Preview document (🔗 origineel)

---

AdvieNo. W16.25.00193/II

's-Gravenhage, 8 oktober 2025

Bij Kabinetsmissive van 16 juli 2025, no.2025001665, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Justitie en Veiligheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet ter implementatie van Richtlijn (EU) 2024/1203 van het Europees Parlement en de Raad van 11 april 2024 inzake de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht en tot vervanging van de Richtlijnen 2008/99/EG en 2009/123/EG (Implementatiewet herziene Europese richtlijn milieucriminaliteit), met memorie van toelichting.

Met dit wetsvoorstel wordt de herziene Europese richtlijn milieucriminaliteit geïmplementeerd. Er worden twee nieuwe commune delicten in het Wetboek van Strafrecht opgenomen, twee gedragingen aangemerkt als economische delicten, enkele strafverzwarende omstandigheden ingevoegd en de strafmaat voor dood door schuld in geval van roekeloos handelen wordt verhoogd. Ook worden in het Wetboek van Strafrecht definitiebepalingen opgenomen van de woorden ‘ecosysteem’ en ‘beschermde habitat’.

De strafverhoging van dood door schuld is slechts voorgeschreven voor milieudelicten, maar wordt in algemene zin doorgevoerd. De Afdeling advisering van de Raad van State vraagt hoe de voorgestelde strafverhoging zich verhoudt tot de aard en ernst van het delict, in het bijzonder voor niet-milieugerelateerde handelingen en mede in verhouding tot andere strafbare feiten.

De nieuwe strafbepalingen en de voorgestelde strafverzwarende omstandigheden hebben betrekking op schade die wijdverbreid, aanzienlijk en onomkeerbaar of langdurig is. Uit de toelichting volgt niet wat er onder het begrip ‘langdurig’ wordt verstaan. De Afdeling adviseert dit nader toe te lichten.

Tot slot adviseert de Afdeling in de toelichting in te gaan op de benodigde impuls aan toezicht en handhaving op het gebied van milieucriminaliteit.

In verband met deze opmerkingen is aanpassing wenselijk van de toelichting.

1. Inhoud wetsvoorstel

Het wetsvoorstel strekt tot implementatie van de herziene richtlijn milieucriminaliteit.¹ Een groot deel van de in de richtlijn opgenomen delicten is in Nederland al aangemerkt als strafbaar feit. De herziening geeft echter aanleiding tot het aanmerken van twee gedragingen als economische delicten², het introduceren van twee nieuwe strafbaarstellingen³ en enkele strafverzwarende omstandigheden.⁴

Het voorstel introduceert twee nieuwe commune delicten die betrekking hebben op het verkopen en te koop aanbieden van waren waarvan het gebruik op grote schaal ten gevolge heeft dat een stof, voorwerp of energie op of in de bodem, lucht of het oppervlaktewater wordt gebracht.⁵ Dit is strafbaar indien als gevolg daarvan aanzienlijke schade te duchten is aan de kwaliteit van de bodem, lucht of het oppervlaktewater, of aan een ecosysteem, dieren of planten.

Ook is strafbaar als door het handelen levensgevaar of gevaar voor zwaar lichamelijk letsel voor een ander te duchten is. Een extra strafverzwaring is mogelijk in drie gevallen. Namelijk indien het feit (i) de vernietiging veroorzaakt van een ecosysteem van aanzienlijke omvang of milieuwaarde of een beschermde habitat, (ii) wijdverbreide en aanzienlijke schade die onomkeerbaar of langdurig is veroorzaakt aan een ecosysteem van aanzienlijke omvang of, een milieuwaarde, aan een beschermde habitat of aan de kwaliteit van bodem, de lucht of het oppervlaktewater, of (iii) indien daarvan levensgevaar voor een ander te duchten is en het feit iemands dood ten gevolge heeft. De opzetvariant van dit delict kent een maximale strafdreiging tussen de acht en twaalf jaar gevangenisstraf, de schuldvariant van één of twee jaar.

