Preview document (🔗 origineel)

---

Tweede Kamer der Staten-Generaal	2
Vergaderjaar 2025‒2026

36 850XX

Wijziging van de begrotingsstaten van het Ministerie van Asiel en Migratie (XX) voor het jaar 2025 (wijziging samenhangende met de Najaarsnota)

Nr. 2

MEMORIE VAN TOELICHTING

A. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ HET WETSVOORSTEL

Wetsartikelen 1 tot en met 2

De begrotingsstaten die onderdeel zijn van de Rijksbegroting, worden op grond van artikel 2.3, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 2016 elk afzonderlijk bij wet vastgesteld en derhalve ook gewijzigd. Het onderhavige wetsvoorstel strekt ertoe om voor het jaar 2025 wijzigingen aan te brengen in:

1. de departementale begrotingsstaat van het Ministerie van Asiel en Migratie;
2. de begrotingsstaat inzake het agentschap van dit ministerie;

De in de begrotingsstaten opgenomen begrotingsartikelen worden in onderdeel B van deze memorie van toelichting toegelicht (de zgn. begrotingstoelichting).

De Minister van Asiel en Migratie, De Minister voor Asiel en Migratie,

D.M. van Weel M.C.G. Keijzer

B. BEGROTINGSTOELICHTING

1 Leeswijzer

Dit is de tweede suppletoire begroting 2025 van het Ministerie van Asiel en Migratie. Deze suppletoire begroting hangt samen met de Najaarsnota 2025.

In hoofdstuk 2 is een overzicht opgenomen van de belangrijkste uitgaven- en ontvangstenmutaties. Het betreft mutaties die groter zijn dan € 10 mln.

In hoofdstuk 3 is per beleidsartikel de tabel ‘budgettaire gevolgen van beleid’ opgenomen. In hoofdstuk 4 gebeurt dit voor de niet-beleidsartikelen.

Na de tabel budgettaire gevolgen van beleid wordt een toelichting op de cijfers uit de kolom «mutaties 2e suppletoire begroting 2025» gegeven voor zover deze groter zijn dan € 5,0 mln. De mutaties kunnen zowel beleidsmatig als financieel-technisch van aard zijn. Financieel-technische mutaties worden conform de Rijksbegrotingsvoorschriften niet nader toegelicht. In de regel geldt dat uitgavenmutaties en verplichtingenmutaties aan elkaar gelijk zijn. De toelichtingen gelden daarom voor zowel de uitgaven- als de verplichtingenmutaties. Wanneer dit niet het geval is, wordt voor de verplichtingmutaties een aparte toelichting opgenomen als er sprake is van een opmerkelijk verschil met de uitgavenmutaties.

In hoofdstuk 5 is het exploitatie- en kasstroomoverzichten van het agentschap weergegeven indien de cumulatieve mutaties (in totaal) groter zijn dan 5% van de oorspronkelijk vastgestelde begroting of cumulatieve mutaties (in totaal) groter zijn dan € 20 miljoen ten opzichte van de oorspronkelijk vastgestelde begroting, voor zover mutaties ten opzichte van de oorspronkelijke begroting niet reeds zijn gemeld bij de suppletoire begroting september.

2 Beleid

2.1 Overzicht belangrijke uitgaven- en ontvangstenmutaties

	Vastgestelde begroting 2025		9.480.898
	Stand suppletoire begroting september 2025		8.535.895
	Belangrijkste suppletoire mutaties
1	Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA)	37	‒ 224.004
2	Official Development Assistance (ODA)	37	‒ 116.069
3	Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND)	37	‒ 86.500
4	Dwangsommen IND	37	160.000
5	Nidos	37	‒ 81.900
6	Samenwerkingsverbanden asielketen	37	‒ 30.000
7	Versterking vreemdelingenketen	37	‒ 15.000
8	Nationaal Programma Oekraïense Ontheemden	37	‒ 395.460
9	BTW- compensatiefonds opvang Oekraïnse ontheemden	37	‒ 53.038
10	Overige mutaties		‒ 20.964
	Stand 2e suppletoire begroting 2025		7.672.960

Toelichting

1. Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA)
   De asielinstroom is op basis van het mediaan scenario Meerjaren Productie Prognose (MPP) 2025 lager dan eerder geraamd, waardoor er minder asielzoekers opgevangen hoeven te worden en de kosten voor het COA dalen. Vanwege deze lagere instroom daalt de verwachte gemiddelde bezetting bij het COA naar 74.362 personen. Dit leidt tot een meevaller van € 224 mln.
   
