Preview document (🔗 origineel)

---

Tweede Kamer der Staten-Generaal	2
Vergaderjaar 2025-2026

36 820 XX Wijziging van de begrotingsstaat van het Ministerie van Asiel en Migratie (XX) voor het jaar 2025 (wijziging samenhangende met de Miljoenennota)

Nr. 2 MEMORIE VAN TOELICHTING

A. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ HET WETSVOORSTEL

Wetsartikelen 1 tot en met 3

De begrotingsstaten die onderdeel zijn van de Rijksbegroting, worden op grond van artikel 2.3, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 2016 elk afzonderlijk bij wet vastgesteld en derhalve ook gewijzigd. Het onderhavige wetsvoorstel strekt ertoe om voor het jaar 2025 wijzigingen aan te brengen in:

de departementale begrotingsstaat van het Ministerie van Asiel en Migratie;

de begrotingsstaat inzake het agentschap van dit ministerie.

De in de begrotingsstaten opgenomen begrotingsartikelen worden in onderdeel B van deze memorie van toelichting toegelicht (de zgn. begrotingstoelichting).

De Minister van Asiel en Migratie,
D.M. van Weel

De Minister voor Asiel en Migratie,
M.C.G. Keijzer

B. BEGROTINGSTOELICHTING

1 Leeswijzer

Dit is de suppletoire begroting september 2025 van het Ministerie van Asiel en Migratie. Deze suppletoire begroting hangt samen met de mutaties zoals genoemd in de Vermoedelijke Uitkomsten (onderdeel van de Miljoenennota 2026).

In hoofdstuk 2 is een overzicht opgenomen van de belangrijkste uitgaven- en ontvangsten mutaties. Het betreft de mutaties die groter zijn dan 10 miljoen euro.

In hoofdstuk 3 is per beleidsartikel de tabel «budgettaire gevolgen van beleid» opgenomen. In hoofdstuk 4 gebeurt dit voor de niet-beleidsartikelen.

Na de tabel budgettaire gevolgen van beleid wordt een toelichting op de cijfers uit de kolom «mutaties suppletoire begroting september» gegeven voor zover deze groter zijn dan € 5,0 mln. De mutaties kunnen zowel beleidsmatig als financieel-technisch van aard zijn. Financieel-technische mutaties worden conform de Rijksbegrotingsvoorschriften niet nader toegelicht.

In de regel geldt dat uitgavenmutaties en verplichtingenmutaties aan elkaar gelijk zijn. De toelichtingen gelden daarom voor zowel de uitgaven- als de verplichtingenmutaties. Wanneer dit niet het geval is, wordt voor de verplichtingenmutaties een aparte toelichting opgenomen als er sprake is van een opmerkelijk verschil met de uitgavenmutaties.

In hoofdstuk 5 is het exploitatie- en kasstroomoverzicht van het agentschap weergegeven indien de cumulatieve mutaties (in totaal) groter zijn dan 5% van de oorspronkelijk vastgestelde begroting of de cumulatieve mutaties (in totaal) groter zijn dan 20 miljoen euro ten opzichte van de oorspronkelijk vastgestelde begroting.

2 Beleid

2.1 Overzicht belangrijke uitgaven- en ontvangstenmutaties

	Vastgestelde begroting 2025 (inclusief NvW, AW)		9.480.898
	Stand eerste suppletoire begroting 2025		8.967.359
	Belangrijkste suppletoire mutaties
1	Migratie partnerschappen	37	10.000
2	Afrekening COA, Nidos en IND	37	358.320
3	Kasschuif COA-middelen	37	– 526.393
4	Decentralisatieuitkering spreidingswet	37	– 28.050
5	ODA middelen (naar BHO)	37	– 250.033
6	Asielmaatregelen Regeerprogramma	37, 91	29.217
7	Inzet middelen Regeerprogramma COA	37	84.243
8	Middelen Regeerprogramma wetsvoorstellen	92	– 84.243
9	Verdeling Loon- en prijsbijstelling	alle	124.821
10	Overige mutaties		– 149.346
	Stand suppletoire begroting september 2025		8.535.895

