie gebruik wordt gemaakt, waarbij «het belang van een behoorlijke behandeling van de zaak» in aanmerking wordt genomen (artikel 1.11.3, derde lid). In het bijzonder kan daarbij aandacht uitgaan naar de uitoefening van het ondervragingsrecht. Is de rechter er niet van overtuigd dat via de videoconferentie voldoende tegemoet wordt gekomen aan het ondervragingsrecht van de verdachte, dan zal hij afzien van de toepassing daarvan. Voor de effectieve uitoefening van het ondervragingsrecht is echter niet zonder meer vereist dat de verdachte fysiek aanwezig is bij het verhoor. Bovendien, zo is ook vermeld in de toelichting op artikel 1.11.3, derde lid, kan videoconferentie in sommige gevallen juist de uitoefening van het ondervragingsrecht mogelijk maken, waar dat anders mogelijk niet het geval zou zijn geweest.

Tot slot is voor elk gebruik van videoconferenties van belang dat gebruik wordt gemaakt van een technisch hoogwaardige beeld- en geluidsverbinding in een opstelling die een volwaardige participatie van de betrokken procesdeelnemers mogelijk maakt. In het huidige Besluit videoconferentie is dit vastgelegd in artikel 4. De voorschriften in dat artikel strekken er mede toe dat de verdachte zijn verdedigingsrechten adequaat kan uitoefenen. Indien de verdachte deelneemt aan de videoconferentie, is tevens de mogelijkheid van vertrouwelijke communicatie met zijn raadsman van belang. Daartoe is in de genoemde bepaling ook het vereiste opgenomen dat het systeem door middel waarvan videoconferentie wordt toegepast zodanig is ingericht dat overleg kan worden gevoerd zonder dat dit voor derden hoorbaar is en dat deelnemers aan de

videoconferentie stukken kunnen uitwisselen. Het Besluit videoconferentie zal evenals andere algemene maatregelen van bestuur met het oog op het nieuwe wetboek worden omgezet en vernieuwd.

Met de Wet herziening regeling internationale samenwerking in strafzaken (Stb. 2017, 246; Kamerstukken 34 493) is onder andere de regeling van de zogenoemde «kleine rechtshulp» (het huidige Vijfde Boek, Titel 1) gemoderniseerd. Daarbij werd ook meer ruimte geboden om deze vorm van rechtshulp te verlenen zonder dat een verdrag daarvoor in een grondslag voorziet. Dat gold ook voor de regeling van videoconferentie. De huidige artikelen 5.1.3a en 5.1.9 bieden de mogelijkheid om in de daar beschreven gevallen een verzoek tot videoconferentie te doen of een verzoek van een andere staat daartoe in te willigen zonder dat er tussen die andere staat en Nederland een verdrag van toepassing is dat in een grondslag daarvoor voorziet. Deze mogelijkheid is voorzien voor situaties waarmee in internationaal en Europees verdragsrechtelijk verband al ruime ervaring was opgedaan en waarvoor het regelgevend kader van de artikelen 5.1.3a en 5.1.9 voldoende waarborgen bood. Het gaat dan om het verhoren door rechterlijke autoriteiten van getuigen, deskundigen en de verdachte met het oog op het verkrijgen van bewijs.

Zoals gezegd, bieden de huidige artikelen 5.1.3a en 5.1.9 onder de in die artikelen omschreven voorwaarden de mogelijkheid om ook zonder verdragsbasis videoconferentie toe te passen. Dat neemt niet weg dat het mogelijk blijft om ook in andere gevallen videoconferentie toe te passen, mits een verdrag daarvoor in een grondslag voorziet (Kamerstukken II 2016/17, 34 493, nr. 6, p. 7). Immers wanneer een verdrag voorziet in een verdergaande mogelijkheid tot rechtshulpverlening dan op basis van het nationale recht mogelijk is, dan vormt die verdragsvoorziening (en dus niet de nationale wet) zelfstandig een basis voor uitvoering van een verzoek om rechtshulp afkomstig van een staat die partij is bij het desbetreffende verdrag (Kamerstukken II 2015/16, 34 493, nr. 3, p. 13 en ECLI:NL:HR:2009:BF0837). In het wetsvoorstel voor de tweede vaststellingswet wordt in een nieuw artikel 8.1.1 deze verhouding tussen de wettelijke regeling en toepasselijke verdragen nader beschreven. Voor zover een verdrag zou voorzien in de mogelijkheid om ook een politieverhoor via videoconferentie in het buitenland af te nemen, staan de huidige artikelen 5.1.3a en 5.1.9 (en ook de nieuwe artikelen 8.2.5 en 8.2.15) daaraan dus niet in de weg.

(193) De leden van de VVD-fractie vragen naar een nadere duiding van het derde lid van artikel 1.11.4. Wat deze leden betreft zou het uitgangspunt in dit artikel moeten zijn dat de rechter in het belang van de beveiliging van het verhoor of de zitting of van het vervoer naar of van de zitting gebruik maakt van de videoconferentie. Wat deze leden betreft zou een wettelijke motiveringsplicht voor de rechter om af te zien van het gebruik van videoconferentie in deze situaties niet onlogisch zijn, nu er in sommige gevallen een afweging dient te worden gemaakt tussen enerzijds het belang van de rechter om een verdachte fysiek in de zitting aanwezig te zien en anderzijds de beveiliging van de zitting en de beveiliging van het vervoer van en naar de zitting en de belangen van derden, zoals omwonenden. Wat vindt de regering hiervan? Hoe verhoudt dit wetsartikel zich tot de recente aanpassing van het Besluit videoconferentie? Waarom is gekozen voor een constructie waarbij de mening van betrokken procespartijen een rol speelt? Kan de regering bevestigen dat zij naar aanleiding van de uitkomsten van het WODC-onderzoek naar het Italiaanse 41bis-regime opnieuw kijkt naar de redactie van dit artikel?

193. De eventuele toepassing van videoconferentie vergt een op de concrete strafzaak toegesneden afweging van de rechter. Doordat de rechter degene is die beslist of van videoconferentie gebruik wordt gemaakt, is gewaarborgd dat de toepassing zorgvuldig wordt afgewogen, rekening houdend met ieders belangen. Het is eigen aan het werk van de rechter dat hij zijn beslissing, als uitkomst van deze belangenafweging, aan de betrokkenen toelicht. Dit ligt te meer voor de hand indien de verdachte (of een andere procesdeelnemer) bezwaren heeft geuit tegen de toepassing van videoconferentie. Hiermee neemt de rechter in feite een gemotiveerde beslissing over de toepassing van videoconferentie. Het wordt daarom niet nodig geacht in de wet een motiveringsplicht voor de rechter op te nemen. Zie ook het antwoord op vraag 181.

De uitzonderingen op het instemmingsrecht van de verdachte die thans in het Besluit videoconferentie genoemd worden, zijn in het nieuwe wetboek op wettelijk niveau geregeld. Bij de vormgeving van de regeling inzake videoconferentie in het nieuwe wetboek is het wenselijk geacht om het toepassingsbereik van de regeling in de wet aan te duiden en niet alleen het instemmingsrecht, maar ook de uitzonderingen daarop in de wet zelf op te nemen, en dus niet in een algemene maatregel van bestuur. Het gaat dus om verplaatsing naar de wet van een inhoudelijk ongewijzigd voorschrift. De door de rechter te maken belangenafweging blijft dezelfde als voorheen.

Er is gekozen voor een constructie waarbij de mening van betrokken procespartijen een rol speelt om recht te kunnen doen aan de procespositie van alle betrokkenen en om de rechter een zorgvuldige afweging over de toepassing van videoconferentie in een concreet geval te kunnen laten maken. Om die reden worden de te horen, verhoren of te ondervragen persoon, de officier van justitie, de verdachte of de veroordeelde en de persoon die op grond van artikel 1.5.8 het spreekrecht kan uitoefenen in de gelegenheid gesteld hun mening te geven over de toepassing van videoconferentie. De rechter beslist uiteindelijk over de toepassing van videoconferentie na het afwegen van al die belangen en neemt daarbij het belang van een behoorlijke behandeling van de zaak in aanmerking. Zie nader het antwoord op vraag 197.

Op 27 juni 2023 is de eindrapportage «Vergelijkend onderzoek Italiaans 41-bis detentieregime» aan de Tweede Kamer aangeboden (bijlage bij Kamerstukken II 2022/23, 24 587, nr. 901). Het 41-bis regime is een bestuursrechtelijke, preventieve maatregel die tot belangrijkste doel heeft het vermijden van contact en communicatie tussen gedetineerde verdachten van of veroordeelden voor deelname aan een criminele organisatie en de leden van die criminele organisatie (zie p. 79 van die eindrapportage). Het onderzoek gaat in op de vraag of Italiaanse artikel 41-bis gedetineerden volgens de wettelijke regeling in beginsel gehoord worden via videoconferentie en zo ja, op welke gronden er door de rechter van videoconferentie ten behoeve van een terechtzitting kan worden afgeweken (deelvraag 9). De eindrapportage van dit onderzoek geeft geen aanleiding tot een heroverweging van de tekst van artikel 1.11.4, derde lid. De rechter beschikt op basis van dat artikellid over de mogelijkheid – indien dat dringend noodzakelijk is in het bijzondere belang van de beveiliging van het verhoor of de zitting of van het vervoer naar of van de zitting – te beslissen dat de verdachte ook zonder diens instemming op afstand, via videoconferentie, wordt berecht of in verband met de bewaring wordt voorgeleid.

(194) De leden van de PVV-fractie constateren dat in artikel 1.11.3 het horen, verhoren of ondervragen van een verdachte via videoconferentie is vastgelegd. Aangezien het nieuwe Wetboek van Strafvordering toekomstbestendig en techniekonafhankelijk dient te zijn, is het een omissie dat de mogelijkheid om (onder voorwaarden) gebruik te maken van locatie-onafhankelijke consumentapparatuur en programmatuur (Skype, WhatsApp, Facetime etc.) niet nader is verkend. Gaat dit alsnog gebeuren en zo nee, waarom is dan uitdrukkelijk alleen gekozen voor videoconferentie?

194. Van videoconferentie is volgens de wettelijke regeling sprake bij een directe beeld- en geluidsverbinding tussen de betrokken personen. Dit is een neutrale, techniekonafhankelijke omschrijving. Artikel 1.11.5 bevat een delegatiebepaling voor regels over videoconferentie. Dat biedt de mogelijkheid om de technische eisen waaraan de beeld- of geluidsverbinding moet voldoen en de controle daarop, onder meer met het oog op de integriteit en authenticiteit van vastgelegde gegevens, bij algemene maatregel van bestuur en een eventueel daarop gebaseerde ministeriële regeling nader uit te werken. In het huidige Besluit videoconferentie, dat evenals andere algemene maatregelen van bestuur met het oog op het nieuwe wetboek zal worden omgezet en vernieuwd, is onder meer opgenomen dat het systeem door middel waarvan videoconferentie wordt toegepast, zodanig is ingericht dat de betrokken personen een natuurgetrouwe weergave krijgen van hetgeen zich in de andere ruimte afspeelt, dat overleg kan worden gevoerd zonder dat dit voor derden hoorbaar is en dat het systeem is beveiligd tegen verlies of tegen enige vorm van onrechtmatige verwerking. Het is goed denkbaar dat met inachtneming van deze eisen gebruik kan worden gemaakt van bepaalde (toekomstige) locatie-onafhankelijke consumentenapparatuur- en programmatuur.

(195) De leden van de CDA-fractie spreken hun waardering uit voor het feit dat de regeling van de videoconferentie met de nieuwe titel 11.2 wordt verankerd in het Wetboek van Strafvordering. Deze leden zien veel voordelen van de inzet van de videoconferentie en zijn van mening dat het kan bijdragen aan snellere doorlooptijden van procedures, betere toegankelijkheid van het proces en aan het bieden van oplossingen voor gevallen waarin procesdeelnemers niet fysiek aanwezig kunnen zijn bij een zitting. Deze leden vragen of ten tijde van de implementatie van het nieuwe Wetboek van Strafvordering verwacht wordt dat alle zittingslocaties van de rechtbanken in Nederland toegespitst zijn op het gebruik van de videoconferentie.

195. Het gebruik van videoconferentie in de rechtszalen is nu al bij alle gerechten mogelijk.

(196) De leden van de CDA-fractie lezen dat de regering aangeeft dat de regels omtrent de videoconferentie worden verruimd. Deze leden vragen aan de regering wat precies deze verruiming heeft ingehouden ten opzichte van de videoconferentie zoals deze was opgenomen bij algemene maatregel van bestuur.

196. Zie het antwoord op vraag 187.

(197) De leden van de CDA-fractie vragen hoe de regering de kritiek van de RvdR op het nieuwe artikel 1.11.3 lid 3 beoordeelt. De RvdR voorziet mogelijke vertraging van de procedure en eindeloze discussies over het gebruik van videoconferentie omdat de voorgestelde regeling de betrokkenen in de gelegenheid stelt hun mening te geven over de toepassing van de videoconferentie. De RvdR acht deze uitbreiding onwenselijk en beveelt aan de huidige situatie op dit punt te handhaven, te weten dat in beginsel slechts de te verhoren persoon in de gelegenheid wordt gesteld zijn mening over het horen/verhoren/ondervragen per videoconferentie kenbaar te maken.

197. In zijn advies heeft de Rvdr zich positief uitgelaten over de ruimte die het voorstel de rechter biedt om in individuele gevallen een afweging te maken of het gebruik van videoconferentie een passende modaliteit voor het horen, verhoren, ondervragen van een betrokkene of voor het bij wonen van een zitting of verhoor is. Wel gaf de Rvdr te kennen beducht te zijn voor vertraging en discussie omdat meer procesdeelnemers dan in de huidige regeling in de gelegenheid moeten worden gesteld hun mening over de toepassing van videoconferentie kenbaar te maken.

Bij de herformulering van de voorschriften inzake videoconferentie is gestreefd naar een zo uitgebalanceerd mogelijke regeling, waarin de rechtspositie van de betrokken procesdeelnemers wordt versterkt. Zo is niet langer sprake van een uitsluitend ambtshalve mogelijkheid van de rechter om te beslissen tot de toepassing van videoconferentie, maar kunnen procesdeelnemers om de toepassing daarvan ook verzoeken. Ook zijn ten opzichte van het huidige artikel 131a enkele procesdeelnemers toegevoegd die in de gelegenheid worden gesteld hun mening daarover kenbaar te maken. Dit doet recht aan de verschillende situaties waarin en de verschillende procesdeelnemers ten aanzien van wie videoconferentie kan worden toegepast. De regeling biedt een ruime en flexibele mogelijkheid aan de rechter om videoconferentie toe te passen, waarbij hij het belang van een behoorlijke behandeling van de zaak in aanmerking neemt. Om een zorgvuldige afweging te kunnen maken stelt hij de betrokken procesdeelnemers in de gelegenheid hun mening te geven. Een werkwijze, door de Rvdr in zijn advies aangeduid als «piepsysteem», waarbij de betrokken procesdeelnemers in kennis worden gesteld van het voornemen tot de toepassing van videoconferentie ten aanzien van een bepaalde procesdeelnemer en waarbij zij gedurende een aangeduide termijn hun standpunt daarover kenbaar kunnen maken, is daarvoor goed denkbaar. Zoals de Rvdr heeft aangegeven kan de rechter vervolgens wanneer bezwaren worden aangevoerd beslissen wat in de betreffende zaak passend is. Zoals in de toelichting bij deze bepaling is aangeduid, is het kenbaar maken van een standpunt over de toepassing van videoconferentie vooral van belang indien de betreffende procesdeelnemer door die toepassing in een eigen belang wordt geraakt. Indien bijvoorbeeld het voornemen bestaat om tijdens een zitting waarbij de verdachte en een spreekgerechtigde aanwezig zijn, een getuige via videoconferentie te verhoren, ligt het in de rede dat de verdachte zich – gezien zijn ondervragingsrecht – over die toepassing kan uitlaten, maar de spreekgerechtigde niet.

De rechter is en blijft degene die op basis van een belangenafweging uiteindelijk de beslissing neemt om al dan niet videoconferentie toe te passen. Omdat praktische werkwijzen mogelijk zijn («piepsysteem») en omdat de rechter na een belangenafweging beslist, worden de door de Rvdr geuite zorgen over mogelijke vertraging van het strafproces niet gedeeld.

(198) De leden van de ChristenUnie-fractie vragen ten aanzien van artikel 1.11.4 welke regels gelden ten aanzien van minderjarigen en mensen met een verstandelijke beperking voor het gebruik van videoconferentie. Zij constateren dat ook de RvdR adviseert op wetsniveau uitzonderingen te maken voor deze groepen. (consultatiereactie 18 december 2019).

198. Voor minderjarigen en mensen met een verstandelijke beperking gelden ten aanzien van videoconferentie dezelfde regels als voor elke andere te horen, te verhoren of te ondervragen persoon. Bij een wijziging van het Besluit Videoconferentie in 2020 (Besluit van 20 maart 2020, Stb. 101) zijn enkele categorische uitzonderingen op de mogelijke toepassing van videoconferentie in het strafrecht opgeheven. Minderjarigen en verdachten bij wie een vermoeden bestaat dat zij lijden aan een psychische stoornis, psychogeriatrische aandoening of verstandelijke handicap waren destijds uitgezonderd om – tegen de achtergrond van de summiere ervaringen die daarmee ten tijde van de totstandkoming van de regeling waren opgedaan – een gefaseerde en zorgvuldige invoering van videoconferentie in het strafrecht mogelijk te maken, waarbij de beslissingsbevoegdheid of dit op zorgvuldige wijze kan plaatsvinden, bij de verhorend ambtenaar of rechter berust. Het uitgangspunt is en blijft dat videoconferentie moet kunnen worden toegepast in elke situatie waarin in het strafrecht sprake is van horen, verhoren of ondervragen. De toepassing van videoconferentie kan immers juist in het belang zijn van een minderjarige of een persoon met een verstandelijke beperking, bijvoorbeeld als fysieke aanwezigheid te belastend voor diegene zou zijn en de betreffende persoon via videoconferentie wel de mogelijkheid heeft om deel te nemen aan een verhoor of zitting.

(199) De leden van de SGP-fractie lezen dat dit wetsvoorstel het mogelijk maakt om in situaties van «horen, verhoren en ondervragen» videoconferentie in te zetten. Deze leden constateren dat onder de huidige wet de Minister zoekende is naar mogelijkheden om verdachten via videoconferentie aanwezig te laten zijn bij hun zitting zodat ingeval van bijvoorbeeld Syriëgangers zij niet terug naar Nederland gehaald hoeven te worden om bij de zitting aanwezig te kunnen zijn. Deze leden vragen de regering of het artikel over videoconferentie kan worden uitgebreid met de mogelijkheid om bij zwaarwegende belangen van nationale veiligheid verdachte via videoconferentie aanwezig te laten zijn bij de zitting.

199. De rechter beschikt over de mogelijkheid – indien dat dringend noodzakelijk is in het bijzondere belang van de beveiliging van het verhoor of de zitting of van het vervoer naar of van de zitting – te beslissen dat de verdachte ook zonder diens instemming op afstand, via videoconferentie, wordt berecht of in verband met de bewaring wordt voorgeleid. Er bestaat geen aanleiding om daarnaast zwaarwegende belangen van nationale veiligheid expliciet in de regeling op te nemen. Voor de situatie zoals in de vraagstelling is aangeduid, waarin een in het buitenland verblijvende verdachte door middel van videoconferentie zou worden berecht, in de zin van volledige participatie aan de inhoudelijke behandeling van zijn strafzaak, geldt dat dit alleen mogelijk is indien een verdrag daarin voorziet en verder sprake is van een goede samenwerking met het oog op de praktische toepassing (zie Kamerstukken II 2021/22, 29 754, nr. 622).

11.3 De inzet van tolken

(200) De leden van de ChristenUnie-fractie vragen naar de bepalingen die zien op de mogelijkheden voor opsporingsambtenaren om geen tolk in te schakelen. Zij vragen of de regering kan toelichten in welke situaties het niet inschakelen van een tolk wenselijk wordt geacht. Voorts vragen zij of het niet verstandig zou zijn een verplichting op te nemen waarbij aan procesdeelnemers wordt gevraagd of er behoefte is aan een tolk. Deze leden wijzen er op dat veel procesdeelnemers niet bekend zullen zijn met hun rechten in dezen en zich in een situatie bevinden die voor velen nieuw is.

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen in welke gevallen niet gehoor zal moeten worden gegeven aan een redelijk verzoek van de getuige om met behulp van een tolk te worden verhoord (toelichting derde lid).

200. Het inschakelen van een tolk is geformuleerd als een instructienorm aan degene die, naar gelang de processituatie, in gesprek gaat met de procesdeelnemer. De verantwoordelijkheid voor het inschakelen van een tolk berust tijdens het vooronderzoek bij de verhorend opsporingsambtenaar, de raadsman, de rechter-commissaris of raadsheer-commissaris en voor de zitting bij het openbaar ministerie, hetzij ambtshalve, hetzij op bevel van de rechter.

Uitingen over en weer tussen de verhorende opsporingsambtenaar, de raadsman of rechter enerzijds en degene die wordt verhoord en die de Nederlandse taal onvoldoende beheerst anderzijds, moeten goed worden begrepen en correct worden weergegeven. Inschakeling van een tolk is dus niet alleen aangewezen indien daarom wordt verzocht door de betrokken procesdeelnemer, maar ook indien de noodzaak daartoe blijkt, ook al zou de procesdeelnemer desgevraagd aangeven daaraan geen behoefte te hebben.

Het ligt voor de hand dat aan een redelijk verzoek van de getuige om met behulp van een tolk te worden verhoord, gevolg wordt gegeven. Dit is niet alleen in het belang van degene die wordt verhoord, maar ook van de verhorende ambtenaar en voor de kwaliteit van het strafproces.

Het oordeel of bij de getuige sprake is van een voldoende beheersing van de Nederlandse taal – en dus of oproeping van een tolk noodzakelijk is – is mede afhankelijk van de fase waarin de getuige wordt verhoord, de inhoud van het verhoor en het belang van het verhoor. Zo zal in de fase waarin nog slechts wordt verkend welke getuigen iets kunnen verklaren over de toedracht van het feit – en de vragen mogelijk niet verder strekken dan of de getuige iets gezien heeft –, eerder kunnen worden afgezien van het oproepen van een tolk dan bij verhoren (in een latere fase) waarin gedetailleerd wordt doorgevraagd of wanneer duidelijk is dat (het proces-verbaal van) de betreffende getuigenverklaring zal worden gebruikt als bewijsmiddel. In deze laatste gevallen is immers een verdergaande beheersing van de Nederlandse taal vereist dan in het eerste geval.

De getuige die tevens slachtoffer is, heeft in zijn hoedanigheid van slachtoffer recht op bijstand door een tolk, ook tijdens het verhoor, en wordt op dit recht gewezen (artikelen 1.5.3 en 1.5.7; zie het huidige artikel 5, onderdeel f, van het Besluit slachtoffers van strafbare feiten).

11.5 Verstoring van ambtsverrichtingen

(201) De leden van de VVD-fractie vragen of de regering heeft overwogen in het kader van het nieuwe wetboek om maatregelen te treffen om contempt of court tegen te gaan. In veel andere landen hebben rechters mogelijkheden daders van intimidaties en agressie tegen rechters direct te sanctioneren. Minachting voor rechters is in Nederland als zodanig geen strafbaar feit, terwijl de afgelopen jaren de signalen van rechters die hier echt last van hebben zijn toegenomen. Deze leden begrijpen dat in een specifiek geval er sprake kan zijn van een strafbare belediging, bedreiging, enzovoorts. Dat is echter weer een aparte tijdrovende strafrechtelijke vervolgingsprocedure. Rechters kunnen momenteel zelf – anders dan zelf aangifte doen en wachten totdat het OM een (nieuwe) strafrechtelijke procedure begint tegen de verdachte – geen maatwerk leveren (bijvoorbeeld door het opleggen van een boete of een aantal dagen hechtenis) als de situatie daarom vraagt. Kan de regering hierop ingaan? Deze leden vragen in dit kader hoe vaak de afgelopen vijf jaren een verdachte is vervolgd wegens agressief gedrag jegens rechters. Hoe vaak is een verdachte vervolgd voor belediging, bedreiging en ander strafbaar gedrag dat werd gepleegd tijdens een zitting?

201. Met Contempt of court wordt geduid op een rechtsfiguur uit het Angelsaksische recht waarmee wordt geduid op «obstructie van de rechtspleging en de bevoegdheid van de rechter om daartegen op te treden» (G.K. Sluiter, Boekbespreking van: M. Lochs, Contempt of court – een meerwaarde voor de goede strafrechtspleging in Nederland? (diss. Leiden), Den Haag: Boom juridisch 2019», DD 2023/27). Deze obstructie kan verschillende vormen aannemen. In de vraag wordt verwezen naar «agressief gedrag jegens rechters» en «strafbaar gedrag dat werd gepleegd tijdens een zitting». Voor zover het strafbaar gedrag betreft, kan het openbaar ministerie vervolging instellen, al dan niet op aangifte van de rechter. Voor het overige geldt dat het nieuwe wetboek, evenals het huidige, de rechter (of iedere andere ambtenaar die met de leiding van ambtsverrichtingen is belast) ruime bevoegdheden geeft om de orde te handhaven bij gelegenheid van ambtsverrichtingen, zoals een onderzoek op de terechtzitting (artikel 1.11.10). De rechter of ambtenaar kan alle maatregelen nemen die nodig zijn om de ambtsverrichtingen ongestoord te laten plaatsvinden, waaronder het doen verwijderen uit de zittingszaal van degene die de orde verstoort. Uit onderzoek naar de toegevoegde waarde van contempt of court voor het Nederlandse strafproces blijkt dat het Nederlandse instrumentarium op dit punt verschilt van de contempt of court-bevoegdheden in die zin dat de rechter niet beschikt over een eigen bestraffende bevoegdheid bij ordeverstorend optreden op de zitting. Dit probleem wordt echter, aldus Lochs, gerelativeerd doordat «tamelijk adequaat in andersoortige maatregelen is voorzien», zoals de zojuist genoemde mogelijkheid om tijdens de zitting ordemaatregelen te treffen. Nu een bestraffende bevoegdheid daarnaast slecht in het Nederlandse stelsel past, wordt niet aanbevolen om een dergelijke bevoegdheid op te nemen (M. Lochs, Contempt of court. Een meerwaarde voor de goede strafrechtspleging in Nederland? Diss. Leiden, Den Haag: Boom Juridisch 2019, p. 347–351). Bij de voorbereiding van het nieuwe wetboek is, mede op basis van dit onderzoek, overwogen dat op dit punt geen behoefte bestaat aan uitbreiding van het wettelijk instrumentarium om strafbaar gedrag en ordeverstoringen tegen te gaan.

Voor wat betreft de vraag hoe vaak de afgelopen vijf jaar een verdachte is vervolgd wegens agressief gedrag (belediging, bedreiging en ander strafbaar gedrag) jegens rechters kan het volgende worden opgemerkt.

Het openbaar ministerie registreert niet of een strafbaar feit is gepleegd tegen een bepaalde beroepsgroep. Datzelfde geldt voor de Rechtspraak wat betreft veroordelingen wegens agressief gedrag jegens rechters. Wel wordt door de gerechten de situaties geregistreerd waarin sprake is geweest van agressie, belediging of geweld jegens rechters. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan agressief gedrag in de zittingszaal, maar ook aan een dreigbrief aan een rechter of het aanspreken van een rechter op straat. De uitvraag bij de verschillende gerechten levert het volgende beeld op wat betreft aantal keer dat een vorm van agressie of belediging jegens rechters is geregistreerd:

2020: 14

2021: 25

2022: 13

t/m juli 2023: 5

III. OVERIG BOEK 1

(202) De leden van de VVD-fractie lezen dat na een inventarisatie van de IV-opgave van de ketenpartners in de strafrechtketen een begin kan worden gemaakt met de grootste veranderingen in de ICT van de ketenpartners, ook als de onderhavige wet nog niet is aangenomen door beide Kamers. Kan een overzicht worden gegeven van de grootste veranderingen in de ICT van de ketenpartners als gevolg van het nieuwe wetboek? Welke grondslag wordt gebruikt om veranderingen «alvast» in ICT-systemen door te voeren als de wetstekst nog niet vaststaat en wordt de Kamer geïnformeerd over de consequenties van eventuele amendementen op de ICT-systemen?

202. Zie voor het antwoord op deze vraag allereerst het antwoord op vraag 35. Daarnaast wordt opgemerkt dat ketenpartners zelf nog aan het beoordelen zijn waar de impact van het wetboek op ziet. Er zal voordat de tekst van het wetboek vaststaat, vooral beoordeeld worden welke veranderingen nodig zijn. Ook worden alle voorbereidingen getroffen voor het daadwerkelijk kunnen doorvoeren van die veranderingen. Om te voorkomen dat er meerdere keren veranderingen moeten worden doorgevoerd en daardoor meer kosten worden gemaakt dan nodig is, zullen de veranderingen zelf pas kunnen plaatsvinden als de tekst van het grootste deel van het wetboek door het parlement is goedgekeurd.

(203) De leden van de VVD-fractie vragen of de regering kan aangeven wanneer het wetsvoorstel dat ziet op de verwerking van het rapport van de Commissie-Donner over de afgesplitste schadeprocedure naar de Kamer wordt gestuurd.

203. Zie het antwoord op vraag 27.

(204) De leden van de VVD-fractie begrijpen dat aanvankelijk niet was beoogd in het nieuwe wetboek de rechtsbescherming van kwetsbare verdachten uit te breiden door ook de niet-aangehouden verdachten een vorm van gesubsidieerde rechtsbijstand toe kennen. Na advies van de Afdeling advisering wordt dit nu voorgesteld. Ook wordt nu voorgesteld dat de verdachte bij de indiening van onderzoekswensen bij de RC moet kunnen beschikken over gefinancierde rechtsbijstand. Kan nader worden toegelicht waarom deze keuze is gemaakt en wat de financiële consequenties hiervan zijn? Is overwogen ook kwetsbare slachtoffers een vorm van gesubsidieerde rechtsbijstand toe te kennen? Hoe beoordeelt de regering het risico dat er een financiële prikkel kan ontstaan voor raadslieden en verdachten om (aanvullende) onderzoekswensen bij de RC in te dienen?

204. In het antwoord op vraag 93 is ingegaan op het voornemen om de mogelijkheden om aanspraak te maken op door de overheid gefinancierde rechtsbijstand voor niet-aangehouden verdachten te verbeteren. Het risico dat veelvuldig verzoeken bij de rechter-commissaris zullen worden ingediend met als primaire doel om aanspraak te maken op door de overheid gefinancierde rechtsbijstand, wordt niet groot geacht. De verdachte kan vanaf het eerste verhoor weliswaar al terecht bij de rechter-commissaris met verzoeken tot nader onderzoek dat hem zou kunnen ontlasten, maar voor een verdachte die zich niet in voorlopige hechtenis bevindt bestaat daartoe in veel gevallen pas een reële aanleiding als duidelijk is welke vervolgingsbeslissing de officier van justitie zal nemen of heeft genomen. Indien het gewenste onderzoek niet – of gelet op de stand van het opsporingsonderzoek op dat moment nog niet – relevant is te achten voor de door de zittingsrechter uiteindelijk te nemen beslissingen, kan en zal de rechter-commissaris een verzoek afwijzen. De rechter-commissaris beoordeelt, met andere woorden, of onderzoekswensen reëel zijn en voorkomt daarmee dat verzoeken om onjuiste (financiële) redenen zullen worden ingediend. Daarnaast is van belang dat niet-aangehouden verdachten die een toevoeging aanvragen met het oog op de indiening van onderzoekswensen bij de rechter-commissaris een eigen bijdrage verschuldigd zijn. De kosten die verdachten die zich in vrijheid bevinden in dat kader moet maken, zullen doorgaans worden afgewogen tegen het belang van bijstand door een raadsman. De eigen bijdrage vormt in dit opzicht eveneens een waarborg tegen het (herhaaldelijk) indienen van onderzoekswensen met als primaire reden om een aanspraak te maken op door de overheid gefinancierde rechtsbijstand. Voor verdachten in voorlopige hechtenis voor wie bijstand door een raadsman op grond van het huidige wetboek al kosteloos is, wordt opgemerkt dat het indienen van onderzoekswensen bij de rechter-commissaris geen zelfstandige, aanvullende puntentoekenning voor de raadsman oplevert. Die werkzaamheden vallen onder de forfaitaire puntenvergoeding die op grond van het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000 voor de gehele strafzaak wordt toegekend. Ook in die gevallen is er dus geen financiële prikkel om onderzoekswensen in te dienen.

Op dit moment kunnen slachtoffers die als gevolg van een geweldsmisdrijf of seksueel misdrijf ernstig lichamelijk of geestelijk letsel hebben opgelopen al aanspraak maken op kosteloze rechtsbijstand door een slachtofferadvocaat (artikel 44, vierde lid, van de Wet op de rechtsbijstand). Dat geldt eveneens voor nabestaanden van een slachtoffer dat als gevolg van een geweldsmisdrijf of seksueel misdrijf is overleden.

Andere slachtoffers dan hiervoor genoemd kunnen in algemene zin de raad voor rechtsbijstand verzoeken om een slachtofferadvocaat toe te voegen. Bij de beoordeling van de aanvraag toetst de raad voor rechtsbijstand of bijstand door een advocaat noodzakelijk is. Indien de aanvraag is gedaan door een slachtoffer dat als kwetsbaar kan worden beschouwd, kan dit worden meegewogen in de beoordeling van de aanvraag. Daarnaast wordt gekeken naar de omvang en complexiteit van de vordering tot schadevergoeding die het slachtoffer wil indienen. Als de toevoeging wordt verleend, worden de kosten voor rechtsbijstand vrijwel geheel gedragen door de overheid en is het slachtoffer alleen een eigen bijdrage verschuldigd. Er bestaan op dit moment dus al verschillende mogelijkheden voor (kwetsbare) slachtoffers om aanspraak te maken op door de overheid gefinancierde rechtsbijstand. Het is niet nodig deze mogelijkheden bij gelegenheid van het nieuwe wetboek uit te breiden.

Verslag Boek 2

Het verslag bij Boek 2 (Kamerstukken II 2023/24, 36 327, nr. 6) is vastgesteld op 3 oktober 2023.

I. ALGEMEEN BOEK 2

Het opsporingsonderzoek

De leden Ellian en Helder zijn door de vaste commissie voor Justitie en Veiligheid benoemd tot rapporteurs op dit wetsvoorstel. Deze rapporteurs hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel tot de Vaststelling van het nieuwe Wetboek van Strafvordering, Boek 2 ( 36 327 ) (het wetsvoorstel) en hebben namens de commissie een aantal vragen.

De leden van de VVD-fractie hebben belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel. Zij stellen voorop dat wij in Nederland behoren tot de top van de wereld wanneer het gaat om de toepassingen van moderne middelen ten behoeve van opsporingsonderzoeken. Deze leden spreken hun waardering uit voor allen die elke dag keihard werken om Nederland veilig te houden, daders op te sporen, slachtoffers te beschermen en nieuwe misdrijven te voorkomen.

De leden van de VVD-fractie zijn ontzettend trots op de successen die de Nederlandse opsporingsdiensten hebben bereikt, variërend van het ontsleutelen van PGP-telefoons tot cruciaal DNA-onderzoek door het Nederlands Forensisch Instituut (NFI). Het is cruciaal voor de waarheidsvinding en het oplossen van misdrijven dat de taken en bevoegdheden van de opsporing helder en techniek-neutraal in het Wetboek van Strafvordering worden omschreven en dat de mogelijkheden van digitalisering en artificial intelligence (AI) in samenwerking met andere landen zo goed mogelijk worden benut, uiteraard voorzien van adequate wettelijke waarborgen. Het is belangrijk dat deze waarborgen zijn vastgelegd in het Wetboek van Strafvordering, zodat inbreuken op de grondrechten van verdachten en getuigen voldoende proportioneel en voorzienbaar zijn. Voornoemde leden sluiten zich aan bij de vragen die de rapporteurs hebben ingebracht namens de commissie op basis van de rapportage van de onderzoekers van vier samenwerkende universiteiten. De aan het woord zijnde leden stellen ter aanvulling hierop nog enkele vragen over Boek 2.

De leden van de D66-fractie onderschrijven de noodzaak van de moderniseringsoperatie omtrent het Wetboek van Strafvordering. Zij hebben dan ook met veel belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel en de bijbehorende stukken. Zij hebben over Boek 2 nog de onderstaande vragen.

(205) De leden van de D66-fractie merken op dat in het voorgestelde wetboek meer wordt verwacht van de verdediging dan onder het huidige stelsel. Verwacht de regering dat de voorgestelde wijzigingen de druk op de sociale advocatuur verder zullen vergroten? Zo ja, wat zijn dan de mogelijkheden om hier iets tegen te doen? Of hoe zal dit worden opgevangen?

205. In samenspraak met de NOvA en de raad voor rechtsbijstand heeft Significant Public in 2021 in opdracht van het Ministerie van Justitie en Veiligheid een impactanalyse uitgevoerd naar de extra werklast als gevolg van het nieuwe wetboek voor de advocatuur, voor zover het de rechtsbijstand bij de strafzaken in eerste aanleg betreft. Deze extra werkzaamheden zijn in het onderzoek uitgedrukt in een gemiddelde extra tijdbesteding in minuten per zaak, waarbij per processtap een lage, midden- en hoge inschatting is gemaakt. Daarbij is onderscheid gemaakt tussen zaken waarin de verdachte in voorlopige hechtenis is genomen en zaken waarin geen voorlopige hechtenis is toegepast. De resultaten per processtap zijn vervolgens vertaald naar een gemiddelde extra tijdbesteding in uren per jaar voor alle strafzaken gezamenlijk, waarbij eveneens een lage, midden- en hoge inschatting is gemaakt. In het middenscenario gaat het voor raadslieden die verdachten bijstaan om een gemiddelde extra tijdsbesteding van 75 minuten per zaak waarin de verdachte in voorlopige hechtenis is genomen en 50 minuten per zaak indien de verdachte niet in voorlopige hechtenis is genomen. Naar aanleiding van deze onderzoeksresultaten is berekend welke structurele financiële middelen nodig zijn om de extra tijdbesteding tot uitdrukking te brengen in de forfaitaire vergoedingen voor advocaten die verdachten onder het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand bijstaan.

In het antwoord op vraag 93 is toegelicht dat in het licht van de «beweging naar voren» het moment wordt vervroegd waarop verdachten die zich in vrijheid bevinden een aanvraag voor gesubsidieerde rechtsbijstand kunnen indienen. Dit maakt het mogelijk dat de raadsman van een dergelijke verdachte al in een vroege fase het dossier kan opvragen en bestuderen, alsook de rechter-commissaris kan benaderen met onderzoekswensen. De financiële gevolgen van die uitbreiding zijn niet meegenomen in het eerdergenoemde onderzoek van Significant Public en worden op dit moment in kaart gebracht. Daarbij worden verschillende scenario’s doorgerekend, bijvoorbeeld door bij de eerdere aanspraak op gesubsidieerde rechtsbijstand voor niet-kwetsbare, meerderjarige verdachten onderscheid te maken naar de ernst van de verdenking (door onderscheid te maken tussen A-, B- en C-zaken, zoals gebruikelijk in het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand in strafzaken). Bij dit onderzoek worden ook de genoemde structurele meerkosten die voortvloeien uit het onderzoek van Significant Public herijkt. Daarbij wordt onder meer uitgegaan van een verhoging van de forfaitaire vergoeding voor misdrijfzaken (de rijen B11 en B12 uit de bijlage bij het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000) van een punt per zaak.

De resultaten van de hierboven genoemde onderzoeken worden betrokken bij de besluitvorming over financiële compensatie van het aan het nieuwe wetboek verbonden meerwerk.

De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het voorstel tot een nieuw Wetboek van Strafvordering, Boek 2. Deze leden danken de regering voor het ontwerp van dit boek, en zijn zich ervan bewust dat dit veel tijd en expertise vergt. Voornoemde leden zien het grote belang van dit wetsvoorstel waardoor een volledige herstructurering van het huidige opsporingsonderzoek wordt geïntroduceerd. De huidige vorm is verouderd, ongestructureerd en onoverzichtelijk geworden. Ook waarderen deze leden dat met dit wetsvoorstel een specifiek wettelijke basis is gelegd voor nieuwe, toekomstige opsporingsmethoden. De aan het woord zijnde leden hebben nog een aantal vragen aan de regering over dit wetsvoorstel.

(206) De leden van de CDA-fractie lezen dat door de wetgever niet steeds kan worden voorzien welke nieuwe opsporingshandelingen in de toekomst zullen worden verricht. Zolang deze activiteiten een beperkte inbreuk maken op een grondrecht van burgers en niet zeer risicovol zijn voor de integriteit en beheersbaarheid van de opsporing, kunnen deze bevoegdheden op algemene taakstellende bepalingen worden gebaseerd. Deze leden vragen of nu wordt bewerkstelligd dat wanneer een nieuwe opsporingshandeling mogelijk is (al dan niet complex), dit op een snelle en efficiënte manier als nieuwe bepaling in het Wetboek van Strafvordering kan worden opgenomen. Zo ja, op welke manier kan dit?

206. Als een nieuwe opsporingshandeling in de toekomst mogelijk is en het verrichten van die handeling een beperkte inbreuk op een of meer grondrechten van burgers oplevert en voor de integriteit en beheersbaarheid van de opsporing niet zeer risicovol is, kan die handeling op de algemene bevoegdheidsbepaling van artikel 2.1.9 worden gebaseerd. In gevallen waarin een nieuwe opsporingshandeling een meer dan beperkte inbreuk op een of meer grondrechten van burgers vormt, de betrouwbaarheid van de bewijsvergaring daardoor in het geding kan zijn of die nieuwe opsporingshandeling risico’s voor de integriteit of beheersbaarheid van de opsporing in het leven roept, en deze opsporingshandeling niet onder de reikwijdte van een al bestaande wettelijke opsporingsbevoegdheid kan worden verricht, is een (nieuwe) wettelijke grondslag in het Wetboek van Strafvordering vereist. Die grondslag kan alleen door wetswijziging tot stand worden gebracht, volgens de gebruikelijke wetgevingsprocedure, waarin een wetsvoorstel dat deze wijziging bevat aan de Afdeling advisering van de Raad van State om advies wordt voorgelegd en waarin dat wetsvoorstel vervolgens wordt behandeld en aanvaard door de Tweede en de Eerste Kamer. Dat geldt ook voor zogeheten innovatiewetgeving. De Innovatiewet Strafvordering bevat enkele nieuwe opsporingsbevoegdheden uit het nieuwe wetboek. Door de innovatiewet kan de opsporing, vooruitlopend op het nieuwe wetboek, in de praktijk al werken met deze nieuwe bevoegdheden. De innovatiewet heeft echter ook de gehele wetgevingsprocedure doorlopen en dus niet een sneller pad bewandeld.

Een en ander vloeit voort uit het legaliteitsbeginsel en het daarachter liggende democratiebeginsel.

De inhoudelijke voorwaarden waaronder met een nieuwe opsporingsmethode (meer dan beperkte) inbreuken op de grondrechten van burgers kunnen worden gemaakt, moeten door de wetgever – democratisch gelegitimeerd – worden bepaald.

Het behoort tegen deze achtergrond niet tot de mogelijkheden om een nieuw wetboek tot stand te brengen dat nooit meer gewijzigd hoeft te worden. Dat is ook niet een doelstelling van het voorliggende wetsvoorstel. Wel is een doelstelling om het stelsel van opsporingsbevoegdheden – binnen de grenzen die het legaliteitsbeginsel stelt – zoveel mogelijk techniekonafhankelijk en toekomstbestendig op te zetten. Daarom is de verwachting gerechtvaardigd dat de wettelijke regeling van de opsporingsbevoegdheden in Boek 2, Hoofdstukken 6 tot en met 8, niet snel aangepast zal hoeven te worden. Zoals blijkt uit de antwoorden op de vragen 275 en 277, wordt de regeling van de onderzoekshandelingen met betrekking tot het lichaam (Hoofdstuk 6) in het voorstel van de eerste aanvullingswet nog meer toekomstbestendig gemaakt, mede in reactie op verschillende vragen die het verslag over Boek 2 zijn gesteld.

Het nieuwe wetboek bevat in de genoemde hoofdstukken de onderzoekshandelingen die nu en in de nabije toekomst een noodzakelijk hulpmiddel kunnen zijn voor de opsporing van een strafbaar feit. Niettemin is het zaak om ook in de toekomst de technologische en wetenschappelijke ontwikkelingen met betrekking tot opsporing en opsporingshandelingen, bijvoorbeeld op het gebied van onderzoek aan lichaamsmateriaal en heimelijke opsporingsmethodes, nauwgezet te blijven volgen. De snelheid waarmee het huidige wetboek zich de afgelopen jaren aan nieuwe technieken en methoden heeft aangepast, zoals op het terrein van het DNA-onderzoek en onderzoek in en aan computers, toont aan dat ook als de bevoegdheid tot het verrichten van een nieuwe onderzoekshandeling bij wet wordt geregeld, de mogelijkheid bestaat om snel op die nieuwe ontwikkelingen in te spelen. Bovendien doen nieuwe ontwikkelingen zich doorgaans niet van de ene op de andere dag voor, zodat er genoeg tijd is om daar in het nieuwe wetboek bijtijds op in te spelen.

(207) De leden van de CDA-fractie lezen dat de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit bij een beperkt aantal bevoegdheden ertoe geleid hebben dat de toepassingscriteria zijn verzwaard of verlicht, hoofdzakelijk van toepassing op gegevensvergaring. Deze leden horen uit de praktijk dat de informatiedeling op dit moment nog niet optimaal is, en een manier gezocht moet worden hoe informatie beter gedeeld kan worden tussen ketenpartners ten behoeve van de opsporing. De regering geeft aan dat bij sommige bevoegdheden de zwaarte en ingrijpendheid hoger moet worden ingeschat dan voorheen, maar dat deze verzwaring nauwelijks enige praktische betekenis heeft. Voornoemde leden vragen waarom de regering dan voor een verzwaring heeft gekozen, nu zij zelf aangeeft dat in de praktijk niet veel verschil merkbaar zal zijn. Wordt verwacht dat deze verzwaring toch enige gevolgen zal hebben ten behoeve van de informatiedeling binnen de opsporing?

207. In de memorie van toelichting is uiteengezet dat de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit van betekenis zijn bij de afweging door de wetgever welke voorwaarden in de wet moeten worden verbonden aan de uitoefening van bevoegdheden. Deze beginselen komen onder andere tot uiting in het algemene uitgangspunt dat naarmate een bevoegdheid ingrijpender is, deze aan zwaardere wettelijke toepassingscriteria is gebonden. Zij brengen in het licht van dit uitgangspunt mee dat de wettelijke toepassingscriteria voor de uitoefening van bevoegdheden met elkaar in evenwicht moeten zijn. Dat wil zeggen dat bevoegdheden van een vergelijkbare mate van ingrijpendheid moeten zijn voorzien van met elkaar corresponderende toepassingscriteria.

Er is gekozen voor een verzwaring van toepassingscriteria bij enkele opsporingsbevoegdheden om het wettelijk systeem van opsporingsbevoegdheden coherent en evenwichtig te doen zijn. Zoals aangegeven is de wetgever immers gebonden aan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit bij de afweging welke criteria worden verbonden aan de uitoefening van bevoegdheden. Die afweging heeft ertoe geleid de toepassingscriteria van sommige bevoegdheden te verzwaren. Zo worden bij grootschalig DNA-onderzoek en bij zwaardere vormen van het stelselmatig inwinnen van informatie (artikel 2.8.11, tweede lid) de verdenkingscriteria die het huidige wetboek hanteert, in enige mate verzwaard. Deze verzwaring houdt onder meer in dat deze bevoegdheden alleen kunnen worden uitgeoefend bij een verdenking van in de wet nader bepaalde ernstige misdrijven. Maar in sommige gevallen zijn de bestaande toepassingscriteria voor bevoegdheden juist verlicht. Zo is het huidige vereiste dat ernstige bezwaren tegen de verdachte moeten bestaan voor de uitoefening van de bevoegdheid tot het verrichten van een DNA-onderzoek, als ook voor onderzoek aan de kleding en onderzoek aan en in het lichaam, niet overgenomen. Ook geldt voor een bevel tot directe verstrekking van toekomstige gegevens (artikel 2.7.49, tweede lid) niet langer een voorafgaande machtiging van de rechter-commissaris en geldt voor een bevel tot het bevriezen van gegevens (artikel 2.7.45) een minder zwaar verdenkingscriterium dan voorheen.

De verwachting is niet dat de genoemde verzwaringen in toepassingscriteria in de praktijk tot problemen zullen leiden. De genoemde bevoegdheden worden nu ook al niet uitgeoefend als de verdenking een strafbaar feit betreft dat minder ernstig is dan de strafbare feiten waarvoor deze bevoegdheden in het nieuwe wetboek mogen worden uitgeoefend. Voor de wijze waarop gegevens binnen de opsporing worden verwerkt (informatiedeling) worden ook geen gevolgen verwacht. Het vraagstuk van de optimalisering van de verstrekking van persoonsgegevens heeft met name betrekking op de situatie nádat ter opsporing bevoegdheden zijn uitgeoefend, namelijk wanneer op grond van de Wet politiegegevens en de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens, maar ook het Wetboek van Strafvordering de gegevens die op grond van de uitoefening van die bevoegdheden zijn verkregen, tussen (onderdelen van) de betrokken ketenpartners worden uitgewisseld. Binnen de strafrechtsketen zijn er in beginsel geen juridische obstakels voor het delen van informatie (waaronder persoonsgegevens) in gevallen waarin dat noodzakelijk is. Indien de informatie nodig is voor de opsporing, vervolging en berechting van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van sancties, kan zij in de regel worden verstrekt.

(208) De leden van de CDA-fractie benadrukken dat zij al eerder hun zorgen hebben geuit in commissiedebatten over het uitblijven van het moderniseren van de Wet politiegegevens (Wpg) en de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (Wjsg). Deze leden constateren dat ook de onderzoekers van de universiteiten hebben geadviseerd dat het verzamelen en verwerken van gegevens voortdurend hand in hand gaan, en in lijn van het advies van de commissie Koops wel degelijk bij modernisering van het opsporingsonderzoek aandacht moet bestaan voor de wijze waarop de gegevens verder kunnen worden gebruikt. Voornoemde leden vragen de regering te reflecteren op deze adviezen. Kan de regering kan toelichten of, en zo ja wanneer, de Wpg wordt gemoderniseerd? Is het huidige geheel aan waarborgen van de gegevensdeling op dit moment voldoende?

208. Het belang van de nadere normering van de verwerking van persoonsgegevens die in het kader van opsporingsonderzoeken zijn vergaard, wordt onderkend. De digitalisering en de technologische ontwikkelingen bieden niet alleen ongekende mogelijkheden voor de criminaliteit, maar ook nieuwe mogelijkheden voor de opsporing. Door computers, servers en digitale-gegevensdragers in beslag te nemen of op afstand binnen te dringen, vergaart de opsporing steeds vaker zeer grote hoeveelheden gegevens, waar ook gegevens bij kunnen zitten van burgers die niets met criminaliteit te maken hebben. Het vergaren van grote hoeveelheden gegevens is hierbij slechts het begin. Om bruikbaar te zijn voor de opsporing moeten de gegevens nader worden geanalyseerd en in verband worden gebracht met elkaar en met andere beschikbare gegevens. De ontwikkeling van de techniek stelt de opsporing in staat om dergelijke grote hoeveelheden gegevens te verwerken en dergelijke verbanden te ontdekken. Voor een effectieve bestrijding van (georganiseerde) criminaliteit is er voor de opsporing een toenemende noodzaak om gegevens waarover zij al beschikt verder te onderzoeken en hieraan nieuwe informatie te ontlenen. Met deze ontwikkelingen kan er in toenemende mate niet alleen sprake zijn van een inbreuk op de privacy van burgers door de inzet van bevoegdheden om gegevens te vergaren maar ook door de verdere verwerking van die gegevens.

De (verdere) verwerking van gegevens die met opsporingsbevoegdheden zijn verkregen, wordt voornamelijk genormeerd door de Wet politiegegevens (Wpg) en de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (Wjsg). De normering in het Wetboek van Strafvordering ziet veelal enkel op het verzamelen van gegevens door middel van opsporingsbevoegdheden. Niettemin zijn, in navolging van de aanbevelingen van de Commissie modernisering opsporingsonderzoek in het digitale tijdperk (Commissie-Koops), in het nieuwe wetboek ten aanzien van bepaalde gegevensverwerkingen nadere regels gesteld, zoals bijvoorbeeld ten aanzien van het onderzoek van een inbeslaggenomen smartphone. Evenwel wordt onderkend dat onder meer het doen van onderzoek aan gegevens die in bulk zijn vergaard en geautomatiseerde gegevensanalyse nieuwe vragen oproepen die niet alleen door de rechtspraktijk, maar ook door de wetgever moeten worden beantwoord.

In Paragraaf 9.3 van het algemeen deel van de memorie van toelichting bij de eerste vaststellingswet is aandacht besteed aan de verdere verwerking van gegevens die zijn verkregen door de uitoefening van bevoegdheden uit het nieuwe Wetboek van Strafvordering. Zoals blijkt uit die toelichting is een aantal bepalingen uit het huidige Wetboek van Strafvordering niet opgenomen in de eerste vaststellingswet. Het gaat hierbij om de huidige artikelen 27b, 55c, vierde en vijfde lid, 61a, derde lid, 125n, 126nb, vierde lid, 126cc, 126dd, 126hh, 126jj, derde lid, laatste zin, vijfde en zesde lid, 151a, achtste lid, 195a, vijfde lid, en het huidige artikel 5.1.8, zesde lid.

