Hoe wordt ervoor gezorgd dat de natuurtransitie in Nederland op koers komt, zoals dat bij de energietransitie gebeurd is?

In het Noordzeeakkoord zijn belangrijke afspraken gemaakt om de natuurtransitie op koers te krijgen. In dat kader zijn verschillende stappen gezet voor de natuurtransitie op de Noordzee. Zo wordt er gewerkt aan bescherming van ecologisch waardevolle gebieden door uiterlijk in 2030 15% van de Nederlandse Noordzee te vrijwaren van bodemberoerende visserij. Sinds 2025 is al 7,2% van de bodem beschermd. De benodigde Europese procedure om tot sluiting van 13,8% te komen is in een vergevorderde fase.

Vanuit de Natuurherstelverordening zijn er ook aanvullende verplichtingen tot 2050 om natuurherstel te garanderen. In dat kader zullen ook de komende jaren de nodige stappen gezet worden.

Hoe komt u op basis van de figuren 2.2a en 2.2b, waarin de stand van zaken met betrekking tot de beleidsketens natuurtransitie wordt beoordeeld en de indruk wordt gewekt dat de impact ‘voldoende’ is, maar ook de verbetering op indicatoren in tabel II.4 grotendeels onduidelijk of afwezig is en de beoordeling van ‘resultaten’ in figuur 2.2b ‘onduidelijk tot onvoldoende’ is, tot de conclusie dat de impact van het Programma Noordzee op de natuurtransitie voldoende is?

De onderzoekers geven aan dat de in het Programma Noordzee opgenomen maatregelen ten bate van de natuurtransitie en in de beleidstheorie omgezet in beleidsketens “voldoende” zijn, en dus zinvol zijn, resultaat opleveren en effect en impact hebben.

In sommige gevallen duurt het langer voordat uitspraken gedaan kunnen worden over de resultaten van maatregelen, in ieder geval langer dan de periode tussen het starten van de maatregel en de nu uitgevoerde evaluatie.

Of de beleidsketens in het Programma Noordzee “voldoende” zijn om de GMT te bereiken is niet beantwoord door de onderzoekers. Dit kan ook niet, want de evaluatie betrof doeltreffendheid en doelmatigheid van de maatregelen in het Programma Noordzee, en betrof niet de KRM, die zijn eigen evaluatiecyclus kent.

De indicatoren in tabel II.4 geven de huidige milieutoestand weer zoals deze in 2018 is beoordeeld voor de KRM. Inmiddels is daarvan een actualisatie beschikbaar (MS1 2024, zie vraag 1). Momenteel wordt het KRM-Programma van Maatregelen (MS3 2022) ten behoeve van het bereiken en behouden van de GMT geactualiseerd op basis van de MS1 2024, waarbij voor verschillende descriptoren aanvullende maatregelen worden overwogen.

Welke impact hebben de implementatiecycli van de KRM en het ontwerp van de Partiële Herziening van het Programma Noordzee op (de materie van) dit rapport, nu die geen deel uitmaken van deze evaluatie? Wat en hoeveel missen we daarmee? Wat komt er nog? Welke impact heeft dit?

De KRM kent een zesjaarlijkse cyclus waarin lidstaten sinds 2012 elke twee jaar volgens een vastgelegde planning rapporteren over actualisering van één van de drie delen van de Mariene Strategie:

• Mariene Strategie deel 1 (MS1): beoordeling huidige milieutoestand, beschrijving goede milieutoestand en milieudoelen

• Mariene Strategie deel 2 (MS2): KRM Monitoringprogramma

• Mariene Strategie deel 3 (MS3): KRM Programma van Maatregelen

De Europese Commissie beoordeelt de onderdelen van de Mariene Strategie, en geeft aanbevelingen ter verbetering van aspecten ervan. Deze aanbevelingen worden expliciet in de actualisaties van de Mariene Strategie verwerkt.