   
2. Official Development Assistance (ODA)
   Een deel van de eerstejaarsopvang van asielzoekers uit ontwikkelingslanden wordt betaald vanuit het ODA-budget. Door een lagere asielinstroom op basis van het mediaan scenario MPP 2025 dan eerder geraamd, hoeven minder asielzoekers te worden opgevangen, waardoor ook de eerstejaarstoerekening van de opvang aan het ODA budget wordt verlaagd met € 116,1 mln. Deze middelen worden nu teruggeboekt naar de begroting van het ministerie van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingshulp.
   
   

3. Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND)

   Bij de IND is per saldo sprake van een meevaller van 86,5 miljoen euro, veroorzaakt door een mee- en tegenvaller. Door de lagere asielinstroom worden er minder kosten gemaakt voor het behandelen van asielaanvragen en ontstaat er een meevaller van € 107,5 mln. De werkelijke kosten per asielaanvraag zijn hoger dan verwacht, wat leidt tot een tegenvaller bij de IND van € 21 mln.
   
   

4. Dwangsommen IND

   Door de oplopende voorraden bij de IND lopen ook de wachttermijnen van asielaanvragen op, wat leidt tot het uitkeren van meer en hogere dwangsommen door de IND. Hiervoor wordt € 160 mln. toegevoegd aan de voorziening dwangsommen bij de IND.
   
   

5. Nidos

   Een meevaller van € 81,9 mln. op Nidos door de lagere asielinstroom op basis van het mediaan scenario MPP 2025 dan eerder geraamd. Door de lagere asielinstroom worden circa € 22 mln. minder kosten gemaakt voor de begeleiding van jongeren. Daarnaast worden er minder kleinschalige opvangplekken gerealiseerd dan nodig, dit leidt tot ongeveer € 60 mln. aan minder uitgaven.
   
   

6. Samenwerkingsverbanden asielketen

   Een meevaller van € 30 mln. op de samenwerkingsverbanden. De meevaller wordt veroorzaakt doordat de verwachte uitbetaling van de middelen van de spreidingswet niet overeenkomt met de beschikbare middelen in de begroting. De spreidingswetbonussen worden deels in 2025 en deels in 2026 uitgekeerd.
   
   

7. Versterking vreemdelingenketen

   Binnen het budget Versterking Vreemdelingenketen zijn op diverse onderdelen, zoals het Migratiepact en Procesbeschikbaarheidslocatie (PBL), middelen niet volledig tot besteding gekomen. Dit komt doordat in 2025 minder kosten dan verwacht zijn gemaakt voor de pilot PBL die in juni van start is gegaan en een deel van de middelen die in 2025 zijn toegekend voor o.a. het migratiepact die dit jaar niet volledig tot besteding komen doordat in 2025 de werkzaamheden minder zijn dan eerder verwacht. Dit leidt tot een meevaller van € 15 mln.
   
   

8. Nationaal Programma Oekraïense Ontheemden

   1. Op het gebied van de Gemeentelijke Opvang Oekraïners (GOO) en Particuliere Opvang Oekraïners (POO) is er een meevaller van € 358 mln. op de bekostiging van gemeenten voor het realiseren van opvangplekken voor ontheemden. Dit komt enerzijds doordat er minder gemeentelijke opvangplekken zijn gerealiseerd dan de opvangopgave vereiste, en anderzijds omdat minder gemeenten dan verwacht hun werkelijke kosten declareren, voor zover die boven het normbedrag uitkomen.
   2. De veiligheidsregio’s en regionale openbare lichamen maken minder kosten voor de eerste opvang van ontheemden dan geraamd. Dit levert een meevaller op van € 19 mln.
   3. De kosten die medeoverheden maken, zijn lager dan begroot, waardoor ook de benodigde afdracht aan het btw-compensatiefonds daalt. Dit resulteert in een meevaller van € 6 mln.
   4. Uit de afrekening van subsidies aan niet-gouvernementele organisatie (ngo’s) Oekraïne opvang volgt dat er minder nabetalingen nodig zijn dan geraamd. Dit leidt tot een meevaller van € 4 mln.
   5. Voor de Regeling Medische zorg Ontheemden (RMO) is minder budget, ad € 8,4 mln., nodig dan geraamd. Hoewel de gemiddelde zorgkosten per ontheemde iets gestegen zijn, hebben minder ontheemden gebruik gemaakt van zorg dan verwacht.
      