Toelichting

1. Migratie Partnerschappen

In het regeerprogramma staan partnerschappen opgenomen als een direct instrument met derde landen om de instroom te beperken en terugkeer te bevorderen. Hiervoor wordt voor 2025 € 10 mln. beschikbaar gesteld aan het Ministerie van Asiel en Migratie vanuit de begroting van het Ministerie van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingshulp. Deze middelen zullen worden ingezet voor het bevorderen van terugkeer en het tegengaan van irreguliere migratie (inclusief bijvoorbeeld de inzet van de keten bij grensmanagement en de aanpak van mensenhandel en mensensmokkel) via programma’s, projecten en uitbreiding van operationele inzet in derde landen, aansluiting bij en invloed op de EU-migratiepartnerschappen en het inrichten van pilots voor innovatieve partnerschappen.

Afrekening COA, Nidos en IND

De afrekening over 2024 van het COA, NIDOS en IND wordt door middel van een kasschuif ingezet voor asielopvang bij het COA in latere jaren (zie nummer 3).

Kasschuif COA-middelen

Een meevaller van 526 miljoen euro wordt met een kasschuif naar 2028 tot en met 2030 ingezet voor asielopvang bij het COA in die jaren. Dit betreft naast afrekeningen over 2024 met de asielorganisaties (zie de post hierboven), ook de loon- en prijsontwikkeling (LPO) van het NIDOS (circa 22 miljoen euro) en het COA (circa 62 miljoen euro) en de meevaller bij de middelen wetsvoorstellen regeerprogramma in 2025 (circa 84 miljoen euro).

Decentralisatieuitkering spreidingswet

Vanuit de spreidingswet hebben gemeenten een nieuwe decentrale taak gekregen in het zoeken van opvangplekken. Zij krijgen hiervoor € 15,3 mln. compensatie vanuit het gemeentefonds. En om de Provinciale Regietafels (PRT’s) te versterken in onder meer hun nieuwe taak rondom de spreidingswet wordt € 12,8 mln. beschikbaar gesteld aan het provinciefonds.

ODA middelen (naar BHO)

De kosten van eerstejaarsasielopvang zijn toerekenbaar aan ODA. Het blijkt dat de realisatie van het toerekenbare percentage voor ODA een daling laat zien. Op basis van recente ervaringscijfers wordt daarom het ODA-aandeel in de asielkosten aangepast.

Asielmaatregelen Regeerprogramma

Bij de Voorjaarsnota is structureel € 115 miljoen beschikbaar gesteld voor de uitvoering van asielmaatregelen uit het Regeerprogramma. Een deel van de benodigde middelen wordt vanuit artikel 92 overgeboekt naar de artikelen 37 en 91 op de begroting van Asiel en Migratie voor de uitvoering van deze asielmaatregelen. Daarnaast wordt er budget overgeboekt naar de begroting van Justitie en Veiligheid voor kosten die samenhangen met het Migratiepact, de Asielnoodmaatregelenwet, het tweestatusstelsel en personeelskosten, waaronder uitgaven voor de Raad voor Rechtsbijstand en de Raad voor de Rechtspraak. Voor een nadere toelichting op deze mutaties wordt verwezen naar de begroting van het Ministerie van Justitie en Veiligheid. Op de begroting van Asiel en Migratie betreft het de volgende budgetmutaties:

Voor de uitvoering van de verplichtingen volgend uit het Migratiepact wordt € 16,5 mln. in 2025 beschikbaar gesteld.

Asielnoodmaatregelenwet en tweestatusstelsel. Voor de voorbereiding en uitvoering van de wetsvoorstellen wordt voor 2025 € 4 mln. beschikbaar gesteld aan de IND. Daarnaast worden voor het extra werk volgend uit de wetsvoorstellen structurele middelen toegevoegd op het onderdeel eigen personeel. Het betreft € 0,2 mln. in 2025.