Het kabinet stelt het Programma Noordzee en de Mariene Strategie in samenhang met elkaar op. De MS1 uit 2024 en de MS3 uit 2022 vormen onderdeel van het beoordelingskader van het planMER (zie vraag 2). Daarnaast worden maatregelen die het mariene milieu kunnen versterken gekoppeld aan de verwachte ontwikkelingen op basis van de voornemens opgenomen in het Programma Noordzee. Dit gebeurt op basis van een analyse van de economische activiteiten op de Noordzee.

Het niet opnemen van de KRM betekent daarom niet dat er geen inzicht is in doelmatigheid en doeltreffendheid van de mariene strategie. Het planMER geeft inzicht in de milieugevolgen aan de hand van de KRM-doelstellingen. Het Programma Noordzee onderbouwt de keuzes op basis waarvan de samenhang met de KRM kan worden geborgd.

Het Partieel Herziene Programma Noordzee 2022-2027 kon pas recent worden vastgesteld, terwijl ook de voorbereidingen voor het volgende Programma Noordzee 2028-2033 al waren gestart. Over beide is de Kamer eind maart geïnformeerd.

De evaluatie moest tijdig zijn afgerond om eventuele relevante inzichten nog mee te kunnen nemen bij de voorbereiding van het Programma Noordzee 2028-2033.

Het Partieel Herziene Programma Noordzee 2022-2027 betrof een gedeeltelijke herziening, met name gericht op de aanwijzing van extra ruimte voor windenergie op zee. De onderliggende werkwijze en beleidsketens zijn niet noemenswaardig anders. De impact is derhalve gering.

Zal het Programma Noordzee een integraal beeld opleveren? Waarom zijn er onderwerpen, zoals maritieme veiligheid, recreatie en cultureel erfgoed, ‘minder goed gedekt’?

Het Programma Noordzee streeft een integraal beeld na. De veranderde geopolitieke situatie heeft het belang van maritieme veiligheid (in de zin van nationale veiligheid) benadrukt. In het Partieel Herziene Programma Noordzee 2022-2027 is daarom al informatie opgenomen over het Programma Bescherming Noordzee Infrastructuur. Het Programma Noordzee wordt periodiek geactualiseerd en kan daarom goed meegroeien met de actuele ontwikkelingen op zee en in de nationale veiligheid. In het nieuwe Programma Noordzee 2028-2033 zal er dan ook meer aandacht voor nationale veiligheid zijn. In het Partieel Herziene Programma Noordzee 2022-2027 is daar al een aanzet voor gedaan. Daarmee wordt de signalering vanuit de evaluatie ook als ondersteuning gezien van de inzet om dit onderwerp krachtiger en breder te positioneren ook in combinatie met de andere onderwerpen in het Programma Noordzee.

De bescherming van cultureel erfgoed is een essentieel onderdeel van het huidige en ook het toekomstige Programma Noordzee 2028-2033. Bij de inrichting van windenergiegebieden en overige vergunningverlening wordt bijvoorbeeld gekeken naar de aanwezigheid van cultureel erfgoed. Recreatievaart wordt opnieuw tegen het licht gehouden in relatie tot de doorvaart van windparken.

In de evaluatie werd onvoldoende informatie opgehaald door de onderzoekers over deze drie thema’s, maar beschikbare inzichten zijn wel verwerkt in tabel II.9. Recreatie in de kustzone, anders dan recreatievaart, valt niet binnen de geografische scope van het Programma Noordzee, die is beperkt tot de wateren buiten de gemeentelijk ingedeelde kustzone.

Zijn alle activiteiten op de Noordzee gelijkwaardig ten opzichte van elkaar? Of is de ene activiteit (visserij) ondergeschikt aan de andere (windenergieparken)?

De centrale opgave van het Programma Noordzee is het vinden van de juiste maatschappelijke balans in de ruimtelijke ontwikkeling van de Noordzee. Die ontwikkeling moet efficiënt en veilig zijn en passen binnen de randvoorwaarden van een gezond ecosysteem. Het programma streeft naar een balans op het gebied van het versterken van het ecosysteem, de transitie naar een duurzame voedselvoorziening en de transitie naar een duurzame energievoorziening.

Het programma werkt met afwegingskaders om zorgvuldig om te gaan met schaarse ruimte op zee en richting te geven bij steeds complexere belangenafwegingen in de context van vergunningverlening.