Naast de introductie van de twee nieuwe commune delicten worden vier bestaande commune delicten uitgebreid met een strafverzwaringsgrond. Het gaat om de delicten die zien op het veroorzaken van milieuverontreiniging (artikel 173a en 173b Sr) en het besmetten of blootstellen van mensen, dieren, planten of goederen aan ioniserende straling of radioactieve stoffen (artikel 161quater en 161quinquies Sr). De strafbaarstellingen zijn in reikwijdte nu beperkt tot gevallen waarin gevaar voor de openbare gezondheid of het leven te duchten is. Het voorstel breidt dit uit naar het (kunnen) veroorzaken van aanzienlijke schade aan de kwaliteit van bodem, lucht of het oppervlaktewater, dan wel aan een ecosysteem, dieren of planten. Eenzelfde formulering wordt hiervoor gebruikt als opgenomen in de voorgestelde nieuwe delicten.

In het Wetboek van Strafrecht worden daarnaast twee artikelen opgenomen met een definitiebepaling van het woord ‘ecosysteem’ en van het woord ‘beschermde habitat’ (resp. artikel 90decies en artikel 90undecies Sr).

Tot slot wordt in de Wet op de economische delicten (WED) een strafverzwaringsgrond opgenomen voor misdrijven die een economisch delict betreffen en zijn opgenomen in artikel 1a, onder 1 WED. De voorgestelde strafverzwaringsgrond ziet volgens de toelichting op de meest ernstige verschijningsvormen van milieucriminaliteit die tot milieuschade op grote schaal leiden. Hiermee wordt onder andere beoogd om gedragingen die verband houden met ‘ecocide’ te sanctioneren.⁶

2. Strafmaatverhoging dood door schuld

Naast de milieuspecifieke delicten bevat het voorstel ook een verhoging van het strafmaximum van dood door schuld in de vorm van roekeloosheid van vier naar vijf jaar.⁷ Aanleiding hiervoor is de minimale maximumstraf die de richtlijn voorschrijft voor handelen met ‘grove nalatigheid’ als gevolg waarvan iemand komt te overlijden. Weliswaar heeft dit voorschrift uit de richtlijn enkel betrekking op handelen dat in strijd is met de daar voorgeschreven milieudelicten, maar lidstaten wordt de mogelijkheid gegeven dit door te voeren via meer algemene strafbepalingen.⁸ Daar wordt in dit geval voor gekozen.

Ter toelichting wordt gewezen op de systematiek die is gekozen bij de introductie van het tweede lid van artikel 307 Sr.⁹ De wetgever overwoog toen dat culpoze delicten die gevaar meebrengen voor de algemene veiligheid van personen of goederen onder omstandigheden die daartoe aanleiding geven, kunnen worden vervolgd onder de algemene grondslag in het artikel van dood door schuld. Op die manier hoeft niet voor ieder van deze delicten een aparte strafverzwaring te worden opgenomen in het geval sprake is van roekeloos handelen. Het opnemen van een strafverzwaringsgrond in de vorm van roekeloosheid bij specifieke milieudelicten zou deze systematiek doorbreken.¹⁰

De Afdeling wijst erop dat als gevolg van deze benadering met de strafverhoging niet alleen milieudelicten worden geraakt. Alle handelingen die onder artikel 307, tweede lid, Sr kunnen vallen worden voortaan bedreigd met een gevangenisstraf van maximaal vijf jaar. Van belang daarbij is dat de hoogte van een sanctie primair een uitdrukking van de aard en ernst van het strafbare feit is.¹¹ Dat verhoging van het strafmaximum ten aanzien van milieudelicten passend is, brengt niet direct met zich mee dat dit ook geldt voor ander roekeloos handelen dat een ander het leven kost. De toelichting gaat hier onvoldoende op in.

Ook wordt daarbij niet betrokken hoe deze strafverhoging zich verhoudt tot bijvoorbeeld het strafmaximum van dood door schuld zoals neergelegd in artikel 307, eerste lid, Sr. In de huidige wetsbepaling is sprake van een verdubbeling van het strafmaximum indien de schuld bestaat in de vorm van roekeloosheid. Dat geldt ook bij handelen dat leidt tot zwaar lichamelijk letsel en dood in het verkeer.¹² Met het voorstel wordt het strafmaximum meer dan verdubbeld bij dood door schuld.