Aanvankelijk bestond het voornemen om een nieuwe gegevensverwerkingswet op het terrein van politie en justitie tot stand te brengen ter vervanging van de Wet politiegegevens en de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens. In die wet zou de normering van gegevensverwerking haar beslag krijgen in samenhang met de normering van gegevensverwerking in het nieuwe Wetboek van Strafvordering. Tegen de achtergrond van dit voornemen was de keuze gemaakt om de hiervoor genoemde bepalingen niet op te nemen in het nieuwe wetboek. In de aangehaalde paragraaf van de memorie van toelichting is reeds gemeld dat de nieuwe gegevensverwerkingswet er niet komt omdat voor de realisatie en implementatie daarvan geen financiële middelen beschikbaar zijn (Kamerstukken II 2021/22, 32 761, nr. 218). Verder is in die paragraaf melding gemaakt van de door de Radboud Universiteit in opdracht van het WODC uitgevoerde verkennende studie naar de relevante gezichtspunten bij de normering van het verwerken van persoonsgegevens voor strafvorderlijke doeleinden (M.I. Fedorova, R.M. te Molder, M.J. Dubelaar, S.M.A. Lestrade, T.F. Walree, Strafvorderlijke gegevensverwerking, Nijmegen 2022). In het rapport wordt voorgesteld om verwerkingshandelingen die zijn gericht op kennisvermeerdering en een strafvorderlijk doel dienen wel in het nieuwe Wetboek van Strafvordering op te nemen en aldaar te normeren. De overige verwerkingshandelingen kunnen dan in de Wet politiegegevens worden genormeerd. Daarmee wordt volgens de onderzoekers recht gedaan aan het uitgangspunt dat het Wetboek van Strafvordering de uitoefening van opsporingsmethoden normeert, zoals dat ook voortvloeit uit het strafvorderlijk legaliteitsbeginsel. Zoals aangekondigd in de memorie van toelichting krijgt het merendeel van de hierboven genoemde bepalingen met de eerste aanvullingswet alsnog een plaats in het nieuwe Wetboek van Strafvordering.

Naast deze omzetting van bestaande artikelen blijft de noodzaak bestaan om beleid te ontwikkelen over toezicht op de gegevensverwerking in het kader van de opsporing en de normering van het onderzoek van grote hoeveelheden gegevens. Aan de aanbevelingen uit het onderzoek van de Radboud Universiteit hierover is vooralsnog geen uitvoering gegeven, in het licht van de keuze in deze eerste aanvullingswet voor slechts een omzetting van de huidige bepalingen. Hier komt bij dat de richting waarin de normering zich zou moeten begeven, zich ook nog niet precies laat vaststellen. Hiermee houdt verband dat in de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie in toenemende mate strenge eisen worden gesteld aan de vergaring en de verdere verwerking van gegevens, zeker als het zogenoemde bulkgegevens betreft. Het kenmerk van bulkgegevens is dat deze in grote mate betrekking hebben op personen die geen onderwerp zijn van een opsporingsonderzoek. De reikwijdte en betekenis van deze jurisprudentie is nog niet uitgekristalliseerd. Het is dus zaak om de technologische ontwikkelingen en de rechtsontwikkeling nauwgezet te blijven volgen. De komende jaren zal buiten het kader van het wetgevingsproject nieuw Wetboek van Strafvordering het beleid ten aanzien van gegevensverwerking verder worden ontwikkeld. Op dit moment is dus gekozen voor een omzetting van het bestaand strafvorderlijk recht op gebied van gegevensverwerking. Dit houdt ook daarmee verband dat een verdere normering significante uitvoeringsconsequenties kan meebrengen alsmede een toename van de incidentele uitvoeringskosten van het nieuwe wetboek. Dit zou nopen tot een onwenselijke verlenging van de implementatietermijn van het nieuwe wetboek. Zoals aangegeven in de brief van 20 maart 2024 (Kamerstukken II 2023/24, 29 279, nr. 847) wordt uitgegaan van een implementatietermijn die duurt tot het tweede kwartaal van 2029. De datum van inwerkingtreding van het nieuwe wetboek zal dan 1 april 2029 zijn.

(209) De leden van de PvdA- en GroenLinks-fracties hebben met grote belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel. Deze leden hebben grote waardering voor de inzet om de procedurele regels voor de strafrechtspleging te actualiseren. Weliswaar zijn sinds 1926, de inwerkingtreding van het huidige Wetboek van Strafvordering, de nodige procedurevoorschriften aangepast, maar dat is niet altijd aan helderheid en toegankelijkheid van het Wetboek ten goede gekomen, zo oordelen deze leden. Uiteindelijk moet het Wetboek erin voorzien dat strafvorderlijk optreden van de overheid strak genormeerd is, waarin een verstandige afweging gemaakt wordt tussen een effectieve strafrechtspleging en rechtsbescherming van alle betrokken partijen, waardoor uiteindelijk de strafrechter een gefundeerd oordeel kan vellen over de rechtmatigheid van het overheidsoptreden en de rechtvaardigheid van de beslissing om in individuele strafzaken al dan niet te sanctioneren. Het komt voornoemde leden echter voor dat, naast het herordenen, ook in dit wetsvoorstel de nodige fundamentele wijzigingen worden voorgesteld, die de vraag oproepen in hoeverre zij in lijn zijn met de ongeschreven (straf)rechtsnormen over equality of arms, proportionaliteit en subsidiariteit, die nu, zo luidt de kritiek in de strafliteratuur, onvolledig en versnipperd worden gecodificeerd. Dat roept het risico in het leven dat in de praktijk minder aandacht zal worden besteed aan de naleving van de niet-gecodificeerde beginselen.

209. In de antwoorden op (onder meer) de vragen 1, 3, 7, 11, 26 en 28 is ingegaan op de wijze waarop een aantal belangrijke beginselen – waaronder de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit – in het nieuwe wetboek is gecodificeerd. In het bijzonder is daar de keuze toegelicht om enkele leidende beginselen vast te leggen in de eerste titel van Boek 1 en om de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit neer te leggen in Boek 2. Voor plaatsing van die laatste beginselen in Boek 2 is gekozen omdat zij verhoudingsgewijs van grote betekenis zijn voor de normering van de daar toegekende opsporingsbevoegdheden (zie het antwoord op vraag 1). De algemene notie van «equality of arms» betreft niet zozeer een specifieke rechtsnorm, maar is een aspect van het recht op een eerlijk proces, zoals neergelegd in artikel 1.1.2 (zie het antwoord op vraag 26).

Aan de keuze om sommige beginselen wel te codificeren en andere niet, ligt dus een inhoudelijke afweging ten grondslag. Datzelfde geldt voor de plaats in het wetboek waar de gecodificeerde beginselen zijn vastgelegd. Dat in de praktijk minder aandacht zal worden besteed aan de niet-gecodificeerde beginselen, is niet aannemelijk. Dat de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit alleen expliciet zijn opgenomen in Boek 2, betekent bijvoorbeeld niet dat deze beginselen daarbuiten niet relevant zijn; zij spelen ook in andere delen van het strafprocesrecht en in andere rechtsgebieden een rol. De omstandigheid dat een beginsel niet of beperkt wordt gecodificeerd, doet kortom geen afbreuk aan de gelding en de betekenis van dat (ongeschreven) beginsel in de praktijk.

Tot slot kan hier worden herhaald dat de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit eveneens van betekenis zijn voor de wetgever (zie ook het antwoord op vraag 1). Zij komen onder andere tot uitdrukking in het uitgangspunt dat naarmate een bevoegdheid ingrijpender is, deze aan zwaardere wettelijke toepassingscriteria is gebonden. Bij de introductie van een nieuwe opsporingsbevoegdheid in Boek 2 kan dus worden beoordeeld welke normering in lijn met die beginselen daarbij moet worden gekozen. De notie van «equality of arms» kan – als onderdeel van het in Boek 1 opgenomen recht op een eerlijk proces – in het verband van Boek 2 bijvoorbeeld meebrengen dat de verdachte in meer gevallen de mogelijkheid moet hebben om een tegenonderzoek te laten verrichten (zie bijvoorbeeld de artikelen 2.4.3 en 2.10.54). Op deze wijze kunnen de bedoelde beginselen, of zij nu gecodificeerd zijn of niet, een normerende rol vervullen bij het inrichten van nieuwe regelingen in Boek 2.

(210) Ook zien de leden van de PvdA- en GroenLinks-fracties nog niet duidelijk terug in hoeverre dit wetsvoorstel de bescherming van niet-verdachte burgers probeert te waarborgen. Dit klemt bijvoorbeeld te meer in de wijze waarop informatiegestuurde opsporing wordt geregeld. Duidelijk moet bijvoorbeeld worden gemaakt hoe wordt voorkomen dat de (bijzondere) persoonsgegevens van niet-verdachte burgers in strafrechtelijk relevante bestanden terechtkomt.

(211) Daarnaast vinden deze leden dat in het opsporingsonderzoek zo snel mogelijk een onafhankelijk rechterlijk oordeel moet worden ingebouwd over de rechtmatigheid en rechtvaardigheid van strafrechtelijk ingrijpen. De rechter-commissaris zou vaker betrokken moeten worden in het opsporingsonderzoek, zo stellen voornoemde leden. De rechter-commissaris is de bevoegde én geschikte functionaris om rechtmatigheidsoordelen uit te spreken over de (voorgenomen) inzet van dwangmiddelen en om strafrechtelijke misslagen te helpen voorkomen. Daar zou méér gebruik van moeten worden gemaakt.

210. Onderkend wordt dat onder meer het doen van onderzoek aan gegevens die in bulk zijn vergaard vragen oproept waaronder vragen over de wijze waarop zo veel mogelijk wordt voorkomen dat gegevens van personen die niet als verdachte zijn aan te merken, verder worden verwerkt. Als gevolg van de toenemende digitalisering en de technologische ontwikkelingen kunnen steeds grotere hoeveelheden gegevens worden geanalyseerd. Het onderscheid tussen de normering van gegevensvergaring en gegevensverwerking wordt daarmee gerelativeerd omdat niet alleen sprake kan zijn van een inbreuk op de privacy van burgers door de inzet van bevoegdheden om gegevens te vergaren maar ook door de verdere verwerking van die gegevens. In dit licht overweegt de regering om te voorzien in aanvullende wettelijke normering van gegevensverwerking. Verwezen wordt naar het antwoord op vraag 208.

211. Zie het antwoord op vraag 52.

(212) De leden van de PvdA- en GroenLinks-fracties constateren dat het wetsvoorstel niets regelt over de gefinancierde rechtsbijstand, maar dat op de wetgever wel de plicht rust om ervoor te zorgen dat de strafadvocatuur (die bijna geheel gefinancierd wordt uit het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand) niet onevenredig wordt benadeeld door uitvoeringsconsequenties van het wetsvoorstel. Daarover zien deze leden graag een precies overzicht van de regering van het flankerend financieel beleid om de ambities van het gemoderniseerde wetboek te realiseren.

212. Zie de antwoorden op de vragen 93 en 205.

(213) De aan het woord zijnde leden lezen op pagina’s 395 en 396 in de memorie van toelichting dat het verkrijgen van voldoende beschikbare financiële ruimte voor de genoemde uitbreiding een voorwaarde is voordat de uitbreiding kan worden gerealiseerd. Deze leden zijn echter van mening dat dat geen voorwaarde is maar dat die financiële ruimte als vast uitgangspunt moet volgen uit het wetsvoorstel. Met andere woorden: kunnen de leden van de PvdA- en GroenLinks-fracties ervan uitgaan dat de beschikbaarheid van de benodigde financiële middelen geen hindernis zal zijn voor de genoemde uitbreiding van de rechtsbijstand? Zo nee, waarom niet? Aan welk jaarlijks bedrag moeten de aan het woord zijnde leden denken?

213. De eventuele structurele meerkosten die nodig zijn voor de uitbreiding van de gesubsidieerde rechtsbijstand als gevolg van de invoering van het nieuwe wetboek zullen door de overheid worden bekostigd. Echter dient daarbij ook gekeken te worden of de gesubsidieerde rechtsbijstand als gevolg van het nieuwe wetboek tevens geen efficiencyvoordelen zal hebben. Op de inhoud van die uitbreidingen en de daarmee gemoeide kosten is nader ingegaan in de antwoorden 93 en 205.

De leden van de SP-fractie zijn de rapporteurs en onderzoekers wederom dankbaar voor het extra rapport dat is gemaakt op basis van de herziening van Boek 2 van het Wetboek van Strafvordering. Het werk dat hierin zit om het overzichtelijker te maken voor de leden, en de vragen die worden gesteld namens de partijen wordt gewaardeerd. De leden van de SP-fractie hebben hiernaast nog een aantal aanvullende vragen

(214) De leden van de SP-fractie constateren dat de Raad voor de rechtspraak (Rvdr) nog een aantal zorgen heeft geuit over Boek 2. Kan de regering naar aanleiding van deze zorgen antwoord geven op de volgende vragen? Wat is de precieze verwachting van de gevolgen voor de werklast? Deelt de regering de zorg van de Rvdr dat sommige zaken minder werklast zullen veroorzaken maar sommige ook juist weer meer werklast? (215) Wat vindt de regering van de zorgen die de Rvdr heeft ten aanzien van audiovisuele registratie en de werklast die dit met zich meebrengt?

214. Zie het antwoord op vraag 50.

215. Het nieuwe wetboek geeft op een aantal plekken de mogelijkheid om, in het geval een geluidsopname of geluids- en beeldopname is gemaakt, een volledig proces-verbaal achterwege te laten en te volstaan met een verkort proces-verbaal naast die opname. Zie bijvoorbeeld de artikelen 1.2.22, 2.1.10 en 4.2.70. Zo kan voor wat betreft het onderzoek op de terechtzitting de opname daarvan vergezeld van een verkort proces-verbaal, het volledige proces-verbaal van dat onderzoek vervangen. De belangrijkste mogelijkheden tot «audiovisuele registratie» zijn ook opgenomen in de Innovatiewet Strafvordering (Stb. 2022, 276). Met de Innovatiewet wordt vooruitgelopen op het nieuwe Wetboek van Strafvordering. In de Innovatiewet is een vijftal nieuwe onderwerpen opgenomen, die sinds 1 oktober 2022 in de vorm van pilots worden beproefd in de praktijk. Het onderwerp audiovisuele registratie (hierna ook: AVR) heeft met de Innovatiewet in de artikelen 559 tot en met 569 een plek gekregen in het huidige wetboek.

Binnen de pilot AVR wordt momenteel bekeken hoe de nieuwe mogelijkheden met betrekking tot audiovisuele registratie werken in de praktijk. Hierbij wordt gemonitord wat de opbrengsten van de toepassing van de nieuwe mogelijkheden zijn en wordt uiteraard ook rekening gehouden met de zorgen van de Rvdr (die onder meer zien op de werklast voor de rechters als zij in de toekomst beeldmateriaal moeten bekijken in plaats van volledige processen-verbaal kunnen lezen).

Twee jaar na de inwerkingtreding van de Innovatiewet (1 oktober 2024) zal een evaluatierapport verschijnen onder auspiciën van het WODC. Dat evaluatierapport zal inzichten die zijn opgedaan in de pilots bevatten over de toepassing, opbrengsten en eventuele knelpunten van onder meer deze nieuwe AVR-mogelijkheden. Dit rapport zal na verschijning zo snel mogelijk worden voorgelegd aan de Tweede Kamer. Mocht de evaluatie aanleiding geven tot aanpassing van de AVR-regelingen, zoals deze zijn opgenomen in het nieuwe Wetboek van Strafvordering, dan gebeurt dit via de tweede aanvullingswet.

Pas na het verschijnen van het evaluatierapport kan dus meer worden gezegd over de zorgen van de Rvdr ten aanzien van de werklast en kunnen eventueel aanpassingen in de regeling worden doorgevoerd om aan die zorgen tegemoet te komen.

(216) De leden van de BBB-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel inzake het nieuwe Wetboek van Strafvordering. Zij hebben nog de volgende vragen over het gedeelte dat Boek 2 betreft. Op pagina 337 van de memorie van toelichting lezen de leden van de BBB-fractie: «de wettelijke regeling van de bevoegdheden in het opsporingsonderzoek is zoveel mogelijk techniekonafhankelijk geformuleerd.» Dit principe wordt echter niet gehanteerd bij de bevoegdheden genoemd in hoofdstuk 6 van Boek 2 met als motivering dat «wanneer de ingrijpendheid van een bevoegdheid mede of primair wordt bepaald door de ingrijpendheid van het gehanteerde middel of wanneer niet kan worden uitgesloten dat een bevoegdheid in de toekomst met middelen van zeer uiteenlopende aard en zwaarte kan worden uitgeoefend, beperkingen in de wettelijke normering moeten zijn verdisconteerd.» Voornoemde leden vragen wat precies met de termen «ingrijpendheid van het gehanteerde middel» en «middelen van zeer uiteenlopende aard en zwaarte» wordt bedoeld nu er geen voorbeelden ter verduidelijking dan wel onderbouwing zijn gegeven.

Een verduidelijking of onderbouwing is naar de mening van de leden van de BBB-fractie wel nodig omdat het uitgangspunt is dat de gehanteerde formuleringen zoveel mogelijk «techniekonafhankelijk» moeten zijn. Uitzonderingen daarop moeten deugdelijk gemotiveerd worden. Artikel 1 van het Wetboek van Strafvordering (het legaliteitsbeginsel) vereist dat inbreuken op grondrechten van burgers door de overheid bij wet moeten worden geregeld. Niet meer en niet minder. Nergens is vermeld dat het een limitatieve opsomming moet zijn of dat het niet techniekonafhankelijk mag zijn.

Sterker nog, in het boek Tekst & Commentaar Strafvordering (Tekst & Commentaar: Strafvordering, Wolters Kluwer, september 2023) is in de toelichting bij artikel 1 (onder aantekening 6) het volgende vermeld: «Leemten in de wet mogen niet worden opgevuld in die zin dat uitvoerende en de rechterlijke macht nieuwe bevoegdheden creëren die inbreuk op rechten en vrijheden van burgers impliceren.» Dat vereist dus «slechts» dat er geen nieuwe bevoegdheden mogen worden geschapen zonder wettelijke grondslag en dus niet dat bevoegdheden, naarmate de middelen waarmee de betreffende bevoegdheid wordt uitgeoefend zwaarder worden, nauwkeuriger moeten worden omschreven.

216. Anders dan in de vraagstelling wordt verondersteld, is er ook ten aanzien van de in Boek 2, Hoofdstuk 6, neergelegde bevoegdheden met betrekking tot het lichaam naar gestreefd dat die bevoegdheden zoveel mogelijk techniekonafhankelijk zijn geformuleerd. Dat komt bijvoorbeeld tot uitdrukking in het feit dat dat hoofdstuk bijvoorbeeld niet met welke methode de wettelijk geregelde onderzoeken, bijvoorbeeld DNA-onderzoek, dient te worden verricht. Tegelijkertijd is ten tijde van het opstellen van Boek 2 onderkend dat het streven naar techniekonafhankelijkheid wel een grens kent. Vanuit het legaliteitsbeginsel is het bezwaarlijk wanneer een omschrijving van een bevoegdheid, ongeacht of dat een bevoegdheid met betrekking tot het lichaam of een andere opsporingsbevoegdheid betreft, wordt gehanteerd waaronder onderzoeken vallen die wat betreft hun mate van ingrijpendheid – bijvoorbeeld vanwege de ernst van de inbreuk die wordt gemaakt op de lichamelijke integriteit en de persoonlijke levenssfeer – aanmerkelijk uiteenlopen. In dit verband wordt in de memorie van toelichting als voorbeeld (Kamerstukken II 2023/24, 36 327, nr. 3, p. 337) genoemd dat het nemen van vingerafdrukken voor de identiteitsvaststelling en het afnemen van celmateriaal voor een DNA-verwantschapsonderzoek beide als onderzoek ten aanzien van biometrische kenmerken kunnen worden beschouwd, maar qua ingrijpendheid dusdanig van elkaar verschillen dat het gelet op het legaliteitsbeginsel van belang is dat deze twee typen onderzoeken in Boek 2 niet als één type onderzoeksbevoegdheid wordt geregeld, maar dat deze twee bevoegdheden in de wet aan een verschillende normering zijn gebonden, zoals in Boek 2 is voorgesteld en ook in het huidige wetboek al het geval is. Vanuit het legaliteitsbeginsel zou het eveneens bezwaarlijk zijn wanneer een omschrijving van een bevoegdheid wordt gehanteerd waaronder ook onderzoek kan vallen dat nu nog niet is te voorzien en ten aanzien waarvan de vraag kan worden gesteld of inzet daarvan onder dezelfde wettelijke voorwaarden wenselijk is als het onderzoek dat nu al wel mogelijk is. Ook om die reden is in Hoofdstuk 6 het onderscheid tussen bijvoorbeeld de verschillende bevoegdheden met betrekking tot het doen van biometrische onderzoeken gehandhaafd en er niet gekozen voor gekozen om die bevoegdheden onder te brengen in één allesomvattende bevoegdheid tot het doen van onderzoek ten aanzien van biometrische kenmerken. Ter onderbouwing daarvan is in de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2023/24, 36 327, nr. 3, p. 338) het voorbeeld van de ontwikkelingen op het terrein van DNA-onderzoek genoemd. Toen in het begin van de jaren negentig van de vorige eeuw het klassieke DNA-onderzoek in het wetboek werd geïntroduceerd, kon niet worden bevroed dat in 2012 het DNA-verwantschapsonderzoek wettelijk zou worden ingevoerd. Als bij de introductie van het klassiek DNA-onderzoek was gekozen voor de algemene categorie «onderzoek ten aanzien van biometrische kenmerken» zou het DNA-verwantschapsonderzoek automatisch ook onder die categorie zijn gevallen terwijl dat type DNA-onderzoek veel ingrijpender is en meer keerzijden kent dan het klassieke DNA-onderzoek en daarom door de wetgever is voorzien van andere, zwaardere, toepassingscriteria.

II. ARTIKELSGEWIJS DEEL BOEK 2

1. Algemene bepalingen

1.1 Definities

(217) De rapporteurs hebben enkele vragen ten aanzien van de definities.

Kan de regering toelichten waarom in artikel 2.1.1 het begrip stelselmatig ten aanzien van de ene bevoegdheid wel gedefinieerd wordt en ten aanzien van andere bevoegdheden niet?

217. De definities van stelselmatig onderzoek van gegevens en van ingrijpend stelselmatig onderzoek van gegevens vloeien voort uit enkele van de aanbevelingen van de Commissie modernisering opsporingsonderzoek in het digitale tijdperk (Commissie-Koops). Deze commissie heeft onder meer een aantal aanbevelingen gedaan met betrekking tot (de wettelijke normering van) het onderzoek van gegevens. Een deel van deze aanbevelingen had betrekking op de hier centraal staande definities. De term «stelselmatig onderzoek van gegevens» is een species van het genus onderzoek van gegevens. Het betreft het onderzoek van gegevens waarbij op voorhand redelijkerwijs voorzienbaar een min of meer volledig beeld van bepaalde aspecten van iemands privéleven kan ontstaan. De term «ingrijpend stelselmatig onderzoek van gegevens» is een species van (stelselmatig) onderzoek van gegevens. Het betreft het onderzoek van gegevens waarbij op voorhand redelijkerwijs voorzienbaar een ingrijpend beeld van iemands privéleven kan ontstaan (Kamerstukken II 2022/23, 36 327, nr. 3, p. 352).

Het gebruik van de term «stelselmatig» in het Wetboek van Strafvordering is niet nieuw. Zij werd al gebruikt in de context van de bestaande bevoegdheden tot stelselmatige observatie en het stelselmatig inwinnen van informatie (heimelijke bevoegdheden uit Boek 2, Hoofdstuk 8). De uitleg die aan deze term wordt gegeven, te weten dat een min of meer volledig beeld moet worden verkregen van bepaalde aspecten van iemands privéleven, is evenmin nieuw. Deze uitleg volgt de parlementaire geschiedenis van de Wet bijzondere opsporingsbevoegdheden en is nader omlijnd en geconcretiseerd in de rechtspraak van de Hoge Raad (Kamerstukken II 1996/97, 25 403, nr. 3, p. 26–27 en – onder meer – ECLI:NL:HR:2012:BW9338 en ECLI:NL:HR:2021:80). In die rechtspraak gaat het om de vraag of de uitoefening van de bevoegdheid geschikt is voor het verkrijgen van dat min of meer volledige beeld van bepaalde aspecten van iemands privéleven. Of dat het geval is, hangt mede af van de plaats waar de observaties plaatsvinden, de duur, intensiteit en frequentie ervan, en ook het eventuele gebruik van technische hulpmiddelen. Deze in de context van de heimelijke bevoegdheden gegeven uitleg is geldend recht en dat verandert in het nieuwe wetboek niet. Het voor gebruik in die context neerleggen van deze – in de rechtspraktijk algemeen bekende – uitleg in de wet is dan ook niet nodig bevonden.

Dat ervoor is gekozen om de termen «stelselmatig» en «ingrijpend stelselmatig» wel in de wet te definiëren in de context van onderzoek van gegevens als bedoeld in Boek 2, Hoofdstuk 7, berust op het volgende. Allereerst is het gebruik van deze termen in de context van gegevensonderzoek in het nieuwe wetboek nieuw. En in de context van de bestaande heimelijke bevoegdheden waarin stelselmatigheid een onderscheidend criterium is, bestaat de term «ingrijpend stelselmatig onderzoek» niet. Deze term speelt alleen een rol in de context van het onderzoek van gegevens.

Het is wenselijk dat in de wet wordt uiteengezet hoe deze termen zich tot elkaar verhouden. Dat hoeft dan dus alleen te gebeuren bij het gegevensonderzoek. In de tweede plaats wijkt de invulling die wordt gegeven aan de criteria «stelselmatig» en «ingrijpend stelselmatig» in de context van gegevensonderzoek op enkele aspecten af van de invulling die daaraan wordt gegeven bij de bestaande heimelijke bevoegdheden waarin stelselmatigheid een rol speelt. De Commissie-Koops stelt dat de factor «plaats» weinig relevant is bij onderzoek aan mobiele apparaten. Ook de term «duur» zegt niets als binnen zeer korte tijd grote hoeveelheden data kunnen worden overgenomen en geautomatiseerde zoekopdrachten binnen fracties van seconden informatie opleveren. De Commissie-Koops heeft daarom aanbevolen om een nieuw factorenkader te ontwikkelen, dat is aangepast aan de context van digitaal onderzoek. Zij heeft daarbij factoren genoemd als de hoeveelheid, aard en geautomatiseerde doorzoekbaarheid van de gegevens, type drager, wijze van opslag en automatisering van het onderzoek (Commissie modernisering opsporingsonderzoek in het digitale tijdperk (Commissie-Koops), Regulering van opsporingsbevoegdheden in een digitale omgeving, 2018, p. 41 (hierna: rapport Commissie-Koops). Ook heeft zij geadviseerd om in de memorie van toelichting duiding te geven aan het criterium van (ingrijpende) stelselmatigheid, door middel van het noemen van factoren en voorbeelden die voor de komende jaren relevant zijn (rapport Commissie-Koops, p. 63). Aan dit advies is gevolg gegeven.

Het voorgaande verklaart waarom de termen «stelselmatig onderzoek van gegevens» en «ingrijpend stelselmatig onderzoek van gegevens» voor de uitoefening van de daarop betrekking hebbende bevoegdheden van een wettelijke definitie zijn voorzien, terwijl dat niet is gebeurd bij andere – al bestaande – bevoegdheden waarbij stelselmatigheid een criterium is.

(218) Kan de regering ook toelichten waarom er wordt gekozen voor codificatie van algemene beginselen in Boek 2 en niet in alle relevante boeken afzonderlijk of vooraan in het nieuwe Wetboek?

218. De redenen waarom de algemene beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit zijn gecodificeerd in Boek 2 – en niet vooraan in het nieuwe wetboek, in Boek 1 – zijn toegelicht in het antwoord op vraag 1. Omdat deze beginselen ook relevant zijn voor het openbaar ministerie bij het nemen van de vervolgingsbeslissing, hebben zij daarnaast een plaats gekregen in het eerste artikel van Boek 3. Op grond van artikel 3.1.1, eerste lid, neemt de officier van justitie bij die beslissing immers onder meer het beginsel van een redelijke en billijke belangenafweging in acht. Dat laatste beginsel houdt in dat op een voor de betrokkenen minst bezwarende wijze moet worden opgetreden (subsidiariteit) en dat er een redelijke verhouding moet zijn tussen die wijze van optreden en het beoogde doel (proportionaliteit). Afhankelijk van de context krijgen deze algemene beginselen een specifieke inkleuring.

De andere algemene beginselen die in Boek 2 zijn opgenomen, zijn het beginsel van doelbinding (artikel 2.1.2) en het instigatieverbod (artikel 2.1.4). Ook de formulering van deze algemene bepalingen is toegespitst op de uitoefening van bevoegdheden in het kader van het opsporingsonderzoek, waarbij het instigatieverbod zich bovendien specifiek richt tot de opsporingsambtenaar. Het beginsel van doelbinding geldt bijvoorbeeld ook voor de uitoefening van controlebevoegdheden, maar wordt daar op een andere wijze ingevuld. Het instigatieverbod, zoals omschreven in artikel 2.1.4, geldt alleen voor opsporingsambtenaren bij de uitoefening van hun opsporingstaak. Ook aan deze beginselen wordt dus een specifieke betekenis toegekend in het kader van het opsporingsonderzoek van Boek 2. Juist die specifieke inkleuring maakt dat een beginsel in de betreffende context ook concreet relevantie heeft voor de taakuitoefening van bijvoorbeeld de opsporingsambtenaar of de officier van justitie. Die concrete werking ontbreekt als de beginselen alleen in noodzakelijkerwijs abstracte termen in Boek 1 zouden worden opgenomen.

(219) De leden van de VVD-fractie merken op dat de definitie van een aanbieder van een communicatiedienst ruim moet worden opgevat volgens de memorie van toelichting, omdat een horecagelegenheid die de telefoon ter beschikking stelt aan een klant hier ook onder valt. Omvat dat begrip naast dit voorbeeld en social mediaplatforms ook hostingbedrijven en internet service providers?

219. In artikel 2.1.1 is de aanbieder van een communicatiedienst gedefinieerd als «de natuurlijke persoon of rechtspersoon die in de uitoefening van een beroep of bedrijf aan de gebruikers van zijn dienst de mogelijkheid biedt te communiceren met behulp van een geautomatiseerd werk, of gegevens verwerkt of opslaat ten behoeve van een zodanige dienst of de gebruikers van die dienst». Zoals blijkt uit de memorie van toelichting op dit artikel is deze definitie, net zoals de definitie van «gebruiker van een communicatiedienst», ongewijzigd overgenomen uit het huidige wetboek. De definitie van aanbieder van een communicatiedienst is ontleend aan artikel 1, onderdeel c, van het Cybercrimeverdrag, en heeft in beginsel een ruim bereik.

Een internet service provider die een zodanige dienst aanbiedt geldt als een aanbieder van een communicatiedienst. Een hostingbedrijf dat webruimte aanbiedt kwalificeert als een aanbieder van een communicatiedienst voor zover die webruimte wordt gebruikt voor de verwerking of opslag ten behoeve van een zodanige dienst, of de gebruiker daarvan. Wordt die webruimte daarentegen gebruikt voor een ander doel, dan kwalificeert een hostingbedrijf in zoverre niet als een aanbieder van een communicatiedienst.

1.2 Algemene bepalingen over de uitoefening van bevoegdheden in het kader van het opsporingsonderzoek

(220) De rapporteurs hebben enkele vragen ten aanzien van het voorgestelde artikel 2.1.6. Met dit artikel zou het destijds specifiek door de Tweede Kamer in de wet neergelegde toezicht op het doorlaatverbod en burgerinfiltratie gerelativeerd kunnen worden. Kan de regering hierop reflecteren?

220. Het nieuwe wetboek bevat in artikel 2.1.6 een grondslag om bij algemene maatregel van bestuur bevoegdheden aan te wijzen die niet kunnen worden uitgeoefend dan na voorafgaande toestemming van het College van procureurs-generaal. Het artikel is de opvolger van het huidige artikel 140a dat door amendering door de Tweede Kamer in het huidige wetboek is opgenomen en dat tot doel heeft de uitoefening van bepaalde ingrijpende bevoegdheden aan het toezicht van het College van procureurs-generaal te onderwerpen. In het huidige artikel 140a zijn twee bevoegdheden genoemd voor de inzet waarvan voorafgaande toestemming van het College van procureurs-generaal is vereist. Het betreft burgerinfiltratie en de bevoegdheid om een uitzondering te maken op het doorlaatverbod. Inmiddels worden in beleidsregels van het openbaar ministerie, zoals opgenomen in de Aanwijzing opsporingsbevoegdheden, meer bevoegdheden genoemd waarvoor de toestemming van het College van procureurs-generaal is vereist, waaronder bijvoorbeeld infiltratie door opsporingsambtenaren, het opnemen van vertrouwelijke communicatie met een technisch hulpmiddel en het uitvoeren van een grootschalig DNA-onderzoek. Het huidige artikel 140a geeft in zoverre geen actueel beeld meer. Bij algemene maatregel van bestuur zullen in ieder geval de twee bevoegdheden worden aangewezen die op dit moment al in het huidige artikel 140a zijn genoemd. Daarnaast komen infiltratie in het algemeen (dus naast burgerinfiltratie ook infiltratie door opsporingsambtenaren) en de meer indringende vormen van stelselmatige inwinning van informatie in aanmerking om te worden aangewezen in de algemene maatregel van bestuur (zie de memorie van toelichting op de artikelen 2.8.11 en 2.8.12 en de beleidsreactie op het rapport van de commissie-Sorgdrager Kamerstukken II 2023/24, 29 628, nr. 1190). Datzelfde geldt voor het op afstand binnendringen in een digitale-gegevensdrager of geautomatiseerde werk (Kamerstukken II 2015/16, 34 372, nr. 3, p. 38). Ten slotte zal bij de voorbereiding van de algemene maatregel van bestuur, daarbij voortbordurend op de Aanwijzing opsporingsbevoegdheden, worden bezien welke andere bevoegdheden daarbij aanvullend zullen worden opgenomen. Een relativering van artikel 140a is dus bepaald niet beoogd.

(221) Hoe waardeert de regering in dit verband de eerder geuite wens van het College van procureurs-generaal om artikel 2.1.6 in het geheel niet meer op te nemen in het Wetboek van Strafvordering, omdat het een interne aangelegenheid zou betreffen?

221. Het openbaar ministerie heeft in consultatie aangegeven van mening te zijn dat aan artikel 2.1.6 geen behoefte bestaat. Het heeft daartoe opgemerkt dat de procedure voor het geven van toestemming een interne procedure binnen het openbaar ministerie is, en dat het artikel het risico in zich bergt dat het beleid van het openbaar ministerie in de individuele strafzaak ter discussie kan komen te staan.

De reden om het huidige artikel 140a ook in het nieuwe wetboek te handhaven (en te voorzien in de mogelijkheid van verbreding door aanwijzing van bevoegdheden in een algemene maatregel van bestuur) is om in de wettelijke regeling van het opsporingsonderzoek duidelijk tot uitdrukking te (blijven) laten komen dat de uitoefening van bepaalde ingrijpende bevoegdheden aan het vereiste van voorafgaande instemming van het College van procureurs-generaal is onderworpen. Het vereiste van toestemming en de voorgeschreven vastlegging daarvan zijn een waarborg dat de officier van justitie de beslissing tot inzet van bepaalde ingrijpende opsporingsbevoegdheden niet eigenstandig neemt maar dat daarmee door het College is ingestemd. Volgens welke procedures wordt beoordeeld of toestemming wordt gegeven – het College laat zich in de praktijk adviseren door de centrale toetsingscommissie – is een interne aangelegenheid van het openbaar ministerie die in de strafzaak niet ter beoordeling staat. Dat is dan ook de reden waarom artikel 2.1.6 in het voetspoor van het huidige artikel 140a geen nadere bepalingen bevat over de procedure waarlangs de toestemming wordt gevraagd en gegeven. In de strafzaak staat voor wat betreft de vraag of in het opsporingsonderzoek aan artikel 2.1.6 is voldaan, alleen ter beoordeling of toestemming is gegeven. In de strafzaak beoordeelt de rechter, bijvoorbeeld naar aanleiding van een verweer van de verdediging over de rechtmatigheid van de bevoegdheidsuitoefening, zelfstandig of aan de wettelijke toepassingscriteria daarvoor is voldaan. De rechter treedt daarbij niet in overwegingen over geschiktheid en mogelijke doeltreffendheid van de bevoegdheidsuitoefening en evenmin in overwegingen met betrekking tot een evenwichtige benutting van de beschikbare capaciteit of in overwegingen van opsporingstechnische en -tactische aard. Tegen deze achtergrond is er geen risico dat het hierop betrekking hebbende beleid van het openbaar ministerie – voor wat betreft de vraag of toestemming voor de uitoefening van ingrijpende opsporingsbevoegdheden wordt gegeven en de overwegingen die tot de beslissing daarover door het College van procureurs-generaal in een concreet onderzoek hebben geleid – in de individuele strafzaak als zodanig ter beoordeling kunnen komen te staan. In geval dat voor de uitoefening van ingrijpende opsporingsbevoegdheden (ook) een machtiging van de rechter-commissaris is vereist, treedt de rechter-commissaris evenmin in de bedoelde overwegingen, met dien verstande dat hij de noodzaak tot inzet van de bevoegdheid indringend toetst, ook waar het de keuze betreft om de bevoegdheid in dit individuele geval in te zetten (zie hierover nader de memorie van toelichting op artikel 2.8.12). Ook dat is echter geen beoordeling van het bedoelde beleid als zodanig.

(222) Klopt het dat, anders dan thans het geval is met betrekking tot artikel 140a Sv en de Aanwijzing voor de opsporing, de regering artikel 2.1.6 niet ziet als een vormvoorschrift, maar als een interne regeling, waardoor niet-naleving ervan niet als onrechtmatig handelen in de zin van artikel 4.3.13–4.3.16 (thans vormverzuimen in de zin van artikel 359z Sv: hier wordt gedoeld op artikel 359a Sv) moet worden beoordeeld? (223) Welk signaal wenst de regering af te geven door introductie van een voorschrift waarvan op voorhand al wordt gezegd dat het geen formeel vormvoorschrift is?

222 en 223. Artikel 2.1.6 bevat evenals het huidige artikel 140a een wettelijk vormvoorschrift. Wanneer niet aan dat vormvoorschrift is voldaan beoordeelt de rechter in de strafzaak aan de hand van de desbetreffende regeling (artikelen 4.3.12 tot en met 4.3.16) of daaraan een processuele sanctie moet worden verbonden. Met de opmerking in de memorie van toelichting dat de beoordeling door het College van procureurs-generaal of toestemming wordt gegeven voor de uitoefening van een ingrijpende opsporingsbevoegdheid een «interne toets [betreft] ..., niet een formeel vormvoorschrift», is bedoeld dat de procedures volgens welke wordt beoordeeld of voor de uitoefening van bepaalde ingrijpende opsporingsbevoegdheden toestemming wordt gegeven en de in het antwoord op vraag 221 geschetste overwegingen die tot de beslissing daarover door het College van procureurs-generaal in een concreet onderzoek hebben geleid, een interne aangelegenheid van het openbaar ministerie zijn. In de strafzaak staat voor wat betreft de vraag of in het opsporingsonderzoek aan artikel 2.1.6 is voldaan slechts ter beoordeling of toestemming is gegeven. Wanneer die toestemming niet is gegeven in een geval waarin die is vereist, betreft dit onrechtmatig handelen van het openbaar ministerie waaraan een processuele sanctie kan worden verbonden als aan de daarvoor geldende criteria in de algemene regeling van de processuele sancties is voldaan.

(224) De rapporteurs hebben ook enkele vragen over artikel 2.1.7. De in dit artikel voorgestelde algemene machtigingsmogelijkheid voorziet, blijkens de jurisprudentie van de Hoge Raad, in een behoefte. Tegelijkertijd kunnen uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJEU) vermoedelijk op korte termijn duidelijke conclusies worden getrokken waaruit volgt dat voor toepassing van bepaalde in het Wetboek van Strafvordering op te nemen bevoegdheden een machtiging van de rechter-commissaris benodigd zal zijn. In hoeverre acht de regering het verstandig om nu in het midden te laten voor welke bevoegdheden de officier van justitie naar verwachting verplicht zal zijn een machtiging te vragen? Waarom kiest de regering voor deze afwachtende koers en niet voor een proactieve koers, door ten aanzien van één of meer bevoegdheden toch al voor te sorteren op een machtiging van de rechter-commissaris?

224. Op grond van de algemene machtigingsmogelijkheid kan de officier van justitie, in het geval op grond van de wet geen machtiging van de rechter-commissaris is vereist, krachtens dit wetboek toch een machtiging van de rechter-commissaris vorderen alvorens de uitoefening van een opsporingsbevoegdheid te bevelen. Uit bestendige rechtspraak van de Hoge Raad volgt dat deze mogelijkheid al in het stelsel van het huidige wetboek ligt besloten. Artikel 2.1.7 strekt tot de codificatie van de al bestaande, algemene machtigingsmogelijkheid.

De algemene machtigingsmogelijkheid kwam in de rechtspraak van de Hoge Raad aan de orde naar aanleiding van het arrest Prokuratuur van het Hof van Justitie (HvJ 2 maart 2021, C-746/18, ECLI:EU:C:2021:152). In zijn uitleg van het EU-handvest heeft het Hof van Justitie het vereiste voorafgaande toetsing ontwikkeld. Het vereiste van voorafgaande toetsing houdt in dat een rechterlijke instantie of onafhankelijke bestuurlijke autoriteit beslist over de toepassing van een (specifieke) opsporingsbevoegdheid. De gevolgen van de rechtspraak van het Hof van Justitie zijn op diverse punten nog onzeker. Zo is nog de vraag ten aanzien van welke opsporingsbevoegdheden en in welke gevallen het vereiste van voorafgaande toetsing geldt. Zoals aangekondigd in de memorie van toelichting wordt verdere rechtspraak afgewacht alvorens (zo nodig) een voorstel tot codificatie wordt gedaan. Op dit moment zijn verschillende zaken aanhangig bij het Hof van Justitie naar aanleiding van prejudiciële vragen van rechters uit de lidstaten over de reikwijdte en de betekenis van het vereiste van voorafgaande toetsing. In de tussentijd biedt de algemene machtigingsmogelijkheid van artikel 2.1.7 een oplossing voor specifieke gevallen waarin op grond van (met name) rechtspraak van het Hof van Justitie aanvullende rechterlijke waarborgen zijn – of lijken te zijn – vereist bij de uitoefening van bepaalde opsporingsbevoegdheden, terwijl de wet in die waarborgen op dat moment nog niet voorziet.

De uitleg van het EU-handvest door het Hof van Justitie laat zich moeilijk voorspellen. De vragen over de reikwijdte en betekenis van het vereiste van voorafgaande toetsing liggen deels op vooralsnog onontgonnen terrein. Bij gebrek aan (specifieke) EU-regelgeving of eerdere EU-rechtspraak op dit terrein heeft het Hof van Justitie veel beslisruimte. Een vooruitlopende koers van de nationale wetgever behelst daarmee het risico (mogelijk in verschillende opzichten) afwijkend te blijken ten opzichte van de koers die het Hof van Justitie zal inslaan. Een vooruitlopende koers van de nationale wetgever is daarom ongewenst. In het wetsvoorstel is een evenwichtige regeling van de opsporingsbevoegdheden neergelegd. Indien de rechtspraak van het Hof van Justitie tot een bijstelling daarvan noopt, wordt daaraan gevolg gegeven bij een aanvullingswet.

(225) De rapporteurs vragen de regering ook om toe te lichten aan welke criteria de rechter-commissaris moet toetsen wanneer hem op grond van artikel 2.1.7 om een machtiging wordt gevraagd voor toepassing van een bevoegdheid die de officier van justitie volgens de wet zelfstandig kan (laten) toepassen.

225. De rechter-commissaris kan worden betrokken bij de uitoefening van een bevoegdheid naar aanleiding van de algemene machtigingsmogelijkheid of moet daarbij worden betrokken naar aanleiding van een machtigingsverplichting bij een specifieke bevoegdheid. In beide gevallen dient de officier van justitie op de voet van artikel 2.1.14 een vordering tot het verlenen van de machtiging in bij de rechter-commissaris. En in beide gevallen toetst de rechter-commissaris de vordering aan de criteria die de wet stelt aan de uitoefening van de desbetreffende bevoegdheid.

De criteria betreffen in beginsel de specifieke toepassingsvoorwaarden van de desbetreffende opsporingsbevoegdheid zoals neergelegd in de wettelijke bepaling ter zake, en de algemene voorwaarden voor de uitoefening van bevoegdheden in het kader van het opsporingsonderzoek zoals neergelegd in Boek 2, Titel 1.2. Onder het huidige Wetboek van Strafvordering toetst de rechter-commissaris de vordering tevens aan de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit. Met de inwerkingtreding van het nieuwe wetboek maken deze criteria onderdeel uit van de wettelijke criteria (zie artikel 2.1.3), en wordt de vordering via die weg getoetst aan deze vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit.

(226) De rapporteurs vragen hoe de in artikel 2.10.1 e.v. gestelde vormvoorschriften met betrekking tot vorderingen om onderzoek door de rechter-commissaris zich verhouden tot de in artikel 2.1.7 voorgestelde procedure.

226. De voorschriften van Boek 2, Hoofdstuk 10, over het onderzoek door de rechter-commissaris zijn niet van toepassing op de algemene machtigingsmogelijkheid van artikel 2.1.7. Zoals is uiteengezet in het antwoord op vraag 52 heeft de rechter-commissaris verschillende rollen bij het opsporingsonderzoek. In Boek 2, Hoofdstuk 10, is geregeld dat de rechter-commissaris specifieke onderzoekshandelingen kan verrichten op vordering van de officier van justitie, op verzoek van de verdachte of, in bepaalde gevallen, ambtshalve, in het belang van de volledigheid, evenwichtigheid en voortgang van het opsporingsonderzoek. Los van dat onderzoek door de rechter-commissaris heeft de rechter-commissaris een rol als toetser van de rechtmatigheid van de uitoefening van ingrijpende opsporingsbevoegdheden. Voor de uitoefening van bepaalde ingrijpende opsporingsbevoegdheden stelt het wetboek als voorwaarde dat de officier van justitie een machtiging van de rechter-commissaris behoeft. De rechter-commissaris toetst in dat geval de vordering van de officier van justitie aan de criteria die wet stelt aan de uitoefening van de desbetreffende bevoegdheid (zie ook het antwoord op vraag 225). De algemene machtigingsmogelijkheid van artikel 2.1.7 kan worden toegepast op gevallen waarin de wet geen machtiging van de rechter-commissaris vereist en houdt verband met de rol van de rechter-commissaris als toetser van de rechtmatigheid van de uitoefening van opsporingsbevoegdheden.

(227) De leden van de VVD-fracties lezen een aantal keren in de artikelsgewijze toelichting bij Titel 1.2 dat met codificatie van artikelen in deze titel (bijvoorbeeld 2.1.2 en 2.1.3) op een aantal deelelementen geen wijziging is beoogd ten aanzien van geldend recht. Kan de regering bij elk van de artikelen van titel 1.2 aangeven in welke gevallen wél wijziging is beoogd ten opzichte van het geldend recht en hier ook per artikel een toelichting op geven?

227. Met betrekking tot de in de artikelen 2.1.2 en 2.1.3 neergelegde beginselen van proportionaliteit, subsidiariteit en doelbinding geldt dat deze in het nieuwe Wetboek van Strafvordering worden gecodificeerd. Deze beginselen bestaan echter al als ongeschreven rechtsbeginselen.

In artikel 2.1.4 is het zogenoemde instigatieverbod of het Tallon-criterium neergelegd. Een opsporingsambtenaar mag een persoon niet brengen tot andere strafbare feiten dan die waarop zijn opzet al tevoren was gericht. Tot nu toe was dit alleen in de wet bepaald bij enkele specifieke opsporingsbevoegdheden, zoals infiltratie en pseudokoop- en dienstverlening. Een belangrijke reden om deze regel in het nieuwe wetboek in een algemene bepaling centraal te stellen, is dat de regel – zoals blijkt uit de rechtspraak van de Hoge Raad – niet is beperkt tot de bevoegdheden waarbij zij nu wettelijk is voorzien. In het bijzonder is zij van toepassing bij opsporingshandelingen die op basis van algemene taakstellende bepalingen (kunnen) worden verricht. Deze bepalingen kunnen een toereikende grondslag vormen voor onder meer de inzet van bepaalde «lokmiddelen», zoals een lokfiets. Daarbij geldt op grond van de rechtspraak van de Hoge Raad onder meer als voorwaarde dat de verdachte door het plaatsen van de lokfiets niet tot andere handelingen is gebracht dan die waarop zijn opzet al tevoren was gericht (zie o.a. ECLI:NL:HR:2018:62). Aan deze rechtspraak kunnen sterke indicaties worden ontleend dat het instigatieverbod voor opsporingsambtenaren bij de uitoefening van hun opsporingstaak algemene gelding heeft. Een bijkomend voordeel van het instigatieverbod als algemene regel van het opsporingsonderzoek is dat dit verbod niet bij de verschillende bevoegdheden waarbij dat verbod in het bijzonder een rol kan spelen, behoeft te worden herhaald. Van een verandering ten opzichte van het geldende recht is al met al geen sprake, veeleer is sprake van codificatie van wat uit de rechtspraak al volgde en in de wet al gedeeltelijk was bepaald.

Artikel 2.1.5 stelt als uitgangspunt buiten twijfel dat wanneer na een veroordeling nog opsporingsonderzoek loopt naar de omvang van eventueel wederrechtelijk verkregen voordeel, bevoegdheden voor de uitoefening waarvan sprake moet zijn van een verdenking, en die relevant en nodig zijn voor dat onderzoek, ook kunnen worden uitgeoefend wanneer de verdenking tot een veroordeling heeft geleid. Artikel 2.1.5 is nieuw, het huidige wetboek bevat hiervoor geen equivalent. Een wijziging van geldend recht is echter niet beoogd. De desbetreffende bevoegdheden konden al worden toegepast ten behoeve van het bepalen van wederrechtelijk verkregen voordeel (Kamerstukken II 2022/23, 36 327, nr. 3, p. 1378).

Artikel 2.1.6 regelt dat bepaalde – bij algemene maatregel van bestuur aangewezen – bevoegdheden niet worden uitgeoefend dan na voorafgaande toestemming van het College van procureurs-generaal. De inhoud van deze bepaling is nu opgenomen in het huidige artikel 140a en in de Aanwijzing opsporingsbevoegdheden. Het gaat hier om zware opsporingsbevoegdheden waarbij de integriteit van de opsporing in het geding kan zijn, zoals infiltratie. Bij dergelijke bevoegdheden toetst het College van procureurs-generaal op advies van de Centrale toetsingscommissie (CTC) de rechtmatigheid en behoorlijkheid van de voorgenomen inzet daarvan. Dit artikel is in het nieuwe wetboek als algemene bepaling opgenomen om in de wettelijke regeling van het opsporingsonderzoek duidelijk tot uitdrukking te laten (blijven) komen dat de uitoefening van dergelijke bevoegdheden aan de instemming van het College is onderworpen. Een inhoudelijke verandering ten opzichte van het geldende recht is niet beoogd. Wel is denkbaar dat bij het opstellen van de algemene maatregel van bestuur nieuwe ingrijpende opsporingsbevoegdheden worden toegevoegd die nu niet in artikel 140a of in de Aanwijzing opsporingsbevoegdheden is vermeld. Ten aanzien van het op afstand binnendringen van een geautomatiseerd werk of een digitale-gegevensdrager – een van de meest ingrijpende heimelijke bevoegdheden die nu noch in artikel 140a noch in de Aanwijzing opsporingsbevoegdheden is opgenomen – bestaat daartoe het concrete voornemen (zie nader het antwoord op vraag 220).

In artikel 2.1.7 is – naar aanleiding van de zogenoemde Prokuratuur-jurisprudentie van het Hof van Justitie (HvJ 2 maart 2021, C-746/18, ECLI:EU:C:2021:152) – een vangnetbepaling opgenomen, die het mogelijk maakt voor de officier van justitie om voorafgaand aan het geven van een bevel om een bepaalde opsporingsbevoegdheid uit te oefenen, een machtiging daartoe te vorderen van de rechter-commissaris, zonder dat de wet dit op zichzelf vereist. Deze machtigingsmogelijkheid is nieuw in het Wetboek van Strafvordering. Voor de achtergrond van deze bepaling wordt verwezen naar het antwoord op vraag 211.

Artikel 2.1.8 ten slotte bepaalt welke misdrijven gelijk worden gesteld met misdrijven waarop naar de wettelijke omschrijving gevangenisstraf van vier jaar of meer is gesteld. Wanneer een bevoegdheid kan worden uitgeoefend bij verdenking van een misdrijf waarop gevangenisstraf van vier jaar of meer is gesteld, kan deze bevoegdheid ook worden uitgeoefend bij verdenking van een minder zwaar misdrijf dat in dit artikel is genoemd. Het artikel is de opvolger van het huidige artikel 67, eerste lid, onderdelen b en c. Er is geen inhoudelijke wijziging ten opzichte van het geldende recht beoogd. De lijst van minder zware misdrijven is dezelfde als in het huidige wetboek.

(228) Voornoemde leden vragen of de regering voornemens is bij nota van wijziging te actualiseren, nu een groot aantal artikelen waarnaar wordt verwezen in het nieuwe Wetboek is gewijzigd en opnieuw genummerd is door de Wet seksuele misdrijven?