      
9. BTW- compensatiefonds opvang Oekraïense ontheemden
   Een aantal van de taken van gemeenten voor de opvang van Oekraïense ontheemden zijn compensabel uit het btw-compensatiefonds. Als beleidsverantwoordelijk departement heeft Asiel en Migratie dat bedrag ter dekking te storten in het fonds. Hiervoor wordt € 53 mln. overgeboekt naar het ministerie van Financiën.
   
   

10. Overige mutaties

    De post ‘overige mutaties’ bestaat voornamelijk uit technische mutaties en mutaties van minder dan 10 miljoen euro.

	Vastgestelde begroting 2025		12.826
	Stand suppletoire begroting september 2025		385.972
	Belangrijkste suppletoire mutaties
1	Afrekening 2024 opvang Oekraïense Ontheemden	37	61.000
2	Overige mutaties		4.200
	Stand 2e suppletoire begroting 2025		451.172

Toelichting

1. Afrekening 2024 opvang Oekraïense Ontheemden
   Uit de afrekening voor de gemeentelijke opvang over 2024 blijkt dat een aantal gemeenten een te hoog voorschot hebben ontvangen, dat nu terugbetaald moet worden. Dit leidt tot een ontvangst van € 61 mln.
   

2. Overige mutaties

   De post ‘overige mutaties’ bestaat voornamelijk uit technische mutaties en mutaties van minder dan 10 miljoen euro.

3 Beleidsartikelen

3.1 Artikel 37 Migratie

Budgettaire gevolgen van beleid

Art.	Verplichtingen	8.504.260	‒ 888.604	7.615.656
	Uitgaven	8.500.817	‒ 888.604	7.612.213
37.1	Apparaat Dienst Terugkeer en Vertrek	91.603	‒ 2.000	89.603
	Personele uitgaven	71.023	‒ 2.500	68.523
	Eigen personeel	64.348	‒ 3.000	61.348
	Externe inhuur	6.662	250	6.912
	Overig Personeel	13	250	263
	Materiële uitgaven	20.580	500	21.080
	ICT	10.577	0	10.577
	SSO's	5.255	500	5.755
	Overig materieel	4.748	0	4.748
37.4	Toegang, toelating en opvang vreemdelingen	5.696.962	‒ 436.364	5.260.598
	Bijdrage aan agentschappen	1.062.927	73.706	1.136.633
	IND	966.319	72.459	1.038.778
	DJI - Vreemdelingenbewaring	96.608	1.247	97.855
	Bijdrage aan ZBO's/RWT's	4.441.397	‒ 490.471	3.950.926
	COA	4.009.829	‒ 408.571	3.601.258
	NIDOS - opvang	431.568	‒ 81.900	349.668
	Bijdrage aan medeoverheden	66.175	23.431	89.606
	Samenwerkingsverbanden asielketen	66.175	‒ 31.023	35.152
	Overige Bijdrage aan medeoverheden	0	54.454	54.454
	Subsidies (regelingen)	21.135	13.671	34.806
	Vluchtelingenwerk Nederland	13.662	8.000	21.662
	IOM	2.801	0	2.801
	Overige Subsidies	4.672	5.671	10.343
	Opdrachten	105.328	‒ 56.701	48.627
	Programma Ketenvoorzieningen	9.261	0	9.261
	Versterking vreemdelingenketen	63.992	‒ 28.872	35.120
	Identificatie en Registratie vreemdelingen	32.075	‒ 27.829	4.246
37.5	Terugkeer en bewaring vreemdelingen	37.202	‒ 400	36.802
	Bijdrage aan agentschappen	12.766	1.000	13.766
	DJI - Dienst vervoer en ondersteuning	12.766	1.000	13.766
	Subsidies (regelingen)	10.707	‒ 1.400	9.307
	REAN-regeling	6.835	0	6.835
	Overige Subsidies	3.872	‒ 1.400	2.472
	Opdrachten	13.729	0	13.729
	Vreemdelingen vertrek	13.729	0	13.729
37.6	Versterking Grenstoezicht	10.632	‒ 2.342	8.290
	Subsidies (regelingen)	10.632	‒ 2.342	8.290
	Versterking grenstoezicht	10.632	‒ 2.342	8.290
37.7	Nationaal Programma Oekraïense Ontheemden	2.664.418	‒ 447.498	2.216.920
	Bijdrage aan medeoverheden	2.389.193	‒ 436.098	1.953.095
	Nationaal Programma Oekraïense Ontheemden	2.389.193	‒ 436.098	1.953.095
	Subsidies (regelingen)	20.108	‒ 4.000	16.108
	Nationaal Programma Oekraïense Ontheemden	20.108	‒ 4.000	16.108
	Opdrachten	255.117	‒ 7.400	247.717
	Nationaal Programma Oekraïense Ontheemden	255.117	‒ 7.400	247.717
	Ontvangsten	385.972	65.200	451.172