Nationale belangen zijn de inhoudelijke belangen in de fysieke leefomgeving waarbij het Rijk een rol voor zichzelf ziet en waarop het kabinet in politieke zin aanspreekbaar is. Het is in beginsel aan het politieke bestuur om te bepalen wat nationale belangen zijn. In de Omgevingsvisie en het Programma Noordzee worden de nationale belangen genoemd die gewaarborgd moeten worden in het beleid voor de fysieke leefomgeving. In het afwegingskader voor activiteiten op de Noordzee uit het Programma Noordzee gaan nationale belangen voor andere activiteiten. De afweging tussen nationale belangen onderling is uiteindelijk een politieke afweging.

Bij het zoeken naar de juiste maatschappelijke balans van maatregelen wordt het effect van een maatregel op ander gebruik meegewogen. Specifiek bij windparken wordt het belang van visserij zwaarwegend meegenomen. In sommige gevallen heeft dit geleid tot het afzien van het inrichten van windenergiegebieden in voor visserij belangrijke locaties.

Naast ruimte voor duurzame voedselwinning is ook ruimte voor de ontwikkeling van duurzame energie en voor gezonde natuur op de Noordzee nodig.

Het recent gepubliceerde Partieel Herziene Programma Noordzee 2022-2027 was geen onderdeel van deze evaluatie, maar ook daarin is visserij zwaarwegend meegenomen. Dit heeft onder andere bijgedragen aan het laten afvallen van windenergiegebied Lagelander, het toestaan van actieve visserij in windenergiegebied Doordewind, mits uit onderzoek blijkt dat dit veilig, haalbaar en uitvoerbaar kan, en het openhouden van een brede zone in gebied 6/7 met het oog op langoustinevisserij.

Welke ideeën zijn er om in het nieuwe Programma Noordzee vorm te geven aan het aandachtspunt dat er meer moet worden gekeken naar de cumulatieve impact van verschillende menselijke activiteiten op het ecosysteem, gelet op het feit dat in de evaluatie meermaals wordt verwezen naar de behoefte aan een meer integraal of sectoroverstijgend beleid, waarin explicieter prioritering moet worden aangebracht tussen belangen als energieproductie, natuurbehoud, visserij en zandwinning?

In het kader van het Programma Noordzee 2028-2033 wordt een cumulative impact assessment (CIA) uitgevoerd in de context van de keuzes voor het Programma van Maatregelen van de KRM (MS3). Daarbij wordt geanalyseerd hoe de cumulatieve belasting door menselijk gebruik op het Noordzee ecosysteem kan veranderen door de inzet van een Programma van Maatregelen. CIA’s dragen bij aan een meer volledig, integraal beeld over cumulatieve effecten van verschillende drukfactoren op de Noordzeenatuur en kunnen een informatief instrument blijken bij keuzes over te nemen KRM-maatregelen.

De komende jaren wordt onderzocht hoe CIA’s internationaal en nationaal verder kunnen worden ontwikkeld en toegepast bij de voorbereiding van Noordzeebeleid. Binnen het internationale samenwerkingsverband van het Greater North Sea Basin Initiative (GNSBI) heeft Nederland hiertoe advies aan ICES gevraagd. Op basis van dit advies zet Nederland er de komende jaren op in CIA’s onderdeel te laten zijn van assessments en besluitvorming in het kader van OSPAR en de afstemming over ruimtelijke planvorming binnen GNSBI. Nationaal vindt verdere methodiekontwikkeling en onderzoek naar toepassing van CIA’s plaats binnen het MONS-programma van het Noordzeeakkoord en een meerjarig onderzoek gefinancierd door het ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (LVVN).

De verwachting is dat na 2028 resultaten uit CIA’s een grotere rol kunnen gaan spelen bij de voorbereiding van nationaal en internationaal sectoroverstijgend of integraal Noordzeebeleid.

Daarnaast heeft het kabinet middelen gereserveerd in het coalitieakkoord ten bate van een integrale investeringsagenda, waarin ook middelen zijn opgenomen ten bate van maatregelen ter ondersteuning van de ecologie.