228. De opsomming in artikel 2.1.8 van artikelen waarin misdrijven zijn omschreven die voor de uitoefening van bevoegdheden worden gelijkgesteld met vierjaarsmisdrijven, moet worden geactualiseerd als de artikelen uit deze opsomming tussentijds veranderen. De noodzaak tot actualisering van de opsomming bestaat onder andere bij de misdrijven waarop in de Wet seksuele misdrijven minder dan vier jaar gevangenisstraf is gesteld. In overeenstemming met de gekozen werkwijze bij de totstandkoming van het nieuwe Wetboek van Strafvordering, waarbij benodigde wijzigingen en aanvullingen in het nieuwe wetboek via het aanvullingsspoor in een apart wetsvoorstel in procedure worden gebracht, (zie onder andere de negende voortgangsrapportage, Kamerstukken II 2023/24, 29 279, nr. 832), worden deze en andere noodzakelijke actualiseringen van artikel 2.1.8 die voortvloeien uit lopende wetsvoorstellen of inmiddels tot stand gekomen wetten in aanvullingswetgeving opgenomen, en niet in een nota van wijziging op het voorliggende wetsvoorstel. De aanpassing aan – specifiek – de Wet seksuele misdrijven is opgenomen in de eerste aanvullingswet.

(229) De aan het woord zijnde leden vragen of straks een algemene maatregel van bestuur (AMvB) wordt overwogen om de Aanwijzing opsporingsbevoegdheden in zijn geheel te vervangen, of dat deze aanwijzing enkel wordt aangepast naar aanleiding van het nieuwe Wetboek.

229. Het nieuwe wetboek bevat geen grondslag om de Aanwijzing opsporingsbevoegdheden geheel in een algemene maatregel van bestuur om te zetten. Wel zal het openbaar ministerie deze aanwijzing, evenals andere beleidsregels, technisch moeten aanpassen aan het nieuwe wetboek. Zo wordt in de Aanwijzing opsporingsbevoegdheden vaak verwezen naar bevoegdheden met betrekking tot gegevens en naar heimelijke bevoegdheden. Deze bevoegdheden worden in het nieuwe wetboek opnieuw geordend en geactualiseerd. De aanwijzing zal daaraan technisch moeten worden aangepast. Artikel 2.1.6 bevat een wettelijke grondslag om waar aangewezen de bevoegdheden voor de uitoefening waarvan op grond van de Aanwijzing opsporingsbevoegdheden voorafgaande toestemming van het College van procureurs-generaal is vereist, in die algemene maatregel van bestuur aan te wijzen. Daardoor kan de Aanwijzing opsporingsbevoegdheden deels, voor het deel dat betrekking heeft op het toestemmingsvereiste, in een algemene maatregel van bestuur worden omgezet. Voor een nadere toelichting hierop en voor een uiteenzetting over de beoordeling welke bevoegdheden voor aanwijzing in de algemene maatregel van bestuur in aanmerking komen, zodat daarvoor voorafgaande toestemming van het College van procureurs-generaal is vereist, wordt verwezen naar het antwoord op vraag 220.

(230) De leden van de D66-fractie constateren dat in de toelichting bij artikel 2.1.6 (dat de toestemming vereist van het College van procureurs-generaal bij de inzet van bepaalde opsporingsbevoegdheden) wordt benoemd dat sprake is van een «interne toets», «niet een formeel vormvoorschrift». Kan de regering aangeven of dit betekent dat bij niet-naleving van deze bepaling geen sprake is van een «vormverzuim»? Zo ja, vindt de regering dit wenselijk? Zo ja, waarom?

230. Het toestemmingsvereiste van artikel 2.1.6 is een wettelijk vormvoorschrift. Wanneer geen voorafgaande toestemming is verkregen terwijl dit wel was vereist, is in termen van de regeling van de processuele sancties sprake van onrechtmatig handelen van het openbaar ministerie. Zie voor meer informatie het antwoord op vraag 222.

(231) De leden van de CDA-fractie lezen dat het nieuwe artikel 2.1.6 het vereiste van instemming van het College van procureurs-generaal regelt bij de inzet van bepaalde opsporingsbevoegdheden, zoals nu opgenomen in het huidige artikel 140a Sv. Uit de memorie van toelichting blijkt dat dit gaat om zware opsporingsbevoegdheden waarbij de integriteit van de opsporing aan de orde kan zijn, zoals bij infiltratie.

Deze leden lezen dat in het nieuwe artikel 2.1.6 niet wordt verwezen naar de bevoegdheden waar dit artikel van toepassing op is, terwijl dit in het huidige artikel 140a Sv wel het geval is. Wat is hiervoor de reden? Wordt het nieuwe artikel 2.1.6 voldoende duidelijk geacht? Kan de regering een (niet-limitatie opsomming) geven van bevoegdheden waarop dit criterium van toestemming van toepassing is?

231. Om twee redenen is gekozen voor een opsomming in een algemene maatregel van bestuur in plaats van een opsomming in de wet. De eerste reden is om flexibiliteit te bieden zodat het toestemmingsvereiste gemakkelijker tot toekomstige ingrijpende opsporingsbevoegdheden kan worden uitgebreid wanneer daaraan behoefte bestaat. De tweede reden is om op een later moment, bij de vaststelling van de uitvoeringsregels onder het nieuwe wetboek, te bezien welke bevoegdheden voor de inzet waarvan nu op grond van de Aanwijzing opsporingsbevoegdheden toestemming van het College van procureurs-generaal is vereist, in aanmerking komen om in de algemene maatregel van bestuur te worden aangewezen. Aanwijzing in een algemene maatregel van bestuur wordt voldoende duidelijk geacht. Daarbij is van belang dat het toestemmingsvereiste en het vereiste van vastlegging daarvan in de wet zelf zijn neergelegd. Voor wat betreft de vraag naar de bevoegdheden waarvan het de bedoeling is die in ieder geval aan te wijzen in de algemene maatregel van bestuur wordt gewezen op de vier bevoegdheden die in het antwoord op vraag 220 zijn vermeld (kort weergegeven: uitzondering doorlaatverbod, burgerinfiltratie, infiltratie door opsporingsambtenaren, de meer indringende vormen van stelselmatige inwinning van informatie en het op afstand binnendringen in een digitale-gegevensdrager of geautomatiseerde werk).

(232) De leden van de CDA-fractie vragen of de regering kan reageren op de reactie van het College van procureurs-generaal op dit artikel, dat vreest voor de situatie waarin het beleid van het College van procureurs-generaal ter toetsing aan de rechter wordt voorgelegd.

232. Zie het antwoord op vraag 221.

1.3 Algemene bevoegdheid

(233) De rapporteurs hebben enkele vragen ten aanzien van de algemene bevoegdheid.

Kan de regering toelichten waarom er niet voor is gekozen om artikel 2.1.9 dichter aan te laten sluiten bij de staande jurisprudentie van de Hoge Raad, door bijvoorbeeld termen als «beperkte inbreuk op grondrechten» en «niet zeer risicovol voor de integriteit en beheersbaarheid van de opsporing» ook in de wet op te nemen?

233. In artikel 2.1.9 is gekozen voor de formulering dat opsporingsambtenaren bevoegd zijn om ter uitvoering van hun taak «in overeenstemming met de geldende rechtsregels» onderzoekshandelingen te verrichten. Met «geldende rechtsregels» is gedoeld op wettelijke regels en rechtersrecht. Dit betekent dat wanneer voor een bepaalde opsporingshandeling een specifiek daarop toegesneden wettelijke regeling bestaat (bijvoorbeeld stelselmatige observatie) deze handeling alleen op basis van die regeling kan plaatsvinden en moet voldoen aan de in die regeling gestelde voorwaarden. Er komt ook in tot uitdrukking dat voor het verrichten van een bepaalde opsporingshandeling alleen de bevoegdheid bestaat wanneer deze past in het systeem van de wet en besloten ligt in het samenstel van de daarin uitdrukkelijk geregelde bevoegdheden (dat is het geval bij bijvoorbeeld een kortstondige observatie). Het betekent ook dat een opsporingshandeling die niet berust op een specifiek daarop toegesneden wettelijke regeling alleen mag worden ondernomen als deze voldoet aan in de rechtspraak ontwikkelde voorwaarden waaronder de voorwaarden dat deze handeling geen of alleen een beperkte inbreuk op grondrechten van burgers maakt en niet zeer risicovol is voor de integriteit en beheersbaarheid van de opsporing. Het zou denkbaar zijn deze laatste twee voorwaarden in de formulering van de algemene bevoegdheidsbepaling tot uitdrukking te brengen, nu deze voorwaarden uit bestendige rechtspraak voortvloeien. Daarvoor is echter niet gekozen omdat deze voorwaarden al voortvloeien uit de – bovendien meeromvattende – formulering «in overeenstemming met de geldende rechtsregels». Een voordeel van deze formulering is verder dat deze aansluit bij de formulering van de algemene taakstellende bepaling van artikel 3 Politiewet 2012. Door de keuze voor een aansluitende formulering kan ook niet de indruk ontstaan dat in de algemene bevoegdheidsbepaling voorwaarden worden gesteld die niet zouden gelden als de desbetreffende opsporingshandeling op basis van deze algemene taakstellende bepaling zou plaatsvinden (daarop zijn die voorwaarden uit de rechtspraak namelijk evenzeer van toepassing). Voor wat betreft de opsporingstaak van de politie is de reikwijdte van de algemene bevoegdheidsbepaling namelijk identiek aan de bevoegdheid die uit de algemene taakstellende bepaling van artikel 3 Politiewet 2012 voortvloeit. Doelstelling van de algemene bevoegdheid is dan ook slechts om in het eerste hoofdstuk over het opsporingsonderzoek te expliciteren wat al in de opsporingstaak van opsporingsambtenaren besloten ligt, namelijk de bevoegdheid om voor opsporing het nodige onderzoek te verrichten.

(234) De rapporteurs vragen waarom de regering in artikel 2.1.9 of in een nadere toelichting niet benadrukt dat deze algemene bevoegdheid onder omstandigheden ook gebruikt mag worden als er nog geen verdenking is. Zou in dat verband niet nadrukkelijk gewezen moeten worden op de aard en mate van verslaggeving die in zo’n geval nodig is en welke aanvullende waarborgen omtrent gegevensverwerking nodig zijn?

234. Zoals in de memorie van toelichting op het opsporingsbegrip van artikel 1.1.6 is aangegeven kan van opsporing ook sprake zijn wanneer nog geen concrete verdenking van een strafbaar feit bestaat. Dit is met name van belang in gevallen waarin er aanleiding is na te gaan of strafbare feiten worden begaan om bij ontdekking daarvan met een strafvorderlijk doel op te treden. In het voetspoor daarvan kan de algemene bevoegdheid in artikel 2.1.9 ook worden uitgeoefend in gevallen waarin van een concrete verdenking van een strafbaar feit geen sprake is. Daarom is in de omschrijving van de algemene bevoegdheid een verdenking van een strafbaar feit ook niet als toepassingsvoorwaarde opgenomen. Dit is niet anders in het geldende recht; op basis van het huidige opsporingsbegrip en van de huidige bepalingen over de opsporingstaak kunnen eveneens onderzoekshandelingen worden verricht zonder dat sprake behoeft te zijn van een concrete verdenking van een strafbaar feit. Wel gelden uiteraard de begrenzingen die uit de algemene bevoegdheid en uit de algemene bepalingen van het opsporingsonderzoek voortvloeien: de onderzoekshandelingen moeten in overeenstemming zijn met de geldende rechtsregels, moeten in het belang van het onderzoek plaatsvinden, moeten voldoen aan de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit en mogen een eventueel daardoor in beeld komende verdachte niet brengen tot andere strafbare feiten dan die waarop zijn opzet al tevoren was gericht (zie de artikelen 2.1.2, 2.1.3 en 2.1.4).

Voor wat betreft de aard en mate van verslaglegging zijn de bepalingen over de verbaliseringsplicht van belang. Opsporingsambtenaren moeten proces-verbaal opmaken van datgene wat door hen tot opsporing is verricht of bevonden (artikel 2.1.10). Dat kunnen dus ook opsporingshandelingen zijn die zijn verricht op een moment waarop nog geen concrete verdenking van een strafbaar feit bestond. In gevallen waarin deze opsporingshandelingen echter niet tot een concrete verdenking leiden, is er ook geen reden om van die handelingen een proces-verbaal op te maken, omdat wat is verricht in dat geval niet relevant kan zijn voor enige in de strafzaak te nemen beslissing. Wel moet in enige vorm van verslaglegging worden voorzien om doeltreffend te kunnen reageren op een eventueel later door de officier van justitie of rechter gedaan verzoek tot het afleggen van verantwoording over het deel van het opsporingsonderzoek dat niet in een proces-verbaal is neergelegd. Een en ander komt overeen met het geldende recht, omdat dezelfde regels voortvloeien uit de bepalingen over de verbaliseringsplicht in het huidige wetboek.

Voor wat betreft de vraag of aanvullende waarborgen nodig zijn als het gaat om de verwerking van persoonsgegevens van niet-verdachte burgers wordt kortheidshalve verwezen naar de antwoorden op de vragen 210 en 293.

(235) De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van de algemene bevoegdheidsbepaling die in het nieuwe wetboek is opgenomen, waarin is bepaald dat opsporingsambtenaren ter uitvoering van hun taak bevoegd zijn om in overeenstemming met de geldende rechtsregels onderzoekshandelingen te verrichten. Het valt deze leden op dat de bepaling ruim is geformuleerd. Waarom is dit wenselijk volgens de regering? Is het een bewuste keuze om de concrete invulling aan de rechtspraak over te laten? Hoe verhoudt deze algemene bevoegdheidsbepaling zich tot artikel 3 van de Politiewet op basis waarvan de politie informatie mag verzamelen mits dit niet meer dan een geringe inbreuk maakt op de persoonlijke levenssfeer? Is de voorgestelde bevoegdheid ruimer of minder ruim?

235. Het is inderdaad wenselijk dat de algemene bevoegdheid van artikel 2.1.9 ruim is omschreven. Dit is bovendien in overeenstemming met het geldende recht waarin de algemene bevoegdheid voortvloeit uit algemeen geformuleerde bepalingen over de opsporingstaak. De ruime omschrijving van de bevoegdheid in artikel 2.1.9 is verantwoord vanwege de beperkende voorwaarden die gelden voor onderzoekshandelingen die op basis van dat artikel kunnen worden verricht. Deze beperkende voorwaarden zijn in de antwoorden op de vragen 233 en 234 samengevat weergegeven. Daarnaar wordt kortheidshalve verwezen. Voor wat betreft de verhouding tussen de algemene bevoegdheid en de taakstellende bepaling van artikel 3 Politiewet 2012 kan worden opgemerkt dat de bevoegdheden die uit deze bepalingen voortvloeien (voor zover het gaat om de opsporingstaak van de politie) in reikwijdte identiek zijn. Zij zijn dus noch ruimer noch minder ruim. De enige doelstelling van de algemene bevoegdheid is om in het eerste hoofdstuk over het opsporingsonderzoek te expliciteren wat al in de opsporingstaak van opsporingsambtenaren besloten ligt, namelijk de bevoegdheid om voor opsporing het nodige onderzoek te verrichten.

(236) De leden van de CDA-fractie lezen dat op grond van artikel 2.1.9 opsporingsambtenaren ter uitvoering van hun taak zijn bevoegd om in overeenstemming met de geldende rechtsregels onderzoekshandelingen te verrichten. Kan de regering explicieter ingaan op welke onderzoekshandelingen dit artikel betrekking heeft?

236. Op basis van de algemene bevoegdheid in artikel 2.1.9 kunnen opsporingsambtenaren ter uitvoering van de opsporingstaak het nodige onderzoek verrichten. Denk aan het veilig stellen van sporen, een kortstondige observatie van een persoon of het plaatsen van een lokfiets of lokauto in een wijk waarin dit soort vervoersmiddelen vaak worden gestolen. Het kan dus om een scala aan opsporingshandelingen gaan, die moeten voldoen aan de voorwaarden die in de antwoorden op de vragen 233 en 234 samengevat zijn weergegeven.

1.4 Verslaglegging door opsporingsambtenaren

(237) De rapporteurs hebben enkele vragen ten aanzien van de verslaglegging door opsporingsambtenaren. Waarom wacht de regering niet met codificatie in artikel 2.1.10, derde lid, tot meer duidelijkheid bestaat over de voor- en nadelen van de vervanging van schriftelijke opnamen door audiovisuele opnamen?

237. Zoals blijkt uit het antwoord op vraag 215 geeft het nieuwe wetboek op een aantal plekken de mogelijkheid om, in het geval een geluidsopname of geluids- en beeldopname is gemaakt, een volledig proces-verbaal achterwege te laten en te volstaan met een verkort proces-verbaal naast die opname. Zo volgt ook uit artikel 2.1.10 dat opsporingsambtenaren hun proces-verbaal over het door hen opgespoorde strafbare feit en wat door hen tot opsporing is verricht of bevonden kunnen uitstellen indien op een geluids- of beeldopname is vastgelegd wat door hen tot opsporing is verricht of bevonden. In geval van uitstel vermelden de opsporingsambtenaren in een verkort proces-verbaal wat op de opname is vastgelegd (artikel 2.1.11, derde lid).

De belangrijkste mogelijkheden tot «audiovisuele registratie» (AVR) in het nieuwe wetboek, waaronder die van artikel 2.1.10, zijn ook opgenomen in de Innovatiewet Strafvordering (Stb. 2022, 276). Zie voor meer informatie over die wet het antwoord op vraag 215. Daaruit volgt onder meer dat de onderwerpen uit de Innovatiewet zullen worden geëvalueerd en dat oktober 2024 een evaluatierapport onder auspiciën van het WODC zal verschijnen. Dat rapport zal meer duidelijkheid verschaffen over de voor- en nadelen van de nieuwe AVR-mogelijkheden. Mocht het rapport aanleiding geven om de bepalingen ten aanzien van AVR aan te passen in het nieuwe wetboek, dan gebeurt dat in de tweede aanvullingswet.

(238) In de praktijk komen veel situaties voor waarin geen sprake is van tussenkomst van de hulpofficier van justitie voorafgaand aan het insturen van een proces-verbaal. Kan de regering in dit verband meer duidelijkheid geven over het al dan niet behouden van het in artikel 2.1.12, eerste lid, genoemde vereiste van tussenkomst van de hulpofficier van justitie bij toezending van processen-verbaal en over de rol die de beleidsontwikkeling over de rol van de hulpofficier van justitie hierin speelt?

238. Artikel 2.1.12, eerste lid, bepaalt (in lijn met het huidige artikel 156) dat opgemaakte processen-verbaal door tussenkomst van de hulpofficier van justitie – een functionaris van de politie, Koninklijke marechaussee of bijzondere opsporingsdiensten – aan de officier van justitie worden overgedragen. Dit voorschrift beoogt de kwaliteit van processen-verbaal te bevorderen (vgl. daarover ook het antwoord op vraag 239). Bij de totstandkoming van de Innovatiewet Strafvordering heeft de politie gewezen op de Ontwikkelagenda Opsporing. Binnen dit programma werken het openbaar ministerie en de politie samen aan onder meer het versterken van de positie van de hulpofficier van justitie als kwaliteitsbewaker en bewaker van rechtswaarborgen en het toetsen van politieoptreden (Kamerstukken II 2020/21, 35 869, nr. 3, p. 12). Uit deze ontwikkelagenda blijkt dat het streven is dat per basisteam waar mogelijk ten minste één hulpofficier van justitie sturend is op de kwaliteit van processen-verbaal en medewerkers (bijlagen bij Kamerstukken II 2018/19, 29 628, nr. 825: Ontwikkelagenda Opsporing, Hoofdlijnenversie 8 november 2018, p. 10 en Brief van 9 november 2018, p. 3). De rol van de hulpofficier van justitie als kwaliteitsbewaker van processen-verbaal binnen de basisteams van de politie komt ook in het (huidige en nieuwe) wetboek tot uitdrukking. Er bestaat daarom – zoals in de memorie van toelichting is overwogen – op dit moment geen aanleiding om te beoordelen of het vereiste van tussenkomst van een hulpofficier van justitie, dat zoals in het antwoord op vraag 239 wordt toegelicht een belangrijke kwaliteitswaarborg behelst, moet worden heroverwogen.

(239) De rapporteurs vragen in hoeverre in artikel 2.1.12, eerste lid, sprake is van het reguleren van institutionele verhoudingen tussen de politie en het Openbaar Ministerie (OM), dat in de kern betrekking heeft op de wijze waarop aan kwaliteitszorg wordt gedaan binnen de politie. Kan de regering toelichten in hoeverre het wenselijk is dat het Wetboek van Strafvordering deze institutionele verhoudingen regelt?

239. In artikel 2.1.12, eerste lid, is geregeld dat opsporingsambtenaren de door hen opgemaakte processen-verbaal en geluids- of beeldopnamen alsmede de bij hen binnengekomen aangiften en berichten over strafbare feiten zo spoedig mogelijk, en door tussenkomst van de hulpofficier van justitie, overdragen aan de officier van justitie. Deze bepaling vormt de opvolger van het huidige artikel 156, dat dezelfde strekking heeft. Artikel 2.1.12, eerste lid, heeft inderdaad mede betrekking op institutionele verhoudingen tussen de politie en het openbaar ministerie. Er is voor gekozen om dit voorschrift te handhaven omdat de bepaling beoogt de kwaliteit van processen-verbaal te bevorderen. Het is van belang dat deze kwaliteitswaarborg ook op wetsniveau wordt vastgelegd. Daarbij moet worden bedacht dat opsporingsambtenaren processen-verbaal veelal bij de aanvang van een opsporingsonderzoek opstellen en dat deze gedurende het verdere verloop daarvan én bij een eventuele vervolging en berechting van groot belang zijn. De diverse betrokkenen in de strafrechtketen (opsporingsinstanties, openbaar ministerie, advocatuur, rechtspraak) moeten op de juistheid van de inhoud kunnen vertrouwen en die inhoud moet voldoende duidelijk zijn. De hulpofficier van justitie kan hierin een belangrijke controlerende rol vervullen, omdat hij «dicht op het vuur zit» en een aanvullende (gedeeltelijk juridische) opleiding heeft genoten.

Meer in het algemeen geldt dat bepalingen in het Wetboek van Strafvordering kunnen raken aan de institutionele verhoudingen tussen de actoren in de strafvordering. Zo is ook wettelijk geregeld dat bij algemene maatregel van bestuur aangewezen bevoegdheden niet worden uitgeoefend dan na voorafgaande toestemming van het College van procureurs-generaal (artikel 2.1.6, de opvolger van artikel 140a). Het openbaar ministerie heeft in consultatie aangegeven van mening te zijn dat aan artikel 2.1.6 geen behoefte bestaat en daaraan onder meer ten grondslag gelegd dat de procedure voor het geven van toestemming een interne procedure binnen het openbaar ministerie is. Niettemin is ervoor gekozen de inhoud van artikel 140a in het nieuwe wetboek te handhaven. Zo wordt in de wettelijke regeling van het opsporingsonderzoek duidelijk tot uitdrukking gebracht dat de uitoefening van bepaalde ingrijpende bevoegdheden aan het vereiste van voorafgaande instemming van het College van procureurs-generaal is onderworpen, en zodoende dat de officier van justitie de beslissing tot inzet van zulke bevoegdheden niet eigenstandig neemt en daarvan ook tegenover de rechter blijk wordt gegeven door vastlegging van de toestemming. Vergelijk hierover nader het antwoord op vraag 221.

(240) De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van de mogelijkheid die opsporingsambtenaren in het voorstel krijgen om het opmaken van proces-verbaal uit te stellen indien op een geluids- of beeldopname is vastgelegd wat door hen tot opsporing is verricht of bevonden. Er wordt dan een verkort proces-verbaal opgesteld. De rechter kan bevelen dat in een later stadium een volledig proces-verbaal wordt uitgewerkt. Is het mogelijk dat, als een rechter geen uitwerking beveelt, wordt volstaan met het verkorte proces-verbaal? Zo ja, hoe verhoudt dit zich volgens de regering tot artikel 3 van het Besluit processtukken in strafzaken dat voor bepaalde zaken een «proces-verbaal houdende een verslag betreffende verrichte opsporingshandelingen» vereist? Kan de regering in dit verband ook ingaan op de inzichtelijkheid in opsporingshandelingen die niet tot vervolging hebben geleid?

240. In het nieuwe wetboek is het mogelijk dat opsporingsambtenaren het opmaken van een proces-verbaal uitstellen indien op een geluids- of beeldopname is vastgelegd wat door hen tot opsporing is verricht of bevonden (artikel 2.1.10, derde lid). Dat kunnen bijvoorbeeld camerabeelden zijn van het delict, of opnames van afgenomen verhoren. In dergelijke gevallen moet een verkort proces-verbaal worden opgesteld, waarin wordt vermeld dat hetgeen door de opsporingsambtenaar tot opsporing is verricht of bevonden op de opname is vastgelegd (artikel 2.1.11, derde lid). Dit verkort proces-verbaal is hoofdzakelijk bedoeld om de betrouwbaarheid te waarborgen van de opname die meebrengt dat geen (volledig) proces-verbaal behoeft te worden opgemaakt. Uit dit verkorte proces-verbaal moet ten minste kunnen worden afgeleid dat de opsporingsambtenaren die het hebben opgemaakt ervoor instaan dat wat op de opname is te zien of te horen door hen is verricht of bevonden.

Op grond van artikel 2.1.10, vierde lid, gebeurt het uitstellen van het opmaken van proces-verbaal onder verantwoordelijk van de officier van justitie en met inachtneming van door het College van procureurs-generaal gegeven algemene aanwijzingen. Deze algemene aanwijzingen zullen naar verwachting zeker aanvankelijk vooral ruimte voor uitstel scheppen in zaken waarin buitengerechtelijke afdoening in de rede ligt of tot de mogelijkheden behoort. Als de zaak aan de rechter wordt voorgelegd, ligt het in de rede dat de officier van justitie alsnog proces-verbaal laat opmaken van de informatie die op de opname is vastgelegd voor zover dat voor een goede procesvoering in eerste aanleg noodzakelijk is. Als dat niet is gebeurd, zal de officier van justitie in de procesinleiding een opgave moeten opnemen van geluids- of beeldopnamen waarvan geen volledig proces-verbaal is opgemaakt (artikel 4.1.1, derde lid, onderdeel d). De voorzitter van de rechtbank kan de officier van justitie vervolgens bevelen dat van hetgeen op de opname is vastgelegd alsnog proces-verbaal wordt opgemaakt (artikel 4.1.7, eerste lid, onderdeel c). Tijdens het onderzoek op de terechtzitting kan de rechtbank hetzelfde bepalen (artikel 4.2.34). In gevallen waarin dit alles niet gebeurt, kan – onder verantwoordelijkheid van de officier van justitie en met inachtneming van de bedoelde algemene aanwijzingen – worden volstaan met het verkorte proces-verbaal.

In artikel 3 van het Besluit processtukken in strafzaken is neergelegd dat bij de opsporing van misdrijven waarop een gevangenisstraf van zes jaar of meer is gesteld, een proces-verbaal in het procesdossier wordt gevoegd met daarin een verslag van de in die strafzaak verrichte opsporingshandelingen. Concreet gaat het om een chronologisch overzicht van de verrichte opsporingshandelingen; een lijst waaruit blijkt wanneer en welke opsporingshandelingen of opsporingsbevoegdheden tijdens het onderzoek zijn verricht of uitgeoefend. Van belang is dat kort melding wordt gemaakt van de opsporingsactiviteiten die redelijkerwijs van betekenis kunnen zijn voor (de beoordeling van het verloop van) het onderzoek in de zaak (Stb. 2011, 602, p. 8 en p. 11). Gezien de aard van dit proces-verbaal – het gaat om een schriftelijk overzicht van de verschillende opsporingshandelingen die zijn verricht – ligt het niet voor de hand (in algemene aanwijzingen van het openbaar ministerie toe te laten) dat dit wordt vervangen door een opname die wordt vergezeld van een verkort proces-verbaal, ook al maakt de (techniekonafhankelijke) wettelijke regeling dit in theorie mogelijk. Overigens zal het Besluit processtukken in strafzaken worden aangepast aan het nieuwe wetboek. Het zesde lid van artikel 2.1.10 bevat de grondslag om bij algemene maatregel van bestuur in aanvulling op de wet nadere regels te stellen over de verbaliseringsplicht en de inhoud van processen-verbaal. In de memorie van toelichting is, onder verwijzing naar artikel 3 van het Besluit processtukken in strafzaken, uiteengezet dat een verslag van de verrichte opsporingshandelingen in daarvoor in aanmerking komende strafzaken van belang kan zijn.

Gezien het voorgaande zal de wettelijke mogelijkheid om een volledig proces-verbaal te vervangen door een opname vergezeld van een verkort proces-verbaal, geen gevolgen hebben voor de inzichtelijkheid van opsporingshandelingen die (al dan) niet tot vervolging hebben geleid. In alle gevallen moet sprake zijn van een inzichtelijk overzicht van opsporingshandelingen.

(241) De leden van de CDA-fractie lezen dat in het eerste lid van artikel 2.1.12 niet langer bepaald is dat ook inbeslaggenomen voorwerpen moeten worden overgedragen aan het OM, maar dat dit niet wegneemt dat in de gevallen waarin er bij uitzondering aanleiding is het voorwerp aan het officier van justitie te verstrekken, daartoe kan worden overgegaan. Wat kan onder deze uitzonderingsgevallen vallen?

241. Inbeslaggenomen voorwerpen, zo volgt uit artikel 2.1.12, hoeven niet maar mogen wel worden overgedragen aan de officier van justitie. Te denken valt bij zo’n uitzonderlijk geval aan de situatie waarin het op voorhand al duidelijk is dat de officier van justitie het betreffende voorwerp als stuk van overtuiging op de terechtzitting zal willen tonen of aan de situatie waarin het inbeslaggenomen voorwerp staatgeheime informatie bevat.

(242) De leden van de CDA-fractie vinden het opvallend dat toezending van processen-verbaal van opsporingsambtenaren nog steeds plaats dient te vinden door tussenkomst van de hulpofficier van justitie. Zowel de Minister voor Rechtsbescherming als het College van procureurs-generaal hebben in de consultatiefase nadrukkelijk erkend dat in de praktijk vaak helemaal geen sprake is van tussenkomst door de hulpofficier van justitie. Waarom lijkt te worden vastgehouden aan een bepaling waarvan algemeen bekend is dat zij al lang niet meer aansluit bij de praktijk?

242. Zie het antwoord op vraag 238.

(243) In de memorie van toelichting wordt aangegeven dat de hulpofficier van justitie «waar aangewezen» de processen-verbaal dient te controleren of te doen controleren. Daarmee wordt de suggestie gewekt dat het voorgestelde artikel 2.1.12 lid 1 een zekere discretionaire ruimte laat, terwijl dit uit de wettekst niet volgt. Onduidelijk is voor de leden van de CDA-fractie bovendien wie die discretionaire ruimte heeft: wie beslist of het «aangewezen» is om processen-verbaal te (doen) controleren?

243. Artikel 2.1.12, eerste lid, laat geen discretionaire ruimte wat betreft de verplichting om processen-verbaal door tussenkomst van de hulpofficier van justitie aan de officier van justitie over te dragen. Processen-verbaal zullen altijd via de hulpofficier van justitie naar de officier van justitie moeten gaan. De woorden «waar aangewezen» die in de memorie van toelichting bij artikel 2.1.12, eerste lid, zijn gebruikt, zien dan ook niet op deze wettelijke verplichting. Zij hebben betrekking op de wijze waarop de hulpofficier van justitie invulling geeft aan zijn in artikel 2.1.12, eerste lid, besloten liggende taak om toe te zien op de kwaliteit van processen-verbaal. De hulpofficier van justitie kan ervoor kiezen de processen-verbaal die hij onder zich krijgt na een korte blik daarop door te zenden naar de officier van justitie, maar hij kan deze ook aan een meer indringende toets onderwerpen. Dat laatste ligt met name voor de hand in de (juridisch) meer ingewikkelde zaken. De hulpofficier van justitie kan in dergelijke zaken, als gekwalificeerde opsporingsambtenaar met een aanvullende opleiding, een belangrijke bijdrage leveren aan (het controleren van) de juistheid en volledigheid van het proces-verbaal. De hulpofficier van justitie wordt aldus door de in artikel 2.1.12, eerste lid, opgenomen regel in staat gesteld om op eigen wijze invulling te geven aan zijn rol als kwaliteitsbewaker in het opsporingsonderzoek (vgl. in dit verband ook het antwoord op vraag 238).

1.5 Vastlegging van bevelen en van machtigingen en vorderingen daartoe

(244) De leden van de D66-fractie constateren dat in het voorstel als uitgangspunt wordt genomen dat bevelen mondeling kunnen worden gegeven. Deze leden begrijpen dit vanuit het oogpunt van lastenverlichting, maar vragen of deze ontwikkeling wel ten goede komt van de inzichtelijkheid van de opsporing. Zij vragen of het op deze manier voor de verdediging goed te controleren is of door justitie conform de wettelijke voorschriften is gehandeld. Kan hier door de regering op worden gereflecteerd?

244. In het nieuwe Wetboek van Strafvordering kan in een aantal gevallen een bevel dat volgens het huidige wetboek schriftelijk moet zijn, mondeling worden gegeven. Het bevel wordt dan niet langer op schrift gesteld door degene die het heeft gegeven, maar zal worden vastgelegd door de opsporingsambtenaar die aan het bevel uitvoering geeft. Die vastlegging vindt plaats in het proces-verbaal waarin de opsporingsambtenaar verslag doet van de uitoefening van de bevoegdheid (artikel 2.1.10, eerste lid). Deze werkwijze doet geen afbreuk aan de inzichtelijkheid van de opsporing. De opsporingsambtenaar moet immers in zijn proces-verbaal de feiten en omstandigheden vastleggen die van belang zijn voor de beoordeling van de rechtmatigheid van de opsporing (artikel 2.1.10, tweede lid).

Er bestaat in de opsporingspraktijk bovendien al kennis van de voor de verlening van bepaalde bevelen relevante gegevens en ervaring met het uiteenzetten ervan. In de huidige praktijk (met betrekking tot bevoegdheden waarvoor op grond van het huidige wetboek een afzonderlijke vastleggingsplicht geldt) wordt namelijk gewerkt met zogenoemde «aanvraag-processen-verbaal». Daarin verzoekt de opsporingsambtenaar de officier van justitie om te bevelen een bepaalde bevoegdheid – bijvoorbeeld stelselmatige observatie – uit te oefenen. De opsporingsambtenaar zet zelf uiteen waarom naar zijn inzicht is voldaan aan de vereisten voor de uitoefening van de bevoegdheid en op welke manier hij de bevoegdheid concreet zal uitoefenen. De inhoud van het daarop volgende bevel van de officier van justitie is in grote mate ontleend aan het aanvraag-proces-verbaal.

Ten slotte verdient opmerking dat de officier van justitie de mogelijkheid behoudt om, ook in gevallen waarin dat niet wettelijk verplicht is, het bevel zelf afzonderlijk vast te leggen als hij dat wenselijk of nodig acht. Dat laat zich voorstellen indien de officier van justitie het bevel wil laten vergezellen van nadere instructies. Als de officier van justitie aan het bevel nadere instructies verbindt maar het bevel niet zelf vastlegt, zal de opsporingsambtenaar deze instructies moeten opnemen in het proces-verbaal waarin hij verslag doet van de uitoefening van de bevoegdheid. De informatie over die nadere instructies is immers nodig om te beoordelen of de bevoegdheid rechtmatig is uitgeoefend.

(245) De leden van de CDA-fractie lezen in artikel 2.1.13 dat afzonderlijke vastlegging van een bevel niet langer de regel, maar de uitzondering is. Om te bepalen wanneer in Boek 2 op deze regel een uitzondering moet worden gemaakt, zijn drie criteria genoemd in de memorie van toelichting. Waarom heeft de regering er niet voor gekozen om deze criteria in dit artikellid op te nemen ten behoeve van de rechtszekerheid?

245. In het nieuwe wetboek wordt geregeld dat bevelen alleen afzonderlijk worden vastgelegd als de wet dat bepaalt (artikel 2.1.13). Als een bevel niet afzonderlijk hoeft te worden vastgelegd, kan het mondeling worden gegeven. Het is dan aan de opsporingsambtenaar die uitvoering geeft aan het bevel om in zijn proces-verbaal de inhoud van het bevel uiteen te zetten, evenals de feiten en omstandigheden die tot het verlenen van dat bevel aanleiding gaven. Bij de beoordeling ten aanzien van welke bevoegdheden in de wet wordt neergelegd dat bevelen daartoe afzonderlijk worden vastgelegd, zijn drie criteria gehanteerd. Allereerst is afzonderlijke vastlegging van het bevel vereist, als met de uitoefening van de bevoegdheid een grote inbreuk wordt gemaakt op een grondrecht. Uit dit criterium vloeit praktisch gesproken voort dat bevelen afzonderlijk moeten worden vastgelegd als voor het geven daarvan een voorafgaande machtiging van de rechter-commissaris is vereist. Het tweede criterium op basis waarvan afzonderlijke vastlegging van het bevel is voorgeschreven, houdt in dat het bevel niet aan opsporingsambtenaren, maar aan derden is gericht. Een voorbeeld vormen bevelen, gericht tot derden zoals een bank, tot het verstrekken van gegevens. Het derde criterium is dat aan uitoefening van de bevoegdheid grote risico’s voor de integriteit of beheersbaarheid van de opsporing verbonden zijn. Een voorbeeld is de bevoegdheid tot infiltratie.

Deze criteria hoeven niet in de wet te worden neergelegd, omdat zij zich niet richten tot de rechtspraktijk, maar tot de wetgever. Aan de hand van deze criteria is bepaald ten aanzien van welke opsporingsbevoegdheden het bevel tot uitoefening daarvan, in afwijking van de nieuwe regel dat bevelen mondeling worden gegeven, afzonderlijk moet worden vastgelegd. In de memorie van toelichting wordt, door bespreking van die criteria, verantwoording afgelegd van die afweging. Voor de rechtspraktijk is van belang dat in het nieuwe wetboek staat wat de uitkomst is van de aan de hand van deze criteria door de wetgever gemaakte afweging: bij een aantal opsporingsbevoegdheden is in de wet neergelegd dat het bevel tot het uitoefenen daarvan afzonderlijk dient te worden vastgelegd.

1.6 Toestemming voor onderzoekshandelingen

(246) De rapporteurs hebben een vraag over de toestemming voor onderzoekshandelingen. Kan de regering toelichten waarom er niet voor is gekozen om de in de staande jurisprudentie duidelijk bestendige eisen van vrijwilligheid en ondubbelzinnigheid in de algemene regeling over toestemming voor onderzoekshandelingen te codificeren?

246. In het nieuwe Wetboek van Strafvordering wordt geregeld dat onderzoekshandelingen kunnen worden verricht op basis van toestemming van de verdachte of een derde, tenzij de aard van de bevoegdheid zich ertegen verzet dat het onderzoek zou worden verricht op basis van toestemming (artikel 2.1.16). Als toestemming wordt gegeven, hoeft niet te zijn voldaan aan de toepassingscriteria die zonder die toestemming zouden gelden voor de uitoefening van de desbetreffende bevoegdheid. In de memorie van toelichting is uiteengezet dat uit de rechtspraak van het EHRM en de Hoge Raad als algemene vereisten voor rechtsgeldig gegeven toestemming voortvloeit dat de toestemming ondubbelzinnig en vrijwillig moet worden verleend en dat de betrokkene voldoende geïnformeerd moet zijn. Dat laatste betekent dat voor betrokkene duidelijk moet zijn voor welke onderzoekshandeling hij toestemming verleent.

De begrippen vrijwilligheid, ondubbelzinnigheid en geïnformeerdheid zijn in de jurisprudentie bestendige vereisten om gegeven toestemming rechtsgeldig te doen zijn. In de memorie van toelichting wordt daarom ook bij deze begrippen aangesloten. Tegelijkertijd gaat het om abstracte noties die duidelijk met elkaar samenhangen, maar waartussen de precieze verhouding niet steeds valt af te bakenen. Bovendien zal de invulling van deze begrippen anders zijn, afhankelijk van het recht dat wordt beperkt als toestemming van de betrokkene wordt verkregen. Er is daarom niet voor gekozen deze begrippen als zodanig te codificeren, maar bij bepaalde meer ingrijpende bevoegdheden te concretiseren aan welke vereisten moet zijn voldaan om op basis van toestemming onderzoek te kunnen verrichten. Zo is in artikel 2.6.3 – dat toestemming voor het verrichten van onderzoekshandelingen aan het lichaam regelt – met betrekking tot de meer ingrijpende lichaamsonderzoeken neergelegd dat de betrokkene voorafgaand aan het onderzoek wordt gewezen op het doel van het onderzoek en de gevolgen van het geven van toestemming en dat de toestemming afzonderlijk wordt vastgelegd. Bovendien geldt voor enkele van die onderzoeken dat de toestemming alleen kan worden gevraagd door de functionaris die bevoegd is om een bevel te geven tot uitoefening van de desbetreffende bevoegdheid. En in artikel 2.7.14 is bepaald dat de opsporingsambtenaar die met toestemming van de bewoner een woning wenst te doorzoeken, zich legitimeert en voorafgaand aan de doorzoeking toestemming aan de bewoner vraagt, nadat hij de betrokkene heeft gewezen op het doel van de doorzoeking en de gevolgen van zijn toestemming. Met dergelijke, concrete wettelijke vereisten, wordt beter gewaarborgd dat gegeven toestemming vrijwillig en ondubbelzinnig tot stand komt en dat achteraf kan worden beoordeeld of rechtsgeldig toestemming is verleend, dan met codificatie van die begrippen als zodanig in een algemene bepaling. De betrokken opsporingsambtenaar kan aan de hand van deze concrete vereisten beter beoordelen of hij het gewenste onderzoek in overeenstemming met het recht op basis van toestemming kan verrichten. Bovendien kan de rechter achteraf beter toetsen of de toestemming ondubbelzinnig en vrijwillig en op basis van voldoende informatie is verleend. Dat aan de in de wet geformuleerde concrete vereisten is voldaan, moet namelijk ook blijken uit het proces-verbaal waarin van het verrichte onderzoek verslag wordt gedaan.

(247) De leden van de CDA-fractie lezen dat in het eerste lid van artikel 2.1.16 is opgenomen dat een verdachte en een derde kunnen toestemmen in een onderzoekshandeling. Deze leden vragen aan de regering waarom geen nadere eisen worden gesteld aan die toestemming, zoals het opnemen van de eisen van ondubbelzinnigheid en vrijwilligheid zoals die uit de rechtspraak volgen.

247. Zie het antwoord op vraag 246.

2. De aangifte

(248) De leden van de VVD-fractie lezen dat het beleid over het doen van aangifte «onder nummer», waarbij de identificerende persoonsgegevens van de aangever buiten het proces-verbaal kunnen blijven, een wettelijke basis krijgt in het nieuwe Wetboek. Is de regering bereid ook te onderzoeken of het overige beleid met betrekking tot het werken «onder nummer» een duidelijkere wettelijke basis nodig heeft? Voornoemde leden denken hierbij aan de praktijk waarbij rechters en officieren van justitie in bijvoorbeeld ondermijningszaken mogen werken onder nummer.

248. Functionarissen die werkzaam zijn in het strafproces zijn zichtbaar en werken in beginsel onder hun eigen naam. Dit uitgangspunt past bij de vereisten die voortvloeien uit het recht op een eerlijk proces, zoals openbaarheid van de behandeling en berechting door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht. De kenbaarheid van deze functionarissen draagt bij aan het vertrouwen in de instanties waarvoor zij werken. In uitzonderlijke gevallen kunnen er echter redenen zijn om maatregelen te treffen om functionarissen werkzaam in het strafproces te beschermen. Het is in eerste instantie ter beoordeling van de werkgever welke maatregelen in een bepaalde situatie passend en proportioneel zijn. Uitgangspunt dient steeds te zijn dat zeer terughoudend wordt omgegaan met maatregelen die ertoe dienen de identiteit van de betrokken functionarissen af te schermen omdat het tegen de achtergrond van de vereisten van een eerlijk strafproces in beginsel niet wenselijk is dat de betrokken functionarissen daaraan anoniem deelnemen. Voordat wordt besloten tot het afschermen van de identiteit van functionarissen, zoals de mogelijkheid om te werken «onder nummer» in plaats van de eigen naam, zal altijd worden bezien of minder ingrijpende oplossingen mogelijk zijn.

Rechters en officieren van justitie zijn fysiek aanwezig bij het onderzoek op de terechtzitting. Het vereiste van (externe) openbaarheid houdt in dat het onderzoek op de terechtzitting en de uitspraak in het openbaar plaatsvinden (artikel 6 EVRM, artikel 121 Grondwet, artikel 4 Wet op de rechterlijke organisatie en de artikelen 4.2.3 en 4.2.6). Zittingen zijn dus in beginsel toegankelijk voor publiek en pers. Dit maakt het voor een ieder mogelijk om te controleren dat het strafproces eerlijk is en gaat machtsmisbruik of willekeur tegen. Beperkingen van de openbaarheid zijn mogelijk, onder andere als het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van procesdeelnemers of anderszins bij de zaak betrokken dit eist (artikel 4.2.3). Dat laat onverlet dat ook in gevallen waarin de rechter bepaalt dat tijdens de zitting geen beeld- of geluidsopnamen mogen worden gemaakt (zie Persrichtlijn 2013 van de rechtspraak) of dat in voorkomend geval een zaak met gesloten deuren wordt behandeld, de identiteit van degenen die herkenbaar op de zitting aanwezig zijn door de andere aanwezigen op relatief eenvoudige wijze kan worden achterhaald. Het volledig afschermen van de identiteit van de op de zitting aanwezige rechters en officieren van justitie is daarmee feitelijk niet mogelijk.

Dat de identiteit van rechters zou worden afgeschermd is ook niet wenselijk vanuit het vereiste dat de zaak wordt behandeld door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht. De namen van rechters zullen ook bij procespartijen bekend moeten zijn zodat zij kunnen onderzoeken of de rechters in een specifieke zaak – zoals mag worden verwacht – onafhankelijk en onpartijdig zijn en dat zij, mochten ze menen dat er feiten en omstandigheden zijn waardoor de rechterlijke onpartijdigheid schade zou kunnen leiden, kunnen verzoeken tot wraking (artikel 6.2.1). Bovendien moet het eindvonnis de namen bevatten van de rechters door wie het vonnis is gewezen (artikel 4.3.20) zodat kan worden gecontroleerd door welke rechters de beslissing is genomen.

De naam van de officier van justitie hoeft niet in het vonnis te worden vermeld. In uitzonderlijke gevallen staat de wettelijke regeling dan ook niet in de weg aan het werken «onder nummer» door officieren van justitie als dat vanwege zwaarwegende redenen nodig is. Het openbaar ministerie heeft een procedure ontwikkeld om in strafzaken waarin veiligheidsrisico’s bestaan voor officieren van justitie te kunnen afwegen of er reden is de herkenbaarheid van officieren van justitie op de zitting te beperken, bijvoorbeeld door het niet vermelden van de naam van de officier van justitie. Aan de rechtbank zal in voorkomende gevallen worden gevraagd de nodige maatregelen te nemen. Het gaat hierbij om zeer uitzonderlijke gevallen, waarbij de te nemen maatregelen worden bepaald aan de hand van de veiligheidsrisico’s in een concreet geval.

Een ander uitvloeisel van het recht op een eerlijk proces (artikel 6 EVRM) is het beginsel van «equality of arms» dat de gelijkwaardigheid van partijen bij de berechting betreft. Een belangrijk aspect van dat beginsel is het uitgangspunt van interne openbaarheid. Interne openbaarheid betreft de informatiepositie van de partijen tijdens de berechting. Deze dient gelijk zijn. Door de eis van interne openbaarheid wordt voorkomen dat recht wordt gedaan op informatie die de verdachte niet kende en waarover hij zich niet heeft kunnen uitlaten. De verdachte moet de betrouwbaarheid van belastende informatie kunnen beoordelen en deze desgewenst kunnen weerspreken. Hieruit volgt dat informatie in het strafproces waarvan de bron niet kan worden achterhaald, problematisch is. Als gegevens over de identiteit van functionarissen die voorafgaand aan de terechtzitting bepaalde werkzaamheden hebben verricht zoals officieren van justitie niet worden vermeld in de stukken die zijn opgenomen in het dossier, raakt dit aan de interne openbaarheid. Het weglaten van identiteitsgegevens is alleen mogelijk als de verdachte voldoende mogelijkheden blijft houden om de betrouwbaarheid van stukken te onderzoeken. Als het gaat om stukken opgemaakt onder nummer, zullen deze tot een uniek nummer herleidbaar moeten zijn en moet kunnen worden vastgesteld dat degene die een bepaalde handeling heeft verricht daartoe ook bevoegd was.

Uit het voorgaande blijkt dat in de praktijk in de gevallen waarin dit nodig is al maatregelen worden genomen om functionarissen werkzaam in het strafproces te beschermen. Met partijen in de strafrechtketen worden gesprekken gevoerd om zicht te krijgen op de gevallen waarin de situatie rechtvaardigt dat de identiteit van functionarissen wordt afgeschermd, de oplossingen die in dergelijke situaties worden gekozen en de knelpunten die zich daarbij voordoen. Als die gesprekken daartoe aanleiding geven zal worden bekeken in hoeverre het nodig is om in aanvullende maatregelen te voorzien.

(249) De leden van de VVD-fractie benadrukken dat ook politieagenten in bijzondere gevallen onder nummer zouden mogen werken, zodat niet hun persoonsgegevens maar enkel een nummer wordt opgenomen in het proces-verbaal. Onder welke omstandigheden is dit nu mogelijk en deelt de regering de mening dat de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit met zich meebrengt dat ook anderen dan rechters en officieren die betrokken zijn bij een strafzaak onder nummer zouden moeten kunnen werken? Kan de regering hierbij specifiek ingaan op het beleid rondom politieagenten en het beleid rondom gerechtsdeskundigen?

249. In het antwoord op vraag 248 is toegelicht dat er redenen kunnen zijn om maatregelen te nemen om personen die vanuit hun functie betrokken zijn bij een strafzaak vanwege veiligheidsrisico’s te beschermen. Wat daarvoor nodig is zal per geval moeten worden beoordeeld. Met het vervangen van identiteitsgegevens door een uniek nummer zal om de in dat antwoord genoemde redenen steeds zeer terughoudend moeten worden omgegaan.

Voor opsporingsambtenaren moet onderscheid worden gemaakt tussen de opsporingsambtenaar die een proces-verbaal opmaakt, de opsporingsambtenaar die als getuige wordt verhoord en de opsporingsambtenaar die aangifte doet van een strafbaar feit. Het proces-verbaal wordt door opsporingsambtenaren persoonlijk opgemaakt, gedagtekend en ondertekend (artikel 2.1.11, tweede lid). Uit het proces-verbaal dient te blijken door wie het is opgemaakt. In sommige gevallen wordt vanwege veiligheidsrisico’s of vanwege de mogelijke gevolgen voor de beroepsuitoefening in plaats van de naam van de opsporingsambtenaar een uniek nummer opgenomen. In dergelijke gevallen kan uit het proces-verbaal niet worden afgeleid door welke individuele opsporingsambtenaar het is opgemaakt en dus evenmin of deze daartoe bevoegd was. Als daarover in voorkomend geval vragen rijzen kan hiervoor een voorziening worden getroffen. Dat gebeurt in de praktijk bijvoorbeeld door een aanvullend proces-verbaal van een leidinggevende van de met een nummer aangeduide opsporingsambtenaar die op naam verklaart dat het anonieme proces-verbaal ambtsedig is opgemaakt door een daartoe bevoegde en hem bekende opsporingsambtenaar. In alle gevallen zal te achterhalen moeten zijn door welke opsporingsambtenaar het is opgemaakt, zodat diegene zo nodig bijvoorbeeld als getuige kan worden gehoord.

Op het verhoor van een opsporingsambtenaar zijn de bepalingen met betrekking tot het verhoor van getuigen van toepassing. De verdachte moet gelegenheid krijgen getuigen te ondervragen en te doen ondervragen (artikel 6, derde lid, onderdeel d, EVRM). Over de identiteit van de getuige mag geen onduidelijkheid bestaan. De verdachte moet diens betrouwbaarheid en het waarheidsgehalte van de verklaring kunnen toetsen en weerspreken, zeker als die verklaring belastende informatie bevat. Daarvoor is de kenbaarheid van de getuige van belang. Een belangrijk, strafvorderlijk uitgangspunt is dan ook dat het afleggen van een verklaring zoveel mogelijk op naam gebeurt. Maatregelen die ertoe dienen de identiteit van de getuige, in dit geval de opsporingsambtenaar, af te schermen zijn dus een uiterste redmiddel. De rechter kan op de terechtzitting het stellen van vragen over de identiteit van een getuige achterwege laten als er een gegrond vermoeden bestaat dat de getuige in verband met het afleggen van zijn verklaring overlast zal ondervinden of in de uitoefening van zijn beroep zal worden belemmerd en maatregelen nemen die nodig zijn om de onthulling van identiteitsgegevens te voorkomen (artikel 4.2.37). Ook de rechter-commissaris kan bij het verhoren van een opsporingsambtenaar voorkomen dat gegevens, waaronder persoonsgegevens, bekend worden bij de verdachte als er een dergelijk vermoeden bestaat (artikel 2.10.32). Tot slot kan de opsporingsambtenaar in zeer uitzonderlijke gevallen, als hij of een ander zich met het oog op de af te leggen verklaring zich zodanig bedreigd kan achten dat, naar redelijkerwijze moet worden aangenomen, voor zijn leven, zijn gezondheid of de veiligheid dan wel de ontwrichting van zijn gezinsleven of zijn sociaaleconomisch bestaan moet worden gevreesd, als bedreigde getuige worden gehoord (artikel 2.10.39 en verder). Hiertoe zal uiteraard enkel worden overgegaan als andere maatregelen niet de nodige bescherming kunnen bieden.

