Preview document (🔗 origineel)

---

Het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) biedt menswaardige asielopvang

en draagt zo bij een belangrijke maatschappelijke opgave. Het COA doet dit sinds

1994 als zelfstandig bestuursorgaan (zbo). Op grond van artikel 39 van de

Kaderwet zelfstandige bestuursorganen (Kaderwet zbo’s) ontvangt uw Kamer elke

vijf jaar een verslag ten behoeve van de beoordeling van de doeltreffendheid en

doelmatigheid. In het najaar van 2025 tot begin 2026 is deze Kaderwetevaluatie uitgevoerd over de jaren 2019 tot en met 2024. Met deze brief informeer ik uw Kamer over de uitkomsten van de evaluatie en geef ik mijn beleidsreactie. Daarbij staat voorop dat het van belang is om meer rust en stabiliteit te brengen in de asielopvang. Deze evaluatie bevat goede aanknopingspunten hiervoor en onderstreept het belang van de maatregelen die dit kabinet inzet om te komen tot voldoende en toekomstbestendige opvangcapaciteit.

Onderzoeksopzet

De evaluatie is in opdracht van het Ministerie van Justitie en Veiligheid uitgevoerd

door Significant Public. In het onderzoek is daarbij de context van de organisatie,

de samenwerking in de keten, het sturingsmodel van JenV en de passendheid van

de ZBO-status meegenomen.

Uitkomsten

De taken van het COA zijn vastgelegd in de Wet COA en komen kortheidshalve

neer op de opvang en begeleiding van asielzoekers. Gedurende de

onderzoeksperiode groeide de organisatie uitzonderlijk sterk: de benodigde

opvangcapaciteit nam toe van gemiddeld circa 31.000 plekken in 2019 naar bijna

73.000 in 2024, de bezetting steeg van 78% naar 95%, uitgaven namen toe van

ruim €658 mln. naar ruim €4,5 mld. en het personeelsbestand van 2.639 naar

7.450 fte, met een groter aandeel tijdelijke contracten.

Door tekorten aan reguliere locaties zijn (tijdelijke) noodopvanglocaties geopend

die in principe voor korte tijd zijn, duurder zijn dan reguliere locaties en vaak van

een lager kwaliteits- en voorzieningenniveau. Externe factoren als COVID-19,

geopolitieke ontwikkelingen, woningtekort en arbeidsmarktkrapte en wisselende

politieke verhoudingen waren belangrijke factoren in de taakuitvoering van het

COA. De bezetting bij het COA is, naast de instroom, in hoge mate afhankelijk van

de doorlooptijden van de asielprocedures en de uitstroom richting land van

herkomst of huisvesting. Hierdoor spelen de ontwikkelingen bij ketenpartners,

zoals IND en DTenV, als ook gemeenten een belangrijke rol.

Doeltreffendheid

In algemene zin is de taakuitvoering door het COA doeltreffend: gedurende het

grootste deel van de onderzoeksperiode is alle asielzoekers onderdak geboden,

met uitzondering van een periode in 2022 wanneer mensen in Ter Apel buiten

moesten slapen. Het verwerven en beheren van opvanglocaties verliep wisselend.

Noodgrepen waren noodzakelijk om iedereen opvang te bieden en de kwaliteit,

leefbaarheid en veiligheid van de opvang, met name in (langdurige) noodopvang,

stond onder druk. Stakeholders spreken waardering uit voor wat het COA heeft

gerealiseerd in een complexe en dynamische context en een periode van sterke

groei.

Doelmatigheid

Door de dominante focus op het realiseren van voldoende opvangplekken kreeg

doelmatigheid in 2021–2023 relatief weinig aandacht. In 2024 is aantoonbaar

meer aandacht besteed aan doelmatigheid: zo is er een referentiekader opgesteld

met normen voor kostprijzen, wordt er vaker ‘nee’ gezegd tegen aangeboden

(dure) locaties en zijn voor sommige (nood)locaties prijzen heronderhandeld. In

de context van sterk fluctuerende instroom en beperkte voorspelbaarheid

beoordeelt Significant de taakuitvoering als grotendeels doelmatig.