Toelichting

Mutaties Uitgaven

37.4 Toegang, toelating en opvang vreemdelingen

1. De asielinstroom is op basis van het mediaan scenario Meerjaren Productie Prognose (MPP) 2025 lager dan geraamd, waardoor er minder asielzoekers opgevangen hoeven te worden en de kosten voor het COA dalen. Vanwege deze lagere instroom daalt de verwachte gemiddelde bezetting bij het COA naar 74.362 personen. Dit leidt tot een meevaller van € 224 mln.
2. Vanuit het COA wordt € 6,6 mln. overgeboekt naar het instrument overige bijdrage aan medeoverheden voor de uitbetaling van de SPUKS in 2025 voor de kosten van de opvang in een voorlopige voorzieningen bij gemeenten die voorheen deelnemer waren aan de LVV.  Deze kosten volgen uit een gerechtelijke uitspraak. Dit betreft een technische mutatie.
3. Een interne overboeking van € 43 mln. voor de uitvoeringskosten van doorstroomlocaties, ter ondersteuning van implementatie en operationele activiteiten en de uitbetaling van SPUKS. Dit betreft een technische mutatie.
4. In het voormalig faciliteitenbesluit is geregeld dat de gemeenten die een opvangcentrum voor asielzoekers hebben, uitkeringen krijgen vanuit het COA. Hiervoor wordt € 9,9 mln. naar BZK overgeboekt middels de decembercirculaire van het gemeentefonds.
5. Een deel van de eerstejaarsopvang van asielzoekers uit ontwikkelingslanden wordt betaald vanuit het ODA-budget. Door een lagere asielinstroom op basis van het mediaan scenario MPP 2025 dan eerder geraamd, hoeven minder asielzoekers te worden opgevangen, waardoor ook de eerstejaarstoerekening van de opvang aan het ODA budget wordt verlaagd met € 116,1 mln. Deze middelen worden nu teruggeboekt naar de begroting van het ministerie van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingshulp.
6. Bij de IND is per saldo sprake van een meevaller van 86,5 miljoen euro, veroorzaakt door een mee- en tegenvaller. Door de lagere asielinstroom worden er minder kosten gemaakt voor het behandelen van asielaanvragen en ontstaat een meevaller van 107,5 miljoen euro. De werkelijke kosten per asielaanvraag zijn hoger dan verwacht, wat leidt tot een tegenvaller bij de IND van 21 miljoen euro.
7. Door de oplopende voorraden bij de IND lopen ook de wachttermijnen van asielaanvragen op, wat leidt tot het uitkeren van meer en hogere dwangsommen door de IND. Hiervoor wordt € 160 mln. toegevoegd aan de voorziening dwangsommen bij de IND.
8. Een meevaller van € 81,9 mln. op Nidos door de lagere asielinstroom op basis van het mediaan scenario MPP 2025 dan eerder geraamd. De kosten liggen lager omdat er enerzijds minder jongeren begeleid hoeven worden en anderzijds het aantal gerealiseerde kleinschalige opvangplekken achterblijft bij de raming.
9. Een meevaller van € 30 mln. op de samenwerkingsverbanden. De meevaller wordt veroorzaakt doordat de verwachte uitbetaling van de middelen van de spreidingswet niet overeenkomt met de beschikbare middelen in de begroting. De spreidingswetbonussen worden deels in 2025 en deels in 2026 uitgekeerd.
10. Op basis van een gerechtelijke uitspraak is de subsidie aan VWN opgehoogd. Dit leidt tot een tegenvaller van € 8 mln op de AenM-begroting.
11. Binnen het budget Versterking Vreemdelingenketen zijn op diverse onderdelen, zoals het Migratiepact en Procesbeschikbaarheidslocatie (PBL), middelen niet volledig tot besteding gekomen. Dit komt doordat in 2025 minder kosten dan verwacht zijn gemaakt voor de pilot PBL die in juni van start is gegaan en een deel van de middelen die in 2025 zijn toegekend voor o.a. het migratiepact die dit jaar niet meer tot besteding komen doordat in 2025 de werkzaamheden minder zijn dan eerder verwacht. Dit leidt tot een meevaller van € 15 mln.
12. Een interne herschikking van € 23,3 mln. naar apparaatsuitgaven voor de uitvoering van werkzaamheden door Dienst Identificatie en Screening Asielzoekers (DISA). Het betreft een technische mutatie.