Voor de uitbreiding van vreemdelingenbewaring worden middelen aan DJI beschikbaar gesteld. Het betreft € 5,6 mln. in 2025.

Voor de voorbereiding en uitvoering van de wet Terugkeer en Vreemdelingenbewaring worden structureel middelen beschikbaar gesteld aan DJI. Het betreft € 2,9 mln. in 2025.

Inzet middelen Regeerprogramma COA

De onderuitputting op de middelen voor de wetsvoorstellen wordt door middel van een kasschuif ingezet voor asielopvang bij het COA in latere jaren (zie nummer 3).

Middelen Regeerprogramma wetsvoorstellen

De middelen voor de wetsvoorstellen zullen dit jaar naar verwachting niet volledig worden besteed.

Verdeling Loon- en prijsbijstelling

De toegekende loon- en prijsbijstelling tranche 2025 wordt met deze mutatie doorverdeeld naar de desbetreffende artikelen.

Overige mutaties

De post «overige mutaties» bestaat voornamelijk uit technische mutaties (zoals het overboeken van de Loon en prijsbijstelling, middelen migratiepact en Asielnoodmaatregelen en tweestatusstelsel) en mutaties van minder dan 10 miljoen euro.

	Vastgestelde begroting 2025		12.826
	Stand eerste suppletoire begroting 2025		21.826
	Belangrijkste suppletoire mutaties
1	Afrekening 2024 (IND, COA en Nidos)	37	358.320
2	Overige mutaties		5.826
	Stand suppletoire begroting september 2025		385.972

Toelichting

1. Afrekening 2024 (IND, COA en Nidos)

Uit de afrekening over 2024 blijkt op basis van de lagere gerealiseerde productie, een totale meevaller van € 358 mln. te zijn, waarvan € 15 mln. op IND, € 282 mln. op COA en € 61 mln. op Nidos.

Door middel van een kasschuif worden deze middelen ingezet voor asielopvang bij het COA in latere jaren (zie ook de post kasschuif COA onder nummer 3 bij uitgaven).

Overige mutaties

De post «overige mutaties» bestaat voornamelijk uit technische mutaties en mutaties van minder dan 10 miljoen euro.

3 Beleidsartikelen

3.1 Artikel 37 Migratie

Budgettaire gevolgen van beleid

Art.	Verplichtingen	8.695.236	– 190.976	8.504.260
	Uitgaven	8.691.793	– 190.976	8.500.817
37.1	Apparaat Dienst Terugkeer en Vertrek	90.708	895	91.603
	Personele uitgaven	75.468	– 4.445	71.023
	Eigen personeel	68.793	– 4.445	64.348
	Externe inhuur	6.662	0	6.662
	Overig Personeel	13	0	13
	Materiële uitgaven	15.240	5.340	20.580
	ICT	7.786	2.791	10.577
	SSO's	3.282	1.973	5.255
	Overig materieel	4.172	576	4.748
37.4	Toegang, toelating en opvang vreemdelingen	5.903.331	– 206.369	5.696.962
	Bijdrage aan agentschappen	1.005.858	57.069	1.062.927
	IND	921.016	45.303	966.319
	DJI – Vreemdelingenbewaring	84.842	11.766	96.608
	Bijdrage aan ZBO's/RWT's	4.690.930	– 249.533	4.441.397
	COA	4.259.362	– 249.533	4.009.829
	NIDOS – opvang	431.568	0	431.568
	Bijdrage aan medeoverheden	31.122	35.053	66.175
	Samenwerkingsverbanden asielketen	31.122	35.053	66.175
	Subsidies (regelingen)	20.458	677	21.135
	Vluchtelingenwerk Nederland	13.052	610	13.662
	IOM	2.776	25	2.801
	Overige Subsidies	4.630	42	4.672
	Opdrachten	154.963	– 49.635	105.328
	Programma Ketenvoorzieningen	9.178	83	9.261
	Versterking vreemdelingenketen	120.172	– 56.180	63.992
	Identificatie en Registratie vreemdelingen	25.613	6.462	32.075
37.5	Terugkeer en bewaring vreemdelingen	33.336	3.866	37.202
	Bijdrage aan agentschappen	9.024	3.742	12.766
	DJI – Dienst vervoer en ondersteuning	9.024	3.742	12.766
	Subsidies (regelingen)	10.778	– 71	10.707
	REAN-regeling	6.557	278	6.835
	Overige Subsidies	4.221	– 349	3.872
	Opdrachten	13.534	195	13.729
	Vreemdelingen vertrek	13.534	195	13.729
37.6	Versterking Grenstoezicht	0	10.632	10.632
	Subsidies (regelingen)	0	10.632	10.632
	Versterking grenstoezicht	0	10.632	10.632
37.7	Nationaal Programma Oekraïense Ontheemden	2.664.418	0	2.664.418
	Bijdrage aan medeoverheden	2.389.193	0	2.389.193
	Nationaal Programma Oekraïense Ontheemden	2.389.193	0	2.389.193
	Subsidies (regelingen)	20.108	0	20.108
	Nationaal Programma Oekraïense Ontheemden	20.108	0	20.108
	Opdrachten	255.117	0	255.117
	Nationaal Programma Oekraïense Ontheemden	255.117	0	255.117
	Ontvangsten	21.826	364.146	385.972