Zie vraag 9 voor de afweging van nationale belangen in relatie tot andere belangen.

Op welke manier denkt u verandering aan te brengen, gelet op het feit dat in de evaluatie wordt aangegeven dat het Kader Ecologie en Cumulatie (KEC) voor windprojecten naar behoren functioneert, maar dat het effect dat wordt nagestreefd ("in staat om te bezien of en op welke wijze toekomstige extra windparken op zee in overeenstemming zijn te brengen met de Wet Natuurbescherming, de VR en de HR") onvoldoende is, doordat er geen inzicht is in de cumulatieve impact van verschillende economische activiteiten op meerdere ecosysteem componenten?

Op dit moment is er nog geen CIA beschikbaar waarmee het cumulatieve effect van alle economische activiteiten op alle ecosysteemcomponenten beoordeeld kan worden, op basis waarvan bijvoorbeeld de keuze van ruimte voor windparken in dat brede perspectief geplaatst kan worden. Totdat er een beoordelingskader is op basis van een volledige CIA is het KEC de best beschikbare methode.

De verdere (inter)nationale methodiekontwikkeling en onderzoek naar toepassing van CIA’s zal in het kader van het Programma Noordzee 2028-2033 verder worden onderzocht: zie vraag 11 voor een nadere toelichting. Het KEC zal daarbij betrokken worden als een relatief ver ontwikkelde sectorale beoordelingsmethodiek.

Het KEC is een adaptief instrument dat wordt doorontwikkeld. Hierbij wordt er gewerkt naar een nog betere aansluiting bij de wetgeving. Ook in het volgende KEC (versie 6.0) is hier specifieke aandacht voor.

Wordt hier wel informatie en kennis uit gehaald, gelet op het feit dat in deze brief wordt benoemd dat de implementatiecyclus onder de Europese KRM geen onderdeel is van deze evaluatie? Wordt er bij de komende cycli van het Programma Noordzee gekeken of deze kunnen worden afgestemd met de cycli van de KRM?

Het kabinet heeft ervoor gekozen alle wateropgaven waar Nederland voor staat gelijktijdig en in samenhang met elkaar te behandelen in het Nationaal Water Programma. Het Programma Noordzee en het KRM-Programma van Maatregelen (Mariene Strategie deel 3) worden gelijktijdig en in samenhang met elkaar als bijlagen vastgesteld.

De KRM kent een eigen systematiek van beoordeling en evaluatie (zie vraag 5).

Wat is de zeggingskracht en representativiteit van dit rapport als Europese kaders niet zijn meegenomen, het een tussentijdse evaluatie is, er drie onderwerpen niet mee worden genomen, er beperkte informatie voorhanden is (zie beperkingen eerste helft pagina 17) en we nog niet weten wat de maatschappelijke balans is, laat staan de ecologische draagkracht?

Zie het antwoord op de vragen 5, 6 en 7.

Welke beperkende werking gaat uit van de toepassing van het voorzorgsprincipe, ten gunste van kennisleemten?

Het voorzorgsprincipe leidt ertoe dat bij kennisleemtes moet worden uitgegaan van het ‘worst case scenario’. Bij meerdere aannames leidt dit tot een stapeling van worst case op worst case. Bij windenergie op zee bestaat er daardoor aan de voorkant, wanneer het kabinet via het Programma Noordzee ruimte reserveert door windenergiegebieden aan te wijzen, geen zekerheid dat de opgave voor windenergie op zee ook daadwerkeljk gerealiseerd kan worden. Die zekerheid moet zijn aangetoond bij vaststelling van de kavelbesluiten op basis van inmiddels opgedane kennis. Het kabinet investeert daartoe in het verkleinen van kennisleemtes over de ecologische impact van windenergie op zee in het Wind op Zee Ecologisch Programma (Wozep). Daarmee komt meer kennis beschikbaar waardoor betere inschattingen gemaakt kunnen worden. Op basis van die geactualiseerde kennis heeft er (tot nu toe) nog geen vertraging in de uitrol van wind op zee plaatsgevonden. De kans is echter reëel dat dit in de (nabije) toekomst wel tot vertragingen gaat leiden.