Preview document (🔗 origineel)

---

Tijdens de behandeling van begroting I De Koning op 9 oktober 2024 heb ik de Kamer naar aanleiding van verschillende vragen, met name van het lid Aartsen, toegezegd de betekenis van de ministeriële verantwoordelijkheid voor nevenfuncties van leden van het koninklijk huis en de werking hiervan te beschrijven, ook met oog op de toekomst, en de Kamer hierover te informeren. Hierbij heb ik, zoals toegezegd, de motie-Sjoerdsma/Van Ojik (32735, nr. 253) betrokken alsmede de vraag wie (beoogde) functies bij wie meldt. Tot slot heb ik het lid Van Rooijen van de Eerste Kamer op 11 februari jl. toegezegd de Eerste Kamer te informeren.

De (grond)wettelijke regelingen

Sinds 1972 bepaalt de Grondwet: De wet regelt, wie lid is van het koninklijk huis (thans artikel 39). In 1985 kwam de Wet lidmaatschap koninklijk huis tot stand. Na de laatste aanpassing in 2002 behoren, naast de Koning en diens echtgenote, tot het koninklijk huis de mogelijke troonopvolgers die aan de Koning niet verder dan de tweede graad bloedverwant zijn, de Koning die van het koningschap afstand heeft gedaan, de echtgenoten van deze personen en de weduwen of weduwnaars van de overleden leden van het koninklijk huis. Op dit moment zijn, naast de Koning en zijn echtgenote, lid van het koninklijk huis: prinses Beatrix, prinses Amalia, prinses Alexia, prinses Ariane, prins Constantijn, prinses Laurentien, prinses Margriet en mr. P. van Vollenhoven.De Wet financieel statuut Koninklijk Huis (1972) bepaalt welke leden van het koninklijk huis van staatswege een grondwettelijke uitkering ontvangen. Dat zijn, naast de Koning en zijn echtgenote, de vermoedelijke opvolger van de Koning, de Koning die afstand van het koningschap heeft gedaan, alsmede hun echtgenoten en weduwen of weduwnaars. Op dit moment zijn dit, naast de Koning en zijn echtgenote, prinses Amalia en prinses Beatrix. De overige leden van het koninklijk huis ontvangen geen grondwettelijke uitkering en moeten dus zelf in hun onderhoud voorzien. Artikel 42 van de Grondwet bepaalt: 1. De regering wordt gevormd door de Koning en de ministers 2. De Koning is onschendbaar; de ministers zijn verantwoordelijk. Van die ministeriële verantwoordelijkheid voor de Koning wordt de ministeriële verantwoordelijkheid voor leden van het koninklijk huis afgeleid.

Over de inhoud van de ministeriële verantwoordelijkheid en de reikwijdte daarvan heeft de Raad van State in 2010 een voorlichting uitgebracht (32791, nr. 1) die door de regering is overgenomen. Deze voorlichting is, met de (grond)wettelijke regelingen en hun betekenis, het uitgangspunt geweest bij deze reflecties.

Ministeriële verantwoordelijkheid voor de Koning en andere leden van het koninklijk huis

De ministeriële verantwoordelijkheid voor leden van het koninklijk huis heeft verschillende aspecten. De inhoud en vervulling van koningschap heeft een bijzondere betekenis in de democratische rechtstaat, met name de representatie van de eenheid van het staatsbestel en de bijzondere functie van symbool van de nationale gemeenschap. Voor de onschendbare Koning geldt grondwettelijk de ministeriële verantwoordelijkheid onverkort, altijd en volledig. Dit betekent niet dat de Koning geen recht heeft op een persoonlijke levenssfeer. Waar het gaat om privé-gedragingen van de Koning zijn, met inachtneming van de artikelen 10 en 41 van de Grondwet, de ministers aanspreekbaar op de vragen of het gaat om privé-gedragingen en het openbaar belang in acht is genomen.