Toelichting

37.1 Apparaat Dienst terugkeer en Vertrek

Deze post bestaat uit een aantal kleine mutaties, zoals de verdeling van de loon- en prijsbijstelling voor de tranche 2025–2030, waarvan € 3,2 mln. in 2025 valt.

37.4 Toegang, toelating en opvang vreemdelingen

– De toekenning van de loon- en prijsbijstelling voor de tranche 2025–2030, waarvan € 126,3 mln. in 2025 op dit artikelonderdeel wordt verwerkt.

– In het regeerprogramma zijn partnerschappen opgenomen als direct instrument met derde landen om de instroom te beperken en terugkeer te bevorderen. Hiervoor wordt in 2025 € 10 mln. beschikbaar gesteld aan het Ministerie van Asiel en Migratie, afkomstig uit de begroting van het Ministerie van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingshulp. Deze middelen zullen worden ingezet voor het bevorderen van terugkeer en het tegengaan van irreguliere migratie (inclusief bijvoorbeeld inzet van de keten bij grensmanagement en de aanpak van mensenhandel en mensensmokkel) via programma’s, projecten en uitbreiding van operationele inzet in derde landen, aansluiting bij en invloed op de EU-migratiepartnerschappen, en het inrichten van pilots voor innovatieve partnerschappen.

– Bij de Voorjaarsnota is structureel € 115 miljoen beschikbaar gesteld voor de uitvoering van asielmaatregelen uit het Regeerprogramma. Een deel van de benodigde middelen wordt vanuit artikel 92 overgeboekt naar de artikelen 37 en 91 van de begroting van Asiel en Migratie voor de uitvoering van deze asielmaatregelen. Daarnaast wordt er budget overgeboekt naar de begroting van Justitie en Veiligheid voor kosten die samenhangen met het Migratiepact, de Asielnoodmaatregelenwet, het tweestatusstelsel en personeelskosten, waaronder uitgaven voor de Raad voor Rechtsbijstand en de Raad voor de Rechtspraak. Voor een nadere toelichting op deze mutaties wordt verwezen naar de begroting van het Ministerie van Justitie en Veiligheid. Op de begroting van Asiel en Migratie betreft het de volgende budgetmutaties:

• Voor de uitvoering van de verplichtingen voorvloeiend uit het Migratiepact wordt in 2025 € 15,3 mln. beschikbaar gesteld.

• Asielnoodmaatregelenwet en tweestatusstelsel: voor de voorbereiding en uitvoering van deze wetsvoorstellen wordt in 2025 € 4 mln. beschikbaar gesteld aan de IND.

• Voor de uitbreiding van vreemdelingenbewaring worden middelen aan DJI beschikbaar gesteld. Het betreft € 5,6 mln. in 2025.