37.7 Nationaal Programma Oekraïense Ontheemden

1. Op het gebied van de Gemeentelijke Opvang Oekraïners (GOO) en Particuliere Opvang Oekraïners (POO) is er een meevaller van € 358 mln. op de bekostiging van gemeenten voor het realiseren van opvangplekken voor ontheemden. Dit komt enerzijds doordat er minder gemeentelijke opvangplekken zijn gerealiseerd dan de opvangopgave vereiste, en anderzijds omdat minder gemeenten dan verwacht hun werkelijke kosten declareren, voor zover die boven het normbedrag uitkomen.
2. De veiligheidsregio’s en regionale openbare lichamen maken minder kosten voor de eerste opvang van ontheemden dan geraamd. Dit levert een meevaller op van € 19 mln.
3. De kosten die medeoverheden maken, zijn lager dan begroot, waardoor ook de benodigde afdracht aan het btw-compensatiefonds daalt. Dit resulteert in een meevaller van € 6 mln.
4. Uit de afrekening van subsidies aan niet-gouvernementele organisatie (ngo’s) Oekraïne opvang volgt dat er minder nabetalingen nodig zijn dan geraamd. Dit leidt tot een meevaller van € 4 mln.
5. Voor de Regeling Medische zorg Ontheemden (RMO) is minder budget, ad € 8,4 mln., nodig dan geraamd. Hoewel de gemiddelde zorgkosten per ontheemde iets gestegen zijn, hebben minder ontheemden gebruik gemaakt van zorg dan verwacht.
6. Een aantal van de taken van gemeenten voor de opvang van Oekraïense ontheemden zijn compensabel uit het btw-compensatiefonds. Als beleidsverantwoordelijk departement heeft Asiel en Migratie dat bedrag ter dekking te storten in het fonds. Hiervoor wordt € 53 mln. overgeboekt naar het ministerie van Financiën.

Mutaties Ontvangsten
Uit de afrekening voor de gemeentelijke opvang over 2024 blijkt dat een aantal gemeenten een te hoog voorschot hebben ontvangen, dat nu terugbetaald moet worden. Dit leidt tot een ontvangst van € 61 mln.

4 Niet-beleidsartikelen

4.1 Artikel 91 Apparaat Kerndepartement

Art.	Verplichtingen	33.436	27.311	60.747
	Uitgaven	33.436	27.311	60.747
91.2	Apparaatsuitgaven kerndepartement	33.436	27.311	60.747
	Personele uitgaven	30.518	14.576	45.094
	Eigen personeel	23.802	5.461	29.263
	Externe inhuur	6.301	8.343	14.644
	Overig personeel	415	772	1.187
	Materiële uitgaven	2.918	12.735	15.653
	ICT	100	78	178
	SSO's	100	7.110	7.210
	Overig materieel	2.718	5.547	8.265
	Ontvangsten	0	0	0

Toelichting

Deze post bestaat voornamelijk uit een interne herschikking van programmauitgaven voor € 23,3 mln. naar apparaatsuitgaven voor de uitvoering van werkzaamheden door de Dienst Identificatie en Screening Asielzoekers (DISA). Het betreft een technische mutatie. Het resterende saldo omvat een enkele kleinere mutaties.