Voor het doen van aangifte is om voornoemde redenen eveneens de hoofregel dat dit op naam gebeurt en dat het proces-verbaal de identiteit van de aangever vermeldt (artikel 2.2.7, tweede lid). Dat geldt ook als de aangever een opsporingsambtenaar is. Als er een gegrond vermoeden bestaat dat de aangever in verband met het afleggen van zijn verklaring ernstige overlast zal ondervinden of in de uitoefening van zijn beroep ernstig zal worden belemmerd (artikel 2.2.7, tweede lid, in samenhang met de artikelen 2.3.3, derde lid, en 2.3.4), kan hiervan worden afgeweken en kan aangifte op nummer worden gedaan. Op deze mogelijkheid wordt nader ingegaan in het antwoord op vraag 250.

In het antwoord op vraag 155 is ingegaan op de mogelijkheden voor deskundigen om anoniem te rapporteren in strafzaken.

(250) De leden van de CDA-fractie zijn verheugd te lezen dat het doen van aangifte «onder nummer» wettelijk wordt verankerd. Op deze manier worden aangevers beschermd als er risico’s zijn voor de veiligheid van de aangever. Deze leden vragen of het doen van aangifte onder nummer kan worden gedaan door elke aangever die aangeeft te vrezen voor zijn of haar veiligheid, of dat dit alleen geldt als daar specifieke aanwijzingen voor zijn. Verwacht de regering dat van deze mogelijkheid regelmatig gebruik gemaakt gaat worden en welke administratieve lasten zullen hiermee gepaard gaan?

250. In beginsel kan elke aangever aangifte doen onder nummer als er een gegrond vermoeden bestaat dat de aangever in verband met het afleggen van zijn verklaring ernstige overlast zal ondervinden of in de uitoefening van zijn beroep ernstig zal worden belemmerd (artikel 2.2.7, tweede lid, in samenhang met de artikelen 2.3.3, derde lid, en 2.3.4). Bij ernstige overlast valt te denken aan situaties waarin door het afleggen van de verklaring de persoonlijke vrijheid van de getuige of de veiligheid van anderen in gevaar wordt gebracht. Bij ernstige beroepsmatige belemmeringen gaat het steeds om de situatie waarin voorzienbaar is dat het afleggen van een verklaring ertoe leidt dat iemand zijn functie niet of in sterk verminderde mate kan uitoefenen.

Met de mogelijkheid van het doen van aangifte «onder nummer», waarbij in de het proces-verbaal van de aangifte een unieke, numerieke code wordt opgenomen in plaats van de identiteitsgegevens van de aangever, moet – zoals ook in het antwoord op de vragen 248 en 249 over het werken onder nummer door functionarissen in het strafproces aan de orde kwam – terughoudend worden omgegaan. Strafvorderlijk uitgangspunt is namelijk dat het afleggen van een verklaring zoveel mogelijk op naam gebeurt. Vooral als die verklaring belastende informatie bevat, is het van belang dat de verschillende procesdeelnemers op de hoogte zijn van de identiteit van de aangever. Het weghouden van de identiteitsgegevens uit het proces-verbaal van de aangifte kan ertoe leiden dat het moeilijker wordt om de betrouwbaarheid van de aangever of getuige, en diens afgelegde verklaring, te toetsen, wat in het kader van de waarheidsvinding niet wenselijk is.

Dat sprake moet zijn van een gegrond vermoeden dat de aangever in verband met het afleggen van zijn verklaring ernstige overlast zal ondervinden of in de uitoefening van zijn beroep ernstig zal worden belemmerd drukt uit dat alleen dan tot toepassing van deze regel kan worden overgegaan indien de vrees voor de ernstige overlast of ernstige beroepsmatige belemmering op redelijke gronden is gebaseerd, ofwel: indien het doen van aangifte of het afleggen van een verklaring een reëel risico op ernstige overlast of ernstige beroepsbelemmeringen met zich brengt. Het zal van de omstandigheden van het geval afhangen hoe concreet de informatie is die tot het gegronde vermoeden leidt. Als bijvoorbeeld aan het doen van aangifte bedreigingen zijn voorafgegaan en de aangever grote problemen te wachten staan indien hij zijn kennis over bepaalde strafbare feiten met de opsporingsinstanties deelt, zal het in het algemeen niet moeilijk om voor te stellen dat het afleggen van een verklaring tot ernstige overlast zal kunnen leiden. Of in een concreet geval sprake is van een dergelijk gegrond vermoeden moet eerst worden beoordeeld door de opsporingsambtenaar die de aangifte opneemt. Vervolgens dient de officier van justitie of de hulpofficier van justitie toestemming te verlenen voor het doen van aangifte onder nummer.

Aangezien met de regeling voor het aangeven of verklaren onder nummer zoveel mogelijk aansluiting is gezocht bij de huidige praktijk en het nu geldende beleid, wordt niet uitgegaan van een significante toename van het gebruik van deze mogelijkheid en daarmee ook niet van een verhoging van de administratieve lasten die hiermee gepaard gaan.

(251) Deze leden vragen of in de praktijk de bijstand bij rechtszaken vanuit Slachtofferhulp ook kan geschieden zonder de gegevens van slachtoffers en nabestaanden aan het voetlicht te brengen, aangezien de verdachte hiervan kennis zou kunnen nemen en dit schadelijk zou kunnen zijn voor de slachtoffers en/of nabestaanden.

251. Om de privacy van slachtoffers binnen het strafproces te beschermen moet zoveel mogelijk worden voorkomen dat hun persoonlijke gegevens zonder noodzaak ter kennis komen van de verdachte en anderen. In het derde lid van het huidige artikel 149a (overgenomen in het nieuwe artikel 1.8.11) is daarom bepaald dat bepaalde gegevens in het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van het slachtoffer onvermeld blijven in de processtukken, tenzij deze gegevens voor door de rechter te nemen beslissingen redelijkerwijs van belang kunnen zijn (zie het antwoord op vraag 165). Bij algemene maatregel van bestuur zal vervolgens worden bepaald in welke gevallen vermelding van de daarin aan te wijzen gegevens precies achterwege moet blijven. De betreffende algemene maatregel van bestuur is momenteel in voorbereiding (zie ook het antwoord op vraag 167). Het zesde lid van het huidige artikel 149a bepaalt dat de bedoelde algemene maatregel van bestuur middels een voorhangprocedure wordt voorgelegd aan de Staten-Generaal.

Het belangrijkste uitgangspunt bij het opstellen van de algemene maatregel van bestuur is dat het onvermeld laten van slachtoffergegevens bij de bron plaatsvindt, door de opsteller van het stuk, zodat deze gegevens niet achteraf hoeven te worden verwijderd. Als het gaat om documenten of instanties waarvoor geen dwingende verplichting gaat gelden om de betreffende gegevens weg te laten, zal worden ingezet op aanvullende beleidsmaatregelen gericht op bewustwording. Met de betrokken instanties, waaronder Slachtofferhulp Nederland, zullen werkafspraken worden gemaakt om zoveel mogelijk te vermijden dat deze gegevens zonder strafvorderlijke relevantie in het dossier terechtkomen.

2.3 De wijze van aangifte doen

(252) De leden van de CDA-fractie constateren dat de toelichting bij het derde lid van artikel 2.2.9 ontbreekt. Kan dit worden aangevuld?

252. In de memorie van toelichting is het derde lid van artikel 2.2.9 door een vergissing niet toegelicht. Door middel van deze nota naar aanleiding van de verslagen wordt deze bepaling alsnog toegelicht. Titel 2.3 van Boek 2, waarvan artikel 2.2.9 deel uitmaakt, betreft de wijze van aangifte doen. In artikel 2.2.9 is als uitgangspunt bepaald dat de aangifte aan de aangever wordt uitgereikt of toegezonden. Het derde lid bevat de instructienorm om de aangever, indien hij de Nederlandse taal niet of niet voldoende beheerst, op zijn verzoek een vertaling van een bevestiging van de aangifte in een voor hem begrijpelijke taal uit te reiken of toe te zenden. Dit lid is overgenomen uit het huidige artikel 163, zevende lid. De redactie ervan is in lijn gebracht met de terminologie van het nieuwe wetboek. Inhoudelijk zijn geen veranderingen beoogd ten opzichte van het geldende recht.

3. Het verhoor door opsporingsambtenaren

(253) De leden van de PvdA- en GroenLinks-fracties lezen op pagina’s 395 en 396 van de memorie van toelichting dat de regering voornemens is de gefinancierde rechtsbijstand voor kwetsbare verdachten die zijn aangehouden, uit te breiden naar kwetsbare verdachten die niet zijn aangehouden en worden uitgenodigd voor verhoor. De aan het woord zijnde leden kunnen zich daar zeer in vinden. Ook begrijpen zij dat daartoe een afzonderlijk wetstraject wordt gevolgd. Acht de regering het wenselijk dat nog voordat het nieuwe Wetboek van Strafvordering in werking treedt, deze uitbreiding van rechtsbijstand al bewerkstelligd is? Zo ja, aan welke termijn wordt dan gedacht? Wanneer kan het desbetreffende wetsvoorstel verwacht worden? Zo nee, waarom niet?

253. Het wordt inderdaad wenselijk geacht dat deze uitbreiding van rechtsbijstand voor kwetsbare meerderjarige verdachten die zich in vrijheid bevinden vooruitlopend op het nieuwe wetboek wordt ingevoerd. Daartoe is het wetsvoorstel versterking rechtsbijstand in het strafproces in de periode januari-maart 2024 in formele consultatie gegeven. Na verwerking van de consultatiereacties wordt het wetsvoorstel voor advies aanhangig gemaakt bij de Afdeling advisering van de Raad van State. Het is de verwachting dat het wetsvoorstel versterking rechtsbijstand in het strafproces in het vierde kwartaal van 2024 bij de Tweede Kamer kan worden ingediend.

3.3 Het verhoor van de getuige

(254) De leden van de CDA-fractie lezen in artikel 2.3.11 dat bij complexe verhoren gespecialiseerde rechercheurs als verhorende opsporingsambtenaren kunnen worden ingezet. Deze leden zien de grote meerwaarde van deze rechercheurs in en vragen of, gezien de huidige capaciteitstekorten bij de politie, voldoende gespecialiseerde rechercheurs beschikbaar zijn. Wat zijn de precieze voorwaarden om een dergelijke rechercheur het verhoor te laten afnemen?

254. In de toelichting bij artikel 2.3.11 is aangegeven dat bij complexe verhoren gespecialiseerde rechercheurs als verhorend opsporingsambtenaren kunnen worden ingezet. In de praktijk gaat het daarbij om verhoorders met een speciale verhooropleiding, zoals bijvoorbeeld de opleidingen «Verhoor kwetsbare getuigen in zedenzaken» en «Verhoor kwetsbare verdachten». Afhankelijk van de complexiteit van het verhoor (door de aard van de zaak of de te verhoren persoon, of een combinatie daarvan) wordt een afweging gemaakt of een gespecialiseerd verhoorder moet worden ingezet en zo ja met welke specialisatie. De afweging om een gespecialiseerde rechercheur het verhoor te laten afnemen verschilt dus per zaak en/of te verhoren persoon. De politie streeft ernaar om te allen tijde voldoende opgeleide (gespecialiseerde) rechercheurs beschikbaar te hebben. Op dit moment zijn er grosso modo voldoende gespecialiseerde verhoorders beschikbaar, maar de uitstroom – onder andere als gevolg van vergrijzing – maakt dat in sommige eenheden soms krapte in een specialisme ontstaat. Hier is, ook los van de invoering van het nieuwe wetboek, continu aandacht voor.

4. Deskundigenonderzoek in opdracht van de officier van justitie

(255) De rapporteurs hebben een vraag over het deskundigenonderzoek in opdracht van de officier van justitie. Is het recht op een eerlijk proces voldoende gewaarborgd als het gaat om het recht op tegenonderzoek ten aanzien van zogenoemd «technisch opsporingsonderzoek»?

255. Een technisch onderzoek kan – net zoals deskundigenonderzoek – aanleiding geven tot een aanvullend onderzoek of een tegenonderzoek. Daarvoor zal door de officier van justitie of de rechter-commissaris een deskundige moeten worden benoemd (artikelen 2.4.3, eerste lid, en 2.10.54, eerste lid). De verdachte kan daarom verzoeken. Op deze manier is het recht op een eerlijk proces als het gaat om het recht op tegenonderzoek bij technisch onderzoek voldoende gewaarborgd.

(256) Ten aanzien van het opsporingsonderzoek en de verslaglegging herhalen de leden van de SP-fractie graag een vraag uit het rapport van de onderzoekers van de universiteiten. Verdient het aanbeveling om ten aanzien van bepaalde aspecten van «technisch opsporingsonderzoek» nadere eisen te formuleren met betrekking tot de verslaglegging, zoals bijvoorbeeld het vereiste van logging? Kan de regering hier nader op reageren?

256. Ook voor onderzoeken waarvoor specifieke of bijzondere kennis vereist is, die niet als deskundigenonderzoek worden aangemerkt is het belangrijk dat het op een transparante wijze wordt uitgevoerd en kan worden getoetst, en dat de rechten van verdachten zijn gewaarborgd. Daarom worden ook bij dit onderzoek eisen gesteld aan de verslaglegging. Dat is nu al het geval. Zo geldt voor opsporingsambtenaren een verbaliseringsplicht en bevatten verschillende algemene maatregelen van bestuur regels over de verslaglegging van de daarin geregelde onderzoeken. In artikel 17, tweede tot en met vierde lid, van het Besluit middelenonderzoek bij geweldplegers worden bijvoorbeeld eisen gesteld aan het verslag van een bloedonderzoek naar het gebruik van geweldbevorderende middelen. Via de eerste aanvullingswet zal worden voorzien in de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur regels te stellen aan de verslaglegging van onderzoeken waarvoor specifieke of bijzondere kennis vereist is maar die niet als deskundigenonderzoek worden aangemerkt, zoals dat het verslag van het onderzoek gemotiveerd moet zijn en dat daarin zo mogelijk wordt aangegeven welke methode de onderzoeker heeft toegepast. Voor eventuele aanvullende eisen aan de verslaglegging zal waar mogelijk worden aangesloten bij de forensische ISO richtlijnen die op dit moment in ontwikkeling zijn en die onder meer betrekking hebben op rapportage.

Voor sommige vormen van digitaal forensisch onderzoek is het vereiste van logging relevant. Daarom is in de bepalingen over bevoegdheden waarbij dat relevant is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld over de uitoefening van deze bevoegdheden. Dat betreft onder meer het op geautomatiseerde wijze overnemen van gegevens op grond van artikel 2.8.8 en de geautomatiseerde wijze van vastlegging van de uitvoering van een bevel tot het op afstand binnendringen in een digitale-gegevensdrager of een geautomatiseerd werk op grond van artikel 2.8.16. Daarbij kan onder meer worden gedacht aan het vereiste van logging. Voor het onderzoek aan bulkgegevens wordt verwezen naar de antwoorden op de vragen 210.

5. Bevoegdheden tot vrijheidsbeperking en vrijheidsbeneming

(257) De leden van de VVD-fractie vragen of de regering in algemene zin nader kan toelichten of de stappen die de rechtspraak heeft genomen om de beslissingen tot voorlopige hechtenis beter inhoudelijk te motiveren inmiddels al hun vruchten hebben afgeworpen.

257. Door de Rechtspraak is actie ondernomen om ervoor te zorgen dat de motivering van beslissingen over voorlopige hechtenis verbetert, onder andere door de invoering van door de Rechtspraak zelf vastgestelde professionele standaarden, waarin het belang van een deugdelijke motivering van beslissingen wordt onderschreven. Deze standaarden zijn gepubliceerd, zodat iedereen er kennis van kan nemen en de gerechten hebben zich aan de standaarden verbonden. Deze standaarden zijn bedoeld ter bevordering van de kwaliteit van het werk van de strafrechters, in aanvulling op de wet, en zullen naar verwachting ook het effect hebben dat de officier van justitie wordt gestimuleerd de vorderingen tot voorlopige hechtenis van een meer concrete motivering te voorzien.

(258) Ook vragen deze leden hoe is gewaarborgd dat slachtoffers en nabestaanden snel actief op de hoogte worden gesteld van de motivering van beslissingen van de raadkamer omtrent de continuering, schorsing of opheffing van voorlopige hechtenis.

258. Op grond van artikel 1.5.4, vierde lid, stelt de officier van justitie het slachtoffer op zijn verzoek direct in kennis van de invrijheidsstelling van de verdachte die zich in voorlopige hechtenis bevindt. Ook wordt het slachtoffer op zijn verzoek door de officier van justitie schriftelijk geïnformeerd over de maatregelen die voor zijn bescherming zijn genomen indien de verdachte die zich in voorlopige hechtenis bevindt in vrijheid wordt gesteld (artikel 1.5.4, vijfde lid). Verder is van belang dat het slachtoffer het recht heeft om informatie te ontvangen over de einduitspraak in de zaak tegen de verdachte (artikel 1.5.4, eerste lid, onderdeel g). De einduitspraak kan ook beslissingen over voorlopige hechtenis bevatten (vgl. de artikelen 2.5.49 en 2.5.50). In algemene zin kunnen bij ministeriële regeling regels worden gesteld inzake het informeren van het slachtoffer in verband met de zaak (artikel 1.5.4, zevende lid).

Op dit moment zijn deze regels opgenomen in de Regeling verstrekking zaaksinformatie aan slachtoffers (Stcrt. 2017, nr. 18999). Deze regeling bepaalt dat het slachtoffer op elk moment in het strafproces bij de officier van justitie het verzoek kan doen om informatie te ontvangen over de invrijheidsstelling van de verdachte. Wanneer het slachtoffer dat verzoek heeft gedaan, stelt de officier van justitie het slachtoffer mondeling in kennis van de invrijheidsstelling van de verdachte binnen een week na de uitspraak, of nadien zodra bekend is dat de verdachte in vrijheid wordt gesteld. Tevens stelt de officier van justitie het slachtoffer hiervan schriftelijk in kennis. Deze informatie wordt kosteloos en in eenvoudige en toegankelijke bewoordingen aan het slachtoffer verstrekt. Daarbij wordt rekening gehouden met de persoonlijke kenmerken, waaronder de leeftijd en het ontwikkelingsniveau van het slachtoffer. Volgens de Aanwijzing slachtoffers in het strafproces (Stcrt. 2024, nr. 4318) informeert het openbaar ministerie ter voorkoming van onverwachte confrontatie tussen slachtoffer en verdachte slachtoffers op verzoek over het moment dat de verdachte in vrijheid wordt gesteld. De informatie die wordt verstrekt behelst onder meer de schorsing of opheffing van voorlopige hechtenis.

Het beleidsvoornemen is dat de verantwoordelijkheid van het openbaar ministerie voor het raadplegen en informeren van slachtoffers in de tenuitvoerleggingsfase overgaat naar de Minister voor Rechtsbescherming (Kamerstukken II 2023/2024, 33 552, nr. 116). Deze taken zullen worden uitgevoerd door het Centraal Justitieel Incassobureau. In het voorstel voor de Verzamelwet Justitie en Veiligheid 20XX wordt een wettelijke basis gecreëerd voor deze taakoverdracht. Dit wetsvoorstel is sinds 15 mei 2024 aanhangig bij de Afdeling advisering van de Raad van State. Na eventuele publicatie van deze Verzamelwet in het Staatsblad, wordt deze wetswijziging door middel van aanvullingswetgeving verwerkt in het nieuwe Wetboek van Strafvordering.

Beslissingen van de rechter over voorlopige hechtenis zijn gemotiveerd (artikel 2.5.2, tweede lid, en artikel 2.5.21, tweede lid). Het huidige en het nieuwe wetboek bevatten geen verplichting om slachtoffers en nabestaanden op de hoogte te stellen van de motivering van de beslissingen over voorlopige hechtenis. Het informeren van het slachtoffer over de motivering van alle afzonderlijke beslissingen over voorlopige hechtenis zou substantiële uitvoeringsconsequenties hebben, die niet opwegen tegen de beperkte toegevoegde waarde daarvan voor het slachtoffer ten opzichte van de bestaande informatieverplichtingen ten aanzien van de invrijheidsstelling en de einduitspraak.

(259) In hoeverre worden naast de belangen van het onderzoek ook de belangen van slachtoffers actief betrokken bij beslissingen tot schorsing en opheffing van de voorlopige hechtenis?

259. Bij de beantwoording van deze vraag moet worden vooropgesteld dat op grond van het nieuwe artikel 1.1.4 strafvordering moet plaatshebben op een wijze die recht doet aan de belangen van het slachtoffer. Het opnemen van dit uitgangspunt in de wet strekt ertoe te benadrukken dat de strafrechtelijke autoriteiten zich te allen tijde rekenschap geven van de belangen van het slachtoffer bij het maken van afwegingen en het nemen van beslissingen, voor zover de wet daarvoor ruimte biedt. Dat geldt ook voor de beslissingen over de voorlopige hechtenis van de verdachte, zij het dat daarbij onderscheid moet worden gemaakt tussen de schorsing enerzijds en de opheffing anderzijds.

De rechter kan bevelen dat de tenuitvoerlegging van de voorlopige hechtenis wordt geschorst, zodra de verdachte zich bereid heeft verklaard tot naleving van de aan de schorsing te verbinden voorwaarden (artikel 2.5.32). Die voorwaarden kunnen onder meer een contactverbod of een locatieverbod inhouden (artikel 2.5.33). Door een dergelijke voorwaarde te verbinden aan de schorsing kan de rechter bijvoorbeeld rekening houden met de belangen van het slachtoffer. Als de verdachte zich niet bereid verklaart tot naleving van de betreffende voorwaarden, zal geen schorsing worden bevolen.

Opheffing van de voorlopige hechtenis moet plaatsvinden als geen grond meer bestaat voor verdere vrijheidsbeneming, bijvoorbeeld als geen sprake meer is van ernstige bezwaren tegen de verdachte (artikel 2.5.29). In die situatie kunnen de belangen van het slachtoffer een langere vrijheidsbeneming vanzelfsprekend niet rechtvaardigen. Wel eist de wet dat het slachtoffer op diens verzoek direct wordt geïnformeerd over de invrijheidsstelling van de verdachte.

(260) De leden van de CDA-fractie lezen dat voorgesteld wordt de negentigdagentermijn en daarmee de pro forma-zittingen af te schaffen. In plaats hiervan moet zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk drie maanden nadat de gevangenhouding van de verdachte is bevolen, de officier van justitie de verdachte en de rechter-commissaris informeren over de stand van zaken van het opsporingsonderzoek. Leidt deze nieuwe regeling tot meer administratief werk voor de officier van justitie? Deze moet dan immers ook informeren over de zaak wanneer er nog relatief weinig over bekend is, omdat deze bijvoorbeeld erg complex is onder andere op het gebied van de tenlastelegging als het moment waarop de zaak naar verwachting bij de rechter zal aanvangen.

260. De verwachting is dat de afschaffing van de pro-formazittingen en het stand van zakenbericht na drie maanden gevangenhouding niet tot meer administratief werk leidt voor de officier van justitie. In de huidige situatie vangt na negentig dagen gevangenhouding van een verdachte het onderzoek op de terechtzitting aan. Het opsporingsonderzoek is dan echter nog vaak in volle gang. Als in zo’n geval het onderzoek op de terechtzitting aanvangt, wordt gesproken van een pro-formazitting. Op die zitting toetst de rechter de noodzaak tot voortduring van de gevangenhouding en beoordeelt hij eventuele onderzoekswensen van de kant van de verdediging. Daarna wordt het onderzoek op de terechtzitting geschorst. Inhoudelijk wordt er op een pro-formazitting dus nog niet over de strafzaak gesproken. Met het oog op de pro-formazitting dient de officier van justitie echter al wel een (voorlopige) dagvaarding in te dienen, de beschikbare processtukken over te leggen en informatie te verstrekken over de stand van zaken van het opsporingsonderzoek. In sommige strafzaken zijn meerdere pro-formazittingen nodig voordat het opsporingsonderzoek is afgerond en de inhoudelijke behandeling kan beginnen. Voor die zittingen moeten de verdachte en andere procesdeelnemers steeds worden opgeroepen.

In het nieuwe wetboek is het niet langer de zittingsrechter die tijdens een pro-formazitting oordeelt over de noodzaak tot voortduring van de gevangenhouding, maar de (meervoudige) raadkamer. De termijn voor gevangenhouding kan door de raadkamer steeds worden verlengd met periodes van ten hoogste drie maanden (artikel 2.5.45). Daarbij is nieuw dat de officier van justitie zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk drie maanden nadat de gevangenhouding van de verdachte is bevolen, indien hij nog geen procesinleiding kan indienen, de verdachte en de rechter-commissaris informeert over de stand van zaken in het opsporingsonderzoek. Hij geeft daarbij een (voorlopige) tenlastelegging en een aanduiding van het moment waarop de zaak naar verwachting bij de rechter zal worden aangebracht. Daarnaast zorgt de officier van justitie ervoor dat de verdachte kan kennisnemen van de op dat moment beschikbare processtukken (artikel 2.10.64). De verwachting is dat deze werkzaamheden niet tot een (administratieve) werklastverzwaring leiden voor de officier van justitie, omdat dezelfde handelingen in de huidige situatie ook al na drie maanden moeten worden verricht.

Vanzelfsprekend zal de officier van justitie bij de raadkamerzittingen telkens moeten motiveren waarom, in het licht van het nog lopende opsporingsonderzoek, de voorlopige hechtenis moet voortduren, welke opsporingshandelingen nog verricht (moeten) worden en op welke termijn hij naar verwachting de zaak ter berechting zal aanbrengen. Ook op dit punt is geen werklastverzwaring voor de officier van justitie te verwachten, nu deze acties in de huidige situatie (maar dan in het kader van de pro-formazittingen) ook al van de officier van justitie worden verwacht.

5.1 Algemene bepalingen

(261) De leden van de VVD-fractie lezen in de memorie van toelichting dat bij artikel 2.5.1. niet is voorzien dat de uitzondering dat bij dringende noodzaak afzonderlijke vastlegging van een bevel voor maximaal drie dagen mag worden uitgesteld, niet van toepassing is op de rechter-commissaris. Het was bij het opstellen van het wetsvoorstel niet bekend dat hier behoefte aan zou zijn bij de rechter-commissaris. De aan het woord zijnde leden begrijpen dat het wetsvoorstel een werklastverzwaring van de rechter-commissaris en de kabinetten van de rechter-commissaris met zich meebrengt. Kan in dat licht worden toegelicht waarom een uitzondering voor bevelen van de rechter-commissaris hier echt niet nodig zou zijn?

261. Boek 2, Hoofdstuk 5, bevat de bevoegdheden tot vrijheidsbeperking en vrijheidsbeneming. In artikel 2.5.1 is neergelegd welke bevelen van de (hulp)officier van justitie afzonderlijk worden vastgelegd, dat wil zeggen dat deze door degene die het bevel geeft op schrift worden gesteld. Met betrekking tot deze bevelen is in artikel 2.1.13, tweede lid, derde zin, bepaald dat vastlegging van het bevel kan worden uitgesteld tot uiterlijk drie dagen nadat het bevel is gegeven, indien daartoe een dringende noodzaak bestaat. Op die manier kan, vooruitlopend op de vastlegging van het bevel, alvast op basis van een mondeling bevel worden gehandeld. Dat kan aan de orde zijn als een verdachte buiten heterdaad moet worden aangehouden (artikel 2.5.5) en hij uit het vizier van de opsporingsambtenaar zal zijn geraakt als moet worden gewacht tot het bevel tot aanhouding op schrift is gesteld. In dergelijke gevallen is het dringend noodzakelijk om de vastlegging van het bevel uit te stellen.

De mogelijkheid om vastlegging van bepaalde bevelen bij dringende noodzaak te kunnen uitstellen ontbreekt op grond van artikel 2.5.1, tweede lid, als het gaat om bevelen van de rechter-commissaris op grond van Boek 2, Hoofdstuk 5. Concreet gaat het om bevelen met betrekking tot de voorlopige hechtenis. Ook in het huidige wetboek is voorgeschreven dat bevelen van de rechter-commissaris met betrekking tot de voorlopige hechtenis vooraf moeten worden vastgelegd, zonder mogelijkheid om vastlegging daarvan bij dringende noodzaak drie dagen te kunnen uitstellen. Uit dit voorschrift vloeit dan ook geen werklastverzwaring voort. De bestaande situatie verandert eenvoudigweg niet.

Niet is gebleken dat voor de bevelen van de rechter-commissaris op grond van Boek 2, Hoofdstuk 5, de behoefte bestaat aan de mogelijkheid om de afzonderlijke vastlegging daarvan voor maximaal drie dagen uit te stellen. In de consultatieadviezen is dit ook niet aan de orde gekomen. Dat is goed verklaarbaar, omdat ten aanzien van bevelen met betrekking tot de voorlopige hechtenis geldt dat deze altijd worden gegeven op een moment waarop er voldoende tijd en ruimte bestaat om het bevel op schrift te stellen, voordat het bevel ten uitvoer wordt gelegd. Het bevel van de rechter-commissaris om de verdachte in bewaring te nemen, wordt bijvoorbeeld gegeven voordat de termijn van inverzekeringstelling is verstreken, zodat er voldoende tijd bestaat om het bevel op schrift te stellen. Voor een bevel tot schorsing van de voorlopige hechtenis (artikel 2.5.32) geldt dat de schorsing pas zal ingaan als het bevel op schrift is gesteld. Er bestaat geen dringende noodzaak om de verdachte meteen nadat het bevel is gegeven, op vrije voeten te stellen. Allereerst zal het bevel tot schorsing gelijktijdig worden gegeven met het bevel tot bewaring. Beide bevelen zullen dan gelijktijdig op schrift worden gesteld. Dat ook het bevel tot schorsing op schrift wordt gesteld, is bovendien noodzakelijk, omdat aan het bevel tot schorsing per definitie voorwaarden zijn verbonden waaraan de verdachte zich – direct na zijn invrijheidstelling – moet houden, en de politie en de reclassering moeten weten om welke voorwaarden het gaat. Meer principieel geldt ten slotte dat het hier gaat om ingrijpende bevoegdheden tot vrijheidsbeneming. Het is daarom des te belangrijker dat de beslissing daartoe, en de gronden (en in het geval van schorsing: voorwaarden) daarvoor, altijd op schrift staan voordat het bevel ten uitvoer wordt gelegd.

5.2 Staandehouding en aanhouding

(262) De leden van de VVD-fractie lezen dat de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft geadviseerd een wettelijke verplichting voor de opsporing in het wetsvoorstel op te nemen om de verdachte (schriftelijk) in kennis te stellen van de verzoeken die hij bij de rechter-commissaris kan indienen. Dit moment is volgens het OM prematuur. Deze leden begrijpen dat het wetsvoorstel naar aanleiding van het advies van de Afdeling is aangepast. Welke uitvoeringsconsequenties zijn hieraan verbonden voor politie en OM?

262. In het antwoord op vraag 33 is in algemene zin aangegeven dat de uitvoeringsconsequenties die voor de opsporingsinstanties zijn verbonden aan de uitbreiding van de wettelijke verplichting om verdachten van hun rechten in kennis te stellen (waaronder het recht om vanaf het eerste verhoor onderzoekswensen in te dienen bij de rechter-commissaris), naar verwachting uitsluitend bestaan uit het eenmalig aanpassen van de informatiebrochure die de verdachte voorafgaand aan het verhoor wordt verstrekt. In aanvulling op dat antwoord kan hier worden opgemerkt dat, zoals door het OM ook is benadrukt, voor het daadwerkelijk indienen van onderzoekswensen bij de rechter-commissaris vaak pas in een later stadium dan het eerste verhoor aanleiding bestaat. De kennisgeving van dit recht bevordert niettemin dat de verdachte vanaf het moment van het eerste verhoor op de hoogte is van dit recht, zijn procespositie kan bepalen en na het verhoor desgewenst de rechter-commissaris kan benaderen met verzoeken.

In aanvulling op het antwoord op vraag 33 kan verder worden aangegeven dat met het oog op de praktische uitvoerbaarheid voor de opsporingsinstanties de uitbreiding om de verdachte ook van het recht om verzoeken bij de rechter-commissaris in te dienen in kennis te stellen, is beperkt tot aangehouden verdachten en niet-aangehouden verdachten die voor verhoor worden uitgenodigd. Deze verplichting geldt dus niet met betrekking tot de verdachte die staande is gehouden. Het is praktisch moeilijk uitvoerbaar om rechten zoals het recht om onderzoekswensen in te dienen bij de rechter-commissaris, mondeling over te brengen. Hierin kan beter worden voorzien door de uitreiking op het politiebureau van een informatieblad inhoudende de kennisgeving van rechten van de verdachte, in gevallen waarin de eerder staande gehouden daar wordt verhoord.

5.3 Ophouden voor onderzoek en inverzekeringstelling

(263) De leden van de VVD-fractie vragen met het oog op de «beweging naar voren» wat de voor- en nadelen zijn van verruiming van de termijn waarbinnen de in verzekering gestelde verdachte uiterlijk wordt voorgeleid voor de rechter-commissaris om te worden gehoord (artikel 2.5.17). Deze leden hebben begrip voor de huidige termijn van drie dagen en achttien uur, maar kunnen zich voorstellen dat vier of vijf dagen meer kans biedt voor een gedegen voorbereiding van het horen. Bedraagt deze termijn in andere EU-lidstaten zoals Duitsland, Frankrijk, België en Italië eveneens drie dagen en achttien uur? Welke ruimte biedt de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) om deze termijn eventueel te verlengen?

263. Het klopt dat een verdachte die in verzekering is gesteld binnen drie dagen en achttien uur voor de rechter-commissaris dient te worden geleid. Dat zijn de periode van het ophouden voor onderzoek (achttien uur) en van de inverzekeringstelling (drie dagen) bij elkaar opgeteld. Bij die voorgeleiding wordt de verdachte verhoord en oordeelt de rechter-commissaris over de rechtmatigheid van de voortzetting van de inverzekeringstelling (artikel 2.5.17). Voor de gewenste «beweging naar voren» heeft de periode waarbinnen de verdachte voor de rechter-commissaris moet worden geleid overigens geen gevolgen, omdat de voorstellen die zijn samen te vatten onder de noemer «beweging naar voren» er met name toe strekken te bevorderen dat het onderzoek op de terechtzitting beter wordt voorbereid, en niet om de voorbereiding te bevorderen van het verhoor door de rechter-commissaris in verband met het voorarrest van de verdachte.

De regeling van de voorlopige hechtenis is in ieder land anders van opzet; niet ieder land kent als zodanig de figuur van de inverzekeringstelling (die wordt bevolen door de officier van justitie en na enkele dagen wordt getoetst door de rechter). De termijn waarbinnen een gehechte verdachte uiterlijk voor het eerst voor een rechter moet worden geleid loopt enigszins uiteen. In Nederland bedraagt deze termijn als gezegd drie dagen en achttien uur.

In België is de arrestatietermijn – enigszins vergelijkbaar met het ophouden voor onderzoek in de Nederlandse regeling – 48 uur (artikel 1 van de Wet van 1990 betreffende de voorlopige hechtenis). De bevoegdheid tot arrestatie komt toe aan de procureur des Konings en de politie. De eigenlijke voorlopige hechtenis neemt een aanvang met het bevel tot aanhouding, dat alleen kan worden gegeven door de onderzoeksrechter. Dit bevel geldt voor ten hoogste vijf dagen (artikel 21 van de Wet van 1990 betreffende de voorlopige hechtenis). Voordat de termijn is verstreken dient door de raadkamer te worden getoetst op wettigheid en opportuniteit.

In Frankrijk begint de hechtenis van de verdachte direct met de garde à vue – die wordt bevolen door de officier van justitie –, wat vergelijkbaar is met de inverzekeringstelling in de Nederlandse regeling. De figuur van het aanhouden en ophouden voor verhoor kent het Franse systeem niet. De garde à vue duurt 24 uur en kan eenmaal door de officier van justitie met 24 uur worden verlengd. In geval van verdenking van georganiseerde criminaliteit of enkele terroristische misdrijven mag de garde à vue – met tussenkomst van de juge des libertés – worden verlengd tot ten hoogste vier respectievelijk zes dagen (artikel 706–88 van de Code de Procedure Pénal).

In Duitsland mag bij dringende noodzaak door een politieambtenaar of een officier van justitie «voorlopige arrestatie» worden bevolen, als (vermoedelijk) aan de eisen van het voorarrest is voldaan (artikel 127, tweede lid, van de Strafprozessordnung). De gearresteerde moet uiterlijk op de dag na de arrestatie aan een rechter worden voorgeleid, die de rechtmatigheid van de arrestatie beoordeelt (artikel 128 van de Strafprozessordnung). Deze rechter kan bij die gelegenheid gelijk de voorlopige hechtenis van de gearresteerde bevelen.

Een vergelijking met het recht van de genoemde landen laat zien dat de termijn waarbinnen de gehechte verdachte uiterlijk voor een rechter dient te worden geleid in ieder van deze landen verschillend is en uiteenloopt van onmiddellijk (in België kan een verdachte na het ophouden voor onderzoek (arrestatie) alleen langer worden vastgehouden op bevel van de (onderzoeks)rechter zelf) tot drie dagen en achttien uur (Nederland).

Artikel 5, derde lid, EVRM bepaalt dat de gehechte verdachte onverwijld voor een rechter dient te worden geleid. Welke termijn als onverwijld heeft te gelden, zegt het verdrag niet. Daarvoor moet worden gekeken naar de jurisprudentie van het EHRM. Uit die jurisprudentie volgt dat elke termijn langer dan vier dagen in ieder geval niet als onverwijld heeft te gelden (EHRM 3 oktober 2006, par. 33, «EHRC» 2006/131 (m.nt. Van der Velde) (McKay t. Verenigd Koninkrijk). Zie in gelijke zin EHRM 4 oktober 2007, nr. 74785/01, par. 32, (Nastase-Silivestru t. Roemenië) en EHRM 23 juni 2009, nr. 39686/02, par. 43 (Oral en Atabay t. Turkije). Dat betekent dat er weinig ruimte is om de termijn van drie dagen en achttien uur waarbinnen de gehechte verdachte op grond van het Wetboek van Strafvordering voor de rechter-commissaris moet worden geleid, te verlengen. Voor de doeleinden van de beweging naar voren is dat als gezegd in elk geval niet nodig.

5.4 Voorlopige hechtenis

(264) De leden van de VVD-fractie vragen hoe wettelijk is gewaarborgd dat slachtoffers ook in kennis worden gesteld van de kennisgeving die de verdachte krijgt uitgereikt wanneer de officier van justitie besluit dat hij niet zal worden vervolgd (artikel 2.5.40).

264. Het slachtoffer heeft het recht om informatie te ontvangen over het niet vervolgen van een strafbaar feit (artikel 1.5.4, eerste lid, onderdeel c). Bovendien wordt het slachtoffer dat daarom verzoekt in kennis gesteld van de informatie die hij nodig heeft om te beslissen of hij tegen de niet-vervolging beklag zal doen bij het gerechtshof als bedoeld in artikel 3.5.1. De kennisgeving van het niet-vervolgen omvat naast de beslissing ten minste de motivering van die beslissing of een samenvatting daarvan (artikel 1.5.4, derde lid). Artikel 2.5.40 ziet overigens, behalve op het geval dat de verdachte in het geheel niet zal worden vervolgd, ook op de situatie waarin de verdachte wordt vervolgd voor een feit waarvoor geen voorlopige hechtenis is bevolen. Ook in dat geval wordt het bevel tot voorlopige hechtenis van rechtswege opgeheven. Dan geldt weer dat dat de officier van justitie het slachtoffer dat daarom heeft verzocht direct in kennis stelt van de invrijheidsstelling van de verdachte (artikel 1.5.4, vierde lid; zie verder het antwoord op vraag 258).

(265) De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van de overwegingen van de regering op het gebied van de voorlopige hechtenis. Deze leden juichen het toe dat in de voorgestelde regeling pogingen worden gedaan om rechters vaker te laten zoeken naar alternatieven voor de voorlopige hechtenis. Zij vragen wel, zoals ook in een aantal consultatiereacties wordt benoemd, of de regering verwacht dat een wetswijziging ook tot een wijziging in de praktijk zal leiden. Kan de regering aangeven of zij verwacht dat rechters in de praktijk daadwerkelijk vaker voor een alternatief zullen kiezen en kan zij deze verwachting toelichten? Gaat de regering aanvullend beleid maken om dit te stimuleren, bijvoorbeeld op het gebied van trainingen en cursussen aan rechters?

265. In het nieuwe wetboek is de algemene verplichting voor de rechter opgenomen om in alle gevallen bij het bevel tot voorlopige hechtenis na te gaan of de tenuitvoerlegging van dat bevel kan worden geschorst. Of dit gevolgen heeft voor het aantal schorsingen van voorlopige hechtenis is op voorhand niet te voorspellen. Het blijft een beoordeling op basis van de feiten en omstandigheden in elke individuele zaak. Om deze reden kan bijvoorbeeld niet worden gezegd, dat als het aantal schorsingen (verhoudingsgewijs) daalt, de nieuwe verplichting niet aan zijn doelstelling heeft beantwoord.

De Rechtspraak en het openbaar ministerie zullen het beoordelen van alternatieven voor voorlopige hechtenis stimuleren door ervoor te zorgen dat officieren van justitie en rechters op de hoogte zijn van de praktische mogelijkheden die relevant zijn voor de schorsingsvoorwaarden. Alle professionals die met het nieuwe wetboek moeten werken zullen voor inwerkingtreding een opleiding krijgen over het nieuwe wetboek. Uiteraard zullen ook de nieuwe regels over voorlopige hechtenis voor de desbetreffende functionarissen onderdeel van deze opleiding zijn.

(266) De leden van de D66-fractie constateren dat in het wetsvoorstel de pro-formazittingen worden afgeschaft. Dit zal er in de praktijk toe leiden dat de raadkamer van de rechtbank verantwoordelijk blijft voor beslissingen over de voorlopige hechtenis. Is de regering zich ervan bewust dat de samenstelling van raadkamers in de praktijk vaak wisselt, wat concreet tot gevolg kan hebben dat steeds nieuwe rechters zich over de zaak moeten buigen, terwijl het wenselijk is dat in beginsel dezelfde combinatie oordeelt over de voorlopige hechtenis? Kan de regering hierop reflecteren en hierbij ook de overbelasting van de rechtspraak meenemen?

266. Zittingscombinaties wisselen inderdaad tussentijds van samenstelling, ook in de huidige praktijk. Hoewel aan een pro-formazitting in het ideale geval wordt deelgenomen door de zittingscombinatie die ook met de inhoudelijke behandeling zal zijn belast, wordt dit in de praktijk nauwelijks gerealiseerd en moeten meerdere combinaties zich dikwijls in de zaak inlezen (M. Dubelaar, R. van Leusden, J. ten Voorde en S. van Wingerden, Alleen voor de vorm? Frequentie, organisatie en praktijk van pro-formazittingen, WODC 2015, p. 81). Naarmate het beoogde begin van de inhoudelijke behandeling verder weg ligt, is ook minder waarschijnlijk dat een vaste zittingscombinatie aan die zaak gekoppeld kan blijven.

Dit praktische probleem wordt als zodanig niet beïnvloed door de afschaffing van de pro-formazittingen; in plaats van wisselingen in de samenstelling van de zittingscombinatie tussen de pro-formabehandeling en de inhoudelijke behandeling zal het dan vaker gaan om wisselingen in de samenstelling van raadkamers die voorafgaande aan berechting over het voortduren van de voorlopige hechtenis moeten beslissen.

De vraag of moet worden nagestreefd dat in de raadkamer per zaak steeds dezelfde rechters dienen plaats te nemen, wordt aan de praktijk overgelaten. De raadkamer oordeelt over de voorlopige hechtenis volgens inzicht in de stand van zaken op dat moment en rekening houdend met nieuwe omstandigheden zodat op dat moment een rechtens juiste beslissing wordt genomen. De officier van justitie zal moeten onderbouwen waarom voortduring van de voorlopige hechtenis noodzakelijk is en de raadkamer zal eventueel bekend geworden nieuwe feiten en omstandigheden betrekken in haar oordeel.

Het is aan de Rechtspraak om vorm te geven aan de interne organisatie, waaronder de behandeling van diverse zaakstromen, de verdeling van zittingscapaciteit en de inroostering van personeel. Een vaste zittingscombinatie die de strafzaak van begin tot eind onder zich heeft is moeilijk te realiseren vanwege de roosteropgave die beschikbaarheid van mensen en ruimtes vergt op het juiste moment. Dit zal ook onder een nieuw wetboek complex zijn. Het inroosteren van dezelfde rechters op zittingen die op verschillende procesmomenten in één strafzaak (moeten) plaatsvinden is lastig om meer redenen dan personele capaciteit alleen.

De overbelasting binnen de Rechtspraak is echter breder dan het vraagstuk over de inrichting van het zittingsbedrijf. In dat verband is van belang dat los van het nieuwe wetboek is besloten de gehele justitiële keten te versterken, onder meer met adequate en voorspelbare financiering in de strafrechtketen. In de rijksbegroting zijn extra financiële middelen vrijgemaakt die zullen worden aangewend om de organisaties waarop het nieuwe wetboek de grootste impact heeft, waaronder de Rechtspraak, te versterken en bijvoorbeeld meer rechters te kunnen opleiden en de (juridische) ondersteuning te kunnen uitbreiden (Kamerstukken II 2021/22, 35 925 VI, nr. 132).

(267) De leden van de CDA-fractie lezen dat in het nieuwe artikel 2.5.20 wordt opgenomen dat de gevallen waarin de raadkamer over de voorlopige hechtenis oordeelt, het onderzoek op de zitting niet openbaar is, maar na 90 dagen wel openbaar wordt. Dit verschilt van de huidige regeling rondom pro-formazittingen, waar de meervoudige kamer een oordeelt velt. Deze leden vragen op welke manier de continuïteit van de inhoudelijke behandeling van de strafzaak wordt bevorderd, nu de samenstelling van de raadkamer per zitting kan verschillen, maar de samenstelling van de meervoudige kamer in de huidige regeling doorgaans gelijk is.

267. Zie over de samenstelling van de raadkamer die over het voortduren van de voorlopige hechtenis oordeelt het antwoord op vraag 266. In aanvulling daarop wordt ter voorkoming van misverstand opgemerkt dat de afschaffing van de pro-formazittingen geen verandering meebrengt in de openbaarheid van de zitting; die is net als nu na drie maanden gevangenhouding openbaar. Het verschil is alleen dat de openbaarheid na drie maanden nu de zitting van de raadkamer betreft in plaats van de terechtzitting.

(268) De leden van de CDA-fractie lezen voorts dat in het derde lid van artikel 2.5.33 de toepassing van elektronisch toezicht in het kader van de schorsing van de voorlopige hechtenis is neergelegd. Deze leden zijn van mening dat het gebruik van elektronisch toezicht veel voordelen kent, onder andere het ontlasten van het gevangeniswezen en capaciteit van politie en justitie. Hoe vaak komt deze toepassing voor in Nederland? Kan de regering een uitleg geven van de term «met enige regelmaat». Deelt de regering de mening dat elektronisch toezicht in meer gevallen dan nu ingezet zou kunnen worden, met name als het gaat om jeugdige verdachten?

268. De rechter beslist in elk individueel geval over de schorsing van de voorlopige hechtenis en legt daarbij voorwaarden op die passend zijn bij de omstandigheden van de betreffende zaak, in welk kader hij tevens kan beslissen elektronisch toezicht op te leggen met het oog op de naleving van de voorwaarden. In de periode maart 2023 tot en met januari 2024 heeft 957 maal een schorsing voorlopige hechtenis plaatsgevonden met als voorwaarde elektronisch toezicht. Het betrof hierbij 846 personen. Voor maart 2023 werden deze gegevens niet structureel vastgelegd. Dit is wat in de memorie van toelichting is bedoeld met de zinssnede «met enige regelmaat».

Het intensiveren van het reclasseringsadvies (Kamerstukken II 2022/23, 29 279, nr. 811) is een middel om het inzicht over een passende inzet van elektronisch toezicht te vergroten. De reclassering kan ten behoeve van de voorgeleiding aan de rechter-commissaris advies uitbrengen of de verdachte in vrijheid kan worden gesteld in afwachting van de inhoudelijke behandeling van de zaak en, zo ja, onder welke voorwaarden. De reclassering adviseert op dit moment in ongeveer 20 tot 25 procent van de zaken. Momenteel worden er pilots voorbereid om deze advisering door de reclassering te intensiveren. Hierbij wordt onderzocht bij welke doelgroepen (bijvoorbeeld adolescenten) dit van meerwaarde kan zijn. Eveneens wordt bekeken of het reclasseringsrapport voor de inhoudelijke behandeling van de strafzaak eerder gereed kan zijn, en wat het effect hiervan is op doorlooptijden en de duur van de voorlopige hechtenis. Ook is de Raad voor Strafrechttoepassing en Jeugdbescherming gevraagd advies uit te brengen over de vraag of elektronisch toezicht bij zowel jeugdigen als volwassenen vaker, of op een andere manier toegepast kan worden en of dit wenselijk en zinvol is. Het gaat hierbij zowel over elektronisch toezicht in het kader van schorsing van de voorlopige hechtenis als om elektronisch toezicht als straf.

(269) De leden van de CDA-fractie lezen de bezwaren die aan de orde kunnen zijn wat betreft zekerheidsstelling, zoals klassenjustitie en administratieve bezwaren. De regering geeft daarnaast aan dat de zekerheidsstelling gering wordt toegepast, maar het opnemen van deze mogelijkheid in de wet past bij de inzet op het bevorderen van de toepassing van alternatieven voor voorlopige hechtenis. Hoe duidt de regering deze tegenstelling? Aan de ene kant erkent zij de bezwaren rondom de zekerheidstelling, maar aan de andere kant blijft deze regeling wel in de wet opgenomen wegens alternatieven voor voorlopige hechtenis. Hoe beoordeelt de regering dit op het gebied van proportionaliteit en subsidiariteit? Hoe vaak is de zekerheidstelling de afgelopen jaren bevolen?

269. De in de memorie van toelichting opgesomde bezwaren waarop door de leden van de CDA-fractie wordt gedoeld, zijn mogelijke bezwaren die door Houweling zijn geïnventariseerd in het aldaar genoemde proefschrift (A.R. Houweling, Op borgsom vrij (diss. Rotterdam), 2009, p. 354 e.v.). Dit zijn geen bezwaren die noodzakelijkerwijs worden gedeeld door het kabinet. De rechter heeft de mogelijkheid de voorlopige hechtenis onder voorwaarden te schorsen en daarbij al dan niet een zekerheidstelling voor de nakoming van de voorwaarden vast te stellen. De zekerheidstelling kan bestaan uit de storting van geldwaarden. De rechter kan bij het vaststellen van de hoogte van een borgsom rekening houden met alle van belang geachte factoren, waaronder de draagkracht van de verdachte. In 2023 zijn er 54 waarborgsommen betaald.

(270) De leden van de PvdA- en GroenLinks-fracties vragen de regering om nog eens te onderbouwen waarom is afgezien van de in het consultatievoorstel voorgestelde stelsel waarin de rechter eerst een bevel tot voorlopige vrijheidsbeperking zou moeten overwegen, en pas als dat niet kan zich zou moeten buigen over totale vrijheidsbeneming. Dat zou beter passen bij de benadering dat strafvorderlijke bevoegdheden niet dan in het uiterste geval en proportioneel worden toegepast.

270. In de consultatie-adviezen is kritisch gereageerd op het voorstel een bevel tot toepassing van vrijheidsbeperkende maatregelen te introduceren. De Rvdr zag geen aanleiding voor wijziging van de huidige systematiek van voorlopige hechtenis en schorsing, die in zijn ogen voldoet. De NVvR oordeelde dat ook zonder introductie van het bevel tot toepassing van vrijheidsbeperkende maatregelen uitdrukking kan worden gegeven aan het belang van terughoudende toepassing van voorlopige hechtenis, en het belang van schorsing daarbij. De NOvA wees op het risico dat het bevel vanwege de lage drempel vaker zou worden toegepast dan thans de voorlopige hechtenis gevolgd door schorsing. Het OM oordeelde dat de figuur van schorsing van de voorlopige hechtenis voldoende flexibiliteit biedt voor een gewenste ruimere toepassing van alternatieven voor vrijheidsbeneming. Naar aanleiding van deze en meer kritische adviezen is in samenspraak met de betrokken organisaties besloten om af te zien van het voorstel. In plaats daarvan is de regeling van de voorlopige hechtenis en de schorsing daarvan verbeterd. De rechter dient op grond van de nieuwe regeling in alle gevallen na te gaan of de voorlopige hechtenis kan worden geschorst. In het kader van die schorsing kan toepassing worden gegeven aan alternatieven voor vrijheidsbeneming.

(271) In dat verband wijzen deze leden de regering op de rapporten van de Raad voor de Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (RSJ) waarin staat dat gezocht moet worden naar effectievere en passender alternatieven voor de toepassing van voorlopige hechtenis. Daarnaast roepen deze leden de aanbevelingen van het VN-anti-foltercomité uit 2013 in herinnering, die erop neerkomen dat Nederland werk moet maken van het terugdringen van de toepassing van voorlopige hechtenis. Deelt de regering de mening dat het voorstel voor de toepassing van voorlopige hechtenis op dit moment op gespannen voet staat met de verdragsrechtelijke verplichtingen op proportionaliteit, subsidiariteit en de onschuldpresumptie?