Bij de overige leden van het koninklijk huis is de constitutionele positie de volgende. Zij zijn geen dragers van het koningschap en evenmin onschendbaar. Wel zijn zij met het koningschap verbonden door hun plaats in de erfopvolging en/of beschikbaarheid voor bijstand bij de vervulling van het koningschap. De Koning kan niet overal tegelijk zijn. Aanwezigheid van een vertegenwoordiger van de Koning wordt op prijs gesteld en ligt dan voor de hand. Bij hun optreden - namens de Koning - moet het openbaar belang niet worden geschaad. Daarom geldt voor hen een, wat wel genoemd wordt, ‘afgeleide ministeriële verantwoordelijkheid’. Op de vraag of het openbaar belang mogelijk geschaad kan worden of geschaad is, is de minister-president aanspreekbaar.

De wettelijke regeling van het lidmaatschap van het koninklijk huis is gerelateerd aan de beschikbaarheid van de leden voor verlening van bijstand bij de vervulling van het koningschap en maakt duidelijk welke verwanten van de Koning hiervoor beschikbaar zijn en voor wie dus de afgeleide ministeriële verantwoordelijkheid geldt. De Koning heeft als hoofd van het huis een centrale rol ten aanzien van de onderlinge afstemming van de bijstand en de beoordeling van gedragingen waardoor het koningschap in het geding kan komen. De beschikbaarheid voor bijstand brengt voor de leden van het huis met zich mee dat zij zich ook bij hun overige activiteiten in hun gedragingen dienen te onthouden van handelen of nalaten waardoor het openbaar belang kan worden geschaad. Ook voor hun gedragingen in de persoonlijke levenssfeer kan de ministeriële verantwoordelijkheid geactiveerd worden als hierdoor het openbaar belang wordt geraakt. Een precieze afbakening hiervan is in abstracto niet aan te geven, mede daarom is het voor alle betrokkenen van belang zorgvuldig om te gaan met de bepaling van dit grensgebied. Hierbij zijn er verschillende ijkpunten, evenals bij publieke ambtsdragers, waaronder het niet vermengen van functionele mogelijkheden en (privé)belangen, het voldoen aan (inter)nationale wet- en regelgeving en de handhaving van de eenheid van de Kroon en van het regeringsbeleid.

Een hoofdpunt in de voorlichting van de Raad van State uit 2010 is het onderscheid tussen, enerzijds, de leden van het koninklijk huis die door hun plaats in de erfopvolging en/of hun directe betrokkenheid bij de vervulling van het koningschap en tevens een grondwettelijke uitkering ontvangen op basis van de Wet financieel statuut Koninklijk Huis en, anderzijds, de overige leden die minder direct en regelmatig betrokken zijn bij de uitoefening van de koninklijke functie en geen grondwettelijke uitkering ontvangen. Voor de eerstgenoemde leden wordt aangenomen dat de ministeriële verantwoordelijkheid in beginsel geldt voor hun gedragingen (“ja, tenzij”) terwijl voor de laatstgenoemde leden geldt voor hun gedragingen in beginsel geen ministeriële verantwoordelijkheid geldt tenzij het openbaar belang wordt geraakt (“nee, tenzij”).

De minister-president draagt de algemene ministeriële verantwoordelijkheid voor de handhaving en werking van het omschreven stelsel van het koninklijk huis, met inbegrip van de relatie tussen gedragingen in de persoonlijke levenssfeer en het openbaar belang. Hiernaast is er de specifieke ministeriële verantwoordelijkheid voor de aanvaarding en de uitoefening van een functie door een lid van het koninklijk huis. Die verantwoordelijkheid ligt bij de vakminister die tegenover het parlement verantwoordelijk is voor het beleidsterrein waarop de functie betrekking heeft. Die verantwoordelijkheid van de vakminister gaat, ook naar het oordeel van de Raad van State in zijn voorlichting, niet zover dat de vakminister aanspreekbaar is op alles wat het lid in die functie doet of zegt. De voorgaande samenvatting van het bestaande kader wordt hierna, ook met het oog op de toekomst, nader uitgewerkt en aangevuld.