• Voor de voorbereiding en uitvoering van de Wet Terugkeer en Vreemdelingenbewaring worden structureel middelen beschikbaar gesteld aan DJI. Het betreft € 2,9 mln. in 2025.

– De onderuitputting (ad € 84,2 mln.) op de middelen voor de wetsvoorstellen wordt door middel van een kasschuif ingezet voor asielopvang bij het COA in latere jaren.

– De afrekening over 2024 (€ 358,3 mln.) van het COA, Nidos en IND wordt door middel van een kasschuif ingezet voor asielopvang bij het COA in latere jaren.

– Een meevaller van 526 miljoen euro wordt met een kasschuif naar 2028 tot en met 2030 ingezet voor asielopvang bij het COA in die jaren. Dit betreft naast afrekeningen over 2024 met de asielorganisaties (zie de post hierboven), ook de loon- en prijsontwikkeling (LPO) van het NIDOS (circa 22 miljoen euro) en het COA (circa 62 miljoen euro) en de meevaller bij de middelen wetsvoorstellen regeerprogramma in 2025 (circa 84 miljoen euro).

– Vanuit de spreidingswet hebben gemeenten een nieuwe decentrale taak gekregen in het zoeken van opvangplekken. Zij krijgen hiervoor € 15,3 mln. compensatie vanuit het gemeentefonds. En om de Provinciale Regietafels (PRT’s) te versterken in onder meer hun nieuwe taak rondom de spreidingswet wordt € 12,8 mln. beschikbaar gesteld aan het provinciefonds.

– De kosten van eerstejaarsasielopvang zijn toerekenbaar aan ODA. Het blijkt dat de realisatie van het toerekenbare percentage voor ODA een daling laat zien. Op basis van recente ervaringscijfers wordt daarom het ODA-aandeel in de asielkosten aangepast.

37.6 Versterking Grenstoezicht

Deze post bestaat hoofdzakelijk uit een desaldering van Eurostar. Conform het convenant tussen Eurostar en het Rijk, geldig in 2024, is de betaling van Eurostar overgemaakt naar Defensie/KMar in 2024. De betaling van de factuur over 2024 door Eurostar is recent ontvangen; de middelen ad € 5,8 mln. worden ingezet in 2025 ten behoeve van Versterking Grenstoezicht. Het restantsaldo betreft een interne overboeking tussen twee artikelonderdelen. De middelen voor de verordening van het Europees Grens en Kustwacht Agentschap (EGKWA, voorheen Frontex) worden structureel overgezet van Versterking Vreemdelingen Keten naar het nieuwe subartikel Versterking Grenstoezicht. Nederland levert hiermee inzet aan Frontex/EGKWA. Voor 2025 betreft dit een bedrag van € 4,8 mln.

4 Niet-beleidsartikelen

4.1 Artikel 91 Apparaat Kerndepartement

Art.	Verplichtingen	33.245	191	33.436
	Uitgaven	33.245	191	33.436
91.2	Apparaatsuitgaven kerndepartement	33.245	191	33.436
	Personele uitgaven	30.342	176	30.518
	Eigen personeel	23.628	174	23.802
	Externe inhuur	6.301	0	6.301
	Overig personeel	413	2	415
	Materiële uitgaven	2.903	15	2.918
	ICT	100	0	100
	SSO's	100	0	100
	Overig materieel	2.703	15	2.718
	Ontvangsten	0	0	0

Toelichting

Op artikel 91 hebben geen mutaties plaatsgevonden die een nadere toelichting behoeven.

4.2 Artikel 92 Nog onverdeeld

Art.	Verplichtingen	242.321	– 240.679	1.642
	Uitgaven	242.321	– 240.679	1.642
92.2	Nog onverdeeld	242.321	– 240.679	1.642
	Nog te verdelen	242.321	– 240.679	1.642
	Nog onverdeeld	242.321	– 240.679	1.642
	Ontvangsten	0	0	0

Toelichting

Artikel 92 is een doorverdeelartikel. Dat houdt in dat bepaalde budgettaire toevoegingen en taakstellingen in eerste instantie op artikel 92 worden verwerkt en later worden doorverdeeld naar de desbetreffende artikelen. Ten laste van artikel 92 worden geen uitgaven en ontvangsten gedaan; dit gebeurt uitsluitend op de overige artikelen.