271. Deze mening wordt niet gedeeld. De regeling van de voorlopige hechtenis in het huidige Wetboek van Strafvordering is al in overeenstemming met het EVRM en de jurisprudentie van het EHRM (dit wordt ook bevestigd door meerdere onderzoeken, zie bijvoorbeeld J. Crijns, B. Leeuw en H. Wermink, Pre-trial detention in the Netherlands: legal principles versus practical reality, Leiden 2016 en W. Hammerschick, C. Morgenstern, S. Bikelis, M. Boone, I. Durnescu, A. Jonckheere, J. Lindeman, E. Maes, M. Rogan, Detour. Towards Pre-trial detention as Ultima Ratio (vergelijkend rapport), Wenen 2017) en de voorgestelde regeling in het nieuwe wetboek is dat ook. De regeling is in de wet met wezenlijke waarborgen omkleed. De misdrijven waarbij toepassing van voorlopige hechtenis mogelijk is zijn limitatief omschreven, er moeten nadrukkelijk gronden voor toepassing zijn (geschokte rechtsorde bij zware misdrijven, herhalingsgevaar, collusiegevaar of vluchtgevaar), er moet een stevige verdenking tegen de verdachte bestaan («ernstige bezwaren») – alleen in het geval van verdenking van een terroristisch misdrijf bestaan daarop uitzonderingen – en tot slot dient het aannemelijk te zijn dat de duur van de voorlopige hechtenis niet langer zal zijn dan het naar verwachting opgelegde onvoorwaardelijke deel van de vrijheidsstraf (anticipatiegebod). De rechter toetst periodiek of voortzetting van de voorlopige hechtenis gerechtvaardigd is, waarbij voor de verdachte steeds de mogelijkheid bestaat om opheffing of schorsing van de voorlopige hechtenis te verzoeken. Hoewel de wettelijke regeling van de voorlopige hechtenis dus in overeenstemming is met het EVRM en de jurisprudentie van het EHRM, wordt de toepassing ervan geregeld bekritiseerd, zowel nationaal (vanuit de rechtswetenschap, rechtspraktijk en politiek) als internationaal en Europees. Voorlopige hechtenis zou te veel en te gemakkelijk worden toegepast – waarbij verlenging van de voorlopige hechtenis niet altijd voldoende concreet wordt gemotiveerd – en van alternatieven voor voorlopige hechtenis in het kader van de schorsing onder voorwaarden zou te weinig gebruik worden gemaakt.

Deze kritiek behoeft op zichzelf genomen niet te leiden tot een (ingrijpende) wijziging van de wettelijke regeling. Wel is ervoor gekozen om de alternatieven voor voorlopige hechtenis zowel in de wet als in het beleid een betere inbedding te geven, zodat de toepassing van deze alternatieven wordt gestimuleerd. De rechter krijgt de wettelijke opdracht om steeds wanneer hij ten aanzien van een verdachte voorlopige hechtenis beveelt, na te gaan of schorsing van de voorlopige hechtenis onmiddellijk of op termijn mogelijk is (artikel 2.5.31). Ten aanzien van jeugdige verdachten was dit al geregeld (het huidige artikel 493). De aan de schorsing te verbinden voorwaarden worden bovendien in de wet verankerd (artikel 2.5.33). Dit bevordert de rechtszekerheid en ondersteunt het werk van de reclassering.

De waarborgen ten aanzien van de motivering van de voorlopige hechtenis, die het huidige wetboek al bevat, blijven in het nieuwe wetboek behouden (artikelen 2.5.2, tweede lid, en 2.5.21 tweede lid). Zoals ook eerder aangegeven in het antwoord op vraag 257, wordt daarnaast door de Rechtspraak al actie ondernomen om de motivering van beslissingen over voorlopige hechtenis te verbeteren, bijvoorbeeld door de invoering van door de Rechtspraak zelf vastgestelde professionele standaarden, waarin het belang van een deugdelijke motivering van beslissingen expliciet wordt onderschreven.

(272) De leden van de SP-fractie sluiten zich graag aan bij een vraag die ook in de rapportage van de universiteiten naar voren komt en zouden graag een antwoord van de regering hebben op de volgende vraag. Zou het, om daadwerkelijk tot een praktijk te komen waarin alternatieven voor voorlopige hechtenis breder worden toegepast, niet ook nodig zijn het OM in de wet nadrukkelijker op te dragen zich daartoe in te spannen? Gedacht kan worden aan bijvoorbeeld het altijd laten maken van een reclasseringsrapportage waarin mogelijke alternatieven worden onderzocht en het sluiten van convenanten met belangrijke organisaties (GGZ-instellingen, veilig thuis, etc.) opdat zij zich ook inspannen om de alternatieven te verwezenlijken.

272. Er is niet voor gekozen om in de wet een inspanningsverplichting voor het openbaar ministerie op te nemen, om alternatieven voor voorlopige hechtenis te overwegen. Daarvan wordt geen meerwaarde verwacht. In plaats daarvan wordt op een andere manier gestimuleerd dat voorlopige hechtenis vaker en eerder wordt geschorst, als dit in het desbetreffende geval passend is. Daartoe worden momenteel pilots voorbereid om advisering door de reclassering te intensiveren (Kamerstukken II 2022/23, 29 279, nr. 811). De reclassering brengt dan in meer gevallen ten behoeve van de voorgeleiding aan de rechter-commissaris advies uit over de vraag of de verdachte in vrijheid kan worden gesteld in afwachting van de inhoudelijke behandeling van de zaak en, zo ja, onder welke voorwaarden. Hierbij wordt onderzocht bij welke doelgroepen (bijvoorbeeld adolescenten) dit van meerwaarde kan zijn. Eveneens wordt bekeken of het reclasseringsrapport voor de inhoudelijke behandeling van de strafzaak eerder gereed kan zijn, en wat het effect hiervan is op doorlooptijden en de duur van de voorlopige hechtenis.

Ook is de Raad voor Strafrechttoepassing en Jeugdbescherming gevraagd advies uit te brengen over de vraag of elektronisch toezicht bij zowel jeugdigen als volwassenen vaker, of op een andere manier toegepast kan worden en of dit wenselijk en zinvol is. Het gaat hierbij zowel over elektronisch toezicht in het kader van schorsing van de voorlopige hechtenis als om elektronisch toezicht als straf.

5.5 Rechtsmiddelen

(273) De leden van de CDA-fractie lezen dat in artikel 2.5.58 is vastgelegd dat een verdachte bezwaar kan maken tegen het bevel tot het opleggen van de maatregelen als bedoeld in artikel 2.5.16. Dit bezwaarschrift moet ingediend worden bij de rechter-commissaris. Binnen welke termijn moet de rechter-commissaris beslissen over het bezwaar?

273. De verdachte die wordt opgehouden voor onderzoek, in verzekering is gesteld of tegen wie bewaring is bevolen, en tegen wie beperkende maatregelen zijn genomen (artikel 2.5.16, eerste lid, onderdeel a), kan daartegen een bezwaarschrift indienen bij de rechter-commissaris (artikel 2.5.58). De rechter-commissaris beslist op het bezwaarschrift overeenkomstig de bepalingen in Titel 2.4 van Boek 1. Hij beslist zo spoedig mogelijk (artikel 1.2.32, eerste lid).

In geval van gevangenhouding of gevangenneming, kan de verdachte dit bezwaarschrift indienen bij de rechtbank die de gevangenhouding of gevangenneming heeft bevolen (artikel 2.5.58). Op het bezwaarschrift wordt door de raadkamer in dat geval overeenkomstig de bepalingen in Boek 1, Titel 2.3, beslist. De raadkamer kan direct na de sluiting van het onderzoek uitspraak doen (artikel 1.2.23, eerste lid). In het andere geval deelt de voorzitter mee wanneer de beslissing zal worden uitgesproken. Dit is uiterlijk binnen zes weken (artikel 1.2.23, tweede lid).

6. Bevoegdheden met betrekking tot het lichaam

(274) De rapporteurs hebben een vraag ten aanzien van de bevoegdheden met betrekking tot het lichaam. Het voorstel ambieert een goede balans te vinden tussen rechtszekerheid (zo specifiek mogelijk omschreven bevoegdheden) en toekomstbestendigheid (een meer open formulering, al dan niet in combinatie met delegatie naar lagere regelgeving). Kan de regering in dit verband toelichten ten aanzien van welke bevoegdheden in de opsporing momenteel het meest wordt gevreesd dat de omschrijving ervan onvoldoende toekomstbestendig is?

274. Tijdens de totstandkoming van Boek 2, Hoofdstuk 6 (bevoegdheden met betrekking tot het lichaam), is met de betrokken organisaties, zoals het openbaar ministerie en de politie, bij de recente ontwikkelingen op het terrein van de forensische opsporing stilgestaan. Ook zijn toen de onderzoeken met betrekking tot het lichaam in kaart gebracht en op hun validiteit en betrouwbaarheid voor de waarheidsvinding in strafzaken beoordeeld. Boek 2, Hoofdstuk 6, is een weerslag van die exercities. In dat hoofdstuk is een wettelijke grondslag gecreëerd voor die onderzoeken met betrekking tot het lichaam die nu en in de nabije toekomst een noodzakelijk hulpmiddel kunnen zijn voor de opsporing van een strafbaar feit. Mede naar aanleiding van deze vraag en de vragen 275 en 277 zijn de bevoegdheden uit Boek 2, Hoofdstuk 6, bij de voorbereiding van het voorstel van de zogenoemde eerste aanvullingswet opnieuw onder de loep genomen. Daarbij is getracht de toekomstbestendigheid van Boek 2, Hoofdstuk 6, te vergroten. Met technologische en wetenschappelijke ontwikkelingen met betrekking tot de (forensische) opsporing en onderzoekshandelingen met betrekking tot het lichaam die nu nog in de kinderschoenen staan of die nog niet aan de horizon zichtbaar zijn, kan echter slechts tot op zekere hoogte rekening worden gehouden. Het is onmogelijk om te voorkomen dat een omschrijving van een onderzoeksbevoegdheid met betrekking tot het lichaam in Hoofdstuk 6 in de toekomst in verband met nieuwe relevante ontwikkelingen weer gewijzigd dient te worden (zie ook het antwoord op vraag 206). Niettemin is de verwachting gerechtvaardigd dat de wettelijke regeling van de onderzoeksbevoegdheden met betrekking tot het lichaam niet snel aangepast zal hoeven te worden, omdat die regeling zoveel mogelijk techniekonafhankelijk en toekomstbestendig is opgezet en die regeling, zoals hiervoor is opgemerkt, in het voorstel van de eerste aanvullingswet nog meer toekomstbestendig wordt gemaakt. Voor de wijze waarop dat geschiedt, wordt verwezen naar de hierna gegeven reactie op vraag 275.

(275) Hoe kunnen deze bevoegdheden meer open worden vormgegeven met behulp van meer open terminologie in combinatie met nadere invulling of beperking in lagere regelgeving?

275. In de memorie van toelichting bij de eerste vaststellingswet is het streven geuit om de wettelijke regeling van het opsporingsonderzoek, waaronder de bevoegdheden met betrekking tot het lichaam, zoveel mogelijk techniekonafhankelijk en toekomstbestendig op te zetten. Tegelijkertijd is daarin aangegeven dat dit streven een grens kent. Vanuit het legaliteitsbeginsel is het bezwaarlijk wanneer een omschrijving van een bevoegdheid wordt gehanteerd waaronder onderzoeken vallen die wat betreft hun mate van ingrijpendheid – bijvoorbeeld vanwege de ernst van de inbreuk die wordt gemaakt op de lichamelijke integriteit en de persoonlijke levenssfeer – aanmerkelijk uiteenlopen (Kamerstukken II 2023/24, 36 327, nr. 3, p. 337). Datzelfde geldt voor een omschrijving waaronder ook onderzoek kan vallen dat nu nog niet is te voorzien en ten aanzien waarvan de vraag kan worden gesteld of inzet daarvan onder dezelfde wettelijke voorwaarden wenselijk is (Kamerstukken II 2022/23, 36 327, nr. 3, p. 51). Om die reden is geen gevolg gegeven aan de consultatieadviezen van het openbaar ministerie en de opsporingsinstanties bij de consultatieversie van Boek 2, waarin ervoor werd gepleit om bij de bevoegdheden die in Boek 2, Hoofdstuk 6, centraal staan met categorieën te werken, door in de wet te spreken over onderzoek ten aanzien van biometrische kenmerken, uiterlijke kenmerken, gedragskenmerken en onderzoek ten aanzien van lichaamsmateriaal (Kamerstukken II 2023/24, 36 327, nr. 3, p. 51–52 en p. 337–338).

Mede naar aanleiding van de vorige en de onderhavige vraag is de regeling van het onderzoek met betrekking tot het lichaam, zoals die nu in Boek 2, Hoofdstuk 6, is opgenomen, nog eens tegen het licht gehouden en onderzocht of er een middenweg mogelijk is tussen de eerder gedane voorstellen van het openbaar ministerie en de opsporingsinstanties en de wijze waarop de regeling nu in dat hoofdstuk is vormgegeven. De conclusie van die exercitie is dat een dergelijke middenweg mogelijk is. In het voorstel van de eerste aanvullingswet zijn daarom diverse aanpassingen in verschillende onderzoeksbevoegdheden met betrekking tot het lichaam aangebracht die beogen de wettelijke regeling van die bevoegdheden in meer gevallen toepasbaar en daarmee nog meer toekomstbestendig te maken. De voorgestelde wijzigingen houden ten opzichte van de regeling zoals deze in het voorstel voor de eerste vaststellingswet staat, veelal een verruiming in van de doelen waarmee die bevoegdheden mogen worden uitgeoefend. Het voorstel voor de eerste vaststellingswet bevat een aantal bevoegdheden met betrekking tot het lichaam met een vrij specifieke doelbinding. Zo mag het onderzoek aan de kleding alleen maar ter inbeslagneming van voorwerpen of ter veiligstelling van sporen van het strafbare feit worden verricht. Deze bevoegdheden mogen niet worden uitgeoefend met het oog op andere dan de in de wet genoemde doeleinden. Die specifieke doelbinding wordt in het voorstel voor de eerste aanvullingswet in die en een aantal andere bepalingen geschrapt. Wel geldt steeds de algemene regel dat de uit te oefenen bevoegdheid in het belang van het onderzoek is (artikel 2.1.2, tweede lid). Deze algemene doelbinding geldt voor het gehele opsporingsonderzoek en is ook voor de bevoegdheden met betrekking tot het lichaam in beginsel dragend en toereikend. Het resultaat van deze wijziging is dat de bevoegdheden weer meer in overeenstemming met het huidige wetboek zijn geformuleerd, waarin een specifieke doelbinding doorgaans evenmin voorkomt. Daarnaast is er in het voorstel voor de eerste aanvullingswet voor gekozen om artikel 2.6.14 meer open te formuleren. De bevoegdheid om van de verdachte een of meer haren af te nemen voor vergelijkend haaronderzoek of isotopenonderzoek en de bevoegdheid om van de verdachte lichaamsmateriaal af te nemen voor een toxicologisch of microbiologisch onderzoek (artikel 2.6.14) is in het aangepaste artikel 2.6.14 omgezet naar een bevoegdheid op grond waarvan lichaamsmateriaal voor ieder onderzoek kan worden afgenomen dat niet in de Titels 6.2 tot en met 6.5 is voorzien. Alleen de afname van het lichaamsmateriaal wordt dus nog in het aangepaste 2.6.14 genormeerd en niet ook het met dat lichaamsmateriaal te verrichten onderzoek, anders dan dat dit, zoals elke strafvorderlijke onderzoekshandeling, in het belang van het onderzoek moet plaatsvinden en moet voldoen aan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit. Onderzoek dat onder de reikwijdte van het aangepaste artikel 2.6.14 valt, kan een onderzoek zijn dat in de eerste vaststellingswet in artikel 2.6.14 een grondslag heeft gekregen, bijvoorbeeld een vergelijkend haaronderzoek of microbiologisch onderzoek, maar ook ieder ander onderzoek aan lichaamsmateriaal dat in de nabije en verre toekomst mogelijk blijkt te zijn. Als in de toekomst nieuwe onderzoeksmethoden worden ontwikkeld die een veel ingrijpender inbreuk op grond- en mensenrechten van burgers tot gevolg hebben dan de onderzoeken die op basis van de huidige onderzoekstechnieken op grond van artikel 2.6.14 mogelijk zijn, zal voor die onderzoeken, naar analogie van bijvoorbeeld de regeling van het DNA-onderzoek, in een meer precieze wettelijke regeling moeten worden voorzien.

Met het voorgaande is in hooflijn aangeven welke aanpassingen in het voorstel van de eerste aanvullingswet zijn opgenomen om met betrekking tot de bevoegdheden ten aanzien van het lichaam een nog beter evenwicht te vinden tussen rechtszekerheid en toekomstbestendigheid. Dit pakket aan aanpassingen kan in de wetgevingsprocedure met betrekking tot het voorstel voor de eerste aanvullingswet op haar merites worden beoordeeld.

(276) De leden van de CDA-fractie lezen dat de uit het huidige wetboek overgenomen bevoegdheden worden aangevuld en uitgebreid met bevoegdheden die betrekking hebben op onderzoeken die door op wetenschappelijke inzichten gebaseerde nieuwe technieken mogelijk zijn geworden. Deze leden zijn blij met deze toevoeging, omdat nieuwe technieken van groot belang kunnen zijn in de opsporing. Laat de voorgestelde regeling het ook toe om op een snelle en efficiënte manier nieuwe technieken toe te kunnen voegen aan het Wetboek van Strafvordering, in het kader van de beweging naar voren, om zo snel aan te kunnen sluiten bij de veranderende realiteit en nieuwe technologische ontwikkelingen?

276. Zie het antwoord op vraag 206.

Te denken valt volgens de aan het woord zijnde leden aan mogelijk toekomstig onderzoek naar de specifieke toetsenbordaanslag van een verdachte; de digitale variant van het handschriftvergelijkend onderzoek. De bewegingsruimte voor de praktijk lijkt echter wat betreft toekomstige methoden juist te worden beperkt. De regering kiest er namelijk voor alle nu bekende opsporingsmethoden letterlijk in het wetboek op te nemen. Elke nieuwe methode vereist dus een nieuwe letterlijke bevoegdheid in het wetboek. De opsporingsdiensten (politie, Koninklijke Marechausse, OM) wijzen erop dat de voorgestelde regeling te gedetailleerd is en het kunnen inzetten van opsporingsmethoden die in de (nabije) toekomst beschikbaar zijn, belemmert. De regering neemt hun adviezen niet over met een beroep op het legaliteitsbeginsel. De leden van de CDA-fractie delen het belang van dit beginsel; een wet moet met voldoende precisie omschrijven wat de opsporing wel en niet kan doen.

(277) Echter, legaliteit is niet hetzelfde als het letterlijk codificeren van opsporingsmethoden. Voornoemde leden verzoeken de regering daarom andere keuzes te onderzoeken bij het vinden van een evenwicht tussen rechtszekerheid en toekomstbestendigheid, tussen de wijze waarop het wetboek nu wordt vormgegeven (te specifiek) en de voorstellen van de opsporingsdiensten (te weinig specifiek).

277. Het legaliteitsvereiste houdt inderdaad niet in dat opsporingsmethoden «letterlijk» worden gecodificeerd, maar wel dat hieraan een toereikende wettelijke basis wordt gegeven in een stelsel van wettelijke opsporingsbevoegdheden waarbij de toepassingscriteria overeenkomen met de ingrijpendheid van deze methoden. Daarom is algemeen uitgangspunt dat naarmate een bevoegdheid ingrijpender is, deze aan zwaardere wettelijke toepassingscriteria is gebonden.

Dit vloeit ook voort uit de rechtspraak van het EHRM. Binnen deze grenzen is ernaar gestreefd de bevoegdheden met betrekking tot het lichaam in Boek 2, Hoofdstuk 6, zodanig te formuleren dat een evenwicht wordt gevonden tussen rechtszekerheid en toekomstbestendigheid. Deze vraag en de vragen 274 en 275 hebben aanleiding gegeven de regeling van de bevoegdheden met betrekking tot het lichaam nog eens tegen het licht te houden en te onderzoeken of er een middenweg mogelijk is tussen de voorstellen die het openbaar ministerie en de opsporingsinstanties in het kader van de consultatieversie van dit wetsvoorstel hebben gedaan en de wijze waarop de regeling nu in dat hoofdstuk is vormgegeven. De conclusie van die exercitie is dat een dergelijke middenweg mogelijk is. Die conclusie heeft erin geresulteerd dat in het voorstel van de eerste aanvullingswet diverse aanpassingen in verschillende onderzoeksbevoegdheden met betrekking tot het lichaam zijn aangebracht die beogen de wettelijke regeling van die bevoegdheden in meer gevallen toepasbaar en daarmee nog meer toekomstbestendig te maken, terwijl aan de rechtszekerheid niets wordt afgedaan. Zie voor een beschrijving van die aanpassingen het antwoord op vraag 275.

6.4 Onderzoek in het lichaam

(278) De leden van de D66-fractie constateren dat voor de bevoegdheid onderzoek in en aan het lichaam, onderzoek aan de kleding en gedwongen afname van DNA-materiaal in het nieuwe wetboek slechts nog een «verdenking» nodig is, terwijl dit onder de huidige wet «ernstige bezwaren» moeten zijn. Deze leden lezen ook dat de reden van de regering hiervoor is dat opsporingsbevoegdheden zijn bedoeld om een verdenking tot klaarheid te brengen. Daarbij past volgens de regering niet dat sommige bevoegdheden pas mogen worden ingezet als die verdenking stevig genoeg is. Kan de regering uitleggen waarom zij dit belang zwaarwegender vindt dan het belang van betrokkenen om niet te lichtzinnig aan dit onderzoek te worden onderworpen? Kan de regering hierin ook meenemen dat de Afdeling adviseert deze keuze, in ieder geval ten aanzien van onderzoek aan en in het lichaam, te heroverwegen?

278. In het nieuwe wetboek is ervoor gekozen dat voor het doen van een kledingonderzoek, een onderzoek aan of in het lichaam en het klassiek DNA-onderzoek, voor zover die onderzoeken tegen de wil van de verdachte plaatsvinden, niet langer het bestaan van ernstige bezwaren wordt geëist. Als tegen de verdachte een redelijk vermoeden van schuld aan het strafbare feit bestaat dat op feiten of omstandigheden is gebaseerd, is dat voldoende.

Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State om het schrappen van het vereiste van ernstige bezwaren bij onderzoek aan en in het lichaam te heroverwegen, is niet opgevolgd (Kamerstukken II 2022/23, 36 327, nr. 4, p. 97). De belangrijkste reden voor het laten vervallen van dit vereiste is dat opsporingsbevoegdheden zijn bedoeld om een verdenking tot klaarheid te brengen. Daarbij past niet dat sommige van deze opsporingsbevoegdheden pas mogen worden ingezet als die verdenking stevig genoeg is want die bevoegdheden zijn vaak juist nodig om een tegen de verdachte gerezen verdenking te kunnen verstevigen of te ontkrachten. Voor een uitgebreide beschrijving van de argumenten die pleiten voor het laten vervallen van de eis van ernstige bezwaren voor het doen van een kledingonderzoek, een onderzoek aan of in het lichaam en het klassiek DNA-onderzoek wordt verwezen naar de memorie van toelichting (zie de inleidende toelichting op Boek 2 onder «actualisering van bevoegdheden» en de toelichting op de artikelen 2.6.6, 2.6.7. 2.6.8 en 2.6.16). Een van die argumenten is dat de uitoefening van de bevoegdheid tot het uitvoeren van een onderzoek aan of in het lichaam, zoals opgenomen in artikel 7, vijfde respectievelijk zesde lid, Politiewet 2012 niet afhankelijk is van het bestaan van ernstige bezwaren, terwijl dat onderzoek minstens zo ingrijpend kan zijn als een onderzoek aan of in het lichaam dat in het kader van het opsporingsonderzoek plaatsvindt.

Het laten vervallen van de eis van ernstige bezwaren betekent niet dat een verdachte voortaan lichtzinnig tegen zijn wil aan een kledingonderzoek, een onderzoek aan of in het lichaam of een DNA-onderzoek kan worden onderworpen. Zo mag – vanuit het uitgangspunt dat naarmate het een ingrijpender bevoegdheid betreft, een hogere autoriteit de toepassing daarvan beveelt of de verdenking een zwaarder strafbaar feit moet betreffen – onderzoek in het lichaam alleen plaatsvinden op bevel van de officier van justitie en alleen in geval van verdenking van een misdrijf waarop naar de wettelijke omschrijving gevangenisstraf is gesteld van vier jaar of meer. Daarin ligt een belangrijke rechtsbeschermende waarborg besloten: voorkomen wordt dat al te snel tot de uitoefening van ingrijpende bevoegdheden wordt overgegaan. Naast de toepassingscriteria die in de artikelen 2.6.6, 2.6.7. 2.6.8 en 2.6.16 aan de uitoefening van deze onderzoeksbevoegdheden zijn gesteld, gelden immers ook de algemene bepalingen van het opsporingsonderzoek uit Boek 2, Titel 1.2. Het betreft hier vooral de algemene bepaling over proportionaliteit en subsidiariteit en de algemene bepaling over het onderzoeksbelang.

(279) De leden van de CDA-fractie lezen dat gewijzigd is dat onderzoek in het lichaam middels het nieuwe artikel 2.6.8 alleen kan worden bevolen wanneer de verdachte is aangehouden op verdenking van een misdrijf waarop een gevangenisstraf van vier jaar of meer is gesteld, in plaats van bij elke aangehouden verdachte. Wat is de reden dat de regering deze wijziging heeft doorgevoerd?

279. De bevoegdheid tot het verrichten van een onderzoek in het lichaam kan op grond van artikel 2.6.2 in combinatie met artikel 2.6.8 alleen ten aanzien van een verdachte worden uitgeoefend als hij is opgehouden voor onderzoek of in verzekering of in voorlopige hechtenis is gesteld en er sprake is van een verdenking van een misdrijf waarop naar de wettelijke omschrijving gevangenisstraf van vier jaar of meer is gesteld of een van de lichtere misdrijven die in artikel 2.1.8 met een vierjaarsmisdrijf is gelijkgesteld. Het is dus niet zo dat onderzoek in het lichaam alleen bij vierjaarsmisdrijven mogelijk is. Dat was wel zo voorgesteld in de consultatieversie van Boek 2 als onderdeel van een voorstel tot vereenvoudiging van de verdenkingscriteria. Van dat voorstel is op basis van de consultatieadviezen echter afgezien. Ondanks dat onderzoek in het lichaam behalve bij verdenking van vierjaarsmisdrijven ook mogelijk is bij verdenking van daarmee gelijkgestelde lichtere misdrijven, is het verdenkingscriterium wel nog enigermate verzwaard ten opzichte van het huidige wetboek. Op grond van het huidige wetboek kan onderzoek in het lichaam ten aanzien van elke aangehouden verdachte worden bevolen. Met deze verzwaring van het toepasselijke verdenkingscriterium wordt uitdrukking gegeven aan het ook aan het nieuwe wetboek ten grondslag liggende uitgangspunt dat naarmate de uitoefening van een bevoegdheid ingrijpender is, zwaardere wettelijke toepassingscriteria gelden. De uitoefening van de bevoegdheid tot het verrichten van een onderzoek in het lichaam kan ingrijpend zijn. De uitoefening daarvan zal immers leiden tot een aantasting van in het in de artikelen 11 Grondwet en 8 EVRM besloten beschermde recht op onaantastbaarheid van het lichaam. Praktisch gesproken behelst dit toepassingscriterium alleen een beperking in geval van aanhouding bij ontdekking op heterdaad (die bij elk strafbaar feit mogelijk is) en in geval van aanhouding buiten heterdaad van een verdachte van wie geen vaste woon- of verblijfplaats in Nederland kan worden vastgesteld (wat mogelijk is indien de verdenking een misdrijf betreft waarop naar de wettelijke omschrijving gevangenisstraf is gesteld).

Uit een door de Universiteit van Amsterdam uitgevoerd onderzoek (Abels, D., Benschop, A., Blom, T., Jonk, J. & Korf, O.J. (2016) Vereenvoudiging Verdenkingscriteria. De gevolgen van de voorgenomen wijziging van de verdenkingscriteria voor de opsporingspraktijk. Amsterdam: Rozenberg Publishers) blijkt dat hantering van het (in de consultatieversie van Boek 2 nog voorgestelde) vierjaarscriterium voor de uitoefening van de bevoegdheid tot het verrichten van onderzoek in het lichaam naar verwachting geen grote gevolgen zal hebben. Nu de bevoegdheid behalve bij vierjaarsmisdrijven ook kan worden uitgeoefend in geval van lichtere misdrijven die daarmee gelijk zijn gesteld, geldt deze verwachting in nog sterkere mate.

(280) De leden van de CDA-fractie lezen dat onderzoek dat met de toepassing van de CT-scan op Schiphol wordt verricht om te achterhalen of zich in het lichaam van een verdachte bolletjes met drugs bevinden, een niet-invasief beeldvormend onderzoek is, maar alsnog alleen met vrijwillige medewerking van de verdachte kan plaatsvinden vanwege een heel klein beetje verhoogde kans op kanker door de röntgenstraling. Verwacht de regering verwacht dat veel verdachten hieraan vrijwillig gaan meewerken? Wat is de consequentie als een verdachte weigert mee te werken? Heeft de regering ook kennis hoe andere landen deze afweging maken?

280. Uit door het openbaar ministerie aangeleverde cijfers blijkt dat in 2023 bij 363 aangehouden verdachten op vrijwillige basis de CT-scan is toegepast. De verdachte krijgt de mogelijkheid om met de CT-scan te bewijzen dat zich in zijn lichaam geen bolletjes met drugs bevinden. Als de CT-scan een negatieve uitslag geeft, wordt de verdachte direct in vrijheid gesteld. Wanneer de verdachte weigert om zich aan de CT-scan te onderwerpen, wordt de verdachte overgebracht naar de slikkerafdeling van het Justitieel Complex Schiphol. Daar moet de verdachte drie keer schone ontlasting produceren om aan te tonen dat hij wel of geen drugs in zijn lichaam draagt. Na drie keer schone ontlasting wordt hij in vrijheid gesteld. Deze methode betekent voor de verdachte een langer oponthoud dan de toepassing van een CT-scan want die duurt in totaal maar een paar minuten. Dat is mogelijk ook de reden dat in 2023 maar 41 aangehouden verdachten de CT-scan hebben geweigerd. Overigens kunnen zwangere vrouwen niet kiezen voor de toepassing van de CT-scan. Als zij na hun aanhouding niet direct bekennen dat zich in hun lichaam bolletjes met drugs bevinden, zullen zij altijd naar de slikkerafdeling worden overgebracht. Het is niet bekend hoe andere landen tegen bolletjesslikkers optreden en welke afwegingen zij in dat kader maken.

6.5 Overige onderzoeken met betrekking tot het lichaam

(281) De rapporteurs hebben enkele vragen ten aanzien van overige onderzoeken met betrekking tot het lichaam. In hoeverre noopt het Unierecht – in het bijzonder artikel 10 Richtlijn 2016/80 en de jurisprudentie hierover – tot aanpassing van de regels voor het afnemen van DNA? Indien het Unierecht niet noopt tot aanpassing, hoe wordt voorkomen dat de verwerking van DNA en DNA-profielen in strijd komt met de verwerkingsbeginselen uit Richtlijn 2016/80?

281. Bij de implementatie van Richtlijn 2016/680, ook wel aangeduid als richtlijn gegevensbescherming opsporing en vervolging, is het uitgangspunt gehanteerd dat zoveel mogelijk moest worden voorkomen dat de instanties binnen de strafrechtsketen zouden worden geconfronteerd met verschillende verwerkingsregimes, met het oog op de uitvoerbaarheid van de regels voor de verwerking van persoonsgegevens door de betreffende instanties (Kamerstukken II 2017/18, 34 889, nr. 3, p. 17). Daarom is met betrekking tot de verwerking van celmateriaal en DNA-profielen door het Nederlands Forensisch Instituut in de DNA-databank voor strafzaken aangenomen dat de Algemene verordening gegevensbescherming hierop van toepassing is en niet de richtlijn (Kamerstukken II 2017/18, 34 939, 3, p. 21–22).

Artikel 9 van de Algemene verordening gegevensbescherming bevat een bijzondere regeling voor de verwerking van genetische persoonsgegevens en andere gevoelige persoonsgegevens, zoals persoonsgegevens waaruit ras of etnische afkomst blijkt en biometrische gegevens. Zowel celmateriaal als een DNA-profiel is aan te merken als een genetisch persoonsgegeven in de zin van artikel 4, onder 13 van de Algemene verordening gegevensbescherming. Een verwerking van een dergelijk persoonsgegeven is volgens artikel 9 verboden tenzij is voldaan aan een van de voorwaarden die in het tweede lid van dat artikel zijn opgesomd. Onder die voorwaarden valt dat de verwerking noodzakelijk is om «redenen van zwaarwegend algemeen belang, op grond van Unierecht of lidstatelijk recht, waarbij de evenredigheid met het nagestreefde doel wordt gewaarborgd, de wezenlijke inhoud van het recht op bescherming van persoonsgegevens wordt geëerbiedigd en passende en specifieke maatregelen worden getroffen ter bescherming van de grondrechten en de fundamentele belangen van de betrokkene» (zie onderdeel g). Redelijkerwijs mag worden aangenomen dat het eerder aangehaalde doel ten behoeve waarvan het celmateriaal en de DNA-profielen worden bewaard («het voorkomen, opsporen, vervolgen en berechten van strafbare feiten en het vaststellen van de identiteit van een lijk») een reden van zwaarwegend algemeen belang is. Verder geldt dat bij de introductie van DNA-onderzoek in het Wetboek van Strafvordering in het begin van de jaren negentig en ook later in het kader van de verruiming van de mogelijkheden tot de inzet van dat instrument, hoewel de Algemene verordening gegevensbescherming toen nog niet gold, al wel is stilgestaan bij de noodzaak en de proportionaliteit van dat instrument en maatregelen zijn getroffen ter bescherming van de grondrechten en de fundamentele belangen van de betrokkenen, mede in het licht van de toen geldende Wet bescherming persoonsgegevens en zijn voorganger de Wet persoonsregistraties. Zo zijn de bewaartermijnen van het celmateriaal en de DNA-profielen van verdachten gedifferentieerd aan de hand van onder meer de aard en ernst van het misdrijf in het kader waarvan die persoonsgegevens zijn afgenomen dan wel bepaald (ook het EHRM heeft in zijn jurisprudentie op het belang daarvan gewezen; zie EHRM 22 juni 2017, Aycaguer v. Frankrijk, rov. 43 en EHRM 13 februari 2020, Gaughran v. Verenigd Koninkrijk, rov. 87.) en mogen DNA-profielen van anderen dan verdachten alleen in de DNA-databank voor strafzaken worden opgeslagen als wordt vermoed dat zij slachtoffer zijn van een ernstig misdrijf. Ook is in dat kader betrokken dat de afname van celmateriaal een beperking van het recht op onaantastbaarheid van het lichaam oplevert, zoals besloten ligt in artikel 8 EVRM. Daarnaast is stilgestaan bij het feit dat het bewaren van celmateriaal en de daaruit verkregen DNA-profielen en het onderling vergelijken van die profielen, ook met bijvoorbeeld de DNA-profielen van verdachten die andere EU-lidstaten hebben opgeslagen, een beperking vormt van het in artikel 8 EVRM neergelegde recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Bij de totstandkoming van de (uitbreiding van de regeling) van het DNA-onderzoek is telkens gestreefd naar een zo beperkt mogelijke inbreuk op die grondrechten.

Op grond van het recht van de Europese Unie bestaat er kort samengevat geen noodzaak om de regels die bij of krachtens het huidige Wetboek van Strafvordering voor het afnemen van celmateriaal gelden, aan te passen. Wel zullen, zoals eerder is aangekondigd, de bewaartermijnen van celmateriaal en DNA-profielen van minderjarige veroordeelden worden gehalveerd. Dat zal gebeuren in het kader van het voorstel van wet houdende wijziging van de Wet DNA-onderzoek bij veroordeelden en het Wetboek van Strafvordering in verband met de introductie van conservatoire afname van celmateriaal en enkele andere wijzigingen met betrekking tot DNA-onderzoek, dat naar verwachting dit jaar bij de Tweede Kamer zal worden ingediend (Kamerstukken II 2023/24, 31 415, nr. 29).

Mede in het licht van het feit dat voor de inwerkingtreding van de Algemene verordening gegevensbescherming op de verwerking van celmateriaal en DNA-profielen het regime van de Wet bescherming persoonsgegevens van toepassing was en de verwerkingsbeginselen die in die verordening zijn opgenomen, materieel overeenkomen met de beginselen uit die wet, kan worden geconcludeerd dat de verwerking van celmateriaal en DNA-profielen voldoet aan de toepasselijke Europese normen.

(282) De rapporteurs vragen ook hoe wordt gewaarborgd dat de verwerking van gevoelige gegevens (vingerafdrukken, digitale met het oog op gezichtsherkenning bewerkte afbeeldingen van gezichten, en lichaamsmateriaal) in overeenstemming is met de eisen van Richtlijn 2016/80, nu dit onderwerp noch in de Wpg noch in het onderhavige wetsvoorstel of bijbehorende lagere regelgeving is geadresseerd?

282. De verwerking van persoonsgegevens in het kader van de opsporing en vervolging van strafbare feiten wordt beheerst door de Wet politiegegevens en de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens. Deze wetten geven uitvoering aan Richtlijn 2016/680 en bevatten belangrijke waarborgen over de verwerking van persoonsgegevens in het politie- en justitiedomein. Met betrekking tot gevoelige gegevens, zoals genetische en biometrische gegevens en gezondheidsgegevens, schrijven deze wetten voor dat de verwerking van dergelijke gegevens alleen kan plaatsvinden wanneer dit onvermijdelijk is voor het doel van de verwerking, in aanvulling op de verwerking van andere gegevens over de desbetreffende persoon, én de gegevens afdoende zijn beveiligd (artikel 5 van de Wet politiegegevens en 39c, derde lid, van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens). Voor deze beveiliging moet de verwerkingsverantwoordelijke passende technische en organisatorische maatregelen nemen om een beveiligingsniveau te waarborgen dat op de aard van deze gegevens is afgestemd, op een zodanige manier dat de gegevens beschermd zijn tegen ongeoorloofde of onrechtmatige verwerking en tegen opzettelijk verlies, vernietiging of beschadiging. Het Besluit politiegegevens geeft hieraan verdere uitwerking in artikel 6:1a. Voor zover het lichaamsmateriaal dat bij het Nederlands Forensisch Instituut wordt bewaard, en de daaruit verkregen informatie zoals DNA-profielen betreft, is, zoals in antwoord op vraag 281 is toegelicht, de Algemene verordening gegevensbescherming van toepassing. Die verordening heeft rechtstreekse werking en heeft waar nodig uitwerking gekregen in het Besluit DNA-onderzoek in strafzaken.

(283) De rapporteurs vragen de regering ook in hoeverre de bevoegdheid om vingerafdrukken af te nemen bij staande gehouden verdachten proportioneel is en in overeenstemming met het Unierecht.

283. Op grond van artikel 2.6.9, eerste lid, kan een opsporingsambtenaar van de verdachte die is staande gehouden, een of meer vingerafdrukken nemen. Die bevoegdheid vormt een aanvulling op de bevoegdheid die de opsporingsambtenaar op grond van artikel 2.5.3, eerste lid, heeft. Dat artikellid geeft hem de bevoegdheid om een verdachte staande te houden met het oog op de vaststelling van zijn identiteit. Dat doet hij door de verdachte overeenkomstig de huidige regeling naar zijn identificerende persoonsgegevens te vragen en van hem te vorderen dat hij zijn identiteitsbewijs ter inzage aanbiedt (zie artikel 2 van de Wet op de identificatieplicht) en dat identiteitsbewijs vervolgens te controleren. Omwille van de proportionaliteit mag de opsporingsambtenaar de bevoegdheid uit artikel 2.6.9, eerste lid, niet standaard bij iedere verdachte of een afgebakende groep van verdachten uitoefenen, maar alleen in het geval waarin ook na de controle van door de staande gehouden verdachte opgegeven identificerende persoonsgegevens en van zijn identiteitsbewijs over zijn identiteit twijfel blijft bestaan. Zijn vingerafdrukken worden vervolgens online en real time, geheel automatisch vergeleken met de van de verdachte eventueel al in de zogeheten Voorziening voor Verificatie en Identificatie verwerkte vingerafdrukken. Daardoor kan snel een objectieve uitslag over zijn identiteit worden gegeven.

Pas als blijkt dat van de staande gehouden verdachte in een eerder strafrechtelijk onderzoek geen vingerafdrukken zijn verwerkt, of de onderlinge vergelijking van de vingerafdrukken geen duidelijkheid heeft gegeven over de identiteit van de staande gehouden verdachte of indien het om andere redenen van belang is dat direct tot zijn aanhouding wordt overgegaan, zal de verdachte worden aangehouden en aan een uitgebreider identiteitsonderzoek worden onderworpen. Als hij is aangehouden wegens verdenking van een misdrijf waarop naar de wettelijke omschrijving gevangenisstraf van vier jaar of meer is gesteld (en ook als er sprake is van een verdachte die wegens verdenking van een dergelijk misdrijf wordt verhoord zonder dat hij is aangehouden) of hij is aangehouden wegens een ander strafbaar feit en er twijfel over zijn identiteit bestaat, zal overeenkomstig het huidig artikel 55c, tweede en derde lid, ten behoeve van het vaststellen van zijn identiteit altijd een of meer gezichtsopnamen en vingerafdrukken worden genomen.

De hierboven geschetste trapsgewijze wijze van identiteitsvaststelling is, zoals artikel 8 EVRM verlangt, proportioneel ten opzichte van het nagestreefde doel van het voorkomen, opsporen, vervolgen en berechten van strafbare feiten. Door de bevoegdheid tot het nemen van vingerafdrukken in artikel 2.6.9, eerste lid, te beperken tot staande gehouden verdachten over wier identiteit twijfel bestaat, wordt een zo beperkt mogelijke inbreuk op het recht op onaantastbaarheid van het lichaam van die verdachten gemaakt. Bovendien gaat het daarbij om een lichte inbreuk op dat recht, omdat de verdachte enkel en alleen maar zijn vinger op een daarvoor bestemd apparaat hoeft te leggen. Vanuit een oogpunt van subsidiariteit is verder een voordeel dat verdachten daardoor niet onnodig van hun vrijheid worden beroofd. Zonder die bevoegdheid zouden zij immers bij twijfel over hun identiteit worden aangehouden en naar het politiebureau worden overgebracht om daar hun identiteit te kunnen vaststellen. Vrijheidsberoving vormt een zwaardere beperking van de grond- en mensenrechten van de verdachte op dan het plaatsen van zijn vinger op een daarvoor bestemd apparaat en het vergelijken van zijn vingerafdrukken met de al van hem verwerkte vingerafdrukken. Andere, minder verstrekkende maatregelen kunnen niet of onvoldoende ervoor zorgen dat hun identiteit op een betrouwbare en zorgvuldige manier kan worden vastgesteld. Lang niet iedere verdachte heeft namelijk een identiteitsbewijs bij zich en identiteitsbewijzen worden regelmatig vervalst. De verdachte heeft er in beginsel namelijk geen belang bij om mee te werken aan de strafrechtelijke interventie. Die interventie keert zich immers juist tegen hem. Bijgevolg heeft hij er in beginsel evenmin belang bij om aan een opsporingsambtenaar zijn juiste identificerende persoonsgegevens op te geven. Het feit dat in onze rechtscultuur van oudsher vele verdachten dat wel doen, doet hieraan niet af. Niet alleen daarom, maar ook omdat de visuele vergelijking van de foto op een identiteitsbewijs met het gezicht van de staande gehouden verdachte, lang niet altijd voldoende uitsluitsel antwoord geeft op de vraag of het getoonde identiteitsbewijs inderdaad hoort bij degene die er gebruik van maakt om zich te legitimeren, is het van belang dat de door de verdachte opgegeven identiteit gedegen op haar juistheid kan worden getoetst. Vingerafdrukken kunnen dan uitkomst bieden. Zij zijn immers uniek identificerend en onveranderlijk en zijn daarom een trefzeker en betrouwbaar (aanvullend) instrument om iemands identiteit te controleren. Met vingerafdrukken kan daarnaast niet gemakkelijk worden gefraudeerd. Als daarmee wel is gefraudeerd, kan de opsporingsambtenaar aan de hand van de foto en de personalia die op het scherm van het apparaat voor hem verschijnen indien de verdachte zijn vingers op de daarvoor bestemde apparatuur plaatst, verifiëren of die persoonsgegevens met hem overeenkomen.

Een deugdelijke vaststelling van de identiteit van een verdachte mag niet afhankelijk zijn van de status van de verdachte, dat wil zeggen of hij is staande gehouden of aangehouden. Onafhankelijk van iemands status is het immers voor de effectiviteit en efficiency van de opsporing noodzakelijk dat kan worden gecontroleerd of de staande gehouden verdachte degene is die hij aangeeft te zijn en dat bij twijfel over zijn identiteit de mogelijkheid bestaat om met behulp van zijn vingerafdrukken zijn identiteit te verifiëren. De overheid dient zich ervoor in te spannen dat aan iedere strafrechtelijke interventie – zeker als zij de rechten of vrijheden van burgers raakt – een deugdelijke identiteitsvaststelling voorafgaat.

De bevoegdheid om van staande gehouden verdachten bij twijfel over hun identiteit een of meer vingerafdrukken te nemen is niet alleen in overeenstemming met artikel 8 EVRM, maar ook met de Richtlijn 2016/680. Op grond van artikel 10 van die richtlijn geldt dat het verwerken van gevoelige gegevens, waaronder biometrische gegevens, zoals vingerafdrukken, in de zin van artikel 3, onder 13 van de richtlijn, met het oog op de unieke identificatie van een natuurlijke persoon, slechts is toegelaten wanneer de verwerking strikt noodzakelijk is, plaatsvindt met inachtneming van passende waarborgen voor de rechten en vrijheden van de betrokkene, en bij het Unierecht of het lidstatelijke recht is toegestaan (zie onderdeel a). Zoals hiervoor is toegelicht, is het met het oog op de effectiviteit en efficiency van de opsporing zonder meer noodzakelijk dat de identiteit van een staande gehouden verdachte deugdelijk wordt vastgesteld en dat met het oog daarop bij twijfel over zijn identiteit zijn vingerafdrukken worden genomen en vergeleken (dat zijn vormen van verwerken in de zin van de richtlijn) om zijn identiteit wel te kunnen vaststellen. Controle van de door de verdachte opgegeven identificerende persoonsgegevens en van zijn identiteitsbewijs biedt, zoals hiervoor is toegelicht, namelijk lang niet altijd uitkomst. Hoewel niet van iedere staande gehouden verdachte eerder in een strafzaak vingerafdrukken zullen zijn genomen en in de in Voorziening voor Verificatie en Identificatie zullen zijn verwerkt en verificatie van de identiteit met behulp van vingerafdrukken daarom niet in alle gevallen uitsluitsel zal geven over de juistheid van een door de staande gehouden verdachte opgegeven identiteit, zal controle door middel van vingerafdrukken in geval van twijfel over de identiteit bij een verdachte van wie de vingerafdrukken wel in die databank zijn verwerkt, snel een objectieve uitslag over zijn identiteit geven.

(284) De leden van de VVD-fractie vragen naar de laatste stand van zaken met betrekking tot de pilot die het OM en het NFI hebben aangekondigd met genealogische DNA-databanken. Op welke wijze wordt in het nieuwe Wetboek van Strafvordering rekening gehouden met de uitkomsten van deze pilot? Kan de regering toezeggen dat bij een positieve uitkomst van de pilot een effectieve en toekomstbestendige regeling in het Wetboek van Strafvordering wordt opgenomen als dat noodzakelijk is voor de uitvoeringspraktijk?

284. De laatste stand van zaken met betrekking tot de pilot is toegelicht in de brief van 14 december 2023 aan de Tweede Kamer (Kamerstukken II 2023/24, 31 415, nr. 29). De pilot heeft tot doel het DNA-profiel van een ongeïdentificeerde verdachte en een ongeïdentificeerd slachtoffer uit twee ernstige zaken waarin sprake is van een verdenking van moord of doodslag te vergelijken met DNA-profielen in twee genealogische databanken. Hiermee wordt getracht een doorbraak in die zaken te forceren. Over de uitkomsten van deze pilot zal de Tweede Kamer te zijner tijd worden geïnformeerd.

De regeling van het DNA-onderzoek in het huidige en het nieuwe wetboek houden geen rekening met het gebruik van commerciële genealogische databanken voor het verrichten van DNA-verwantschapsonderzoek ten behoeve van de opsporing. Het openbaar ministerie is niettemin, zoals ook in de brief van 14 december 2023 tot uitdrukking is gebracht, van oordeel dat het gebruik van genealogische databanken voor de opsporing momenteel juridisch toelaatbaar is, en aangenomen mag worden dat de rechter-commissaris dat standpunt steunt, gezien het feit dat de rechter-commissaris voor het gebruik daarvan een machtiging heeft verleend.

Afhankelijk van de uitkomsten van de pilot is het voornemen om advies van deskundigen, zoals deskundigen uit de rechtspraktijk maar ook deskundigen op het terrein van ethiek en privacy, in te winnen over de proportionaliteit van de inzet van commerciële genealogische databanken voor de opsporing. Voordat eventueel wordt besloten tot een wettelijke regeling wordt eerst goed onderzocht wat de juridische, ethische en privacyaspecten zijn van het gebruik van deze databanken. De mogelijkheden van de databanken voor de opsporing lijken weliswaar veelbelovend te zijn, maar het is evenzeer van belang om aandacht te hebben voor de gevolgen hiervan voor en de rechtsbescherming van de burgers die de DNA-profielen hebben geüpload voor het identificeren van familieleden en/of het achterhalen van hun geografische herkomst.

(285) De leden van de VVD-fractie vragen of artikel 2.6.23 nader kan worden toegelicht, nu dat artikel niet apart is opgenomen in de artikelsgewijze toelichting. Wanneer wordt een slachtoffer gewezen op de mogelijkheid die dit artikel biedt?

285. Artikel 2.6.23 komt inhoudelijk overeen met artikel 151g, eerste en tweede lid, van het huidige wetboek. Het eerste lid van artikel 2.6.23 voorziet erin dat het slachtoffer van een misdrijf waarbij er aanwijzingen zijn dat op hem een aangewezen ernstige besmettelijke ziekte kan zijn overgedragen, de officier van justitie kan verzoeken een onderzoek naar een mogelijke besmetting met die ziekte te bevelen. Het gaat hier in de eerste plaats om een onderzoek als bedoeld in artikel 2.6.20, eerste lid, of artikel 2.6.21, eerste lid, dat tot doel om vast te stellen of de verdachte of derde drager is van een of meer van de aangewezen ernstige ziektes. Het tweede type onderzoek, dat wordt aangeduid als fylogenetisch onderzoek en in artikel 2.6.22 is neergelegd, heeft tot doel om met een zekere mate van waarschijnlijkheid vast te stellen of de verdachte of derde degene is die de desbetreffende infectieziekte heeft overgedragen op het slachtoffer van het misdrijf.

Op grond van artikel 1.5.3 rust op de officier van justitie de plicht om het slachtoffer bij zijn eerste contact met een betrokken opsporingsambtenaar zonder onnodige vertraging informatie te verstrekken over zijn rechten. Daaronder kan ook zijn recht om een verzoek als bedoeld in artikel 2.6.23 te doen, worden begrepen. Het is de bedoeling dat dit in de algemene maatregel van bestuur op grond van het tweede lid van artikel 1.5.3 wordt geregeld. Als het slachtoffer wordt bijgestaan (zie artikel 1.5.6), mag worden aangenomen dat degene die hem bijstaat, hem zo spoedig mogelijk op dat recht wijst. Verder kan het slachtoffer over zijn rechten advies inwinnen bij een instelling voor slachtofferhulp waarnaar het slachtoffer op grond van artikel 1.5.2 moet worden verwezen.

Volgens het tweede lid van artikel 2.6.23 moet de officier van justitie binnen twaalf uur na ontvangst van het verzoek van het slachtoffer een gemotiveerde beslissing nemen en het slachtoffer daarvan in kennis stellen. De belangrijkste reden voor deze korte termijn is het medisch belang van het slachtoffer. Het innemen van preventieve medicatie is slechts gedurende een korte tijd na de overdracht van de ernstige besmettelijke ziekte effectief (Kamerstukken II 2007/08, 31 241, nr. 6, p. 12).

In het geval dat de officier van justitie het verzoek van het slachtoffer afwijst, kan het slachtoffer op grond van artikel 2.6.27, eerste lid, bij de rechter-commissaris een bezwaarschrift indienen.

(286) De aan het woord zijnde leden vragen voorts hoe vaak het onderzoek in artikel 2.6.20 de afgelopen vijf jaren heeft plaatsgevonden en of dit artikel ook kan worden toegepast als er een vermoeden bestaat van COVID-19.

286. Uit navraag blijkt dat bij het openbaar ministerie niet bekend is hoe vaak het in artikel 2.6.20 bedoelde onderzoek de afgelopen vijf jaar heeft plaatsgevonden. Artikel 2.6.20 maakt het mogelijk om van een verdachte of derde celmateriaal (te weten slijmvlies of sputum) af te nemen voor de uitvoering van een onderzoek dat dient om vast te stellen of de verdachte of derde drager is van COVID-19. Dat onderzoek kan worden verricht in geval van een misdrijf waarbij uit aanwijzingen blijkt dat de verdachte het slachtoffer van dat misdrijf kan hebben besmet of dat de verdachte het slachtoffer met behulp van het celmateriaal van een derde heeft besmet door dit celmateriaal door een misdrijf op het slachtoffer over te brengen.

(287) De leden van de CDA-fractie lezen dat in het eerste lid van artikel 2.6.12 is opgenomen dat wanneer het gezicht van de betrokkene niet duidelijk op de foto zichtbaar is, op bevel van de (hulp)officier van justitie foto’s van een aangehouden verdachte kunnen worden genomen, waaronder foto’s waarop zichtbaar is welke kleding de verdacht ten tijde van het begaan van het geweldsmisdrijf droeg. Deze leden zien hierbij grote meerwaarde in het gebruik van gezichtsherkenning bij voetbalwedstrijden, om voetbalvandalisme beter te kunnen bestrijden en bestraffen. Voornoemde leden vragen op welke manier volgens de regering gezichtsherkenning kan bijdragen aan het kunnen verifiëren van verdachten van voetbalvandalisme.