Ministeriële verantwoordelijkheid voor aanvaarding en uitoefening van functies

In het kader van mijn toezegging aan de Kamer informeer ik u nader over de algemene betekenis en de feitelijke werking van het stelsel in relatie tot de ministeriële verantwoordelijkheid voor functies van leden van het koninklijk huis, vergezeld van aanpassingen en overwegingen met het oog op de toekomst. Bij het begrip functie kan onderscheid worden gemaakt tussen erefuncties, (grond)wettelijke nevenfuncties, publieke functies en private functies of activiteiten. De beide eerstgenoemde categorieën zijn onbezoldigd en kunnen hier door hun specifieke karakter buiten beschouwing blijven. Bij publieke functies gaat het om inhoudelijke functies en concrete werkzaamheden in het publiek domein die, al dan niet bezoldigd, gedurende een bepaalde periode en met een regulier tijdsbeslag uitgeoefend worden in een organisatie of binnen een formeel kader. Private functies of activiteiten worden niet uitgeoefend in het publiek domein. De keuze van een lid van het koninklijk huis voor een functie kan constitutioneel gerekend worden tot de persoonlijke levenssfeer omdat er een relatie bestaat met persoonlijke interesses, talenten, opleiding en wensen tot ontplooiing. Bepalend is evenwel dat een functie en de uitoefening daarvan naar hun aard primair gericht zijn op activiteiten die buiten de persoonlijke levenssfeer liggen en verricht worden in - en ten behoeve van - de samenleving. Daarom is de aanvaarding van een functie door een lid van het koninklijk huis een even eigensoortige als relevante stap in het kader van de ministeriële verantwoordelijkheid. Hierdoor ontstaat, naast de algemene ministeriële verantwoordelijkheid zoals hiervoor omschreven, bij publieke functies een specifieke ministeriële verantwoordelijkheid voor een lid, inclusief bijbehorende (rechtspositionele) en andere (formele) bevoegdheden en verplichtingen op basis van algemene en bijzondere wet- en regelgeving. De vakminister wordt ministerieel verantwoordelijk voor het lid bij aanstelling in een functie op het terrein waarvoor de minister op enigerlei wijze tegenover het parlement verantwoordelijk is, bijvoorbeeld door beschikbaarstelling van (budgettaire) middelen of personele ondersteuning voor activiteiten of werkzaamheden die verband houden met de functie.

Aan de aanvaarding van een functie gaat altijd een instemmingsprocedure vooraf. Deze houdt in dat het lid instemming met het voornemen tot aanvaarding van een functie vraagt aan de vakminister die het aangaat en vervolgens aan de minister-president. Bij zijn beoordeling betrekt de vakminister algemene aandachtspunten zoals het karakter van de functie, aard, tijdsbeslag en locatie van de werkzaamheden, (eventuele) bezoldiging, bekostiging, rechtspositionele aspecten, compliance, coaching, ondersteuning, communicatie, de verhouding met andere functies en evaluatie. Waar nodig worden hierover afspraken gemaakt. Het oordeel van de vakminister en de gemaakte afspraken, worden voorgelegd aan de minister-president ten behoeve van zijn instemming met aanvaarding van de functie door het lid. Nadat het lid in de aanvaarde functie is getreden kan de geldende ministeriële verantwoordelijkheid voor leden van het koninklijk huis worden geactiveerd door nader contact tussen de vakminister en het lid als (beleids-)ontwikkelingen of omstandigheden hiertoe concreet aanleiding geven, met name indien dit van belang is voor de uitvoering van het beleid en een goede uitoefening van de functie. Deze activering zal naar zijn aard alleen plaatsvinden indien hiertoe aanleiding bestaat met de aantekening dat dit eerder aan de orde kan komen naarmate de functie en de hieraan verbonden werkzaamheden meer inhoud of betekenis hebben, het lid dichter bij de Koning staat of een combinatie van deze elementen.