5 Agentschappen

Algemeen:

Per 1 januari 2025 is de nieuwe Regeling Agentschappen ingegaan. Deze regeling biedt de mogelijkheid voor bekostiging op basis van output en/of input. In verband met het overgangsjaar naar de nieuwe Regeling Agentschappen is het exploitatieoverzicht voor het uitvoeringsjaar 2025 nog opgesteld conform de Rijksbegrotingsvoorschriften 2024. Vanaf de begroting 2026 is het exploitatieoverzicht opgesteld volgens de nieuwe Regeling Agentschappen. Hoe de huidige omzetcategorieën zich verhouden tot de nieuwe specificatie van baten, wordt inzichtelijk gemaakt in de ontwerpbegroting 2026 van het Ministerie van Asiel en Migratie. Voor een nadere toelichting op de nieuwe specificatie van baten wordt verwezen naar de begroting van het Ministerie van Asiel en Migratie 2026.

5.1 Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND)

Baten
Omzet	981.016	24.749	1.005.765
waarvan omzet moederdepartement	921.016	9.749	930.765
waarvan omzet overige departementen	0	0	0
waarvan omzet derden	60.000	15.000	75.000
Rentebaten	0	0	0
Vrijval voorzieningen	0	0	0
Bijzondere baten	0	0	0
Totaal baten	981.016	24.749	1.005.765
Lasten
Apparaatskosten
– Personele kosten	663.563	15.690	679.253
waarvan eigen personeel	573.118	15.690	588.808
waarvan inhuur externen	85.445	0	85.445
waarvan overige personele kosten	5.000	0	5.000
– Materiële kosten	207.303	9.059	216.362
waarvan apparaat ICT	1.000	0	1.000
waarvan bijdrage aan SSO's	70.000	0	70.000
waarvan overige materiële kosten	136.303	9.059	145.362
Materiele programmakosten	104.150	0	104.150
Afschrijvingskosten	6.000	0	6.000
– Materieel	2.000	0	2.000
waarvan apparaat ICT	1.800	0	1.800
waarvan overige materiële kosten	200	0	200
– Immaterieel	4.000	0	4.000
Rentelasten	0	0	0
Overige lasten	0	0	0
waarvan dotaties voorzieningen	0		0
waarvan bijzondere lasten	0	0	0
Totaal lasten	981.016	24.749	1.005.765
Saldo van baten en lasten	0	0	0

1.	Rekening courant RHB 1 januari 2025 + depositorekeningen	92.549		92.549
	Totaal ontvangsten operationele kasstroom (+)	981.016	24.479	1.005.495
	Totaal uitgaven operationele kasstroom (-/-)	– 975.016	– 24.479	– 999.495
2.	Totaal operationele kasstroom	6.000		6.000
	Totaal investeringen (-/-)	– 3.660		– 3.660
	Totaal boekwaarde desinvesteringen (+)	0		0
3.	Totaal investeringskasstroom	– 3.660		– 3.660
	Eenmalige uitkering aan moederdepartement (-/-)	0		0
	Eenmalige storting door moederdepartement (+)	0		0
	Aflossingen op leningen (-/-)	– 4.000		– 4.000
	Beroep op leenfaciliteit (+)	0		0
4.	Totaal financieringskasstroom	– 4.000		– 4.000
5.	Rekening courant RHB 31 december 2025 (=1+2+3+4)	90.889	0	90.889

Toelichting

Het verschil tussen de stand van de eerste suppletoire begroting en de stand van de suppletoire begroting september wordt voornamelijk verklaard door de implementatie van de asielwetgeving en migratiepact, en meer leges vanuit derden.