De Afdeling adviseert in de toelichting aanvullend te motiveren hoe de voorgestelde strafverhoging zich verhoudt tot de aard en ernst van het delict, in het bijzonder voor niet-milieugerelateerde handelingen en mede in verhouding tot andere strafbare feiten.

3. Langdurige schade

De nieuw voorgestelde strafbepalingen en de strafverzwaringsgronden hebben betrekking op schade die wijdverbreid, aanzienlijk en onomkeerbaar of langdurig is. In de toelichting wordt ingegaan op hoe die begrippen moeten worden ingevuld, met uitzondering van het begrip ‘langdurig’. Ook uit de richtlijn volgt niet wat hieronder moet worden verstaan.

De Afdeling wijst erop dat het gebruik van open normen in strafbaarstellingen niet altijd kan worden voorkomen. De grenzen van de strafbepaling kunnen tot op zekere hoogte in de rechtspraak nader worden gepreciseerd. Het moet voor burgers en de rechtspraktijk echter wel voldoende duidelijk, voorzienbaar en kenbaar zijn welke handelingen, onder welke omstandigheden, strafbaar zijn (dit wordt het lex certa-beginsel of bepaaldheidsgebod genoemd), zodat iedereen zich daarnaar kan gedragen.¹³ Duidelijke afbakening en invulling zijn onontbeerlijk voor de bewaking van de rechtszekerheid. Daarnaast voorkomt een duidelijke afbakening dat strafbaarstellingen te ruim worden geformuleerd waardoor zij ook gevallen bestrijken waarvan niet bedoeld is deze als strafbaar aan te merken.

Het is dan ook voor de rechtspraktijk van belang dat in de toelichting duidelijkheid wordt gegeven over wat moet worden verstaan onder het bestanddeel ‘langdurig’.¹⁴ Is beoogd hieraan een vaste termijn te verbinden?¹⁵ Zo’n vaste termijn biedt een duidelijk handvat, maar kan voor bepaalde milieudelicten een te beperkende werking hebben. Het hanteren van een vaste termijn is daarbij in de richtlijn ook niet voorgeschreven.

De Afdeling merkt daarbij op dat het voorstelbaar is dat de termijn kan verschillen naar gelang het type ecosysteem of habitat dat is aangetast. Uit de toelichting blijkt echter niet dat een dergelijke invulling van het begrip ‘langdurig’ is bedoeld is. Ook blijkt nu onvoldoende hoe dit begrip dient te worden afgezet tegen het begrip ‘onomkeerbaar’.

De Afdeling adviseert in de toelichting te verduidelijken wat onder het begrip ‘langdurig’ wordt verstaan.

4. Handhaving

De herziening van de richtlijn milieucriminaliteit is ingegeven door het feit dat milieucriminaliteit de afgelopen jaren is uitgegroeid tot de op drie na grootste criminaliteitsvorm ter wereld en de omvang jaarlijks toeneemt met 5 tot 7%.¹⁶ Het vormt daarmee een ernstige bedreiging voor het behalen van de doelstellingen inzake het terugdringen van vervuiling, beheer van afvalstoffen en behoud van biodiversiteit. Volgens de toelichting vindt de regering het dan ook van belang dat hier effectief en daadkrachtig tegen wordt opgetreden. Zowel de nieuwe strafbaarstellingen als de geïntroduceerde strafverzwaringsgronden moeten dit mogelijk maken.

In de adviezen van politie en openbaar ministerie is opgemerkt dat met dit wetsvoorstel een fundamentele verandering van het huidige milieustrafrecht wordt bereikt, door een verschuiving van een antropocentrische naar een ecocentrische benadering van de strafbaarstelling van milieudelicten.