De geschetste werkwijze geldt in beginsel voor alle leden van het koninklijk huis.
Bij de toepassing bestaan evenwel verschillen tussen de leden die verband houden met de grondwettelijk geregelde erfopvolging en uitkeringen en de Wet financieel statuut Koninklijk Huis. De Wet financieel statuut Koninklijk Huis behoudt de grondwettelijke uitkeringen voor aan de volgende leden van het koninklijk huis: de Koning, diens vermoedelijke opvolger en ambtsvoorganger en hun echtgenoten. De overige leden van het koninklijk huis ontvangen geen grondwettelijke uitkering. Dit (grond)wettelijke onderscheid tussen leden van het koninklijk huis heeft feitelijk belangrijke gevolgen voor het karakter van de functies van leden van het koninklijk huis.

Bij de aanvaarding en uitoefening van een functie gaat het, de Koning buiten beschouwing gelaten, bij de (huidige drie) uitkeringsgerechtigde leden in wezen om nevenfuncties naast hun hoofdfunctie in de bijzondere hoedanigheid van echtgenote, opvolgster of voorgangster van de Koning en de maatschappelijke activiteiten die inhoudelijk bijdragen aan hun positie in de samenleving. Dit ligt anders bij de (huidige zes) niet-uitkeringsgerechtigde leden. In hun geval gaat het, bij afwezigheid van een grondwettelijke uitkering, bij de aanvaarding en uitoefening van een functie feitelijk om hoofdfuncties waarmee zij in hun onderhoud voorzien naast hun bijstand als lid van het koninklijk huis bij de vervulling van het koningschap. Uit dit bepalende verschil volgt naar zijn aard dat bij de uitoefening van functies door uitkeringsgerechtigde leden de ministeriële verantwoordelijkheid in beginsel geldt (“ja, tenzij”) en geactiveerd kan worden, intern onder meer door nadere afspraken en ondersteuning en extern door het geven van informatie en toelichting. Verder volgt uit dit verschil dat ten aanzien van niet-uitkeringsgerechtigde leden de ministeriële verantwoordelijkheid voor een functie na aanvaarding daarvan in beginsel niet wordt geactiveerd door de verantwoordelijke vakminister (“nee, tenzij”) zolang hiertoe binnen het kader van de uitvoering van beleid en de uitoefening van de functie geen gerede aanleiding bestaat.

Toekomst

Bij het voorgaande horen, mede in het kader van mijn toezegging hierover, enkele verduidelijkingen en aanpassingen van algemene aard die voor de toekomstige bestendigheid van het stelsel van belang zijn. In het algemeen geldt bij de functies van leden van het koninklijk huis dat er sprake is van meerdere spanningsvelden zoals de verhouding tussen grondrechten en openbaar belang, de verschillen tussen leden die volgen uit de grondwettelijke regeling van erfopvolging en uitkeringen en de relatie tussen de algemene en specifieke ministeriële verantwoordelijkheid. Hierdoor is, mede door de brede bekendheid van de leden en de belangstelling voor hun doen en laten, in veel gevallen bij hun functies een specifieke benadering of maatwerk nodig. Dit vraagt, om een goede vervulling van de functie mogelijk te maken, ook begrip, respect en een zorgvuldige omgang door alle betrokkenen met het complexe en kwetsbare samenstel van de verschillende verplichtingen en de verschillende verantwoordelijkheden waaraan gelijktijdig moet worden voldaan.