4.2 Artikel 92 Nog onverdeeld

Art.	Verplichtingen	1.642	‒ 1.642	0
	Uitgaven	1.642	‒ 1.642	0
92.2	Nog onverdeeld	1.642	‒ 1.642	0
	Nog te verdelen	1.642	‒ 1.642	0
	Nog onverdeeld	1.642	‒ 1.642	0
	Ontvangsten	0	0	0

Toelichting

Artikel 92 is een doorverdeelartikel. Dat houdt in dat bepaalde budgettaire toevoegingen en taakstellingen in eerste instantie op artikel 92 worden verwerkt en later worden doorverdeeld naar de desbetreffende artikelen. Ten laste van artikel 92 worden geen uitgaven en ontvangsten gedaan; dit gebeurt uitsluitend op de overige artikelen. De resterende middelen die nog op dit artikel stonden voor 2025 worden nu afgeboekt.

5 Agentschappen

5.1 Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND)

Baten
Omzet	1.005.765	51.459	1.057.224
waarvan omzet moederdepartement	930.765	51.459	982.224
waarvan omzet overige departementen	0	0	0
waarvan omzet derden	75.000	0	75.000
Rentebaten	0	0	0
Vrijval voorzieningen	0	0	0
Bijzondere baten	0	0	0
Totaal baten	1.005.765	51.459	1.057.224
Lasten
Apparaatskosten
- Personele kosten	679.253	‒ 69.000	610.253
waarvan eigen personeel	588.808	‒ 69.000	519.808
waarvan inhuur externen	85.445		85.445
waarvan overige personele kosten	5.000		5.000
- Materiële kosten	216.362	142.959	359.321
waarvan apparaat ICT	1.000	0	1.000
waarvan bijdrage aan SSO's	70.000	0	70.000
waarvan overige materiële kosten	145.362	142.959	288.321
Materiele programmakosten	104.150	‒ 20.000	84.150
Afschrijvingskosten	6.000	‒ 2.500	3.500
- Materieel	2.000	0	2.000
waarvan apparaat ICT	1.800	0	1.800
waarvan overige materiële kosten	200	0	200
- Immaterieel	4.000	‒ 2.500	1.500
Rentelasten	0	0	0
Overige lasten	0	0	0
waarvan dotaties voorzieningen	0	0	0
waarvan bijzondere lasten	0	0	0
Totaal lasten	1.005.765	51.459	1.057.224
Saldo van baten en lasten	0	0	0

Toelichting

	Totaal ontvangsten operationele kasstroom (+)	1.005.495	51.459	1.056.954
	Totaal uitgaven operationele kasstroom (-/-)	‒ 999.495	‒ 51.459	‒ 1.050.954
2.	Totaal operationele kasstroom	6.000	0	6.000
	Totaal investeringen (-/-)	‒ 3.660	0	‒ 3.660
	Totaal boekwaarde desinvesteringen (+)	0	0	0
3.	Totaal investeringskasstroom	‒ 3.660	0	‒ 3.660
	Eenmalige uitkering aan moederdepartement (-/-)	0	0	0
	Eenmalige storting door moederdepartement (+)	0	0	0
	Aflossingen op leningen (-/-)	‒ 4.000	0	‒ 4.000
	Beroep op leenfaciliteit (+)	0	0	0
4.	Totaal financieringskasstroom	‒ 4.000	0	‒ 4.000
5.	Rekening courant RHB 31 december 2025 (=1+2+3+4)	90.889	0	90.889

Toelichting

Het verschil tussen de stand van de suppletoire begroting september en de stand van de tweede suppletoire begroting wordt voornamelijk verklaard door een aanvullende bijdrage voor dwangsommen en bijstelling materiele kosten vanuit bijgestelde productieprognose. En lagere personele kosten als gevolg van lagere ambtelijke bezetting.