Dit roept de vraag op in hoeverre in opsporing en vervolging bij een schaarse capaciteit prioriteit kan en zal worden gegeven aan de handhaving van de met deze wet doorgevoerde vernieuwing van het milieustrafrecht. De toelichting biedt daarin slechts in geringe mate inzicht. De effectiviteit van de met de implementatiewet voorgestelde vernieuwing van het milieustrafrecht is afhankelijk van een impuls aan toezicht en handhaving. De vraag is hoe daarin wordt voorzien.

De Afdeling adviseert hierop in de toelichting nader in te gaan.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.


De vice-president van de Raad van State,

---

1. Richtlijn (EU) 2024/1203 van het Europees Parlement en de Raad van 11 april 2024 inzake de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht en tot vervanging van de Richtlijnen 2008/99/EG en 2009/123/EG.↩︎

2. Zo worden artikel 16.43, eerste lid, Omgevingswet (handelen in strijd met de mer(beoordelings)plicht) en artikel 5 Wet voorkoming verontreiniging door schepen via de WED aangemerkt als strafbare feiten ter implementatie van artikel 3 van de richtlijn.↩︎

3. Voorgestelde artikelen 173c en 173d Sr.↩︎

4. In artikelen 161quater, 161quinquies, 173a en 173b Sr en in artikel 6, eerste lid, WED.↩︎

5. In de toelichting omschreven als “het met opzet in de handel brengen van een product waarvan het grootschalig gebruik leidt tot normoverschrijdende emissies van schadelijke stoffen”.↩︎

6. Zie overweging 21 van de herziene richtlijn.↩︎

7. Artikel 307, tweede lid, Sr.↩︎

8. Overweging 30 preambule bij de herziene richtlijn milieucriminaliteit.↩︎

9. Memorie van toelichting, onder 2. Adviezen over het wetsvoorstel en de artikelsgewijze toelichting bij onderdeel H, onder verwijzing naar Kamerstukken II 2001/02, 28484, nr. 3, p. 14-15.↩︎

10. De enige uitzondering hierop is de Wegenverkeerswet, waar wel een delictspecifieke strafverhogingsgrond is opgenomen ten aanzien van roekeloos handelen, zie artikel 6 jo. 175, tweede lid, Wegenverkeerswet 1994.↩︎

11. Zie bijvoorbeeld T.A. de Roos, Het grote onbehagen: emotie en onbegrip over de rol van het strafrecht, Amsterdam:Balans 2000, p. 58-59 en eerdere adviezen van de Afdeling inzake Wijziging van het Wetboek van Strafrecht in verband met de verhoging van het strafmaximum voor deelneming aan een terroristische organisatie (Kamerstukken II 2023/24, 36460, nr. 4), de Verhoging strafmaxima en uitbreiding rechtsmacht mensensmokkel (Kamerstukken II 2022/23, 36414, nr. 4) en Wet implementatie EU-richtlijn gegevensuitwisseling cryptoactiva (W06.25.00022/III).↩︎

12. Resp. artikel 308 Sr en Artikel 6 jo. 175, tweede lid, Wegenverkeerswet 1994.↩︎

13. Zie artikel 16 van de Grondwet, artikel 1 van het Wetboek van Strafrecht en artikel 7 van het EVRM.↩︎

14. In haar eerdere advies over het initiatiefwetsvoorstel inzake de strafbaarstelling van ecocide heeft de Afdeling ook vragen gesteld over de uitleg van het aldaar eveneens in de delictsomschrijving gehanteerde begrip ‘langdurig’. Advies over het Voorstel van wet van het lid Van Raan houdende wijziging van het Wetboek van Strafrecht en het Wetboek van Strafrecht BES in verband met het strafbaar stellen van ecocide (Wet strafbaarstelling ecocide), Raad van State, van 27 maart 2024.↩︎

15. In het advies over genoemd initiatiefvoorstel is onder andere gewezen op de Franse strafbaarstelling voor ecocide die het begrip ‘duurzame schadelijke milieueffecten’ aan een termijn van zeven jaar koppelt.↩︎

16. Memorie van toelichting, 1. Algemeen, 1. Inleiding, onder verwijzing naar de Mededelingen van de Europese Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over het opvoeren van de strijd tegen milieucriminaliteit (COM/2021/814 final).↩︎