Een aanpassing betreft het belang van evaluaties. Nadat de instemmingsprocedure tot aanvaarding en uitoefening van een functie heeft geleid, kunnen door ontwikkelingen van uiteenlopende aard wijzigingen optreden in de beoordeling van de (neven)functie die nopen tot aanpassingen in de (neven)functie, de hierbij gehanteerde afspraken of, in voorkomende gevallen, tot beëindiging van de (neven)functie. Daarom is het van belang dat er ook, na aanvaarding van een (neven)functie, niet alleen incidenteel en bij verlenging of aanpassing van de functie, contact met de verantwoordelijke vakminister is, maar ook periodiek, bijvoorbeeld eens per jaar, een evaluatie plaatsvindt, bijvoorbeeld in de vorm van een gesprek tussen het lid en de verantwoordelijke vakminister. Daarnaast kan in een periodiek gesprek van een lid met de minister-president ook het geheel van werkzaamheden en functies aan de orde komen. In deze gesprekken kunnen onder meer de aandachtspunten aan de orde komen die bij instemming met de functie een rol hebben gespeeld, evenals wensen en verwachtingen die bestonden bij aanvaarding van de functie en de beoordeling van nieuwe omstandigheden of ontwikkelingen.
Voorts kan, zoals genoemd in de voorlichting van de Raad van State, op gezette tijden ook tussen de leden onderling beraad plaatsvinden, mede met het oog op de komende generatie. Functies van leden van het koninklijk huis kunnen verder aan de orde komen in het periodieke gesprek tussen de Koning en de minister-president.

Een andere aanpassing betreft het karakter van de functie. De (neven)functies behoren nu in de regel tot het publieke domein, met name dat van de rijksoverheid of internationale organisaties met een brede taak. Deze functies stroken daarmee naar hun aard met het algemene en bovenpartijdige karakter van het koningschap zodat verlening van bijstand bij de vervulling hiervan zonder bezwaar kan plaatsvinden. Bij een voornemen van een lid tot aanvaarding van een functie met een overwegend of uitsluitend privaat karakter, is het van belang dat, onder meer met het oog op aspecten van marktoriëntatie, concurrentie of financiële belangen die buiten het publieke domein aan de orde kunnen zijn, hierover intern tijdig informatievoorziening en overleg plaatsvindt en, zo nodig, specifieke afspraken worden gemaakt. Hierbij gaat het erom dit zodanig vorm te geven dat, zoals genoemd in de voorlichting, geen ongewenste vermenging van verschillende sferen en belangen ontstaat die schade kan toebrengen aan het openbaar belang in relatie tot de beschikbaarheid van bijstand bij de vervulling van het koningschap. In dit verband geldt voor niet-uitkeringsgerechtigde leden, zoals hiervoor toegelicht, het algemene uitgangspunt “nee, tenzij” ten aanzien van activering van de ministeriële verantwoordelijkheid. Bij de keuze van deze leden voor een private functie en verkregen instemming ligt het, gelet op het eigen, dynamische en flexibele karakter van private functies, in de rede dat de ministeriële verantwoordelijkheid na aanvaarding van de functie niet meer wordt geactiveerd, behoudens uitzonderlijke omstandigheden als een (onvoorziene) wijziging in de erfopvolging

Tot slot is van belang dat periodiek een overzicht van (neven)functies van leden van het koninklijk huis wordt opgesteld door de directeur van het Kabinet van de Koning waarvan de minister-president een afschrift ontvangt. Dit overzicht is tevens de basis voor vermelding van deze functies op de website van het koninklijk huis.

Slot

Tegen de achtergrond van het algemene stelsel van ministeriële verantwoordelijkheid voor het lidmaatschap van het koninklijk huis, blijft de specifieke ministeriële verantwoordelijkheid ten aanzien van de aanvaarding en uitoefening van een functie door een lid van het koninklijk huis naar zijn aard maatwerk vragen. Met de toegelichte betekenis van het stelsel, de uitgangspunten die gelden, de instemmingprocedure die wordt gevolgd en de mogelijkheid van evaluaties, is een goede balans tussen ministeriële verantwoordelijkheid enerzijds en grondrechten van leden van het koninklijk huis anderzijds op adequate wijze gewaarborgd. Het geschetste stelsel is, met inachtneming van het voorgaande en de ruimte die het biedt voor nieuwe ontwikkelingen, naar mijn opvatting toekomstbestendig, ook voor de komende generatie.

DE MINISTER-PRESIDENT,

Minister van Algemene Zaken,

Dick Schoof