Sturing en governance

Conform de circulaire ‘Governance ten aanzien van zelfstandige bestuursorganen

(zbo’s)’ wordt binnen het departement gewerkt met twee rollen die van elkaar

gescheiden zijn: die van eigenaar en van opdrachtgever. Het zbo is in dit model

de opdrachtnemer. Significant signaleert dat in periode van crisis de rolzuiverheid

onder druk komt te staan: de relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer

stond onder spanning; de eigenaar werd door sommigen als onvoldoende

zichtbaar ervaren. SZW deed als kleinere opdrachtgever niet steeds volwaardig

mee in de driehoek. Significant constateert echter dat er groei wordt ervaren in

het functioneren van de driehoek met meer onderling vertrouwen en toenemende

rolvastheid.

Een omvorming naar een andere rechtsvorm, zoals bijvoorbeeld een

agentschapsstatus, wordt door Significant niet als oplossing gezien; dit zou naar

verwachting niet leiden tot betere sturingsmogelijkheden op het realiseren van

beleidsdoelstellingen.

Aanbevelingen en reflectie

Ik deel de hoofdconclusies en kan mij vinden in de aanbevelingen. Ik reageer op

hoofdlijnen op de belangrijkste aanbevelingen.

De kern van de bevindingen van Significant betreffen de gevolgen van een sterke

groei van de organisatie in korte tijd. Het COA heeft daarbij substantieel

gepresteerd, maar stond – mede door externe omstandigheden – langdurig in een

ad-hoc en crisisstand. Zoals het onderzoek aangeeft is het van belang te zorgen

voor een goede balans tussen korte en lange termijn binnen het COA en in relatie

tussen het COA en het departement. Het COA werkt op dit moment aan een

nieuwe Meerjarenkoers, die richting geeft aan de organisatie. Daarin is onder

andere aandacht voor resultaatgericht en wendbaar werken. Inherent aan de

maatschappelijke opgave van het COA is dat zij een wendbare organisatie moet

zijn. De ambitie is dat het COA niet langer wendbaar is vanuit crisis maar juist

wendbaar vanuit een stabiele basis. In het Coalitieakkoord ‘Aan de slag’ zijn

keuzes gemaakt om de asielketen op orde te brengen en stelt het COA in staat om

voldoende structurele en flexibele opvangplekken te realiseren, zowel

grootschalig- als kleinschalig, met stabiele financiering op basis van de laatste

meerjaren productie prognose. Hiermee ontstaat de mogelijkheid voor de

organisatie om ‘uit de crisisstand’ te komen, wendbaar te zijn vanuit stabiliteit én

een betrouwbare partner te zijn richting gemeenten en samenleving, waarbij

gemeenten ook zelf een rol kunnen spelen in de asielopvang. Tegelijkertijd zijn we

hier nog niet en toont het huidige tekort aan opvangplekken temeer het belang

van een stabiel opvanglandschap.

De overige aandachtspunten die Significant constateert betreffen de

samenwerking binnen de migratieketen, de doorvertaling van landelijke afspraken

naar regionaal en lokaal niveau binnen het COA en het verbreden van de sturing

op andere vlakken dan enkel bezetting en capaciteit. Hierop wordt vanuit de

bestuurlijke driehoek gestuurd en gemonitord. Verschillende maatregelen zijn

reeds in gang gezet door de bestuurlijke driehoek. Zo is in 2023 het Ketenplan

migratieketen vastgesteld. Het doel van het ketenplan is om op realisatie van

ketendoelen te sturen en het concretiseren van een gezamenlijke strategie. Juist

in een keten waarin de afzonderlijke organisaties onder grote druk staan door

grote stelselwijzigingen en voorraden van asielaanvragen, is een gezamenlijke blik

lastig en vraagt extra aandacht. Het streven is om op ontwikkelingen tijdig te

anticiperen, de voorspelbaarheid te vergroten en de effectiviteit van maatregelen

binnen de keten te versterken. Voorts blijf ik, samen met het COA en andere ketenpartners, onderzoeken hoe het migratiestelsel, inclusief de daarbij behorende taakverdeling tussen organisaties, verbeterd kan worden. Ten aanzien van sturing op doeltreffendheid en doelmatigheid en de gewenste voorspelbaarheid van uitgaven aan asielopvang acht ik het wenselijk om nader te bezien in hoeverre de ex post kostprijzen per modaliteit beter gemonitord kunnen worden.

Slot

Het COA heeft haar taak de afgelopen jaren onder uitzonderlijke druk uitgevoerd.

De inzet en professionaliteit van de medewerkers verdienen grote waardering. Met

de opvolging van de aanbevelingen zet ik in op een stabieler, doelmatiger en

menswaardiger opvanglandschap, met duidelijke rolverdeling, betere ketenregie

en voorspelbare randvoorwaarden.

De Minister van Asiel en Migratie,

Bart van den Brink