287. Volgens artikel 2.6.2 kan de bevoegdheid van artikel 2.6.12 alleen worden uitgeoefend als de verdachte is opgehouden voor onderzoek of in verzekering of voorlopige hechtenis is gesteld. Het in een stadion maken van beeldopnamen met het oog op bestrijding van voetbalvandalisme kan dus niet op artikel 2.6.12 worden gebaseerd, maar kan wel op basis van de algemene bevoegdheidsbepaling van artikel 2.1.9 plaatsvinden. Een opsporingsambtenaar kan op grond van die bepaling van verdachte personen tijdens een grootschalig evenement als een voetbalwedstrijd beeldopnamen maken indien dat voor de uitoefening van zijn taak nodig is.

Op dit moment worden camerabeelden veelvuldig gebruikt bij het verifiëren van verdachten van voetbalgeweld. Hiervoor wordt ook de Taskforce van de KNVB ingezet die de voetbalclubs, maar ook de politie en het openbaar ministerie ondersteunt bij het uitlezen van de beelden en het herleiden van gedragingen naar personen. Zo heeft de Taskforce geholpen met het identificeren van verdachten bij de geweldplegingen rond de wedstrijden ADO Den Haag-Excelsior, AZ-West Ham, AZ-Legia Warschau en FC Twente-Hammarsby.

(288) De leden van de CDA-fractie lezen dat in het eerste lid onder c van artikel 2.6.14 de nieuwe bevoegdheid is opgenomen om een toxicologisch onderzoek te doen naar lichaamsmateriaal van de verdachte, zoals lichaamshaar, bloed of urine. Op deze manier kan bewijs opgeleverd worden dat de beweringen van de verdachte al dan niet ontkracht. Een voorbeeld dat hierbij wordt gegeven, is wanneer de verdachte beweert niet onder invloed te zijn geweest van bedwelmende middelen.

De leden van de CDA-fractie lezen dat de mogelijkheden om DNA-materiaal te vergaren, worden uitgebreid. Dit zal ook resulteren in een toename van DNA-profielen in de databank. Deze leden vragen hoeveel extra capaciteit nodig zal zijn om deze profielen te verwerken en analyseren, en op welke manier de regering deze capaciteit uit gaat breiden.

288. De mogelijkheden om celmateriaal af te nemen voor de uitvoering van een strafvorderlijk DNA-onderzoek worden in het nieuwe wetboek slechts op één onderdeel uitgebreid. Voor het doen van DNA-onderzoek tegen de wil van de verdachte is niet langer het bestaan van ernstige bezwaren vereist. De verwachting is dat die wijziging tot een zeer kleine toename van DNA-profielen in de DNA-databank zal leiden en in elk geval niet tot een dusdanige toename dat uitbreiding van capaciteit bijvoorbeeld bij het Nederlands Forensisch Instituut nodig is. Het voorgestelde toxicologisch onderzoek levert geen DNA-profielen op en zal om die reden dan ook geen toename van DNA-profielen in de DNA-databank veroorzaken en evenmin extra capaciteit vergen.

(289) De leden van de BBB-fractie hebben op het punt van hoofdstuk 6 nog de algemene vraag waarom de (te) gedetailleerde omschrijving alleen in de memorie van toelichting staat. Als de regering daadwerkelijk wil dat de betreffende bevoegdheden begrensd dienen te worden, waarom is dit dan niet in de wet zelf opgenomen? Dat gaat in de toekomst toch alleen maar verwarring opleveren bij opsporingsambtenaren die niet de memorie van toelichting, maar alleen de wet raadplegen?

289. Vermoedelijk is hier sprake van een misverstand. De omschrijving van de onderzoeksbevoegdheden met betrekking tot het lichaam is in Boek 2, Hoofdstuk 6, en dus in de wettelijke regeling zelf opgenomen en daar waar dat nodig werd geoordeeld, in de memorie van toelichting toegelicht. In dat verband is in de memorie van toelichting ook ingegaan op de mate waarin de wettelijke regeling van deze onderzoeksbevoegdheden gedetailleerd dient te zijn of ruimte biedt voor algemenere omschrijvingen.

(290) In dat licht vragen de leden van de BBB-fractie nog aandacht voor het volgende. Een belangrijk doel van het nieuwe Wetboek van Strafvordering is het verminderen van de administratieve lasten voor de politie en het OM. Waarom zijn de in hoofdstuk 6 van Boek 2 vastgelegde bevoegdheden zo gedetailleerd omschreven met als gevolg dat het niet alleen beperkend is, maar vrijwel zeker ook niet tot vermindering van de administratieve lasten zal leiden? Is de regering zich hiervan bewust? Zo ja, kan de keuze hiervoor worden toegelicht?

290. Mede naar aanleiding van deze vraag, maar ook naar aanleiding van andere vragen in het verslag over Boek 2 over de noodzaak van een gedetailleerde regeling van de onderzoeksbevoegdheden met betrekking tot het lichaam, zoals die nu in Boek 2, Hoofdstuk 6, is neergelegd, is die regeling nog eens tegen het licht gehouden en is onderzocht of er een middenweg mogelijk is tussen enerzijds volstaan met volledig open omschrijvingen of met categorieën van onderzoeken en anderzijds een gedetailleerde omschrijving van die onderzoeken. Die conclusie heeft erin geresulteerd dat in het voorstel van de eerste aanvullingswet diverse aanpassingen in verschillende onderzoeksbevoegdheden met betrekking tot het lichaam zijn aangebracht die ervoor zorgen dat die bevoegdheden minder gedetailleerd zijn vormgegeven. Zie voor meer informatie het antwoord op vraag 275.

(291) In het verlengde van bovenstaande algemene opmerkingen wijzen de leden van de BBB-fractie op de verplichting die is opgenomen in artikel 2.6.12 lid 1 sub c: «In geval van verdenking van een misdrijf waarop naar de wettelijke omschrijving gevangenisstraf van vier jaar of meer is gesteld, kan de officier van justitie of de hulpofficier van justitie bevelen dat de opsporingsambtenaar ten behoeve van een vergelijkend onderzoek van de verdachte een of beide schoenen uitdoet en van de zool of zolen daarvan een of meer afdrukken verwerkt.» Is deze omschrijving niet veel te gedetailleerd en daarmee te beperkend/verplichtend voor de opsporingsambtenaren?

291. Artikel 2.6.12, eerste lid, onderdeel c, is inhoudelijk gebaseerd op het laatste onderdeel van artikel 61a, eerste lid, onder b, van het huidige wetboek. Op basis van dat artikellid kan tegen de voor onderzoek opgehouden verdachte in het belang van het onderzoek worden bevolen dat afdrukken van de zolen van zijn schoenen worden genomen.

Bij de totstandkoming van Boek 2, Hoofdstuk 6, is overwogen om die onderzoeksmaatregel geen plaats in dat hoofdstuk te geven omdat de schoenen van de verdachte tot de voorwerpen behoren die hij met zich voert en die voorwerpen ten behoeve van het maken van schoenzoolafdrukken op grond van Hoofdstuk 7 van Boek 2 in beslag kunnen worden genomen. Voor zover de verdachte voor het nemen van de afdrukken van een of beide van zijn schoenen onder (lichamelijke) dwang zijn schoen(en) moet uitdoen als gevolg waarvan een beperkte inbreuk op zijn lichamelijke integriteit wordt gemaakt, kan die dwang onderdeel zijn van de inbeslagnemingsbevoegdheid. Dat blijkt uit de uitspraak van de Hoge Raad waarin de bevoegdheid tot inbeslagneming als wettelijke basis is beschouwd om de verdachte onder dwang zijn duim op zijn smartphone te laten leggen met het oog op de ontgrendeling van die smartphone (ECLI:NL:HR:2021:202). Niettemin is destijds besloten om de onderzoeksmaatregel uit het laatste onderdeel van artikel 61a, eerste lid, onder b, van het huidige wetboek in Hoofdstuk 6 van Boek 2 een plaats te geven en daarmee de systematiek van het huidige wetboek te volgen. Als gevolg van de onderhavige vraag en andere vragen die in het verslag met betrekking tot Boek 2 over de gedetailleerdheid van die regeling zijn gesteld, is die beslissing heroverwogen en is ervoor gekozen om onderdeel c in artikel 2.6.12 in de eerste aanvullingswet te laten vervallen, als onderdeel van een (in die eerste aanvullingswet opgenomen) breder pakket aan aanpassingen in verschillende onderzoeksbevoegdheden met betrekking tot het lichaam, die ervoor zorgen dat die bevoegdheden minder gedetailleerd worden vormgegeven. De reden voor deze heroverweging is dat zowel in het geval een verdachte voor het nemen van schoenzoolafdrukken een of beide schoenen moet uitdoen als in het geval waarin hij zijn schoenen al had uitgedaan en er dus geen beperkte inbreuk op zijn lichamelijke integriteit hoeft te worden gemaakt, een nadere normering achterwege kan blijven, en het nemen van schoenzoolafdrukken en het toepassen van dwang bij het laten uitdoen van de schoenen op de algemene bevoegdheid tot inbeslagneming kunnen worden gebaseerd. Doordat deze heroverweging onderdeel uitmaakt van een breder pakket aan aanpassingen in het voorstel voor de eerste aanvullingswet kan deze heroverweging in de wetgevingsprocedure met betrekking tot dat voorstel als onderdeel van dat pakket op haar merites worden beoordeeld.

6.7 Bevoegdheden van de rechter-commissaris

(292) De leden van de CDA-fractie lezen dat in titel 6.7 de bevoegdheden van de rechter-commissaris zijn opgenomen. Wat is de reden dat deze bevoegdheden op de voorgestelde plek in het Wetboek van Strafvordering een plek hebben gekregen?

292. In het huidige wetboek zijn, als gevolg van opeenvolgende wijzigingen in de bepalingen van het opsporingsonderzoek, dezelfde of vergelijkbare bevoegdheden verschillende malen uitgeschreven afhankelijk van het toepasselijke verdenkingscriterium of van de autoriteit die de desbetreffende bevoegdheid uitoefent. Dit komt de overzichtelijkheid niet ten goede. Daarom is in het nieuwe wetboek tot uitgangspunt genomen dat bevoegdheden in het opsporingsonderzoek in beginsel eenmaal worden uitgeschreven en dat (waar dat aan de orde is) in een schakelbepaling wordt vermeld dat deze ook bij een ander toepasselijk verdenkingscriterium dan wel ook door een andere autoriteit kunnen worden uitgeoefend. De keuze om de bevoegdheden met betrekking tot het lichaam die door de rechter-commissaris kunnen worden uitgeoefend in Titel 6.7 op te nemen, vloeit rechtstreeks uit dit uitgangspunt voort. In Boek 2, Hoofdstuk 6 (Bevoegdheden met betrekking tot het lichaam) en Boek 2, Hoofdstuk 7 (Bevoegdheden met betrekking tot voorwerpen en gegevens) komen bevoegdheden voor die zowel door opsporingsambtenaren en de officier van justitie als door de rechter-commissaris kunnen worden uitgeoefend. In deze hoofdstukken is ervoor gekozen om deze bevoegdheden alleen voor opsporingsambtenaren en de officier van justitie volledig uit te schrijven. Vervolgens is aan het slot van deze hoofdstukken (voorafgaand aan een titel met rechtsmiddelen waarmee deze hoofdstukken afsluiten) een titel opgenomen (het betreft de Titels 6.7 en 7.7) met een schakelbepaling waarin voor de corresponderende bevoegdheden van de rechter-commissaris wordt verwezen naar de volledig uitgeschreven bevoegdheden in de eerdere titels van het desbetreffende hoofdstuk. Deze constructie sluit aan bij het gegeven dat dit soort bevoegdheden in het leeuwendeel van de gevallen door opsporingsambtenaren of de officier van justitie worden uitgeoefend, en alleen bij uitzondering door de rechter-commissaris.

7. Bevoegdheden met betrekking tot voorwerpen en gegevens

(293) De rapporteurs hebben een algemene vraag over hoofdstuk zeven. Kan de regering toelichten waarom in dit hoofdstuk niet meer aandacht is besteed aan normen uit het gegevensbeschermingsrecht, in het bijzonder als het gaat om grote hoeveelheden gegevens waarin zich ook gegevens van niet-verdachte burgers bevinden?

293. De normering van de verwerking van persoonsgegevens in het politie- en justitiedomein is primair geregeld in de Wet politiegegevens (Wpg) en de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (Wjsg). Het (nieuwe) Wetboek van Strafvordering normeert primair de bevoegdheden om gegevens te vergaren ten behoeve van de opsporing van strafbare feiten. Evenwel wordt onderkend dat het traditionele onderscheid tussen de normering van gegevensvergaring en de normering van gegevensverwerking aan wijziging onderhevig is in het licht van de gevolgen voor de privacy van de burger van het doen van onderzoek aan gegevens die in bulk zijn vergaard en geautomatiseerde gegevensanalyse. Bekeken wordt daarom welke nadere normering van de gegevensverwerking geboden is. Waar nodig zal door middel van wetgeving dergelijke normering worden voorzien. Zie ook het antwoord op de vragen 208 en 210.

(294) Kan de regering nader toelichten hoe de eisen van Richtlijn 2016/80 worden gewaarborgd, mede gelet op het gegeven dat de Wpg voorlopig niet fundamenteel wijzigt?

294. Richtlijn 2016/680 is geïmplementeerd in de Wet politiegegevens en de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens. De gegevensbescherming in deze wetten voldoet aan de eisen die in de richtlijn worden gesteld. Maar aangezien de interpretatie van die normen in de rechtspraak aan ontwikkeling onderhevig is, blijft het zaak om die ontwikkelingen te volgen en te bekijken of zij gevolgen moeten hebben voor de wetgeving.

7.1 Algemene bepalingen

(295) De rapporteurs hebben een vraag met betrekking tot de algemene bepalingen. Kan de regering nader toelichten aan welke veiligheidsmaatregelen wordt gedacht bij artikel 2.7.3 lid 1 sub d?

295. In artikel 2.7.3 worden diverse bevelen en maatregelen genoemd die kunnen worden gegeven of genomen tijdens een schouw of doorzoeking. Het eerste lid, onderdeel d, bevat de mogelijkheid tot het (doen) nemen van maatregelen die redelijkerwijs noodzakelijk zijn voor de veiligheid van de bij de uitvoering van de schouw of doorzoeking betrokken opsporingsambtenaar of rechter-commissaris. Zo kan een beveiligingscamera ter plaatse worden uitgeschakeld of kunnen de al opgenomen beelden worden gewist, zodat wordt voorkomen dat deze worden verspreid via (onder meer) het internet. Een ander voorbeeld vormt het uit de buurt van de plaats van de schouw of de doorzoeking houden van nieuwsgierige omstanders. Het hoeft dan niet noodzakelijkerwijs te gaan om een bevel dat iemand zich van de plaats van onderzoek verwijdert, maar veeleer om het voorkomen dat mensen zich op die plaats zullen begeven. Verder kan – als een doorzoeking niet openlijk, maar heimelijk wordt verricht – de beveiliging van een pand tijdelijk worden uitgeschakeld. Opmerking verdient ten slotte dat de andere maatregelen die in artikel 2.7.3, eerste lid, zijn opgenomen weliswaar niet primair tot doel hebben de veiligheid van de betrokken opsporingsambtenaar of rechter-commissaris te waarborgen, maar daaraan wel een bijdrage kunnen leveren. Dat geldt bijvoorbeeld voor het (doen) nemen van maatregelen tot bewaking of afsluiting van de plaats (artikel 2.7.3, eerste lid, onderdeel e), maar ook voor het bevelen dat degene tot wie het bevel is gericht zich van de plaats van onderzoek zal verwijderen (artikel 2.7.3, eerste lid, onderdeel c).

(296) De leden van de VVD-fractie lezen dat er naar aanleiding van het Prokuratuur-arrest is gekozen voor een vangnetbepaling voor de gevallen waarin dat niet (specifiek) is vereist, de officier van justitie wel ervoor kan kiezen een bevel tot de uitoefening van een bevoegdheid pas te geven na een machtiging van de rechter-commissaris. Voornoemde leden vragen of de politie, het OM en het platform Bijzondere Opsporingsdiensten zich kunnen vinden in de voorgestelde vangnetbepaling. Hoe taxeert de regering het risico dat officieren «zekerheidshalve» deze vangnetbepaling inzetten, met extra werklast voor kabinetten van de rechter-commissaris tot gevolg, en het risico dat de rechter later in het proces (n.a.v. een verzoek van de verdediging) zal oordelen dat de vangnetbepaling had moeten worden gebruikt? Wat zijn de voor- en nadelen om de zorgen van de politie en het OM op dit punt tegemoet te komen en dus niet het risico te nemen dat het arrest een uitstralende werking heeft naar andere onderdelen?

296. Zoals in het antwoord op vraag 224 is opgemerkt, strekt de algemene machtigingsmogelijkheid van artikel 2.1.7 tot de codificatie van het in bestendige rechtspraak van de Hoge Raad aanvaarde uitgangspunt dat de officier van justitie ook een machtiging van de rechter-commissaris kan vorderen tot het uitoefenen van een opsporingsbevoegdheid indien de wettelijke bepaling waarin die bevoegdheid is neergelegd, geen voorafgaande machtiging van de rechter-commissaris voorschrijft. Het gaat dus om codificatie van het geldende recht, en dus niet om iets nieuws. Deze rechtspraak van de Hoge Raad dateert van na de consultatiefase van het wetsvoorstel en is in het wetsvoorstel opgenomen bij gelegenheid van het nader rapport. De politie, het openbaar ministerie en het Platform bijzondere opsporingsdiensten hebben zich daardoor in hun consultatieadvies niet kunnen uitspreken over de codificatie van de algemene machtigingsmogelijkheid. Wel is de codificatie in informele overleggen met betrokkenen besproken.

De codificatie van de algemene machtigingsmogelijkheid kan niet het rechterlijk oordeel tot gevolg hebben dat de officier van justitie ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van deze vangnetbepaling. Indien de wet voor de uitoefening van een bepaalde bevoegdheid geen machtiging van de rechter-commissaris vereist, is het de officier van justitie die beslist om in het concrete geval wel of geen machtiging te vorderen bij de rechter-commissaris alvorens hij een bevel geeft. Het woord «kan» in artikel 2.1.7, eerste lid, brengt tot uitdrukking dat het hierbij gaat om een mogelijkheid.

De algemene machtigingsmogelijkheid geldt onverlet de werking van toepasselijke verdragen en verbindende besluiten van volkenrechtelijke organisaties. Zo kunnen aanvullende rechterlijke waarborgen zijn vereist op grond van de rechtspraak van het Hof van Justitie. Ook kan op grond van een verdragsbepaling bij de uitoefening van een bevoegdheid rechterlijke tussenkomst zijn vereist. In dergelijke gevallen is de officier van justitie op grond van het rechtstreeks werkende EU-recht respectievelijk internationaal recht gehouden om gebruik te maken van de algemene machtigingsmogelijkheid. Wanneer hij in die gevallen ten onrechte nalaat een machtiging te vorderen leidt dat uiteraard wel tot het rechterlijk oordeel dat de officier van justitie op grond van Europees recht van de machtigingsmogelijkheid gebruik had moeten maken. Dit is onder het geldende recht echter niet anders.

Om deze redenen luidt de conclusie dat de codificatie van de algemene machtigingsmogelijkheid geen invloed heeft op het aantal gevallen waarin de officier van justitie gebruik zal maken van de algemene machtigingsmogelijkheid. De codificatie bevordert slechts de toegankelijkheid en de kenbaarheid van het recht. Ook biedt de codificatie de mogelijkheid te expliciteren dat de officier van justitie beroep kan instellen tegen de afwijzing van een vordering om een machtiging te verlenen.

(297) De leden van de CDA-fractie lezen dat in het eerste lid van artikel 2.7.3 maatregelen zijn opgenomen om ervoor te zorgen dat een doorzoeking of schouw ongehinderd verloopt. Onder d wordt toegelicht dat maatregelen genomen kunnen worden om de veiligheid van de bij de uitvoering van de schouw of doorzoeking betrokken opsporingsambtenaar of rechter-commissaris te waarborgen. Hieronder valt ook het uitschakelen van camerabewaking of wissen van camerabeelden die zijn gemaakt, ten behoeve van de veiligheid van de opsporingsambtenaren. Wat is de consequentie als deze bewakingscamera’s na een bevel toch niet worden uitgezet of de beelden verwijderd? Op welke manier kan bevolen worden dat de beelden, mochten die toch verspreid worden, zo snel mogelijk van het internet verdwijnen? Onder welke strafbaarstelling valt deze situatie?

297. Zoals in het antwoord op vraag 295 is aangegeven, worden in artikel 2.7.3 diverse bevelen en maatregelen genoemd die kunnen worden gegeven of genomen tijdens een schouw of doorzoeking. De bepaling bevat onder andere de mogelijkheid tot het (doen) nemen van maatregelen die redelijkerwijs noodzakelijk zijn voor de veiligheid van de bij de uitvoering van de schouw of doorzoeking betrokken opsporingsambtenaar of rechter-commissaris (artikel 2.7.3, eerste lid, aanhef en onderdeel d). Zo kan een beveiligingscamera ter plaatse worden uitgeschakeld of kunnen de al opgenomen beelden worden gewist, zodat wordt voorkomen dat deze worden verspreid via (onder meer) het internet. Dit onderdeel is niet aldus geformuleerd dat de betrokken rechter-commissaris of opsporingsambtenaar een derde beveelt de beveiligingscamera’s uit te schakelen en de beelden te verwijderen. Zij zullen daartoe zelf overgaan, of dit aan iemand vragen en, als die persoon weigert, alsnog zelf daartoe overgaan.

Mochten er, ondanks de getroffen maatregelen of door het achterwege blijven van maatregelen, toch beelden beschikbaar zijn die vervolgens worden verspreid, dan geldt het volgende. Het verspreiden van dergelijke camerabeelden is vanaf 1 januari 2024 onder bepaalde omstandigheden strafbaar als «doxing». Doxing is het verspreiden van persoonsgegevens van een ander met het oogmerk om die ander vrees aan te jagen dan wel aan te laten jagen, ernstige overlast aan te doen dan wel aan te laten doen of hem in de uitoefening van zijn ambt of beroep ernstig te hinderen dan wel ernstig te laten hinderen (artikel 285d van het Wetboek van Strafrecht). Doxing is een misdrijf als bedoeld in het huidige artikel 67, eerste lid, en wordt via de eerste aanvullingswet ook aan het nieuwe artikel 2.1.8 toegevoegd (zie meer algemeen het antwoord op vraag 228). Dat betekent dat de bevoegdheid van artikel 2.7.57 bij deze vormen van doxing kan worden uitgeoefend. Deze bepaling is de opvolger van het huidige artikel 125p. Zij houdt in dat de officier van justitie, na een daartoe verleende machtiging van de rechter-commissaris, een aanbieder van een communicatiedienst kan bevelen om direct alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd om bepaalde gegevens die worden opgeslagen of doorgegeven, ontoegankelijk te maken en te houden, voor zover dit noodzakelijk is ter beëindiging van een strafbaar feit of ter voorkoming van nieuwe strafbare feiten.

7.2 Inbeslagneming van voorwerpen

(298) De rapporteurs hebben enkele vragen ten aanzien van de inbeslagneming van voorwerpen. Kan de regering toelichten in hoeverre de aanwezigheid van een officier van justitie bij het betreden en/of doorzoeken van plaatsen, niet zijnde woningen, als noodzakelijk wordt gezien?

298. Voor het betreden van plaatsen met als doel om ter inbeslagneming zoekend rond te kijken of, in afwachting van een doorzoeking, de situatie te bevriezen (artikel 2.7.10) geldt dat de opsporingsambtenaar daartoe zelfstandig kan overgaan. Wel heeft hij, onder zowel het huidige als het nieuwe recht, op grond van de Algemene wet op het binnentreden een schriftelijke machtiging nodig. Aanwezigheid van de officier van justitie bij het enkel betreden van woning is niet noodzakelijk.

Het doorzoeken van een plaats gaat verder dan het enkele betreden daarvan. Daarom gelden voor een doorzoeking strengere regels, waarbij de gestrengheid ook afhankelijk is van de soort plaats die wordt doorzocht. De officier van justitie kan bevelen dat een opsporingsambtenaar een plaats, met uitzondering van een woning zonder toestemming van de bewoner en een kantoor van een functioneel verschoningsgerechtigde, ter inbeslagneming doorzoekt (artikel 2.7.12, eerste lid). De hulpofficier van justitie kan deze bevoegdheid uitoefenen bij dringende noodzaak en indien het optreden van de officier van justitie niet kan worden afgewacht. Hij heeft dan wel toestemming nodig van de officier van justitie (artikel 2.7.12, tweede lid). De doorzoeking vindt plaats onder leiding van de officier van justitie of – in het geval, bedoeld in het tweede lid – onder leiding van de hulpofficier van justitie (artikel 2.7.12, derde lid). Verder is bepaald dat als de officier van justitie niet aanwezig is bij de doorzoeking, de hulpofficier van justitie dat wel is (artikel 2.7.12, derde lid). Er is dus altijd een hulpofficier van justitie of een officier van justitie aanwezig bij de doorzoeking van een plaats.

In de consultatieversie van Boek 2 was opgenomen dat de doorzoeking plaatsvindt in de aanwezigheid van de officier van justitie, «zolang hij dat noodzakelijk acht». In de toelichting was opgenomen dat de officier van justitie in ieder geval bij het openen van de doorzoeking aanwezig dient te zijn. Op dat voorstel is kritiek geuit, omdat het niet in overeenstemming is met de feitelijke situatie, die is gebaseerd op het huidige wetboek. Het OM heeft in zijn consultatieadvies naar voren gebracht dat veel doorzoekingen plaatsvinden onder telefonische leiding van de officier van justitie. Dat gebeurt zeker als in één gecoördineerde actie een groot aantal doorzoekingen tegelijkertijd plaatsvindt onder leiding van één officier van justitie. Op de desbetreffende plaatsen is dan een hulpofficier van justitie aanwezig. Om deze reden is uiteindelijk gekozen voor een formulering die beter aansluit bij het huidige artikel 96c, dat evenmin voorschrijft dat de officier van justitie aanwezig is bij de doorzoeking zolang hij dat noodzakelijk acht.

De voorgestelde regeling schrijft voor dat de doorzoeking plaatsvindt onder leiding van de officier van justitie (of, bij dringende noodzaak, de hulpofficier van justitie), maar bevat geen nadere regels over de gevallen waarin dat leidinggeven actieve aanwezigheid op de plaats van de doorzoeking dient te behelzen. In de toelichting is uiteengezet dat de officier van justitie in beginsel aanwezig dient te zijn bij de doorzoeking, met het oog op het houden van toezicht op de rechtmatige uitvoering daarvan en het beantwoorden van eventuele vragen van aanwezige personen die met de doorzoeking geconfronteerd worden. Het is echter niet noodzakelijk dat de officier van justitie ter plaatse permanent aanwezig is. De officier van justitie kan op afstand telefonisch leiding geven aan de opsporingsambtenaren die de doorzoeking verrichten.

De wettelijke regeling laat al met al de ruimte aan de officier van justitie om zelf om te bepalen wanneer hij het noodzakelijk vindt om bij de doorzoeking aanwezig te zijn. Wel schrijft de wet voor dat de doorzoeking – behoudens de hiervoor genoemde uitzondering van artikel 2.7.12, tweede lid – plaatsvindt onder leiding van de officier van justitie. Moderne communicatiemiddelen maken het mogelijk dat eenvoudig contact wordt gezocht met de officier van justitie om vragen voor te leggen, beslissingen te vragen en nadere instructies te verkrijgen. De officier van justitie kan door middel van een videoverbinding zelfs zicht krijgen op de feitelijke situatie als dat nodig is om een bepaalde beslissing te kunnen nemen. De verantwoordelijkheid van de officier van justitie voor de doorzoeking kan met andere woorden voldoende worden gewaarborgd zonder diens fysieke aanwezigheid ter plaatse.

(299) Kan de regering nader toelichten wat een adequate beschrijving van de inbeslaggenomen voorwerpen in de zin van artikel 2.7.5 lid 1 inhoudt?

299. Uit de memorie van toelichting op artikel 2.7.5 blijkt dat het bewijs van uitoefening van de bevoegdheid tot inbeslagneming een aanduiding bevat van de inbeslaggenomen voorwerpen. In het bewijs kan worden volstaan met een globale aanduiding van de inbeslaggenomen voorwerpen. Doel is dat de beslagene direct beschikt over een bewijs van uitoefening van de bevoegdheid tot inbeslagneming opdat hij tegen de inbeslagneming in rechte kan opkomen. Het opstellen van een lijst waarop elk inbeslaggenomen voorwerp uitgebreid wordt beschreven is daarvoor niet nodig en gebeurt in de praktijk dikwijls pas in een wat later stadium. Het opstellen van het bewijs van uitoefening van de bevoegdheid tot inbeslagneming kan zo bezien worden beschouwd als een verkorte verslaglegging die voorafgaat aan het opstellen van de inventarisatie van de inbeslaggenomen voorwerpen. De inhoud van het bewijs van uitoefening van de bevoegdheid tot inbeslagneming is daarmee ook minder gedetailleerd dan de inhoud van de kennisgeving van inbeslagneming (artikel 2.7.17). De kennisgeving van inbeslagneming is voor intern gebruik bij de opsporing en is specifieker dan het bewijs van uitoefening van de bevoegdheid tot inbeslagneming. Dit laat uiteraard onverlet dat het de opsporingsambtenaar vrij staat om direct een volledige lijst op te maken en deze af te geven aan de beslagene of achter te laten op de plaats van de betreding of doorzoeking.

Uit het bewijs van uitoefening van de bevoegdheid tot inbeslagneming moet slechts blijken dat er voorwerpen zijn inbeslaggenomen, bijvoorbeeld door daarin op te nemen «de laptops en de Ipads uit de woonkamer en de slaapkamers zijn inbeslaggenomen» of «de dozen die op zolder achter het schot stonden zijn inbeslaggenomen» of «de papieren bedrijfsadministratie uit de werkkamer is inbeslaggenomen». In ieder geval moet de aanduiding zodanig specifiek zijn dat de beslagene op grond van dit bewijs tegen de inbeslagneming kan opkomen.

(300) Hoe kan worden gewaarborgd dat het beslag in de praktijk op een voortvarende wijze wordt afgehandeld, zoals bedoeld in artikel 2.7.24?

300. Met de bepaling van artikel 2.7.24, eerste lid, vindt codificatie plaats van de ontwikkelingen die eerder binnen het openbaar ministerie in gang zijn gezet. In 2020 is «de nieuwe werkwijze beslag» ingevoerd met als doel de afhandeling van beslag sneller, zorgvuldiger en meer uniform te laten verlopen. Met deze nieuwe werkwijze is beoogd de interne beslagprocessen binnen het openbaar ministerie te optimaliseren. De prioriteiten liggen bij de uniformering van de registratie en de administratieve processen, het helder beleggen van verantwoordelijkheden binnen het beslagproces en de sturing daarop, het verlagen van de voorraden bij de beslaghuizen en bij Domeinen Roerende Zaken, het tijdig en juist beslissen over inbeslaggenomen voorwerpen, en het voorkomen van nieuwe voorraden door het verlagen van het percentage gedeponeerde goederen. Het vorenstaande brengt mee dat door het openbaar ministerie belangrijke stappen zijn gezet op beslaggebied waarbij steeds het waarborgen van de afhandeling van inbeslaggenomen goederen op een voortvarende wijze in ogenschouw wordt gehouden.

Binnen het openbaar ministerie is beslag aangewezen als een van de kritische processen. Dit betekent dat beslag continu de aandacht heeft en gemonitord wordt vanuit het College van procureurs-generaal. In de periodieke gesprekken van het College met de parketten is beslag een vast onderdeel. Ten behoeve van een voortvarende afhandeling wordt de tijdigheid van beslagbeslissingen gemonitord, waardoor sturing op de resultaten mogelijk is.

(301) De leden van de D66-fractie merken op dat bij een doorzoeking de officier van justitie niet noodzakelijkerwijs aanwezig hoeft te zijn. De officier van justitie kan ook op afstand, telefonisch, leidinggeven aan de doorzoeking. Erkent de regering dat een doorzoeking, en de inbeslagname van goederen tijdens een doorzoeking, zeer ingrijpende gevolgen kan hebben voor de betrokkene(n)? Zou de regering het in dat licht wenselijk vinden als degene die de keuzes maakt op zijn minst ter plaatse aanwezig is?

301. Voor het antwoord op deze vraag wordt verwezen naar het antwoord op vraag 298, waarbij is ingegaan op artikel 2.7.12 (doorzoeking van een plaats, niet zijnde een woning die zonder toestemming van de rechthebbende wordt doorzocht of kantoor van een functioneel verschoningsgerechtigde). Een doorzoeking van een dergelijke plaats en een eventueel daaropvolgende inbeslagneming kan inderdaad ingrijpende gevolgen hebben voor de betrokkenen. Daarom is de bevoegdheid ook vormgegeven en genormeerd zoals besproken in antwoord 298, waarbij wordt aangesloten bij de huidige wettelijke regeling en de daarop gebaseerde praktijk. In dat antwoord wordt ook ingegaan op de aanwezigheid van de officier van justitie en de wijze waarop hij leiding geeft aan de doorzoeking (o.a. door middel van videobellen, zodat hij – als hij dat nodig vindt – wel zicht kan hebben op de situatie waarover hij moet beslissen). Bij een doorzoeking van een dergelijke plaats is het, net zoals nu gebruikelijk is, aan de officier van justitie zelf om te bepalen wanneer hij het geboden acht om daadwerkelijk bij de doorzoeking aanwezig te zijn. In dit verband is van belang dat artikel 2.7.12 wel de aanwezigheid van in ieder geval de hulpofficier van justitie voorschrijft (artikel 2.7.12, derde lid, eerste zin). Dat betekent dat altijd een ervaren opsporingsambtenaar bij de doorzoeking aanwezig is. Samen met het vereiste dat de doorzoeking onder leiding staat van de officier van justitie (of onder leiding van de hulpofficier van justitie wanneer het optreden van de officier van justitie niet kan worden afgewacht) en de te doorzoeken plaats niet een woning betreft die zonder toestemming van de bewoner wordt doorzocht of een kantoor van een functioneel verschoningsgerechtigde, is bij deze bevoegdheid in een evenwichtig stelsel van rechtswaarborgen voorzien.

(302) De leden van de D66-fractie juichen toe dat in de nieuwe wet een algemene zorgplicht voor de officier van justitie is opgenomen voor een voortvarende afwikkeling van het beslag. Kan de regering aangeven of onder deze zorgplicht ook valt dat inbeslaggenomen goederen niet vroegtijdig en voorbarig worden vernietigd waardoor, bij een uiteindelijke onherroepelijke vrijspraak in een later stadium, de goederen niet meer aan de betrokkene kunnen worden geretourneerd?

302. Voortvarende afhandeling van het beslag betekent dat de officier van justitie tijdig moet beslissen over de inbeslaggenomen voorwerpen. Hij kan daarbij bevelen dat het inbeslaggenomen voorwerp niet (langer) wordt bewaard maar wordt vervreemd of vernietigd. De gronden waarop zo’n bevel kan worden gegeven zijn limitatief opgesomd in artikel 2.7.31, eerste lid. Dan gaat het om een voorwerp dat niet geschikt is voor opslag (denk aan producten met een korte vervaldatum) of waarvan de bewaarkosten niet in een redelijke verhouding staan tot de waarde, dan wel om een vervangbaar voorwerp waarvan de waarde op eenvoudige wijze is te bepalen.

Dat de officier van justitie tijdig beslist over «het lot» van het inbeslaggenomen voorwerp, neemt uiteraard niet weg dat er een zorgvuldige beslissing moet worden genomen. Daarom juist is het van belang dat er stappen worden – en inmiddels ook zijn – gezet om te komen tot een verbetering van de afhandeling van het beslag. In 2020 is «de nieuwe werkwijze beslag» ingevoerd met als doel de afhandeling van beslag sneller, zorgvuldiger en meer uniform te laten verlopen. Met deze nieuwe werkwijze is beoogd de interne beslagprocessen binnen het openbaar ministerie te optimaliseren. Zoals in de memorie van toelichting is aangegeven, wordt niet uitgesloten dat als de genomen maatregelen onvoldoende effect sorteren, alsnog bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aanvullende regels worden gesteld over de afhandeling van het beslag. Artikel 2.7.34 biedt hiervoor een wettelijke grondslag. Opmerking verdient tot slot dat de vernietiging van een inbeslaggenomen voorwerp op bevel van de officier van justitie niet betekent dat degene aan wie een voorwerp na een onherroepelijke vrijspraak moet worden teruggegeven, van een koude kermis thuiskomt. Diegene heeft dan recht op uitkering van de prijs die het inbeslaggenomen voorwerp heeft opgebracht of bij verkoop zou hebben opgebracht (artikel 2.7.29, tweede lid).

(303) De leden van de CDA-fractie lezen dat in lid 1 van artikel 2.7.5 is opgenomen dat in geval van inbeslagneming aan de beslagene een bewijs van inbeslagneming wordt uitgereikt, tenzij dit feitelijk niet mogelijk is. Als de beslagene niet aanwezig is ten tijde van de inbeslagneming, wordt het bewijs achtergelaten op de plaats van inbeslagneming, tenzij dit feitelijk niet mogelijk is. Op welke manier wordt de beslagene op de hoogte gesteld van de inbeslagname wanneer het feitelijk niet mogelijk blijkt te zijn om een bewijs achter te laten?

303. Bij de beantwoording van deze vraag wordt vooropgesteld dat artikel 2.7.5 een andere benadering kent dan zijn voorganger, artikel 94. Waar het huidige artikel 94, derde lid, voorschrijft dat de beslagene «zoveel mogelijk» op de hoogte wordt gesteld van het beslag, bepaalt artikel 2.7.5, eerste lid, dat aan de beslagene «direct» een bewijs van uitoefening van de bevoegdheid wordt uitgereikt, of dat dit bewijs wordt achtergelaten op de plaats van inbeslagneming, tenzij dit feitelijk niet mogelijk is. Zo wordt bewerkstelligd dat – behalve in het uitzonderingsgeval van het tweede lid waarin de bevoegdheid heimelijk wordt uitgeoefend – de beslagene zo snel mogelijk op de hoogte zal worden gesteld van het beslag. De rechtsbescherming van de beslagene wordt hiermee ten opzichte van de huidige situatie (waarin de beslagene soms zelf moest vragen om een bewijs van ontvangst) verbeterd.

In zeer uitzonderlijke situaties zal het feitelijk niet mogelijk zijn om aan de beslagene een bewijs van uitoefening van de bevoegdheid uit te reiken of dit achter te laten op de plaats van inbeslagneming. Dat zal het geval zijn als de beslagene niet aanwezig is ten tijde van de inbeslagneming en de plaats van inbeslagneming niet geschikt is om een bewijs achter te laten. Het kan dan alleen gaan om gevallen waarin op openbare plekken een voorwerp in beslag is genomen van een – op dat moment – niet-aanwezig persoon. In de memorie van toelichting worden als voorbeelden gegeven de situatie waarin een auto op de openbare weg wordt inbeslaggenomen en de rechthebbende van de auto niet aanwezig is en de situatie waarin een koffer wordt aangetroffen in een openbare ruimte en deze koffer wordt inbeslaggenomen. Als de beslagene bekend wordt, bijvoorbeeld omdat de kentekenhouder van de inbeslaggenomen auto wordt achterhaald, zal de politie hem uiteraard alsnog van het beslag op de hoogte stellen. De wijze waarop dat gebeurt is vormvrij. Naar verwachting zal de desbetreffende persoon worden opgebeld of zal hem een brief of e-mail worden gestuurd. Blijft onbekend wie de beslagene is, dan is het logischerwijs ook niet mogelijk om hem van het beslag op de hoogte te stellen. Als de persoon in de loop van het onderzoek wel bekend raakt, zal hij uiteraard alsnog van het beslag op de hoogte moeten worden gesteld. Benadrukt moet worden dat het hier om uitzonderingssituaties zal gaan. In verreweg de meeste gevallen zal een bewijs van uitoefening van de bevoegdheid kunnen worden uitgereikt of achtergelaten op de plaats van inbeslagneming.

(304) Deze leden vragen ook aan welke vormeisen een beschrijving van het inbeslaggenomen moet voldoen en wanneer een beschrijving voldoende duidelijk wordt geacht.

304. Artikel 2.7.5 schrijft voor dat in geval van inbeslagneming direct een bewijs van uitoefening van deze bevoegdheid wordt uitgereikt aan de beslagene of wordt achtergelaten op de plaats van inbeslagneming, tenzij dit feitelijk niet mogelijk is. Het bewijs bevat een aanduiding van de inbeslaggenomen voorwerpen. Deze beschrijving is niet aan nadere voorschriften gebonden. Ook is niet voorgeschreven wie het bewijs achterlaat. Omdat dit achterlaten direct moet gebeuren, zal de autoriteit die het voorwerp in beslag neemt – de opsporingsambtenaar, (hulp)officier van justitie of rechter-commissaris – degene zijn die het bewijs achterlaat. De aanduiding van de inbeslaggenomen voorwerpen moet zodanig specifiek zijn dat de beslagene op grond van dit bewijs tegen de inbeslagneming kan opkomen. Verder ligt het in de rede dat het bewijs van uitoefening van de bevoegdheid tot inbeslagneming een verwijzing bevat naar de mogelijkheid om beklag te doen over de inbeslagneming, zoals dat nu doorgaans ook gebeurt op het bewijs van ontvangst dat op grond van het huidige artikel 94, derde lid, aan de beslagene wordt overhandigd. Het doel van het achterlaten of uitreiken van een dergelijk bewijs is immers dat de beslagene op de hoogte raakt van het beslag, zodat hij daartegen kan opkomen en zijn rechten op het voorwerp tot gelding kan brengen.

(305) De leden van de CDA-fractie lezen dat het doel van de bepaling uitdrukkelijk niet is om de in de huidige praktijk verandering aan te brengen. Deze leden vragen of met de nieuw voorstelde regeling dat dan wel het geval is of zo wordt verwacht, en zo ja, op welke manier in de praktijk deze verandering vorm zou kunnen hebben.

305. In het antwoord op vraag 303 is aangegeven in welk opzicht artikel 2.7.5 een verandering met zich brengt. Dit betreft de gevallen waarin een bewijs van inbeslagneming moet worden uitgereikt of achtergelaten. Waar de memorie van toelichting op artikel 2.7.5 stelt dat het niet de bedoeling is om verandering aan te brengen in de huidige praktijk, gaat het niet om de gevallen waarin een bewijs van inbeslagneming moet worden uitgereikt of achtergelaten maar om de omschrijving van voorwerpen op dat bewijs. Het is in de huidige praktijk al zo dat op het bewijs van ontvangst een algemeen omschreven overzicht wordt gegeven van de inbeslaggenomen voorwerpen. Dat verandert niet. Ook op het bewijs van uitoefening van de bevoegdheid zal kunnen worden volstaan met een globale aanduiding van die voorwerpen. In zoverre wordt er dus geen verandering beoogd van de bestaande praktijk. Ook verandert niet dat de beslagene uiteindelijk zal moeten beschikken over een lijst waarop nauwkeurig staat vermeld welke voorwerpen bij hem zijn inbeslaggenomen. Als het opsporingsonderzoek uitmondt in een strafzaak, zal het procesdossier een soortgelijke lijst van inbeslaggenomen voorwerpen bevatten, voor zover deze voorwerpen niet eerder zijn teruggegeven.

(306) De leden van de CDA-fractie lezen in artikel 2.7.14 dat als de bewoner de toestemming intrekt, de doorzoeking direct dient te worden gestaakt. Hoe wordt hiermee voorkomen dat, wanneer de politie iets op het spoor is in de woning en de bewoner dit doorheeft, deze de toestemming intrekt om zo het bewijs niet in handen te laten komen van de opsporingsambtenaar? Wanneer de bewoner de toestemming intrekt, mag een opsporingsambtenaar dan de tot dan toe verkregen bewijzen wel in beslag nemen?

306. Als toestemming wordt gegeven voor de doorzoeking van een woning, hoeft niet te zijn voldaan aan de toepassingscriteria die gelden als een woning wordt doorzocht zonder toestemming van de bewoner. Als de toestemming wordt ingetrokken, moet de onderzoekshandeling direct worden gestaakt, tenzij deze kan worden voortgezet op een andere grondslag dan de gegeven toestemming (artikel 2.1.16, tweede lid). Concreet betekent dit dat moet zijn voldaan aan de toepassingscriteria voor een woningdoorzoeking.

Voor het doorzoeken van een woning zonder toestemming van de bewoner geldt steeds het vereiste dat sprake is van een ontdekking op heterdaad van een strafbaar feit of een verdenking van een misdrijf waarop naar de wettelijke omschrijving gevangenisstraf is gesteld van vier jaar of meer of van een lichter misdrijf dat in artikel 2.1.8 met zo’n misdrijf is gelijkgesteld. Afhankelijk van de situatie gelden verder verschillende toepassingscriteria. In beginsel beveelt de rechter-commissaris de doorzoeking (en leidt hij de doorzoeking, artikel 2.7.69). Bij dringende noodzaak en als het optreden van de rechter-commissaris niet kan worden afgewacht, kan de officier van justitie, na een daartoe verleende machtiging van de rechter-commissaris, bevelen dat een opsporingsambtenaar een woning ter inbeslagneming zonder toestemming van de bewoner doorzoekt (artikel 2.7.13, eerste lid). Als ook het optreden van officier van justitie niet kan worden afgewacht, kan de hulpofficier het bevel tot de woningdoorzoeking geven, mits hij is voorzien van een rechterlijke machtiging (artikel 2.7.13, tweede lid).

Als opsporingsambtenaren tijdens de doorzoeking op basis van toestemming iets op het spoor zijn, en de toestemming wordt ingetrokken, bestaat voor hen de bevoegdheid om in afwachting van het optreden van degene die tot doorzoeking bevoegd is, bevelen en maatregelen als bedoeld in artikel 2.7.3 te geven of te nemen (artikel 2.7.10). Daaronder vallen maatregelen die redelijkerwijs nodig zijn om het wegmaken, onbruikbaar maken, onklaar maken of beschadigen van voor inbeslagneming vatbare voorwerpen of van sporen van het strafbare feit te voorkomen (artikel 2.7.3, eerste lid, aanhef en onderdeel c). Het gaat kort gezegd om maatregelen om de bestaande situatie te «bevriezen». Ook kan de opsporingsambtenaar bevelen dat niemand zich zonder zijn uitdrukkelijke toestemming van de plaats van het onderzoek zal verwijderen of van communicatievoorzieningen gebruik zal maken en kan hij bevelen dat degene tot wie het bevel is gericht zich van de plaats van het onderzoek zal verwijderen (artikel 2.7.3, eerste lid, aanhef en onderdelen a en b). Op die manier kan worden voorkomen dat de bewoner bewijsmateriaal kan wegmaken, door zijn toestemming voor de doorzoeking in te trekken. Zodra voldaan is aan de toepasselijke criteria, kan de doorzoeking in de woning verder plaatsvinden en kunnen voorwerpen in beslag worden genomen.

Als de gegeven toestemming wordt ingetrokken, maakt dat het al verrichte onderzoek overigens niet met terugwerkende kracht onrechtmatig. Voor zover er, tot het moment van het intrekken van de toestemming, voorwerpen in beslag zijn genomen, is dat beslag dus rechtmatig geweest. Voor zover men nog voorwerpen in beslag wil gaan nemen, geldt hetgeen hiervoor is uiteengezet.

7.3 Onderzoek van gegevens

(307) De rapporteurs hebben enkele vragen ten aanzien van het onderzoek van gegevens. Kan nader worden toegelicht waarom is afgezien van het bieden van handvatten voor de wijze waarop onderzoek van gegevens als bedoeld in 2.7.38 moet worden uitgevoerd?

307. In artikel 2.7.38 wordt het (ingrijpend) stelselmatig onderzoek van gegevens in digitale-gegevensdragers en geautomatiseerde werken en van daaruit overgenomen gegevens genormeerd. Hoewel dergelijk onderzoek aan bijvoorbeeld computers en smartphones in de praktijk vaak wordt verricht, was het in het huidige wetboek niet genormeerd. Aansluiting werd gezocht bij de algemene bevoegdheid tot het in beslag nemen van voorwerpen en het verrichten van onderzoek daaraan. Dat deze vorm van onderzoek nu van een specifieke wettelijke basis wordt voorzien, vormt vanuit de perspectieven van legaliteit en rechtsbescherming dus een belangrijke verbetering.

Voor de invulling van deze bevoegdheid is aansluiting gezocht bij de rechtspraak van de Hoge Raad over dit thema (ECLI:NL:HR:2017:584). Onderzoek van gegevens is in artikel 2.1.1 gedefinieerd als het geheel aan handelingen dat moet worden verricht om gegevens over te nemen of daarvan kennis te nemen. Artikel 2.7.38 geeft vooral aan voor welke vormen van dergelijk onderzoek een hogere autoriteit moet worden ingeschakeld om toestemming te geven voor het verrichten daarvan. Bij stelselmatig onderzoek van gegevens moet de officier van justitie worden ingeschakeld; bij ingrijpende stelselmatigheid de rechter-commissaris. Als geen sprake is van (ingrijpend) stelselmatig onderzoek van gegevens, mag de opsporingsambtenaar zelfstandig onderzoek doen op basis van de algemene bevoegdheidsbepaling (artikel 2.1.9).

In de artikelsgewijze toelichting op artikel 2.7.38 worden enkele handvatten geboden voor de wijze waarop het onderzoek van gegevens plaatsvindt. Die handvatten betreffen vooral de vraag hoe de officier van justitie en de rechter-commissaris nadere invulling kunnen geven aan hun taak om gezag over dan wel toezicht uit te oefenen op de uitoefening van deze bevoegdheid. Het bevel van de officier van justitie en de eventuele machtiging van de rechter-commissaris kunnen zich uitstrekken tot het ongelimiteerd overnemen van gegevens en het vervolgens kennisnemen daarvan. Het is echter ook mogelijk dat de officier van justitie of de rechter-commissaris nadere voorwaarden verbindt aan het bevel of de machtiging, bijvoorbeeld ten aanzien van de reikwijdte van het overnemen of kennisnemen van gegevens. Zo kan de officier van justitie in het bevel opnemen dat in de overgenomen gegevens slechts op zoektermen «wapen», «kogels» en «munitie» mag worden gezocht. Mocht de behoefte bestaan om het onderzoek uit te breiden, dan zal men terug moeten naar de officier van justitie en – in voorkomende gevallen – naar de rechter-commissaris voor een nieuw bevel en een nieuwe machtiging. Op die manier kan de officier van justitie of de rechter-commissaris, in gevallen waarin hij dat nodig acht, greep houden op het onderzoek van gegevens.

Nadere handvatten zijn om twee redenen niet te geven. Allereerst dient elk onderzoek van gegevens een ander doel. Net als bij andere bevoegdheden – denk bijvoorbeeld aan stelselmatige observatie – geldt dat de wijze van uitoefening van de bevoegdheid aan de praktijk wordt overgelaten. De enige handvatten die kunnen worden gegeven, betreffen de gevallen waarin een hogere autoriteit moet worden ingeschakeld en de voorwaarden die zij in een bevel of machtiging kunnen verbinden aan de uitvoering zoals in de vorige alinea van dit antwoord omschreven. In de tweede plaats vormt het onderzoek van gegevens een voorbeeld van een bevoegdheid waarin de techniek om het onderzoek te verrichten snel voortschrijdt. Als nu in de parlementaire geschiedenis concreet zou worden omschreven – anders dan door te wijzen op de mogelijkheid om aan de uitvoering in een bevel of machtiging nadere voorwaarden te stellen – op welke wijze het onderzoek van gegevens kan worden verricht, zou het risico bestaan dat die wijzen binnen korte tijd zijn achterhaald en dat in de praktijk onduidelijkheden zullen bestaan over de vraag of nieuwe technieken nu wel of niet mogen worden toegepast.

(308) Hoe voorkomt de regering dat de regeling van mondelinge bevelen in artikel 2.7.38 en 2.7.40 ertoe leidt dat de politie meer administratieve lasten krijgt, omdat zij verantwoordelijk wordt voor het verbaliseren van een mondeling gegeven bevel? Kan de regering toelichten in hoeverre deze verschuiving van verantwoordelijkheden past bij de rollen en taken van de politie en het OM in de opsporing?

308. Artikel 2.7.38, eerste lid, bevat de bevoegdheid tot stelselmatig onderzoek van gegevens in een digitale-gegevensdrager of geautomatiseerd werk of ten aanzien van gegevens die daaruit zijn overgenomen. In artikel 2.7.40, eerste lid, is de bevoegdheid tot het verrichten van een netwerkzoeking neergelegd. Met betrekking tot (niet-ingrijpend) stelselmatig onderzoek van gegevens en de (niet-ingrijpend stelselmatige) netwerkzoeking vloeit uit artikel 2.7.1 voort dat de officier van justitie het bevel daartoe mondeling kan geven. De opsporingsambtenaar die uitvoering geeft aan het bevel, zal dan bij het verbaliseren daarover moeten vermelden of aan hem een bevel tot het uitoefenen van de bevoegdheid is gegeven. Hij moet namelijk de feiten en omstandigheden in zijn proces-verbaal opnemen die voor de beoordeling van de rechtmatigheid van de opsporing van belang zijn (artikel 2.1.10). Dat sluit aan bij de invulling die in de praktijk op dit moment al aan de verbaliseringsplicht wordt gegeven.

De keuze om ten opzichte van het geldende recht bij meer opsporingsbevoegdheden te kunnen volstaan met een mondeling bevel, waarover door de opsporingsambtenaar wordt geverbaliseerd in het proces-verbaal, vloeit voort uit een wens van het openbaar ministerie en de opsporingsinstanties. De intentie is dus geenszins dat zij leidt tot een vergroting van administratieve lasten. Het gaat er puur om het proces te vereenvoudigen en ervoor te zorgen dat opsporingsinstanties en het openbaar ministerie een onnodige papierwinkel bespaard blijft. Daarbij verdient opmerking dat veel werk voor opsporingsambtenaren niet zozeer zit in het vermelden van het verkrijgen van het bevel in het proces-verbaal over de uitoefening van de bevoegdheid, maar in het aanvragen bij de officier van justitie van het gewenste bevel. Dat gebeurt nu vaak schriftelijk in zogenoemde «aanvraag-processen-verbaal», waarin de opsporingsambtenaar de officier van justitie verzoekt om te bevelen een bepaalde bevoegdheid uit te oefenen. De opsporingsambtenaar zet daarin uiteen waarom naar zijn inzicht is voldaan aan de vereisten voor de uitoefening van de bevoegdheid en op welke manier hij de bevoegdheid concreet zal uitoefenen. De inhoud van het daarop volgende schriftelijke bevel van de officier van justitie is in grote mate ontleend aan het aanvraag-proces-verbaal. Wat nu verandert, is dat de officier van justitie niet meer schriftelijk een bevel zal hoeven te geven, maar dit mondeling kan doen, waarna hiervan in het proces-verbaal van de opsporingsambtenaar waarin hij verslag doet van de uitoefening van de bevoegdheid, melding wordt gemaakt. De verwachting is dat hierdoor de in de praktijk gevoelde noodzaak om bevelen schriftelijk (via een aanvraag-proces-verbaal) aan te vragen, bij bevelen die voortaan mondeling kunnen worden gegeven, zal verminderen, hetgeen voor de politie een werklastbesparing oplevert.

Ook in de nieuwe regeling blijft de officier van justitie verantwoordelijk voor de beoordeling of een bevel tot het uitoefenen van een bevoegdheid kan worden gegeven. Die verantwoordelijkheid heeft hij immers ongeacht of het bevel afzonderlijk moet worden vastgelegd. Dat in het nieuwe wetboek bevelen in meer gevallen mondeling kunnen worden gegeven, maakt dit niet anders. Daarbij verdient opmerking dat de officier van justitie, indien hij dat wenselijk acht, ervoor kan kiezen een bevel waarvoor geen wettelijke vastleggingsplicht bestaat, zelf op schrift te stellen. Zie hierover nader het antwoord op vraag 244.

(309) Bevelen inzake bevoegdheden zoals onderzoek van gegevens en netwerkzoeking bevatten wellicht vaker een instructie over de toepassing van de bevoegdheid dan het geval is bij andere van schriftelijke verslaglegging uitgezonderde bevoegdheden. Kan de regering nader toelichten waarom ervoor gekozen is dit type bevoegdheden van schriftelijke verslaglegging uit te zonderen? Hoe ziet de regering deze uitzondering in het licht van het belang van de controleerbaarheid van de rechtmatigheid van de uitoefening van de opsporingsbevoegdheid?

309. Voorop moet worden gesteld dat van de uitoefening van opsporingsbevoegdheden verslag moet worden gedaan in een proces-verbaal. In het nieuwe wetboek wordt daarbij als uitgangspunt gehanteerd dat de opsporingsambtenaar die uitvoering geeft aan een bevel, daarvan melding maakt in het proces-verbaal waarin hij verslag doet van de uitoefening van de bevoegdheid (artikel 2.1.10). In sommige gevallen wordt voorgeschreven dat het bevel afzonderlijk wordt vastgelegd door degene die het bevel geeft, doorgaans de officier van justitie. Afzonderlijke vastlegging van bevelen is in drie categorieën van bevoegdheden voorgeschreven. Allereerst is afzonderlijke vastlegging van het bevel vereist, als met de uitoefening van de bevoegdheid een grote inbreuk wordt gemaakt op een grondrecht. Hieruit vloeit praktisch gesproken voort dat bevelen afzonderlijk moeten worden vastgelegd als voor het geven daarvan een voorafgaande machtiging van de rechter-commissaris is vereist. De tweede categorie bevoegdheden betreft die waarin het bevel niet aan opsporingsambtenaren, maar aan derden is gericht. Een voorbeeld vormen bevelen, gericht tot derden zoals een bank, tot het verstrekken van gegevens. De laatste categorie vormen de bevoegdheden waarvoor geldt dat de uitoefening ervan grote risico’s meebrengen voor de integriteit of beheersbaarheid van de opsporing. Een voorbeeld is de bevoegdheid tot infiltratie.

De bevoegdheden tot het verrichten van onderzoek van gegevens en de netwerkzoeking (artikelen 2.7.38 en 2.7.40) vallen onder geen van deze categorieën, behalve wanneer voor de uitoefening van deze bevoegdheden een voorafgaande rechterlijke machtiging is vereist wegens een verwachte ingrijpende inbreuk op de persoonlijke levenssfeer. Ook in de gevallen waarin dat niet wettelijk verplicht is, heeft de officier van justitie echter de vrijheid om het bevel zelf afzonderlijk vast te leggen als hij dat wenselijk of nodig acht. Het is voorstelbaar dat de officier van justitie van die mogelijkheid gebruikmaakt als hij aan het bevel specifieke – beperkende – instructies wil verbinden.

Dat een bevel als bedoeld in de artikelen 2.7.38 en 2.7.40 niet afzonderlijk hoeft te worden vastgelegd, heeft geen gevolgen voor de controleerbaarheid van de rechtmatigheid van de uitoefening van de opsporingsbevoegdheid. Allereerst kan de officier van justitie, zoals hierboven is opgemerkt, ervoor kiezen het bevel – met bijbehorende nadere instructies – afzonderlijk vast te leggen. Als hij dat niet doet, maar deze nadere instructies mondeling geeft zal de opsporingsambtenaar die nadere instructies in het proces-verbaal moeten noemen. De opsporingsambtenaar moet immers in zijn proces-verbaal de feiten en omstandigheden vastleggen die van belang zijn voor de beoordeling van de rechtmatigheid van de opsporing (artikel 2.1.10, tweede lid). Daarbij hoort een weergave van de nadere voorwaarden die de officier van justitie aan het (mondelinge) bevel heeft verbonden. De officier van justitie heeft het bevel immers met inachtneming van die voorwaarden gegeven, zodat die informatie nodig is om te beoordelen of de bevoegdheid rechtmatig – in het bijzonder: in lijn met de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit – is uitgeoefend. Zie het antwoord op vraag 244.

(310) Kan de regering toelichten hoe zij het risico ziet op oneigenlijk gebruik (ter omzeiling van de wettelijke vereisten) van artikel 2.7.54 (verzoek vrijwillige verstrekking persoonsgegevens)? Hoe wordt dit risico ondervangen?

310. Afdeling 7.3.3, waarvan artikel 2.7.54 deel uitmaakt, regelt de verstrekking van gegevens ten behoeve van het opsporingsonderzoek. In artikel 2.7.54 is bepaald dat het is toegestaan om een derde – bijvoorbeeld een burger, bedrijf of overheidsinstantie – te verzoeken vrijwillig persoonsgegevens te verstrekken in de gevallen waarin een bevel kan worden gegeven tot het verstrekken van die gegevens. Deze bepaling expliciteert dat wordt teruggekomen van de in het huidige wetboek geldende regel dat een derde niet kan worden verzocht om op vrijwillige basis gegevens te verstrekken. De bevoegdheden tot het vorderen (in het nieuwe wetboek: bevelen) van de verstrekking van gegevens ten behoeve van de opsporing zijn in het huidige wetboek ingevoegd door de Wet bevoegdheden vorderen gegevens (Stb. 2005, 390). Er is toen voor gekozen om als regel te hanteren dat de opsporingsambtenaar die de beschikking wil krijgen over gegevens die bij derden beschikbaar zijn, de wettelijke vorderingsbevoegdheden dient aan te wenden. Het werd niet toegestaan dat de opsporingsambtenaar in de gevallen waarin de vorderingsbevoegdheden zouden kunnen worden uitgeoefend, die derde zou verzoeken om de vrijwillige verstrekking van die gegevens. Daaraan lag ten grondslag dat (toen nog) de Wet bescherming persoonsgegevens (inmiddels de Algemene verordening gegevensbescherming) een verantwoordelijkheid legt bij de verstrekker van de persoonsgegevens om dit conform het gegevensbeschermingsrecht te doen. Door te bepalen dat gegevens alleen op vordering van de opsporing konden worden verstrekt, kwam de verantwoordelijkheid voor het vergaren van persoonsgegevens geheel te liggen bij de met opsporing belaste instanties, waar deze bij een vrijwillige verstrekking zou hebben gelegen bij de verwerkingsverantwoordelijke: de derde. Het werd wel mogelijk geacht dat een derde op eigen initiatief gegevens verstrekte aan de opsporingsautoriteiten; maar hij mocht daarom niet worden verzocht.

Dit uitgangspunt wordt in het nieuwe wetboek als gezegd losgelaten (zie voor de redenen waarom het antwoord op vraag 311). In artikel 2.7.54 is bepaald dat het verzoek tot het verstrekken van persoonsgegevens zodanig moet zijn gemotiveerd, dat het de verwerkingsverantwoordelijke in staat stelt om te beoordelen of is voldaan aan de voorwaarden voor verstrekking van de gegevens op grond van de Algemene verordening gegevensbescherming. Dat is belangrijk, omdat met het loslaten van het uitgangspunt dat gegevens alleen op een bevel mogen worden verstrekt, er ook meer verantwoordelijkheid zal komen te liggen bij de derde die gegevens verstrekt en in dat kader de in de Algemene verordening gegevensbescherming neergelegde regels moet naleven.

In de memorie van toelichting is uiteengezet dat een verzoek tot vrijwillige verstrekking van persoonsgegevens ook kan worden gedaan in gevallen waarin geen bevel daartoe zou kunnen worden gegeven. Artikel 2.7.54 is dan niet van toepassing, maar de Algemene verordening gegevensbescherming is dat wel. Dat ook buiten de gevallen die zijn geregeld in artikel 2.7.54 mag worden verzocht om de vrijwillige verstrekking van persoonsgegevens is in het geldende recht ook het geval en ligt in de rede, omdat het uitgangspunt geldt dat burgers vrijwillig mogen meewerken aan de opsporing. Juist in de gevallen waarin er geen bevelsbevoegdheid bestaat, kan vrijwillige medewerking zijn diensten bewijzen. Ook de burger aan wie om de verstrekking van gegevens wordt verzocht in gevallen buiten artikel 2.7.54, zal zich moeten houden aan de in de Algemene verordening gegevensbescherming neergelegde regels. Met het oog daarop is het ook in deze gevallen van belang dat het verzoek tot verstrekking van gegevens zodanig is gemotiveerd, dat de burger kan beoordelen of hij in lijn handelt met de verordening als hij de gegevens aan de opsporingsautoriteiten overhandigt. Daarin ligt tevens een belangrijke waarborg besloten tegen omzeiling van de wettelijke vereisen voor het geven van een bevel: als niet goed kan worden uiteengezet waarom verstrekking van de gegevens in lijn is met de verordening, zal de verwerkingsverantwoordelijke doorgaans minder snel geneigd zijn de gegevens vrijwillig te verstrekken, omdat hij degene is die over de rechtmatigheid van de verstrekking van gegevens verantwoording moet kunnen afleggen.

Het zal overigens afhankelijk zijn van de omstandigheden van het geval hoe vergaand die motivering moet zijn. In bepaalde gevallen zal evident zijn dat de verstrekking van gegevens in lijn is met de Algemene verordening gegevensbescherming, bijvoorbeeld in de situatie waarin een winkeloverval heeft plaatsgevonden en opsporingsambtenaren op de plaats delict een getuige hebben aangetroffen die de overval heeft gefilmd. Een verdergaande onderbouwing dan «het beeldmateriaal dient het belang van de opsporing van dit strafbare feit» zal dan niet nodig zijn.

(311) Met dit artikel (2.7.54) wordt het uitgangspunt losgelaten dat het opsporingsautoriteiten in beginsel niet vrij staat om derden te verzoeken vrijwillig gegevens te vertrekken. Kan de regering nader reflecteren op de voor- en nadelen van deze keuze?

311. In het antwoord op vraag 310 is uiteengezet wat de achtergrond is van de introductie van artikel 2.7.54. Deze bepaling expliciteert dat wordt teruggekomen van de in het huidige wetboek geldende regel dat opsporingsambtenaren in de gevallen waarin de vorderingsbevoegdheden kunnen worden uitgeoefend, niet mogen verzoeken om de vrijwillige verstrekking van gegevens, maar daartoe in die gevallen een bevel moeten geven.

Deze regel is bij nader inzien echter niet goed verenigbaar met het algemene uitgangspunt van het Wetboek van Strafvordering dat het burgers vrij staat om – ook als zij daartoe een verzoek krijgen – een bijdrage te leveren aan de opsporing van strafbare feiten; een uitgangspunt dat in het nieuwe wetboek expliciet in artikel 2.1.16 wordt verankerd. De regel leidt bovendien tot een wat gekunsteld onderscheid tussen de gevallen waarin de burger op verzoek gegevens aan de opsporingsautoriteiten zou verstrekken (niet toegestaan) en waarin hij dat op eigen initiatief zou doen (wel toegestaan), terwijl in beide gevallen de aangezochte verantwoordelijk is voor het naleven van zijn verplichtingen als verwerkingsverantwoordelijke volgens de Algemene verordening gegevensbescherming. Ten slotte maakt de bestaande regeling de praktijk onnodig gecompliceerd. Zo is de vraag gerezen hoe moest worden omgegaan met de situatie waarin de opsporingsautoriteiten slechts een zogenoemde ja/nee-vraag wilden stellen (zoals de vraag aan een autoverhuurbedrijf of de verdachte daar een auto had gehuurd). De vraag rees of in dergelijke gevallen ook een vordering moest worden gegeven, of dat voor het enkele beantwoorden van die ja/nee-vraag (in eerste instantie) zou kunnen worden volstaan met een verzoek. Daarnaast is het soms mogelijk op basis van andere wet- of regelgeving dan het Wetboek van Strafvordering wel een verzoek te doen tot het verstrekken van bepaalde gegevens (vgl. ECLI:NL:HR:2012:BX8079 en ECLI:NL:HR:2019:856). Die verschillen verdwijnen met de nieuwe regeling, hetgeen het geheel aan wet- en regelgeving over het verstrekken van gegevens ten behoeve van de opsporing beter hanteerbaar maakt.

Een mogelijk nadeel van de keuze om het vereiste dat altijd een bevel wordt gegeven tot het verstrekken van gegevens te laten vervallen, zou kunnen zijn dat in gevallen waarin de officier van justitie de bevoegdheid heeft om verstrekking van gegevens te bevelen, opsporingsambtenaren de tussenkomst van de officier van justitie kunnen vermijden door om de vrijwillige verstrekking van de gegevens te verzoeken. Een ander mogelijk nadeel is dat de verantwoordelijkheid voor het in lijn met de Algemene verordening gegevensbescherming handelen vaker komt te liggen bij de verwerkingsverantwoordelijke derde. In het antwoord op vraag 310 is uiteengezet dat dit risico wordt beperkt door de daar behandelde motiveringsplicht.

(312) De rapporteurs hebben ook enkele vragen ten aanzien van stelselmatig onderzoek van gegevens. Kan de regering toelichten waarom de «bij twijfel, doen» benadering in de regeling van onderzoek van gegevens wordt uitgesloten, in de zin dat wanneer twijfel bestaat over de vraag of stelselmatig onderzoek van gegevens ingrijpend stelselmatig kan worden, de machtiging van de rechter-commissaris wordt gevraagd?

312. In artikel 2.7.38 wordt (ingrijpend) stelselmatig onderzoek van gegevens in digitale gegevensdragers en geautomatiseerde werken en van daaruit overgenomen gegevens genormeerd. Zoals blijkt uit het antwoord op vraag 307 is voor de invulling van deze bevoegdheid aansluiting gezocht bij de rechtspraak van de Hoge Raad over dit thema (ECLI:NL:HR:2017:584). Daarin is een driedeling gemaakt in de bevoegde autoriteit voor het verrichten van het onderzoek. Artikel 2.7.38 geeft aan voor welke vormen van onderzoek van gegevens een hogere autoriteit moet worden ingeschakeld om toestemming te geven voor het verrichten daarvan. Bij stelselmatig onderzoek – een onderzoek waarbij op voorhand redelijkerwijs voorzienbaar is dat een min of meer volledig beeld van bepaalde aspecten van iemands privéleven kan ontstaan – moet de officier van justitie worden ingeschakeld; bij ingrijpende stelselmatigheid – op voorhand is redelijkerwijs voorzienbaar dat een ingrijpend beeld van iemands privéleven kan ontstaan – moet de rechter-commissaris worden ingeschakeld. Als geen sprake is van (ingrijpend) stelselmatig onderzoek, mag de opsporingsambtenaar zelfstandig onderzoek doen op basis van de algemene bevoegdheidsbepaling (artikel 2.1.9).

In de opsporingspraktijk wordt al sinds het arrest van de Hoge Raad uit 2017 naar tevredenheid gewerkt met deze driedeling. Met de diverse uitvoeringsorganisaties is op diverse momenten – zowel direct na het arrest van de Hoge Raad als vijf jaar later, naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State over dit wetsvoorstel – overleg gepleegd over de vraag in welke gevallen bij het onderzoek van gegevens een machtiging van de rechter-commissaris aan de orde is of zou moeten zijn. Ook de Commissie-Koops (waarin alle ketenpartners en de advocatuur waren vertegenwoordigd) heeft zich die vraag gesteld. Steeds is hieruit naar voren gekomen dat er maar één «hard» (dat wil zeggen: in al die gevallen geldend) voorbeeld is te geven: het onderzoek waarbij redelijkerwijs voorzienbaar gegevens worden onderzocht die onder het functioneel verschoningsrecht vallen; dergelijk onderzoek is dus alleen mogelijk met machtiging van de rechter-commissaris. Andere «harde» voorbeelden van factoren die één-op-één samenhangen met ingrijpende stelselmatigheid kunnen niet worden geformuleerd, omdat het steeds afhankelijk zal zijn van de omstandigheden van het geval of redelijkerwijs voorzienbaar is dat een ingrijpende inbreuk op iemands persoonlijke levenssfeer kan ontstaan.

Als gevolg hiervan is in de toelichting uiteengezet dat op basis daarvan mag worden aangenomen dat er alleen in uitzonderingsgevallen sprake zal zijn van ingrijpende stelselmatigheid bij het onderzoek van gegevens. Er moet worden gekeken naar de informatie die al binnen een onderzoek bekend is en naar de verwachting dat, naar ervaringsregels, de voorziene uitoefening van een bepaalde bevoegdheid een ingrijpende inbreuk op iemands persoonlijke levenssfeer zal opleveren. Betrokkenheid van de rechter-commissaris zal alleen in bijzondere gevallen van onderzoek van gegevens zijn vereist. Het is niet de bedoeling dat uit voorzorg in veel gevallen een machtiging van de rechter-commissaris zal worden aangevraagd. Die machtiging moet slechts worden aangevraagd als voorzienbaar is dat het een ingrijpend stelselmatig onderzoek betreft. Daarmee is niet gezegd dat bij twijfel geen rechterlijke machtiging zou mogen worden gevorderd. Integendeel: als in een concreet geval twijfel bestaat of redelijkerwijs voorzienbaar is dat een ingrijpend beeld wordt verkregen, kan een machtiging van de rechter-commissaris worden gevorderd. Een waarborg dat dit niet te vaak gebeurt, ligt in de omstandigheid dat de officier van justitie beslist of die machtiging wordt gevorderd. Bovendien is de officier van justitie in gevallen waarin het onderzoek gaandeweg een ingrijpend stelselmatig karakter dreigt te krijgen, verplicht om zich alsnog tot de rechter-commissaris te wenden met het oog op het verkrijgen van een machtiging om het onderzoek te continueren.

(313) In hoeverre geeft het Unierecht aanleiding om de invulling van de verschillende gradaties van stelselmatigheid te herzien? In hoeverre geeft het Unierecht aanleiding om de rechter-commissaris ook bij smartphone-onderzoek in beginsel altijd te laten machtigen?

313. Zoals in het antwoord op vraag 224 is opgemerkt heeft het Hof van Justitie in zijn uitleg van het EU-handvest het vereiste van voorafgaande toetsing ontwikkeld op basis waarvan een rechterlijke instantie of onafhankelijke bestuurlijke autoriteit beslist over de toepassing van een (specifieke) opsporingsbevoegdheid. Naar de huidige stand van de rechtspraak van het Hof van Justitie geldt dit vereiste niet voor het onderzoek van gegevens in een digitale-gegevensdrager of een geautomatiseerd werk zoals een smartphone. Niet uitgesloten is dat het vereiste van voorafgaande toetsing naar aanleiding van toekomstige rechtspraak van het Hof van Justitie wel het onderzoek aan digitale-gegevensdragers en geautomatiseerde werken zal beslaan. Indien de rechtspraak van het Hof van Justitie het vereiste van voorafgaande toetsing vervolgens in meer gevallen voorschrijft dan geregeld in artikel 2.7.38, zal dat aanleiding zijn voor een bijstelling van die regeling. Zoals aangekondigd in de memorie van toelichting wordt verdere rechtspraak van het Hof van Justitie afgewacht alvorens (zo nodig) een voorstel tot codificatie van deze rechtspraak wordt gedaan.

(314) Hoe kan de proportionaliteit worden gewaarborgd van het generiek bevel als bedoeld in artikel 2.7.46 lid 6, waarmee in potentie grote hoeveelheden gegevens kunnen worden verkregen?

314. Artikel 2.7.46 bevat de bevoegdheid voor de officier van justitie – en, in bepaalde gevallen, de opsporingsambtenaar – om degene van wie redelijkerwijs kan worden vermoed dat hij toegang heeft tot bepaalde gegevens, te bevelen deze gegevens te verstrekken. Om gevoelige gegevens te verkrijgen, of gegevens die betrekking hebben op een persoon die aanspraak kan maken op bronbescherming als bedoeld in artikel 1.6.8, geldt dat een voorafgaande rechterlijke machtiging is vereist. Het zesde lid van deze bepaling is ten opzichte van het huidige recht nieuw en geeft de officier van justitie en de opsporingsambtenaar de mogelijkheid om een bevel als bedoeld in dit artikel gedurende een periode van twee weken opeenvolgend of gelijktijdig uit te voeren ten aanzien van een ieder van wie redelijkerwijs kan worden vermoed dat hij toegang heeft tot die gegevens. Met deze toevoeging wordt tegemoetgekomen aan een uitdrukkelijke wens van de opsporing om op deze wijze de administratieve lasten te verminderen die gepaard gaan met de grote aantallen van gelijkluidende bevelen aan verschillende adressanten die jaarlijks worden gegeven. Op grond van het zesde lid kan één enkel bevel van de officier van justitie of van de opsporingsambtenaar nadat het is gegeven gedurende een periode van twee weken aan meerdere personen worden gericht. De officier van justitie of de opsporingsambtenaar moet dit dan in het bevel bepalen. Dat betekent dat het bevel niet hoeft te zijn voorzien van de naam of het bedrijf aan wie het bevel is gericht. In de artikelsgewijze toelichting op artikel 2.7.46 worden verschillende voorbeelden van gevallen genoemd waarin een generiek bevel zijn diensten kan bewijzen. Dat is bijvoorbeeld het geval als de opsporing een sterk vermoeden heeft dat de verdachte een busje heeft gehuurd, maar onduidelijk is bij welk autoverhuurbedrijf dat is gebeurd. Er kan dan, op grond van het zesde lid, één bevel worden opgesteld zonder dat daarin een naam behoeft te worden vermeld van een specifiek autoverhuurbedrijf dat de verhuurgegevens van de verdachte moet verstrekken. Met dit bevel kan vervolgens langs elk verhuurbedrijf worden langsgegaan waarvan redelijkerwijs wordt vermoed dat dit bedrijf toegang heeft tot de desbetreffende gegevens. De mogelijkheid tot het geven van een zogenoemd generiek bevel kan niet worden gebruikt als men gevoelige persoonsgegevens verstrekt wil krijgen.

Van belang is dat de mogelijkheid van het geven van een generiek bevel niets afdoet aan de vereisten die in het algemeen worden gesteld aan de inhoud van het (in het beschreven geval van benodigde autoverhuurgegevens schriftelijk te geven) bevel (vgl. artikel 2.7.1). De gegevens waar het om gaat zullen nauwkeurig moeten worden omschreven, en uiteengezet zal moeten worden waarom het in het belang van het onderzoek is om de bevoegdheid van artikel 2.7.46 uit te oefenen. Het doel van het generieke bevel is ook niet om méér gegevens op te kunnen halen, of om de gezochte gegevens abstracter in een bevel te kunnen weergeven. Het generieke bevel is geen blanco cheque voor het bevelen van de verstrekking van allerlei verschillende soorten gegevens bij verschillende personen of instanties. Het enige wat artikel 2.7.46, zesde lid, ten opzichte van het huidige recht beoogt mogelijk te maken, is dat de naam van de ontvanger van het bevel niet meer daarop hoeft te worden vermeld, zodat een administratieve lastenvermindering wordt bewerkstelligd. Daarbij is van belang dat in het generieke bevel een begrensde kring van personen of instanties wordt aangeduid tot wie het bevel kan worden gericht. Dit volgt uit de proportionaliteit die de bevoegde autoriteit in acht moet nemen bij het afgeven van een bevel als bedoeld in artikel 2.7.46.

(315) Kan de regering nader toelichten waarom niet is gekozen om, in lijn met de rechtspraak van het HvJEU, ook in de artikelen 2.7.47, 2.7.49 en 2.7.50, voor zover betrekking hebbende op verkeers- en locatiegegevens, als eis op te nemen dat een machtiging van de rechter-commissaris is vereist?

315. Zoals in het antwoord op vragen 224 en 313 is opgemerkt is de rechtspraak van het Hof van Justitie op dit onderdeel nog onvoldoende uitgekristalliseerd om deze (zo nodig) samenhangend in de wettelijke bepalingen van specifieke opsporingsbevoegdheden te codificeren. Naar aanleiding van het arrest Prokuratuur van het Hof van Justitie (HvJ 2 maart 2021, C-746/18, ECLI:EU:C:2021:152) heeft de Hoge Raad een besliskader gegeven op basis waarvan de officier van justitie een machtiging behoeft van de rechter-commissaris voor de vordering tot verstrekking van verkeers- en locatiegegevens (ECLI:NL:HR:2022:475, rechtsoverwegingen 6.13.1–6.13.3). Het besliskader betreft geen definitief oordeel van de Hoge Raad. Om een definitief oordeel te kunnen vellen heeft de Hoge Raad prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie (rechtsoverwegingen 8.1–8.5). Het besliskader heeft aldus een voorlopig karakter en heeft als doel te voorkomen dat strafzaken waarin sprake is een vordering tot verstrekking van verkeers- en locatiegegevens moeten worden aangehouden (rechtsoverwegingen). De definitieve uitleg van het EU-handvest is voorbehouden aan het Hof van Justitie. Zoals in het antwoord op vraag 224 is opgemerkt is het wenselijk dat de nationale wetgever het oordeel van het Hof van Justitie afwacht. In de tussentijd biedt de algemene machtigingsmogelijkheid – die wordt gecodificeerd in artikel 2.1.7 – een oplossing. De algemene machtigingsmogelijkheid is toegelicht in de antwoorden op vragen 52 en 211.

(316) Waarom heeft de regering er niet voor gekozen om in lijn met het advies van de Commissie Koops het stelselmatigheidscriterium ook van toepassing te verklaren voor de normering van bevelen tot verstrekking van gegevens zoals neergelegd in artikel 2.7.46? Hoe zou de regeling eruit kunnen zien als daar wel voor wordt gekozen?

316. Zoals beschreven in de antwoorden op de vragen 307 en 312 wordt in artikel 2.7.38 (ingrijpend) stelselmatig onderzoek van gegevens in digitale-gegevensdragers en geautomatiseerde werken en van daaruit overgenomen gegevens genormeerd. Voor de invulling van deze bevoegdheid is aansluiting gezocht bij de rechtspraak van de Hoge Raad over dit thema (ECLI:NL:HR:2017:584). Daarin is een driedeling gemaakt in de bevoegde autoriteit voor het verrichten van het onderzoek (opsporingsambtenaar, officier van justitie en rechter-commissaris, zie daarover nader de antwoorden op de vragen 307 en 312). In de opsporingspraktijk wordt al sinds het arrest van de Hoge Raad uit 2017 naar tevredenheid gewerkt met deze driedeling bij het verrichten van onderzoek aan smartphones en computers. Ook de Commissie-Koops heeft een dergelijke driedeling aanbevolen. In die zin is met artikel 2.7.38 ook opvolging gegeven aan het rapport van die commissie.

De Commissie-Koops heeft aanbevolen deze abstracte driedeling ook te introduceren bij de normering van de bevelen tot verstrekking van gegevens. Dit zou volgens de commissie de onderlinge consistentie van de regeling van opsporingsbevoegdheden ten aanzien van digitale gegevens verhogen (rapport Commissie-Koops, p. 128). Er is voor gekozen deze aanbeveling niet op te volgen. Hierbij speelt een belangrijke rol dat de bevoegdheden tot het geven van een bevel tot verstrekking van gegevens, in tegenstelling tot de nieuwe bevoegdheid tot het verrichten van onderzoek van gegevens in digitale-gegevensdragers en geautomatiseerde werken, bestaande bevoegdheden zijn die al jarenlang goed functioneren in de opsporingspraktijk. De huidige bevoegdheden tot het doen verstrekken van gegevens zijn qua normering daarom grotendeels ongewijzigd overgenomen in het nieuwe wetboek. Er is geen reden om die normering nu aan te passen. Daarbij is van belang dat uit de systematiek van Afdeling 7.3.3 al een meer concrete driedeling volgt. De opsporingsambtenaar mag zelfstandig een bevel geven tot verstrekking van camerabeelden en identificerende gegevens (artikel 2.7.46, vierde lid). Het bevel moet door de officier van justitie worden gegeven bij gegevens die niet zijn beperkt tot camerabeelden en identificerende gegevens (bijvoorbeeld transactiegegevens bij een bank). De verstrekking van dit soort gegevens behelst een grotere inbreuk op de persoonlijke levenssfeer (artikel 2.7.46, eerste lid). Ook de rechter-commissaris heeft een rol in deze afdeling. Vereist is dat hij een machtiging verleent als het bevel de verstrekking van gevoelige gegevens inhoudt (artikel 2.7.46, derde lid). Deze meer concrete driedeling is mogelijk, omdat het bij de bevoegdheid tot het verstrekken van gegevens op voorhand duidelijk zal zijn welk soort gegevens de opsporing verlangt. Er kan dus ook meer concreet in de wet tot uitdrukking worden gebracht bij welke soort gegevens, welke autoriteit bevoegd is om te bevelen deze te verstrekken. Dat ligt anders bij de bevoegdheid tot onderzoek van gegevens in een digitale-gegevensdrager of een geautomatiseerd werk, omdat bij de uitoefening van deze bevoegdheid van tevoren veelal niet duidelijk zal zijn welke soort gegevens men zoal zal aantreffen. Daarom is de driedeling bij deze bevoegdheid aan een abstracter criterium verbonden, te weten of met het onderzoek op voorhand redelijkerwijs voorzienbaar een min of meer volledig beeld van bepaalde aspecten van iemands privéleven of een ingrijpend beeld van iemands privéleven kan ontstaan.

(317) Kan de regering nader toelichten waarom er in artikel 2.7.50 niet voor is gekozen om in geval het voorzienbaar is dat het analysebevel een ingrijpend stelselmatig karakter heeft, een machtiging van de rechter-commissaris te verlangen?

317. In Afdeling 7.3.3 (Verstrekking van gegevens ten behoeve van het onderzoek) is in artikel 2.7.50 een nieuwe bevoegdheid opgenomen. Het betreft de bevoegdheid voor de officier van justitie om een bedrijf waarvan redelijkerwijs kan worden vermoed dat het toegang heeft tot bepaalde gegevens te bevelen dat het deze gegevens bewerkt en de daardoor verkregen gegevens verstrekt (het bevel data-analyse door een derde). De rechter-commissaris moet toestemming geven voor dit soort bevelen in de gevallen waarin het bevel betrekking heeft op een persoon die aanspraak kan maken op bronbescherming (journalisten en publicisten) of op communicatie die wordt beschermd door het telecommunicatiegeheim (artikel 2.7.50, tweede lid). Een van de voordelen van deze bepaling is dat het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer – door een bewerking van gegevens door bedrijven die daartoe veel beter zijn toegerust dan de opsporing – beter kan worden gewaarborgd. De opsporing krijgt hierdoor de beschikking over minder gegevens dan bij een normaal bevel tot verstrekking. Er zal bij de opsporing dus ook bepaald niet snel een ingrijpend beeld van iemands privéleven kunnen ontstaan.

Artikel 2.7.50 maakt zoals gezegd deel uit van Afdeling 7.3.3. In het antwoord op vraag 316 is uiteengezet dat de abstracte driedeling van (ingrijpend) stelselmatig alleen is doorgevoerd in Afdeling 7.3.2, en niet in Afdeling 7.3.3, waarin het bevel data-analyse door een derde is opgenomen. In Afdeling 7.3.3 wordt wel op een andere manier een scheiding gemaakt tussen gevallen waarin een voorafgaande rechterlijke machtiging wel, en gevallen waarin deze niet is vereist. In het antwoord op vraag 316 is dat toegelicht voor de bevelen tot het verstrekken van gegevens (artikel 2.7.46). Met betrekking tot artikel 2.7.50 geldt, zoals hiervoor al is uiteengezet, dat een voorafgaande rechterlijke machtiging is vereist indien het bevel betrekking heeft op een persoon die aanspraak kan maken op bronbescherming of op communicatie die wordt beschermd door het telecommunicatiegeheim. Opmerking verdient ten slotte dat de opsporingsambtenaar niet zelfstandig kan besluiten tot het doen verrichten van een data-analyse. Er is altijd in ieder geval een bevel van de officier van justitie vereist.

(318) De leden van de D66-fractie lezen dat, als het gaat om digitale gegevensdragers en geautomatiseerde werken, de officier van justitie de bepalende partij is en dat vaak geen bemoeienis van de rechter-commissaris vereist is. Vindt de regering het niet wenselijk als hier een rechter-commissaris betrokken bij zou zijn, aangezien het onderzoeken van deze gegevens een grote inbreuk is of kan zijn op de privacy van de betrokkene?

318. Zoals aangegeven in de antwoorden op de vragen 307 en 312 wordt in artikel 2.7.38 (ingrijpend) stelselmatig onderzoek van gegevens in digitale-gegevensdragers en geautomatiseerde werken en van daaruit overgenomen gegevens nader genormeerd. Hoewel dergelijk onderzoek aan bijvoorbeeld computers en smartphones in de praktijk vaak wordt verricht, was het in het huidige wetboek niet genormeerd. Het is van belang dat het nieuwe wetboek een normering voor dit onderzoek bevat. Voor de invulling daarvan is aansluiting gezocht bij de rechtspraak van de Hoge Raad over dit thema (ECLI:NL:HR:2017:584). Dat deze vorm van onderzoek nu van een specifieke wettelijke basis wordt voorzien, vormt vanuit de perspectieven van legaliteit en rechtsbescherming dus een belangrijke verbetering.

Bij stelselmatig onderzoek is de officier van justitie de bevoegde autoriteit; bij ingrijpend stelselmatig onderzoek behoeft de officier van justitie voorafgaand aan het geven van een bevel een machtiging van de rechter-commissaris. Bij een ingrijpend stelselmatig onderzoek van gegevens wordt betrokkenheid van de rechter-commissaris van belang geacht, omdat de opsporing met dergelijk onderzoek een brede kijk heeft in iemands privéleven, waarbij meerdere delen min of meer volledig naar voren komen. Het gaat dan bijvoorbeeld om een volledig beeld van iemands rollen in het sociale leven, zoals gezin, werk, sport, uitgaan en vriendenkringen. Informatie uit verschillende contexten van iemands leven wordt bij elkaar gelegd op een zodanige manier dat het beeld als geheel ingrijpend wordt. De inbreuk op de persoonlijke levenssfeer is in dergelijke gevallen dan ook zeer groot. Is sprake van stelselmatig onderzoek dat niet ingrijpend is, dan volstaat een bevel van officier van justitie. De betrokkenheid van de officier van justitie vormt een adequate waarborg dat niet te lichtvaardig wordt overgegaan tot de uitoefening van de bevoegdheid. Bovendien is de officier van justitie in gevallen waarin het onderzoek gaandeweg een ingrijpend stelselmatig karakter dreigt te krijgen, verplicht om zich alsnog tot de rechter-commissaris te wenden met het oog op het verkrijgen van een machtiging om het onderzoek te continueren. Tevens ligt het in de rede dat een machtiging van de rechter-commissaris wordt gevorderd als in een concreet geval twijfel bestaat of redelijkerwijs voorzienbaar is dat met het onderzoek een ingrijpend beeld van iemands privéleven wordt verkregen.

(319) De leden van de CDA-fractie vragen aan de regering of zij een reflectie kan geven op de vraag in hoeverre de artikelen die verband houden met informatievergaring en -deling in overeenstemming zijn met de Wpg. Is de afstemming tussen het voorgestelde Wetboek van Strafvordering en de Wpg volgens de regering voldoende?

319. De normering van strafvorderlijke bevoegdheden is onderwerp van het Wetboek van Strafvordering. De Wet politiegegevens geeft algemene regels over het verwerken van persoonsgegeven door de opsporing. In een aantal gevallen zijn in het Wetboek van Strafvordering bijzondere regels gesteld over de verwerking van gegevens die met opsporingsbevoegdheden zijn verkregen. Dergelijke bijzondere regels hebben dan voorrang op de algemene regels van de Wet politiegegevens.

Wat betreft de vraag of de gegevensverwerking in het nieuwe wetboek nader moet worden genormeerd, wordt verwezen naar de op de vragen 208 en 210 gegeven antwoorden.

(320) De leden van de CDA-fractie lezen in artikel 2.7.38 dat stelselmatig onderzoek van gegevens in een digitale gegevensdrager of geautomatiseerd werk, door een opsporingsambtenaar op bevel van de officier van justitie kan worden verricht. De regering benoemt dat uit het WODC-onderzoek over de praktijk van het vergaren van gegevens die zijn opgeslagen in inbeslaggenomen digitale gegevensdragers en geautomatiseerde werken ten behoeve van de opsporing en vervolging, blijkt dat in de praktijk behoefte bestaat aan meer duidelijkheid en eenheid ten aanzien van de voorschriften die gelden met betrekking van het vergaren van opgeslagen gegevens. Op welke manier is de regering van mening dat aan deze wens tegemoet is gekomen in het wetsvoorstel?

320. Het aangehaalde WODC-onderzoek over de praktijk van het vergaren van gegevens die zijn opgeslagen in inbeslaggenomen digitale gegevensdrager en geautomatiseerde werken is gepubliceerd in 2016 (P. Mevis, J. Verbaan en B. Salverda, Onderzoek aan in beslag genomen elektronische gegevensdragers en geautomatiseerde werken ten behoeve van opsporing en vervolging van strafbare feiten, Rotterdam 2016). Uit dat rapport bleek inderdaad dat in de opsporingspraktijk behoefte bestond aan meer duidelijkheid en eenheid ten aanzien van de voorschriften die gelden voor het vergaren van opgeslagen gegevens. Het huidige wetboek bevat immers geen normering voor deze vormen van onderzoek; voor deze vormen van onderzoek wordt onder het huidige wetboek teruggevallen op het algemene uitgangspunt in de rechtspraak over de algemene bepalingen over het beslag op voorwerpen, waaruit voortvloeit dat die bepalingen ertoe legitimeren dat in algemene zin aan die voorwerpen het nodige onderzoek mocht worden verricht. Kort na het verschijnen van het WODC-rapport, wees de Hoge Raad een belangrijk arrest over dit thema (ECLI:NL:HR:2017:584). In dit arrest introduceerde de Hoge Raad een driedeling. Deze houdt kort gezegd in dat naarmate de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer die met het onderzoek wordt gemaakt, groter is, de bevoegde autoriteit hoger wordt. De opsporingsambtenaar kan het onderzoek verrichten indien de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer als beperkt kan worden beschouwd. Als het onderzoek een meer dan beperkte inbreuk maakt op de persoonlijke levenssfeer, dient het onderzoek te worden bevolen door de officier van justitie. En als op voorhand is te voorzien dat de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer zeer ingrijpend zal zijn, is betrokkenheid van de rechter-commissaris vereist. Deze driedeling in normering van het onderzoek aan computers en smartphones geeft de opsporing de gewenste duidelijkheid en eenheid. Ook het nieuwe wetboek komt tegemoet aan die wens. In artikel 2.7.38 wordt een normering voorgesteld die aansluit bij de jurisprudentie van de Hoge Raad. De factoren die in de memorie van toelichting worden genoemd om te bepalen of sprake is van stelselmatigheid of ingrijpende stelselmatigheid en de daarbij behorende voorbeelden zijn in samenspraak met de opsporingspraktijk tot stand gekomen, onder meer in de Commissie-Koops, en geven ten behoeve van die praktijk nog een nadere duiding van deze begrippen.

(321) De leden van de CDA-fractie vragen of uiteen gezet kan worden op welke manier de voorgestelde bepalingen rondom de stelselmatigheid van de bevoegdheden in overeenstemming is met het Unierecht. Daarnaast vragen deze leden of, mocht dit nodig zijn naar aanleiding van de antwoorden op de prejudiciële vragen aan het HvJEU, de bepalingen rondom de verkeers- en locatiegegevens snel kunnen worden aangepast.

321. De begrippen «stelselmatig onderzoek van gegevens» en «ingrijpend stelselmatig onderzoek van gegevens» hebben een functie in het bepalen van de bevoegde autoriteit voor een onderzoek van gegevens. Bij een stelselmatig onderzoek van gegevens is de officier van justitie de bevoegde autoriteit. Voor een ingrijpend stelselmatig onderzoek van gegevens behoeft de officier van justitie een machtiging van de rechter-commissaris. Het EU-recht kent geen regeling of rechtspraak over dit specifieke onderwerp. Hiermee zijn de bepalingen over het onderzoek van gegevens in lijn met het EU-recht. Niet uitgesloten is dat toekomstige rechtspraak van het Hof van Justitie over het vereiste van voorafgaande toetsing wel betrekking zal hebben op het onderzoek van gegevens. Voor de mogelijke gevolgen daarvan wordt verwezen naar de antwoorden op vragen 224 en 313.

Indien uit het antwoord van het Hof van Justitie op de prejudiciële vragen van de Hoge Raad volgt dat het vereiste van voorafgaande toetsing ook betrekking heeft op de vordering tot verstrekking van verkeers- en locatiegegevens in de context van het Nederlandse strafprocesrecht zal een voorstel tot codificatie worden gedaan. Ook voor een nadere toelichting op dit onderwerp wordt verwezen naar de antwoorden op vragen 224 en 313.

(322) De leden van de CDA-fractie lezen dat in artikel 2.7.43 wordt opgenomen dat het mogelijk is om een generiek ontsleutelingsbevel te geven om onderzoek mogelijk te maken in een inbeslaggenomen digitale gegevensdrager of geautomatiseerd werk. Op welke manier wordt ingekaderd op welk soort gegevens deze bevoegdheid van toepassing kan zijn?

322. Anders dan de vraagstellers veronderstellen, maakt artikel 2.7.43 het niet mogelijk om een generiek ontsleutelingsbevel te geven. Ten aanzien van elke digitale-gegevensdrager of geautomatiseerd werk zal een apart ontsleutelingsbevel moeten worden gegeven en zal moeten worden voldaan aan de toepassingsvoorwaarden die in artikel 2.7.43 zijn omschreven.

Zoals uit het voorgaande blijkt, bevat artikel 2.7.43 alleen een bevoegdheid om toegang te verkrijgen tot – op dat moment voor de opsporing nog onbereikbare, want versleutelde – gegevens. Artikel 2.7.43 vormt daarmee in wezen een steunbevoegdheid voor het kunnen verrichten van de overige bevoegdheden uit Afdeling 7.3.2. Dat blijkt ook uit de laatste zin van het eerste lid van artikel 2.7.43: de uitoefening van deze bevoegdheid moet noodzakelijk zijn voor de uitoefening van een bevoegdheid als bedoeld in deze afdeling. Met het ontsleutelingsbevel kan de toegang worden verkregen tot elke soort gegevens, maar zodra de toegang tot de gewenste gegevens(drager) is verkregen, gelden voor het vervolgonderzoek van die gegevens de overige bepalingen uit Afdeling 7.3.2. Als men de gegevensdrager zelf wil onderzoeken, geldt artikel 2.7.38; als men toekomstige gegevens wil onderzoeken, is artikel 2.7.39 van toepassing; en als men een netwerkzoeking wil verrichten vanuit een ontsleuteld geautomatiseerd werk, zullen de voorwaarden van artikel 2.7.40 moeten zijn vervuld.

(323) De leden van de CDA-fractie lezen dat in lid 1 van artikel 2.7.45 is opgenomen dat een bevel tot bevriezen gegeven kan worden met betrekking tot bepaalde opgeslagen gegevens die in het bijzonder vatbaar zijn voor verlies of wijziging. Wat moet worden verstaan onder gegevens die vatbaar zijn voor verlies of wijziging en wat is de scheidslijn tussen gegevens die dat niet zijn?

323. Zoals blijkt uit de artikelsgewijze toelichting op artikel 2.7.45 is in deze bepaling het huidige artikel 126ni overgenomen. Het betreft de bevoegdheid om degene van wie redelijkerwijs kan worden vermoed dat hij toegang heeft tot bepaalde opgeslagen gegevens die in het bijzonder vatbaar zijn voor verlies of wijziging, te bevelen deze gegevens voor een periode van maximaal drie maanden te bewaren en beschikbaar te houden. Artikel 126ni is ingevoerd bij nota van wijziging behorende bij de Wet computercriminaliteit II (Kamerstukken II 2004/05, 26 671, nr. 7). De bepaling geeft uitvoering aan artikel 16 van het Cybercrime-verdrag.

Uit de toelichting bij artikel 126ni blijkt dat het bij gegevens die in het bijzonder vatbaar zijn voor verlies of wijziging, gaat om zogeheten «vluchtige gegevens», waarbij het risico bestaat dat deze zonder een vordering tot bewaring niet in dezelfde staat bewaard zouden blijven. In die toelichting wordt benadrukt dat het niet gaat om een algemene verplichting om heel in het algemeen gegevens voor een bepaalde termijn vast te leggen, maar om een plicht in een bepaald geval, indien dit nodig is in het belang van het onderzoek, gespecificeerde gegevens die zijn opgeslagen, te bewaren en beschikbaar te houden. Het voorbeeld dat wordt genoemd is de situatie waarin bij een schietincident met slachtoffers veel mogelijke betrokkenen op de plaats van het incident aanwezig waren en gegevens over deze betrokkenen wellicht beschikbaar zijn omdat zij in de buurt van het incident elektronische handelingen (bijvoorbeeld een pintransactie) hebben verricht of gebruik hebben gemaakt van mobiele telecommunicatie. Denkbaar is dat de officier van justitie van de bedrijven die beschikken over deze gegevens vordert gedurende een korte periode deze gegevens beschikbaar te houden, in afwachting van de (met meer waarborgen omklede) beslissing om al dan niet de gegevens zelf te vorderen. Toenmalig Minister van Justitie Donner heeft bij de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel Computercriminaliteit II desgevraagd benadrukt dat «vluchtig» betekent «snel verdwijnend». Een boek kan bijvoorbeeld worden weggegooid, maar is minder vluchtig dan gegevens op een computer, aldus deze Minister (Handelingen II 2004/05, nr. 105, p. 6362).

Verder volgt uit die toelichting dat het Cybercrime-verdrag bepaalt dat een maximumtermijn van drie maanden waarin de gegevens bewaard moeten blijven nodig is; dat heeft als reden dat rekening moet worden gehouden met de relatief lange periode die in een aantal landen gemoeid is met de uitvoering van een rechtshulpverzoek. Indien de vordering zou plaatsvinden in het kader van een Nederlands onderzoek zal doorgaans een veel kortere periode kunnen volstaan. Gelet op de noodzakelijke proportionaliteit zal de periode dan zo kort mogelijk moeten worden vastgesteld. Van belang bij dit alles blijft te bedenken, dat de enkele vordering om bepaalde gegevens te «bevriezen» minder belastend is voor de privacy van de personen op wie de gegevens betrekking hebben dan de vordering om bepaalde gegevens (direct) te verstrekken.

(324) De leden van de CDA-fractie lezen dat in het eerste lid van artikel 2.7.50 wordt opgenomen dat de officier van justitie kan bevelen dat data-analyse wordt verricht door een derde. Deze leden vragen aan de regering waarom in de tekst van dit artikellid is gekozen voor de term «bewerken», nu dit ook andere associaties kan oproepen terwijl wordt beoogd dat dit juist doelt op data-analyse en niet op het veranderen van gegevens.

324. Zoals ook blijkt uit het antwoord op vraag 317 is in artikel 2.7.50 de nieuwe bevoegdheid voor de officier van justitie neergelegd om bedrijven of instellingen waarvan redelijkerwijs kan worden vermoed dat zij toegang hebben tot bepaalde gegevens, te bevelen dat zij deze gegevens bewerken en het resultaat daarvan vervolgens verstrekken aan de opsporing. De huidige wetgeving ten aanzien van het bevel tot verstrekken van gegevens geeft alleen de mogelijkheid om een derde te bevelen bepaalde gegevens te verstrekken. Er bestaat geen mogelijkheid om de vermoedelijke houder van gegevens te bevelen dat hij de gegevens analyseert, vergelijkt of combineert om nieuwe gegevens te verkrijgen. Met de bevoegdheid tot het verrichten van een data-analyse wordt het mogelijk gemaakt dat bedrijven of instellingen de gevorderde gegevens zelf analyseren en alleen de gegevens die relevant zijn voor het onderzoek aan de opsporing verstrekken. Het voordeel hiervan is dat het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer – door een bewerking van gegevens door grote bedrijven die daartoe veel beter zijn toegerust dan de opsporing – beter kan worden gewaarborgd.

Ten aanzien van het bewerken van gegevens als bedoeld in artikel 2.7.50, eerste lid, is in de memorie van toelichting uiteengezet dat het gaat om bewerkingen die verdergaan dan meervoudige zoekhandelingen, bijvoorbeeld het integraal met elkaar vergelijken van alle gegevens uit een dataset met alle gegevens uit een andere dataset, om zo gegevens te identificeren die in beide sets voorkomen. Het belangrijkste kenmerk van deze bevoegdheid, die zich onderscheidt van de normale verstrekking van gegevens, is dat de bewerking «nieuwe» gegevens oplevert, die vervolgens worden verstrekt. Bij een normale verstrekking gaat het om gegevens die al als zodanig ergens staan geregistreerd. Het gaat dus uitdrukkelijk niet om het (inhoudelijk) aanpassen van de gegevens. Dat blijkt ook voldoende uit de tekst van artikel 2.7.50, eerste lid, waarin immers wordt gesproken over een bevel om gegevens te bewerken «en de daardoor verkregen gegevens» te verstrekken.

(325) De leden van de BBB-fractie lezen dat in artikel 2.7.39 is bepaald dat na inbeslagname van een digitale gegevensdrager of een geautomatiseerd werk gedurende een periode van drie dagen na het tijdstip van inbeslagneming onderzoek van gegevens is toegestaan ten aanzien van gegevens die ten tijde van de inbeslagneming nog niet waren opgeslagen op het apparaat dat wordt onderzocht. Voornoemde leden hebben twee vragen over de termijn van drie dagen. Is deze termijn niet veel te kort voor het ontvangen van nieuwe gegevens, ofwel wordt door deze (te) korte termijn niet het risico gelopen dat cruciale gegevens gemist worden? Is de termijn niet in haar algemeenheid te kort om nieuwe gegevens op een gegevensdrager of een geautomatiseerd werk te kunnen onderzoeken, zodat eigenlijk meteen (uit voorzorg) een bevel van de officier van justitie wordt aangevraagd? Dat zou de administratieve lastendruk weer verhogen, hetgeen haaks staat op één van de doelstellingen van het wetsvoorstel, te weten een reductie van de administratieve lastendruk.

325. Zie het antwoord op vraag 327.

7.4 Ontoegankelijkmaking van gegevens

(326) De leden van de VVD-fractie vragen wanneer de uitkomsten van de pilot (zoals thans geschiedt op basis van artikel 556 Sv dat in werking is getreden met de Innovatiewet Strafvordering) beschikbaar zijn en of al iets inhoudelijks kan worden gezegd over de toepassing, opbrengsten en knelpunten van deze nieuwe bevoegdheid.

326. Zie het antwoord op vraag 327.

(327) Deze leden vragen voorts in hoeverre het artikel 2.7.39 afwijkt van de adviezen van de Commissie-Koops en waar de termijn van drie maanden in lid twee op is gebaseerd.

327. De vragen 325, 326 en 327 hebben betrekking op het nieuwe artikel 2.7.39 en op artikel 556 dat door inwerkingtreding van de Innovatiewet Strafvordering aan het huidige Wetboek van Strafvordering is toegevoegd. Deze vragen worden hier samen beantwoord. In artikel 2.7.39 is een nieuwe bevoegdheid neergelegd, die mogelijk maakt dat de opsporingsambtenaar op bevel van de officier van justitie onderzoek kan verrichten van gegevens (zoals sms- of whatsappberichten) die binnenkomen op een geautomatiseerd werk of digitale-gegevensdrager nadat dit apparaat is inbeslaggenomen. Op grond van artikel 2.7.39, eerste lid, is dat mogelijk voor de duur van drie dagen na het tijdstip van inbeslagneming. Indien het belang van het onderzoek dit dringend vereist kan de officier van justitie, na verkregen machtiging van de rechter-commissaris, de termijn van drie dagen verlengen tot een termijn van maximaal drie maanden (tweede lid).

Deze nieuwe bevoegdheid is ook opgenomen in de Innovatiewet Strafvordering, die op 1 oktober 2022 in werking is getreden (Stb. 2022, 362). Met de Innovatiewet wordt vooruitgelopen op het nieuwe Wetboek van Strafvordering door vijf nieuwe onderwerpen alvast te beproeven in de praktijk. De hiervoor genoemde bevoegdheid is één van die onderwerpen (opgenomen in artikel 556 van het huidige wetboek).

Het creëren van een bevoegdheid in het nieuwe wetboek voor deze opsporingsmethode was een wens van de opsporing. Ook de Commissie-Koops heeft de aanbeveling gedaan om deze methode te voorzien van een grondslag in het nieuwe wetboek (rapport Commissie-Koops, p. 92–95). In lijn met die aanbeveling heeft deze nieuwe bevoegdheid een plek gekregen in Boek 2, Hoofdstuk 7. Ook wat betreft de gekozen termijnen en bijbehorende bevoegde autoriteit is aangesloten bij wat de Commissie-Koops daarover heeft aanbevolen. De gegevens die gedurende enkele dagen na de inbeslagneming binnenkomen kunnen volgens de Commissie-Koops worden gezien als bijvangst: alle gegevens op de digitale-gegevensdrager of het geautomatiseerde werk maken deel uit van de te onderzoeken gegevens, inclusief de toevallig nieuw binnengekomen berichten, zonder dat daar een extra bevoegdheid of normering voor nodig is (vgl. rapport Commissie-Koops, p. 93–94). Het eerste lid van artikel 2.7.39 sluit daarbij aan. Het wordt niet nodig geacht om het vereiste van een rechterlijke machtiging voor te schrijven voor gevallen waarin gegevens worden onderzocht die gedurende maximaal drie dagen na inbeslagneming binnenkomen op de digitale-gegevensdrager of geautomatiseerd werk. Zodra men echter nieuwe gegevens wil onderzoeken die gedurende een langere tijd dan binnen drie dagen na inbeslagneming zijn binnengekomen op de inbeslaggenomen digitale-gegevensdrager of het geautomatiseerde werk, geldt – eveneens conform de aanbevelingen van de Commissie-Koops – een vereiste van een rechterlijke machtiging. Het gaat hier om een ingrijpende maatregel omdat gedurende een betrekkelijk lange tijd aanvullende gegevens binnen het bereik van de opsporing komen waarover ten tijde van de inbeslagneming nog niet kon worden beschikt. Daarom komt het redelijk voor dat de rechter-commissaris, die meer afstand heeft tot de zaak, de noodzaak van de verlenging voor het concrete onderzoek toetst.

Benadrukt moet worden dat het niet de bedoeling is dat deze bevoegdheid wordt uitgeoefend om communicatie die wordt gevoerd, vast te leggen. De opsporingsambtenaar kan met andere woorden geen gebruik maken van zijn bevoegdheden tot inbeslagneming met als enkel doel om nieuwe gegevens te kunnen onderzoeken. Daarvoor zijn de heimelijke bevoegdheden uit de artikelen 2.8.13, 2.8.15 en 2.8.16 bedoeld. De bevoegdheid tot het verrichten van onderzoek van nieuwe gegevens vloeit veeleer voort uit de bevoegdheid tot het verrichten van onderzoek van gegevens als bedoeld in artikel 2.7.38 en beoogt mogelijk te maken dat ook na de inbeslagneming (eventueel) binnengekomen gegevens mogen worden onderzocht. Het ligt dan ook niet in de lijn der verwachting dat bij de uitoefening van deze bevoegdheid uit voorzorg een rechterlijke machtiging wordt gevraagd.

Er bestaan enkele verschillen tussen artikel 2.7.39 en het huidige artikel 556 dat met de Innovatiewet Strafvordering in het huidige wetboek is opgenomen. Bij de parlementaire behandeling van de Innovatiewet zijn namelijk enkele wijzigingen in artikel 556 doorgevoerd als gevolg van verschillende door de Tweede Kamer aangenomen amendementen. In de memorie van antwoord bij de Innovatiewet zijn deze wijzigingen en de implicaties daarvan beschreven (Kamerstukken I 2021/22, 35 869, C, p. 7–9). Uit deze beschrijving volgt dat enkele van de amendementen verduidelijkingen in de nieuwe bepaling hebben opgeleverd, die onder meer zien op de gestelde termijnen. Zo is onder meer verhelderd dat het bevel ook op een later moment dan binnen drie maanden na de inbeslagneming kan worden gegeven. Op die manier kan de bevoegdheid ook worden uitgeoefend als de telefoon pas na (bijvoorbeeld) zes maanden wordt ontgrendeld. Wel mag het onderzoek zich alleen richten op gegevens die binnen drie maanden na inbeslagneming zijn binnengekomen. Daarnaast is verduidelijkt dat een bevel als bedoeld in het tweede lid ook kan worden gegeven als de officier van justitie geen gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid op grond van het eerste lid. Ook hebben de amendementen geleid tot een andere normering, aangezien de rechter-commissaris vanaf het eerste moment moet worden betrokken bij de uitoefening van deze bevoegdheid, en niet zoals in artikel 2.7.39 pas na drie dagen. In artikel 556 bestaat met andere woorden niet (langer) de mogelijkheid voor de officier van justitie om zelfstandig de kennisneming van berichten die de eerste drie dagen na inbeslagneming zijn binnengekomen, te bevelen en moet steeds een machtiging bij de rechter-commissaris worden aangevraagd. De wijzigingen die door middel van amendering zijn doorgevoerd in de Innovatiewet, zijn vooralsnog niet doorgevoerd in artikel 2.7.39. Binnen een pilot wordt op dit moment namelijk bekeken hoe de nieuwe bevoegdheid zoals omschreven in artikel 556 in de praktijk functioneert. In dit verband wordt gemonitord voor welke strafbare feiten deze bevoegdheid wordt aangevraagd, wanneer een aanvraag wordt gehonoreerd of geweigerd, in hoeverre de gestelde termijnen en autoriteiten volstaan en wat de opbrengsten van de uitoefening van deze bevoegdheid zijn.

Twee jaar na de inwerkingtreding van de Innovatiewet (1 oktober 2024) zal een evaluatierapport verschijnen onder auspiciën van het WODC. Dat evaluatierapport zal inzichten bevatten die in de pilots zijn opgedaan over de toepassing, opbrengsten en eventuele knelpunten van onder meer deze nieuwe bevoegdheid. Dit rapport zal na verschijning zo snel mogelijk worden voorgelegd aan de Tweede Kamer. Mocht de evaluatie aanleiding geven tot aanpassing van deze nieuwe bevoegdheid zoals deze is opgenomen in het nieuwe Wetboek van Strafvordering (artikel 2.7.39), dan gebeurt dit via de tweede aanvullingswet. Op dit moment is voorzien dat in ieder geval de beoogde verduidelijkingen als gevolg van de genoemde amendementen zullen worden doorgevoerd in het nieuwe wetboek. De opsporing kan de bevoegdheid dan ook op een later moment uitoefenen (bijvoorbeeld zes maanden na de inbeslagneming), maar het onderzoek mag zich alleen richten op de gegevens die de eerste drie maanden op het apparaat zijn opgeslagen.

Gezien het voorgaande kan dan ook pas na het verschijnen van het evaluatierapport volledig antwoord worden gegeven op de vraag of de in artikel 2.7.39 gestelde termijnen toereikend zijn voor een effectieve uitoefening van de in dat artikel opgenomen bevoegdheid.

(328) De leden van de VVD-fractie vragen of het onder het nieuwe artikel 2.7.40 mogelijk is voor de opsporing om zelfontwikkelde algoritmes te gebruiken om snel en efficiënt een grote hoeveelheid inbeslaggenomen data te onderzoeken op bepaalde steekwoorden. Klopt het dat dit artikel daar de grondslag voor biedt, en zo nee, wat is dan de wettelijke grondslag hiervoor?

328. In artikel 2.7.40 is de bevoegdheid van de netwerkzoeking opgenomen; het onderzoek van gegevens in een digitale-gegevensdrager die of een geautomatiseerd werk dat zich elders bevindt. Een concreet voorbeeld vormen gegevens die zijn opgeslagen in een zogenoemde cloud en die via een internetverbinding eenvoudig te benaderen zijn. Denk aan gegevens die zijn opgeslagen in onder meer Dropbox, iCloud en Google Drive. De bepaling is de opvolger van het huidige artikel 125j. Deze bepaling maakt een netwerkzoeking alleen mogelijk op de plaats van de doorzoeking. Een belangrijke uitbreiding van de netwerkzoeking is door middel van de Innovatiewet Strafvordering al opgenomen in het huidige Wetboek van Strafvordering: op grond van artikel 557 is een netwerkzoeking ook mogelijk na inbeslagneming van een geautomatiseerd werk. Deze uitbreiding is ook opgenomen in artikel 2.7.40.

De bevoegdheid van de netwerkzoeking vormt, zowel in het huidige (artikel 125j) als in het nieuwe wetboek (artikel 2.7.40), geen specifieke grondslag voor een methode waarbij de opsporing zelfontwikkelde algoritmes gebruikt om snel en efficiënt een grote hoeveelheid data te onderzoeken op bepaalde steekwoorden. Dat neemt echter niet weg dat de opsporing deze methode wel kan toepassen bij het verrichten van (deze of andere vormen van) onderzoek van gegevens en dat dit ook gebeurt in de praktijk. De wet sluit deze vorm van onderzoek van gegevens immers niet uit, noch in het huidige wetboek, noch in de artikelen 2.7.38, 2.7.39, 2.7.40 en 2.7.41.

In het rapport van de Radboud Universiteit over strafvorderlijke gegevensverwerking is aandacht besteed aan deze vorm van onderzoek aan «bulkgegevens» (M.I. Fedorova, R.M. te Molder, M.J. Dubelaar, S.M.A. Lestrade, T.F. Walree, Strafvorderlijke gegevensverwerking, Nijmegen 2022). De onderzoekers doen de aanbeveling om een specifiek normatief kader te creëren voor het onderzoek aan door de uitoefening van strafvorderlijke bevoegdheden verkregen (bulk)gegevens, omdat nadere normering van deze vormen van onderzoek in zowel het huidige als het nieuwe wetboek ontbreekt. Eventuele normering van het onderzoek aan bulkgegevens zal de komende jaren buiten het kader van het wetgevingsproject nieuw Wetboek van Strafvordering plaatsvinden. Verwezen wordt naar de antwoorden op de vragen 208 en 210.

(329) Voornoemde leden lezen dat de bevoegdheid van artikel 2.7.40 geen grondslag biedt dat gegevens worden overgenomen die niet voor het onderzoek van belang zijn. Wat gebeurt er feitelijk wanneer met gebruikmaking van deze bevoegdheid of de bevoegdheid van artikel 2.7.39 gegevens worden aangetroffen die weliswaar niet rechtstreeks voor het betreffende onderzoek van belang zijn, maar evident wel van belang zijn in andere lopende onderzoeken? Onder welke omstandigheden kan de opsporing toch gebruik maken van deze gegevens?

329. Ook voor de uitoefening van een netwerkzoeking of de bevoegdheid, bedoeld in artikel 2.7.39, gelden de algemene bepalingen over de uitoefening van opsporingsbevoegdheden uit Boek 2, Titel 1.2, namelijk dat de bevoegdheid alleen mag worden uitgeoefend indien dat in het belang van het onderzoek is, en dat moet worden getoetst aan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit. Deze beginselen staan er in beginsel aan in de weg dat gegevens worden overgenomen die niet voor het onderzoek van belang zijn.

Op het moment dat een netwerkzoeking wordt verricht is logischerwijs nog niet van alle aangetroffen gegevens direct bekend of zij inderdaad voor het onderzoek van belang zijn. Hier speelt de redelijke voorzienbaarheid een belangrijke rol. De bevoegde autoriteit zal moeten beoordelen of redelijkerwijs voorzienbaar is dat de gegevens van belang zullen zijn voor het onderzoek en bepaalt op basis daarvan welke gegevens mogen worden overgenomen. Als na het overnemen van de gegevens en het onderzoek van die gegevens alsnog blijkt dat bepaalde gegevens toch niet van belang zijn voor het desbetreffende onderzoek, is het overnemen van deze gegevens niet met terugwerkende kracht onrechtmatig. Wel schrijft het huidige wetboek in artikel 125n, eerste lid, voor dat vastgelegde gegevens die niet van betekenis zijn voor het onderzoek worden vernietigd. Artikel 125n, derde lid, onderdeel a, geeft de officier van justitie echter de mogelijkheid om de gegevens te gebruiken voor een ander strafrechtelijk onderzoek dan het onderzoek waarin de bevoegdheid is uitgeoefend. De gegevens hoeven dan niet te worden vernietigd, totdat dat andere onderzoek is geëindigd (artikel 125n, vierde lid). Bepalingen die zien op verwerking van gegevens die zijn verkregen door uitoefening van bevoegdheden, zoals het huidige artikel 125n, worden door middel van de eerste aanvullingswet alsnog opgenomen in het nieuwe wetboek (zie daarover ook het antwoord op vraag 208). Ook voor de gegevens die zijn verkregen door uitoefening van een netwerkzoeking bepaalt het nieuwe wetboek op deze wijze wanneer deze gegevens moeten worden vernietigd of wanneer zij mogen worden gebruikt voor een ander opsporingsonderzoek.

(330) De leden van de CDA-fractie lezen dat artikel 2.7.57 de bevoegdheid bevat van de officier van justitie om een aanbieder van een communicatiedienst te bevelen om direct alle maatregelen te nemen om bepaalde gegevens ontoegankelijk te maken en te houden. Wordt de aanbieder van communicatiedienst in dat geval ook duidelijk gemaakt binnen welke termijn de gegevens ontoegankelijk moeten worden gemaakt? Wat is de consequentie als een aanbieder het bevel niet opvolgt, of verzaakt voldoende maatregelen te nemen? Deze leden vragen ten slotte welke maatregelen genomen kunnen worden zodat na de ontoegankelijkmaking van de gegevens, niet op een andere communicatiedienst dezelfde strafbare content wordt geplaatst door bijvoorbeeld anonieme accounts.

330. Artikel 2.7.57 geeft de officier van justitie de bevoegdheid tot het geven van een bevel aan een aanbieder van een communicatiedienst tot het nemen van maatregelen om gegevens die bij hem zijn opgeslagen of worden doorgegeven ontoegankelijk te maken. De bepaling komt nagenoeg volledig overeen met het huidige artikel 125p. Een bevel van de officier van justitie op de voet van artikel 2.7.57 dient direct te worden opgevolgd door de aanbieder van een communicatiedienst. De term «direct» betreft een redactionele wijziging ten opzichte van het huidige artikel 125p dat schrijft over «terstond». Beide woorden hebben dezelfde betekenis en houden in dat de aanbieder zo snel mogelijk alle maatregelen neemt die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd. Indien de aanbieder van een communicatiedienst niet voldoet aan het bevel van de officier van justitie geldt dat de vervolgingsuitsluitingsgrond van artikel 54a van het Wetboek van Strafrecht niet van toepassing is en de aanbieder onderwerp kan zijn van strafrechtelijke vervolging. Ten opzichte van artikel 125p is geëxpliciteerd dat het bevel niet alleen betrekking heeft op het ontoegankelijk maken van gegevens maar ook op het ontoegankelijk houden daarvan. De aard van de ontoegankelijkmaking vereist dat de ontoegankelijk gemaakt gegevens immers ook ontoegankelijk blijven. Indien de gegevens vervolgens via een andere aanbieder van een communicatiedienst worden opgeslagen of doorgegeven, is een nieuw bevel aan die aanbieder noodzakelijk.

7.5 Uitoefening van bevoegdheden in het geval van verschoningsrecht

(331) De rapporteurs hebben enkele vragen ten aanzien van de uitoefening van bevoegdheden in het geval van verschoningsrecht. Is het gelet op de stand van de techniek mogelijk om filtersoftware te ontwikkelen die met voldoende precisie grote gegevensbestanden op verschoningsgerechtigde informatie kan filteren?

331. Bij grote hoeveelheden (digitale) informatie die door de uitoefening van bevoegdheden ten aanzien van voorwerpen en gegevens wordt verkregen en waaronder zich vermoedelijk verschoningsgerechtigde informatie bevindt dient een schifting te worden gemaakt tussen informatie die wel en informatie die niet onder het functioneel verschoningsrecht valt. Op dit moment wordt, bij de huidige stand van de techniek, gewerkt aan de hand van een opgestelde lijst met zoektermen. Op de lijst staan bijvoorbeeld de namen en emailadressen van functioneel verschoningsgerechtigden. Deze lijst met zoektermen kan al dan niet in overleg met de functioneel verschoningsgerechtigde worden opgesteld. Ook kan de rechter-commissaris beslissen om advies in te winnen bij een vertegenwoordiger van de beroepsgroep.

Om zoeken op termen mogelijk te maken, wordt overgenomen of op bevel verstrekte data vaak eerst ingelezen in forensische tools als Hansken of FTK Lab. Deze tools verwerken de data en maken sporen (e-mails, chatberichten, documenten) inzichtelijk en doorzoekbaar. Afhankelijk van de hoeveelheid data duurt dit enkele uren tot soms zelfs enkele weken. Tijdens of na deze verwerking kunnen de sporen met verschoningsgerechtigde informatie dan worden gefilterd. Het NFI heeft een informatieblad uitgebracht over hoe verschoningsgerechtigde informatie in de data geïdentificeerd wordt, wat technisch mogelijk maar ook onmogelijk is en hoe het vernietigen van data beperkingen legt op forensisch onderzoek en contraexpertise. Zie hiervoor: https://www.forensischinstituut.nl/publicaties/brochures/2023/04/21/informatieblad-vernietigen-van-digitale-sporen-met-verschoningsgerechtigde-informatie.

Het is bij het opstellen van de lijst van belang dat de zoektermen voldoende precies worden gekozen. Bij het filteren van grote hoeveelheden gegevens – digitale sporen – wordt de verzameling sporen in tweeën gesplitst, vergelijkbaar met een zeef: sporen die voldoen aan het filter blijven in de zeef achter, sporen die niet voldoen vallen erdoorheen. «False positives» (te veel informatie wordt aangemerkt als vermoedelijk verschoningsgerechtigd, waardoor die informatie verloren gaat voor de opsporing) en «false negatives» (verschoningsgerechtigde informatie wordt over het hoofd gezien, waardoor die toch raadpleegbaar blijft voor de opsporing) moeten daarbij worden voorkomen. Het is aan de rechter-commissaris – die verantwoordelijk is voor het stellen van de voorwaarden waaronder de doorzoeking plaatsvindt – om te bepalen welke zoektermen worden gebruikt en of eventueel door de functioneel verschoningsgerechtigde aangeleverde zoektermen voldoende precies zijn om «false positives» en «false negatives» zoveel mogelijk te voorkomen.

(Toekomstige) technieken kunnen er mogelijk aan bijdragen dat (technische) oplossingen worden bedacht waarmee verschoningsgerechtigde informatie (nog) beter en efficiënter kan worden uitgefilterd.

(332) Kan de regering nader toelichten op welke wijze wordt gegarandeerd dat de kabinetten van de rechter-commissaris de grote hoeveelheid extra taken die de nieuwe regeling inzake het verschoningsrecht in titel 7.5 meebrengt op een verantwoorde wijze kunnen uitvoeren, gelet op de omstandigheid dat momenteel de capaciteit en expertise bij de kabinetten van de rechter-commissaris onvoldoende is?

332. In Boek 2, Titel 7.5, is de nieuwe regeling opgenomen met betrekking tot voorwerpen en gegevens waarover het verschoningsrecht zich uitstrekt. Voorwerpen en gegevens waarover het verschoningsrecht zich uitstrekt mogen niet worden inbeslaggenomen en overgenomen, en van de onder het verschoningsrecht vallende informatie mag geen kennis worden genomen, behalve wanneer de rechter-commissaris in streng genormeerde uitzonderingsgevallen anders beslist. Veel meer dan dat voorheen het geval was wordt de verantwoordelijkheid voor een juiste omgang met verschoningsgerechtigde informatie in de strafrechtspraktijk aan de rechter-commissaris toebedeeld. Deze grotere rol voor de rechter-commissaris zal ook gepaard gaan met praktische veranderingen en uitdagingen op het gebied van capaciteit en nog te ontwikkelen techniek. Het is daarom van belang dat de uitvoeringsconsequenties voor de kabinetten van de rechter-commissaris goed in beeld worden gebracht. De centrale rol die de rechter-commissaris is gaan vervullen brengt een aanzienlijke taakverzwaring en daarmee samenhangende inzet van menskracht met zich. Dit vergt dat aan de gerechten voldoende capaciteit en middelen ter beschikking worden gesteld om de kabinetten rechter-commissaris in staat te stellen de vereiste filtering te (doen) verrichten. De rechter-commissaris kan zich laten bijstaan door anderen bij de uitvoering van deze taak. Zie hiervoor nader in het antwoord op vraag 334. Mede als gevolg van de recente jurisprudentie worden door de politie, de bijzondere opsporingsdiensten, het openbaar ministerie, de rechtspraak en de NOvA momenteel gesprekken gevoerd met als doel het ontwikkelen van praktische werkwijzen voor het verkrijgen, opslaan, filteren en uitgrijzen/vernietigen van verschoningsgerechtigd materiaal uit in beslag genomen digitale gegevens. Daarbij zal een nieuw werkproces worden ontwikkeld dat ook onder het regiem van het nieuwe wetboek kan gelden. Het is momenteel dan ook de verwachting dat het nieuwe wetboek op dit onderdeel geen aanvullende uitvoeringsconsequenties heeft ten opzichte van de effecten van deze jurisprudentie.

(333) Verwacht de regering dat het uitgangspunt dat alleen de rechter-commissaris voor zover dat noodzakelijk is kennis kan nemen van de inhoud van de gegevens in de praktijk haalbaar is?

333. De bepalingen in Boek 2, Titel 7.5, bevatten waarborgen opdat het verschoningsrecht, ook bij de uitoefening van bevoegdheden ten aanzien van voorwerpen en gegevens, gerespecteerd wordt. Uit gesprekken met de praktijk en de over de consultatieversie van Boek 2 uitgebrachte adviezen blijkt dat er overeenstemming bestaat over het uitgangspunt dat de inhoudelijke beoordeling van vermoedelijk verschoningsgerechtigde informatie is voorbehouden aan de rechter-commissaris. Aan het verschoningsrecht ligt het beginsel ten grondslag dat een ieder zich vrijelijk en zonder vrees voor openbaarmaking van het toevertrouwde om bijstand en advies tot de verschoningsgerechtigde moet kunnen wenden. Dit beginsel wordt in elk geval ondergraven als de met het opsporingsonderzoek belaste officier van justitie kennis kan nemen van de gegevens die (vermoedelijk) object zijn van het verschoningsrecht, of als die gegevens anderszins bekend worden binnen het opsporingsonderzoek. Daarom is betrokkenheid van een andere autoriteit aangewezen bij de beoordeling of sprake is van gegevens die object zijn van het verschoningsrecht. (Vgl. ECLI:NL:HR:2024:375, r.o. 6.5.4.) De rechter-commissaris heeft een centrale rol bij de selectie van de geprivilegieerde gegevens. In artikel 2.7.66 is vastgelegd dat alleen de rechter-commissaris kan kennisnemen van de verschoningsgerechtigde informatie. De rol van de rechter-commissaris houdt daarbij in dat de kennisneming van de gegevens door of onder verantwoordelijkheid van de rechter-commissaris moet plaatsvinden, waarbij deze zich kan laten bijstaan door andere functionarissen. Opsporingsambtenaren (die niet zijn betrokken bij het betreffende opsporingsonderzoek, zie nader het antwoord op vraag 334) mogen bijvoorbeeld de technische bijstand verlenen die nodig is om de rechter-commissaris in staat te stellen van de gegevens kennis te nemen. Een voorbeeld is een geval waarin de gegevens eerst ontsleuteld moeten worden voordat zij gelezen kunnen worden.

Zie verder het antwoord hieronder op vraag 334.

(334) Welke rol is weggelegd voor geheimhoudingsofficieren van justitie en geheimhouders opsporingsambtenaren?

334. De rechter-commissaris is – bijvoorbeeld in verband met de aard of de omvang van de gegevens – niet altijd in staat dat onderzoek (geheel) zelf te verrichten. Denk hierbij aan zogenaamde «bulkgegevens». De rechter-commissaris kan bij de filtering andere functionarissen, zoals (opsporings)ambtenaren of een officier van justitie inschakelen, mits gewaarborgd is dat de gegevens die object zijn van het verschoningsrecht, niet op enigerlei wijze bekend (kunnen) worden aan degenen die met het betreffende strafrechtelijk onderzoek en de strafrechtelijke vervolging zijn belast of daarbij anderszins zijn betrokken. Deze functionarissen voeren onder regie en verantwoordelijkheid van de rechter-commissaris het voor de filtering benodigde onderzoek uit, en dat strikte geheimhouding wordt betracht.

Opsporingsambtenaren kunnen de rechter-commissaris technische bijstand verlenen bij het uitfilteren van de verschoningsgerechtigde informatie. Het is uitgesloten dat het opsporingsambtenaren betreft die betrokken zijn bij het betreffende opsporingsonderzoek of die deel uitmaken van het betreffende opsporingsteam. De opsporingsambtenaar kan zoekslagen overeenkomstig de opdracht van de rechter-commissaris uitvoeren. De rechter-commissaris kan in het individuele geval beslissen over de voorwaarden, maar het is ook mogelijk dat vastgelegde werkafspraken worden gevolgd. Nadat de vermoedelijk verschoningsgerechtigde informatie is uitgefilterd, kan het opsporingsteam met de overige (geschoonde) gegevens aan de slag.

Met het oog op de controle door de zittingsrechter is van belang dat de manier waarop het proces van filtering is georganiseerd, wordt vastgelegd in een door of namens de rechter-commissaris opgesteld proces-verbaal.

(335) In hoeverre acht de regering het denkbaar dat in geval van het verkrijgen van grote hoeveelheden gegevens waartussen zich mogelijk verschoningsgerechtigde informatie bevindt, de rechter-commissaris niet krachtens artikel 2.7.65 ingeschakeld wordt?

335. Artikel 2.7.65 heeft betrekking op de situatie waarin bij een ander dan een functioneel verschoningsgerechtigde, bijvoorbeeld een bedrijf, voorwerpen zijn inbeslaggenomen of onderzoek van gegevens wordt verricht of gegevens zijn overgenomen, en het redelijk vermoeden ontstaat dat zich daaronder ook voorwerpen of gegevens bevinden waarover het verschoningsrecht zich uitstrekt. Zodra dit redelijk vermoeden rijst, dient contact te worden opgenomen met de rechter-commissaris, zodat die de voorwaarden kan bepalen waaronder het beslag kan worden voortgezet onderscheidenlijk het onderzoek van gegevens kan plaatsvinden dan wel kan worden voortgezet. Het moment waarop contact wordt opgenomen met de rechter-commissaris zal afhankelijk zijn van het moment waarop het redelijk vermoeden ontstaat. Indien sprake is van een grote hoeveelheid voorwerpen of gegevens kan dit vermoeden later ontstaan dan bijvoorbeeld in het overzichtelijke geval waarin een archiefkast met drie ordners wordt aangetroffen. Er wordt op vertrouwd dat bij de doorzoeking ter inbeslagneming of een onderzoek van gegevens de rechter-commissaris wordt benaderd zodra het redelijk vermoeden ontstaat dat zich daaronder ook verschoningsgerechtigd materiaal bevindt. Bij eventuele niet-naleving kan dat een schending van het verschoningsrecht opleveren. Bij schendingen van het verschoningsrecht die in lopende strafrechtelijke onderzoeken hebben plaatsgevonden is sprake van onrechtmatig handelen dat door de strafrechter van een processuele sanctie kan worden voorzien.

(336) Kan de regering het criterium van het «redelijke vermoeden» nader duiden?

336. De belangen die met het verschoningsrecht zijn gemoeid, maken het noodzakelijk dat politie en justitie doen wat nodig is om inbreuken op het verschoningsrecht zo veel mogelijk te voorkomen, zodra het redelijk vermoeden bestaat dat de gegevens waarover zij de beschikking krijgen (deels) geprivilegieerde gegevens betreffen. (Vgl. ECLI:NL:HR:2024:375, r.o. 6.5.1.) Bij inbeslagneming van voorwerpen of onderzoek van gegevens bij anderen dan een functioneel verschoningsgerechtigde, zoals bijvoorbeeld een bedrijf, kan het redelijke vermoeden ontstaan dat zich daartussen verschoningsgerechtigde informatie bevindt. Opsporingsambtenaren moeten zich van kennisneming onthouden vanaf het moment dat dit redelijk vermoeden ontstaat. Bovendien dient vanaf dit moment contact te worden opgenomen met de rechter-commissaris, zodat die de voorwaarden kan bepalen waaronder het beslag kan worden voortgezet onderscheidenlijk het onderzoek van gegevens kan plaatsvinden dan wel kan worden voortgezet (filtering). Een redelijk vermoeden dat het functioneel verschoningsrecht zich over bepaalde voorwerpen of gegevens uitstrekt kan op verschillende manieren ontstaan. Allereerst kan dat vermoeden ontstaan wanneer de functioneel verschoningsgerechtigde zich op het standpunt stelt dat de informatie onder het verschoningsrecht valt. De functioneel verschoningsgerechtigde zal echter in veel gevallen niet bij de betreding of doorzoeking ter inbeslagneming of het onderzoek van gegevens bij derden aanwezig zijn, waardoor zijn standpunt op dat moment nog niet bekend zal zijn. De beslagene of rechthebbende zal in voorkomende gevallen wel aanwezig zijn. Wanneer die persoon – onderbouwd – aangeeft dat bepaalde informatie onder het functioneel verschoningsrecht valt, dan kan eveneens een redelijk vermoeden ontstaan. Ook kan een dergelijk vermoeden ontstaan door kenmerken van het voorwerp of de gegevens zelf of de wijze waarop deze worden bewaard (gearchiveerd). Uit het briefhoofd blijkt bijvoorbeeld dat het desbetreffende document betrekking heeft op correspondentie met een arts of advocaat, of documenten zijn (digitaal) opgeslagen in een map met de naam van een notariskantoor. Er moet «redelijkerwijs» kunnen worden vermoed dat het functioneel verschoningsrecht zich over de informatie uitstrekt. De enkele bewering (door iemand anders dan een functioneel verschoningsgerechtigde) dat bepaalde informatie onder het functioneel verschoningsrecht valt, zonder onderbouwing en terwijl daarvoor geen verdere aanwijzingen zijn, levert niet een dergelijk vermoeden op.

Daarbij moet worden bedacht dat het in artikel 2.7.65 nog niet zozeer gaat om een redelijk vermoeden ten aanzien van specifieke voorwerpen of gegevens (zoals in artikel 2.7.66), maar om een redelijk vermoeden dat functioneel verschoningsgerechtigde informatie zich tussen de inbeslaggenomen voorwerpen en de te onderzoeken gegevens bevindt. Artikel 2.7.65 voorziet voor dat geval in een regeling die tot doel heeft dat deze voorwerpen en gegevens worden «uitgefilterd» en niet op de beoordeling van de aldus uitgefilterde informatie (zie daarover artikel 2.7.66). Bovendien moet het reële risico bestaan dat die informatie onderdeel uit zal maken van het beslag of het onderzoek. Van een dergelijk risico is geen sprake als de beslagene of de rechthebbende functioneel verschoningsgerechtigde stukken kan aanwijzen en deze zo buiten het beslag of het onderzoek van gegevens kunnen worden gelaten. Hiervan is evenmin sprake als bijvoorbeeld op een smartphone niet de (werk)email van de betrokkene wordt bekeken ten aanzien waarvan hij aangeeft dat zich daartussen functioneel verschoningsgerechtigde gegevens bevinden, maar alleen wordt bekeken op welke locaties de telefoon is geweest.

(337) De leden van de VVD-fractie vragen of de regering van mening is dat de procedure met betrekking tot stukken die onder een verschoningsgerechtigde vallen voldoende is geregeld.

337. Het uitgangspunt van de huidige regeling is dat voorwerpen en gegevens waarover het functioneel verschoningsrecht zich uitstrekt niet worden inbeslaggenomen of overgenomen, tenzij zich een aantal uitzonderingen voordoen. Om onduidelijkheden hierover in de praktijk te voorkomen en om deze belangrijke norm te onderstrepen, is ervoor gekozen dit expliciet in de wet vast te leggen. Ook in de nieuwe regeling blijft dit uitgangspunt gelden. De wettelijke regeling sluit aan bij de zich verder ontwikkelde praktijk. Hierbij is aandacht voor de toetsingscriteria die gelden voor de rechter-commissaris. De mogelijkheid van «doorbreking» van het verschoningsrecht, die is erkend in de jurisprudentie van de Hoge Raad, wordt daarbij gecodificeerd. Deze rechtspraak ziet op de zeer uitzonderlijke omstandigheden waar in een individueel geval het belang van de waarheidsvinding prevaleert boven het belang dat met het verschoningsrecht wordt beschermd. Het is de rechter-commissaris die hierover oordeelt. In die gevallen kan informatie waarover het verschoningsrecht zich uitstrekt worden gebruikt in de zaak. Verder wordt wettelijk geregeld dat voorwerpen en gegevens naar het kabinet van de rechter-commissaris kunnen worden gebracht ten behoeve van de beoordeling of informatie onder het verschoningsrecht valt (de in de praktijk al bestaande «gesloten envelop procedure»). Daarnaast wordt de wijze waarop de beslissing van de rechter-commissaris (procedureel) tot stand komt van een uitgebreidere regeling voorzien. Daarbij wordt ook de rol van de vertegenwoordiger van de beroepsgroep in de procedure nader bepaald en wordt in de mogelijkheid voorzien om de raadkamer in te schakelen om de rechter-commissaris een termijn te stellen indien die in gebreke blijft te beslissen. Dit maakt dat de procedure met betrekking tot stukken die bij functioneel verschoningsgerechtigde zijn aangetroffen in het nieuwe wetboek toereikend is geregeld.

De nieuwe wettelijke regeling geldt overigens ook voor gevallen waarin grote hoeveelheden gegevens zijn gevorderd en verkregen van een aanbieder van een communicatiedienst en het redelijke vermoeden ontstaat dat tussen die gegevens verschoningsgerechtigd materiaal zit. In dit verband kan worden gewezen op de beantwoording door de Hoge Raad van de prejudiciële vragen van het Gerechtshof Den Bosch (ECLI:NL:HR:2024:375). Deze vragen hadden betrekking op de omgang door het openbaar ministerie met grote hoeveelheden van een aanbieder van een communicatiedienst (zoals een hostingbedrijf) gevorderde gegevens waarvan een deel vermoedelijk onder het verschoningsrecht valt, en op de rol van de rechter-commissaris daarbij. De lacune in de huidige wetgeving waarop de Hoge Raad wijst wordt wettelijk weggenomen door de regeling in de artikelen 2.7.65 en 2.7.66. Zie nader het antwoord op vraag 343.

(338) De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van de regeling over inbeslagname en verschoningsrecht. Deze leden wijzen erop dat soms zeer grote hoeveelheden gegevens in beslag worden genomen en dat het mogelijk is dat hier verschoningsgerechtigde informatie tussen zit. Is de regering zich ervan bewust dat het in de praktijk niet altijd mogelijk is om deze informatie er automatisch uit te filteren? Vindt de regering het wenselijk dat de rechter-commissaris, die de verschoningsgerechtigde gegevens moet filteren, hierbij wordt geholpen door bijvoorbeeld «geheimhoudingsofficieren» of «geheimhoudingsopsporingsambtenaren» die dan mogelijk ook de inhoud kunnen zien? Kan de regering hierin meenemen dat het OM op 25 september 2023 ook zelf in een persbericht heeft aangegeven dat de procedures hieromtrent niet voldeden en ook niet in alle gevallen goed zijn gevolgd?

338. Voor het antwoord op de vraag of de regering het wenselijk vindt dat de rechter-commissaris bij het filteren wordt geholpen door anderen wordt verwezen naar het antwoord op vraag 334.

Het openbaar ministerie heeft op 25 september 2023 een persbericht uitgebracht naar aanleiding van recente, soms uiteenlopende, rechterlijke uitspraken over de rol van de officier van justitie in procedures rondom het verschoningsrecht. Gebleken is dat die procedures niet in alle gevallen voldeden en niet steeds goed zijn gevolgd. Het openbaar ministerie is daarom in gesprek gegaan met de advocatuur, rechtspraak en opsporingsinstanties over een werkwijze die niet alleen juridisch houdbaar, maar ook voor de verschillende partijen praktisch en technisch uitvoerbaar is. (https://www.om.nl/actueel/nieuws/2023/09/25/om-in-gesprek-met-strafrechtketen-over-verschoningsrecht)

In een kort geding, aangespannen door advocaten tegen de Staat, heeft het gerechtshof Den Bosch de Hoge Raad om verdere verduidelijking van rollen en verantwoordelijkheden gevraagd middels prejudiciële vragen. Naar aanleiding van de beantwoording door de Hoge Raad van de prejudiciële vragen (ECLI:NL:HR:2024:375) heeft het openbaar ministerie in een nieuwsbericht van 12 maart 2024 gereageerd dat de antwoorden op de prejudiciële vragen belangrijk zijn om de volgende stappen te zetten waarbij gestreefd wordt naar een eenduidige en technisch haalbare werkwijze, die recht doet aan zowel de belangen van het verschoningsrecht als het maatschappelijk belang van effectieve opsporing en vervolging van strafbare feiten. De werkwijze zal worden beschreven in een zogeheten aanwijzing, waardoor deze voor iedereen kenbaar is.» (https://www.om.nl/actueel/nieuws/2024/03/12/hoge-raad-geeft-duidelijkheid-over-werkwijze-verschoningsrecht)

De prejudiciële vragen hadden betrekking op de omgang door het openbaar ministerie met grote hoeveelheden van een aanbieder van een communicatiedienst (zoals een hostingbedrijf) gevorderde gegevens waarvan een deel vermoedelijk onder het verschoningsrecht valt, en op de rol van de rechter-commissaris daarbij. De Hoge Raad constateert dat een op deze situatie toegesneden wettelijke regeling ontbreekt en formuleert daarom in afwachting van nadere regelgeving enkele vuistregels. Deze houden kort samengevat in dat wanneer het redelijk vermoeden bestaat dat tussen de van de aanbieder gevorderde grote hoeveelheid gegevens verschoningsgerechtigd materiaal zit, de rechter-commissaris een centrale rol heeft voor wat betreft de kennisneming van de gegevens. Die wettelijke regeling is in dit wetsvoorstel voorzien.

Mede als gevolg van de recente jurisprudentie worden door de politie, de bijzondere opsporingsdiensten, het openbaar ministerie, de rechtspraak en de NOvA momenteel gesprekken gevoerd met als doel het ontwikkelen van praktische werkwijzen voor het verkrijgen, opslaan, filteren en uitgrijzen/vernietigen van verschoningsgerechtigd materiaal uit in beslag genomen digitale gegevens. Daarbij zal een nieuw werkproces worden ontwikkeld dat ook onder het regiem van het nieuwe wetboek kan gelden. Het is momenteel dan ook de verwachting dat het nieuwe wetboek op dit onderdeel geen aanvullende uitvoeringsconsequenties heeft ten opzichte van de effecten van deze jurisprudentie.

8. Heimelijke bevoegdheden

8.1 Algemene bepalingen

(339) De rapporteurs hebben enkele vragen over de algemene bepalingen. Kan de regering nader toelichten in welk opzicht het schrappen van de eis dat bevelen van de officier van justitie ter uitoefening van heimelijke bevoegdheden afzonderlijk op schrift worden gesteld tot werklastvermindering leidt? Kan de voorgestelde regeling ertoe leiden dat de politie meer administratieve lasten krijgt, omdat zij verantwoordelijk wordt voor het verbaliseren van een mondeling gegeven bevel? Past deze verschuiving van verantwoordelijkheid op het gebied van bevelen bij de rollen en taken van de politie en het OM in de opsporing?

339. Zie het antwoord op vraag 308. Hetzelfde antwoord geldt in de context van heimelijke bevoegdheden waarbij het bevel tot het uitoefenen daarvan niet langer afzonderlijk hoeft te worden vastgelegd.

(340) Kan de regering toelichten welke rol is weggelegd voor de rechter-commissaris bij de toetsing van (digitale) heimelijke opsporingsbevoegdheden? Hoe moet de rechter-commissaris invulling geven aan zijn toetsende rol?

340. In de regeling van de heimelijke bevoegdheden is de officier van justitie, net zoals in het huidige wetboek, de centrale autoriteit. Elk bevel tot uitoefening van een heimelijke bevoegdheid wordt door de officier van justitie gegeven. Voor een aantal ingrijpende bevoegdheden heeft de officier van justitie, om dat bevel te kunnen geven, een voorafgaande machtiging van de rechter-commissaris nodig. Dat geldt, evenals in het huidige wetboek, voor de bevoegdheden tot het vastleggen van telecommunicatie (artikel 2.8.13), het vastleggen van vertrouwelijke communicatie (artikel 2.8.15) en het op afstand binnendringen van een digitale-gegevensdrager of geautomatiseerd werk (artikel 2.8.16). In het nieuwe wetboek is een voorafgaande machtiging van de rechter-commissaris ook voorgeschreven bij de meer indringende vormen van stelselmatige inwinning van informatie (artikel 2.8.11, tweede lid) en bij infiltratie (artikel 2.8.12). Voor elk van de voornoemde bevoegdheden waarvoor een machtiging van de rechter-commissaris is vereist, geldt dat het belang van het onderzoek de uitoefening daarvan dringend dient te vereisen. Met dit vereiste wordt tot uitdrukking gebracht dat er met de uitoefening van de bevoegdheid een groot/gewichtig onderzoeksbelang moet zijn gemoeid. Dat betekent dat indringend moet worden getoetst aan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit. Die indringende toetsing zal ook door de rechter-commissaris moeten worden uitgevoerd. Hij zal de beleidsmatige keuze om de bevoegdheid in het individuele geval in te zetten vol toetsen.

Met «beleidsmatige keuze» is in de memorie van toelichting beoogd tot uitdrukking te brengen dat de rechter-commissaris niet kan volstaan met het oordeel dat de officier van justitie in redelijkheid tot het standpunt heeft kunnen komen dat de dringende noodzaak tot inzet van de bevoegdheid aanwezig is. De rechter-commissaris beoordeelt alleen de aan hem voorgelegde zaak, maar doet dat op een indringende wijze. Hij treedt nadrukkelijk niet in overwegingen over geschiktheid en mogelijke doeltreffendheid van de bevoegdheidsuitoefening. Evenmin treedt hij in overwegingen met betrekking tot een evenwichtige benutting van de beschikbare capaciteit of in overwegingen van opsporingstechnische en -tactische aard. Er is met andere woorden geen sprake van dat de rechter-commissaris het beleid van het openbaar ministerie met betrekking tot de inzet van heimelijke bevoegdheden als zodanig beoordeelt. Dergelijke aspecten zullen wel ter toetsing voorliggen aan het College van procureurs-generaal, dat – daartoe geadviseerd door de Centrale Toetsingscommissie – voor de uitoefening van sommige heimelijke bevoegdheden toestemming moet geven (artikel 2.1.6, zie hierover nader het antwoord op vraag 220).

(341) In hoeverre geeft het Unierecht aanleiding om de positie van de rechter-commissaris te verstevigen bij de inzet van heimelijke bevoegdheden (stelselmatige locatiebepaling, stelselmatige observatie, stelselmatig overnemen van gegevens uit publiek toegankelijke bronnen)?

341. Zoals in het antwoord op vraag 224 is opgemerkt heeft het Hof van Justitie in zijn uitleg van het EU-handvest het vereiste van voorafgaande toetsing ontwikkeld op basis waarvan een rechterlijke instantie of onafhankelijke bestuurlijke autoriteit beslist over de uitoefening van een (specifieke) opsporingsbevoegdheid. Naar de huidige stand van de rechtspraak van het Hof van Justitie kan slechts met zekerheid worden gesteld dat dit vereiste geldt voor de toegang tot verkeers- en locatiegegevens die krachtens een wettelijke bewaarplicht worden bewaard (HvJ 2 maart 2021, C-746/18, ECLI:EU:C:2021:152 (Prokuratuur)) en de toegang tot passagiersgegevens (HvJ 21 juni 2022, C-817/19, ECLI:EU:C:2022:491 (Ligue des droits humains)). Over de reikwijdte van het vereiste van voorafgaande toetsing – met andere woorden: ten aanzien van welke opsporingsbevoegdheden en in welke gevallen geldt het vereiste van voorafgaande toetsing – zijn naar aanleiding van prejudiciële vragen van rechters uit verschillende lidstaten zaken aanhangig bij het Hof van Justitie. Zo kwamen in de antwoorden op vragen 313 en 315 de prejudiciële vragen van de Hoge Raad aan de orde waarvan de uitkomst kan zijn dat het vereiste van voorafgaande toetsing definitief ook geldt ten aanzien van de toegang tot verkeers- en locatiegegevens in de context van het Nederlandse strafprocesrecht. Niet uitgesloten is dat het vereiste van voorafgaande toetsing naar aanleiding van toekomstige rechtspraak van het Hof van Justitie nog andere opsporingsbevoegdheden zal beslaan. Voor zover ten aanzien van de desbetreffende opsporingsbevoegdheden op grond van dit wetboek nog geen machtigingsvereiste van de rechter-commissaris geldt, zal een voorstel tot codificatie van de rechtspraak van het Hof van Justitie worden gedaan. De huidige stand van de rechtspraak van het Hof van Justitie dwingt op dit moment echter niet tot het betrekken van de rechter-commissaris bij de uitoefening van meer opsporingsbevoegdheden.

(342) Hoe wordt in het wetsvoorstel de authenticiteit en de herkomst van gegevens die met technische hulpmiddelen zijn vergaard gewaarborgd, nu het voorgestelde middel van voorafgaande keuring van technische middelen niet of nauwelijks werkt?

342. Bij de toepassing van heimelijke bevoegdheden wordt vaak gebruikgemaakt van technische hulpmiddelen, zoals camera’s en microfoons. Het is belangrijk om de authenticiteit en de herkomst van de gegevens die daarmee worden verkregen te waarborgen. Met het oog daarop worden op dit moment in het Besluit technische hulpmiddelen strafvordering verschillende eisen aan technische hulpmiddelen gesteld. Dit besluit zal, net als andere besluiten die hun grondslag vinden in het Wetboek van Strafvordering, worden vernieuwd in het kader van het nieuwe Wetboek van Strafvordering. In artikel 2.8.4 (de opvolger van het huidige artikel 126ee) is daartoe een delegatiebepaling opgenomen. Deze bepaling biedt de grondslag om bij algemene maatregel van bestuur nadere regels te stellen over onder meer de opslag, verstrekking, plaatsing en verwijdering van dit soort technische hulpmiddelen, maar ook over de technische eisen waaraan die hulpmiddelen moeten voldoen.

Eén van de eisen die op dit moment worden gesteld aan voor de opsporing te gebruiken technische hulpmiddelen is dat deze voorafgaand aan hun inzet (behoudens uitzonderingen) worden gekeurd. Deze keuring dient ertoe de authenticiteit en de herkomst van de vergaarde gegevens te waarborgen. Uit WODC-onderzoek naar de zogenoemde hackbevoegdheid blijkt echter dat het in de context van die bevoegdheid in de praktijk nauwelijks lukt om vooraf gekeurde technische hulpmiddelen in te zetten. Daaraan liggen verschillende (praktische) problemen ten grondslag (A. van Uden en C.A.J. van den Eeden, De hackbevoegdheid in de praktijk, WODC 2022, p. 176–177). Bij de vernieuwing van de bestaande besluiten – waarbij de organisaties van de strafrechtsketen waaronder de opsporing nauw betrokken zijn – bestaat aandacht voor deze problematiek. Bij de totstandkoming van de nieuwe besluiten zal worden bezien hoe de authenticiteit en de herkomst van de gegevens kunnen worden gewaarborgd, terwijl tegelijkertijd een oplossing wordt geboden voor de praktische problemen van de voorgeschreven keuring, en hoe een en ander regeling kan vinden in de uitvoeringsregels. Ook in het kader van de nieuwe algemene maatregel van bestuur over de geautomatiseerde wijze van het overnemen van persoonsgegevens uit publiek toegankelijke bronnen (zie artikel 2.8.8; denk aan zogeheten webcrawlers) is dit een belangrijk thema, waarbij waardevolle inbreng wordt geleverd vanuit de opsporing.

(343) De rapporteurs hebben enkele vragen ten aanzien van de uitoefening van heimelijke bevoegdheden in het geval van verschoningsrecht. Voor wat de bevoegdheden in hoofdstuk 8 betreft is enkel bepaald dat de verschoningsgerechtigde informatie moet worden vernietigd (artikel 2.8.3). Kan de regering overwegen om ook in hoofdstuk 8 een regeling te treffen voor het waarborgen van het verschoningsrecht indien met bevoegdheden uit hoofdstuk 8 grote hoeveelheden gegevens worden verkregen waartussen zich mogelijk verschoningsgerechtigde informatie bevindt (vergelijkbaar met de regeling in artikel 2.7.65–2.7.66)? Hoe zou deze regeling vorm kunnen krijgen? Indien de regering dit niet wenselijk acht, wordt met het handhaven van het geldende regime (artikel 126aa Sv) een rol beoogd voor een geheimhoudingsofficier en/of geheimhoudingsopsporingsambtenaren bij filtering van gegevens? Kan de regering in dat geval nader toelichten hoe de filtering vorm zou moeten krijgen? Kan de regering nader toelichten waarom in artikel 2.8.3 wordt gesproken van «vernietigen», in plaats van of naast bijvoorbeeld «ontoegankelijk maken»? Kan de regering nader toelichten hoe moet worden omgegaan met het vereiste dat het standpunt van de verschoningsgerechtigde moet worden ingewonnen, als deze niet bekend is?

343. Op 12 maart 2024 heeft de Hoge Raad prejudiciële vragen van het Gerechtshof Den Bosch beantwoord (ECLI:NL:HR:2024:375). Deze vragen hadden betrekking op de omgang door het openbaar ministerie met grote hoeveelheden van een aanbieder van een communicatiedienst (zoals een hostingbedrijf) gevorderde gegevens waarvan een deel vermoedelijk onder het verschoningsrecht valt, en op de rol van de rechter-commissaris daarbij. De Hoge Raad constateert dat een op deze situatie toegesneden wettelijke regeling ontbreekt en formuleert daarom in afwachting van nadere regelgeving enkele vuistregels. Deze houden kort samengevat in dat wanneer het redelijk vermoeden bestaat dat tussen de van de aanbieder gevorderde grote hoeveelheid gegevens verschoningsgerechtigd materiaal zit, de rechter-commissaris een centrale rol heeft voor wat betreft de kennisneming van de gegevens. De lacune in de huidige wetgeving waarop de Hoge Raad doelt, en die door zijn vuistregels voor de praktijk wordt opgevuld, wordt wettelijk weggenomen door de regeling in de artikelen 2.7.65 en 2.7.66 van het nieuwe Wetboek van Strafvordering. Het vorderen van gegevens (in de terminologie van het nieuwe wetboek: het bevel tot verstrekking van gegevens) valt in het nieuwe wetboek namelijk onder Hoofdstuk 7 van Boek 2. Dit is anders in het huidige wetboek. In het huidige wetboek vallen de bevoegdheden tot het vorderen van gegevens samen met de heimelijke bevoegdheden onder de regeling van de bijzondere opsporingsbevoegdheden en – voor wat betreft de omgang met potentieel verschoningsgerechtigd materiaal – beide onder het huidige artikel 126aa. In het nieuwe wetboek vallen de heimelijke bevoegdheden onder Boek 2, Hoofdstuk 8, en daarmee onder de opvolger van artikel 126aa: artikel 2.8.3.

Om kort te gaan: voor de omgang met grote hoeveelheden gegevens waartussen vermoedelijk ook verschoningsgerechtigd materiaal zit is voor wat betreft op bevel verstrekte gegevens in het nieuwe wetboek in een regeling met een centrale rol voor de rechter-commissaris voorzien; voor de omgang met deze gegevens voor zover zij zijn verkregen door de uitoefening van heimelijke bevoegdheden is volstaan met de regeling van artikel 2.8.3, waarin de rechter-commissaris eveneens een rol speelt, maar een minder grote.

De beslissing van de Hoge Raad is gericht op bevoegdheden tot het vorderen van grote hoeveelheden gegevens bij een aanbieder van een communicatiedienst en niet op door de uitoefening van heimelijke bevoegdheden (in de zin van Boek 2, Hoofdstuk 8, van het nieuwe wetboek) verkregen grote hoeveelheden gegevens. Dit neemt niet weg dat de uitgangspunten waarop de Hoge Raad zijn beslissing baseert ook een rol zouden kunnen spelen bij omgang met grote hoeveelheden gegevens die zijn verkregen door de uitoefening van heimelijke bevoegdheden. In samenspraak met ketenpartners zal in de komende periode worden bekeken of en in hoeverre aanleiding bestaat om ook bij het door de inzet van heimelijke bevoegdheden verzamelen van bulkgegevens waartussen vermoedelijk ook verschoningsgerechtigd materiaal zit, een grotere rol aan de rechter-commissaris toe te delen dan nu in artikel 2.8.3 is voorzien. Bovenstaande vragen over de wijze van filteren, door wie het filteren mag worden gedaan en het eventueel inwinnen van een standpunt van de verschoningsgerechtigde, worden daarbij voor wat betreft de context van de uitoefening van heimelijke bevoegdheden meegenomen. Mocht dit aanleiding geven tot wetswijziging, dan zal deze wetswijziging worden meegenomen in de tweede aanvullingswet bij het nieuwe Wetboek van Strafvordering.

(344) De leden van de CDA-fractie lezen in artikel 2.8.4 dat gewerkt wordt aan technische hulpmiddelen die het mogelijk maken om versleutelde communicatie die plaatsvindt met gebruikmaking van de diensten van ee