Preview document (🔗 origineel)

---

29826 Industriebeleid

32813 Kabinetsaanpak Klimaatbeleid

28089 Gezondheid en milieu

Nr. 329 Brief van de minister Klimaat en Groene Groei en van de staatssecretarissen van Infrastructuur en Waterstaat en van Economische Zaken en Klimaat

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 september 2026

Op 7 april jl. heeft het kabinet met de Kamer gesproken over de in september vorig jaar getekende Joint Letter of Intent (JLoI) met Tata Steel en het vervolg van het maatwerktraject. Een brede meerderheid van partijen in de Kamer heeft als conclusie van dat debat de motie-Jumelet c.s.¹ gesteund, die het kabinet oproept om voortvarend verder te werken aan de beoogde maatwerkafspraak.

Het streven van het kabinet was om binnen een jaar na het sluiten van de JLoI tot een definitieve maatwerkafspraak te komen. Vanwege een aantal recente ontwikkelingen die we nader toelichten in deze brief is het niet haalbaar gebleken om binnen deze termijn tot een definitieve maatwerkafspraak te komen. Het kabinet, de provincie Noord-Holland en het bedrijf en moederbedrijf blijven er samen hard aan werken om zo snel als mogelijk tot een definitieve maatwerkafspraak te komen. De doelen van de beoogde afspraak – bovenwettelijke CO₂-reductie, bovenwettelijke verbeteringen van de impact op de natuur, de leefomgeving en gezondheidsrisico's, en behoud van toekomstbestendige staalproductie in Nederland – zijn niet veranderd. Het kabinet streeft er nu, samen met de provincie en het bedrijf naar, zo spoedig mogelijk en uiterlijk 1 maart 2027, tot een definitieve maatwerkafspraak te komen.

In deze brief zet het kabinet het belang van de maatwerkafspraak met Tata Steel en de beoogde doelen uiteen en informeert het kabinet u over de bredere ontwikkelingen rond (het maatwerktraject met) Tata Steel en over de weg voorwaarts. Daarbij gaan wij, na een inleiding, achtereenvolgens in op de volgende punten:

1. Voornemen intrekken vergunning kooksgasfabrieken;

2. Klimaat, verdienvermogen en weerbaarheid;

3. Reductie van gezondheidsrisico's in de IJmond;

4. Monitoring en borging van de maatwerkafspraak;

5. Overige relevante ontwikkelingen bij het toewerken naar een definitieve afspraak;

6. Het pad om te komen tot een definitieve maatwerkafspraak.

Inleiding

Met de beoogde maatwerkafspraak zijn meerdere maatschappelijke doelen gediend. Allereerst gaat het om de grote klimaatwinst, tot 7,2 Mton CO₂-reductie per jaar, die wordt behaald door de transitie naar groenere en schonere staalproductie. Dat is circa 57% van de jaarlijkse uitstoot (12,6 Mton per jaar) van TSN en circa 5% van de jaarlijkse Nederlandse CO₂-uitstoot. Hiermee draagt dit project significant bij aan de klimaatdoelen.

Daarnaast heeft de maatwerkafspraak tot doel om de impact van het bedrijf op de (leef)omgeving flink te verminderen: naast CO₂ wordt ook de stikstofdepositie en de uitstoot van een reeks andere stoffen en hinder verder teruggedrongen dan wettelijk kan worden afgedwongen door over te stappen op moderne productietechnieken en door aanvullende milieumaatregelen te nemen. Emissiereducties en beperking van hinder verminderen de gezondheidsrisico's voor omwonenden.

Verder helpt de maatwerkafspraak om toekomstbestendige staalproductie in de IJmond te verankeren. Dit is om meerdere redenen van belang. Het levert langdurig werkgelegenheid en bedrijvigheid op voor inwoners en bedrijven in de regio. Het zorgt ervoor dat kennis over en innovatie rond staalproductie in Nederland aanwezig blijft. En de hoogwaardige staalproductie van TSN draagt bij aan de strategische autonomie en weerbaarheid van Nederland en Europa.

Deze doelen kunnen worden bereikt met een maatwerkafspraak met Tata Steel. De totale investeringskosten zijn naar verwachting €4 – 6,5 miljard. Tata Steel zal daarvoor €2 – 4,5 miljard investeren. De Rijksoverheid heeft een maatwerksubsidie van maximaal €2 miljard gereserveerd.² Aan deze maatwerksubsidie verbindt het kabinet uiteraard voorwaarden, waarbij ook de adviezen van de Adviescommissie Maatwerkafspraken Verduurzaming Industrie (AMVI) en de Expertgroep Gezondheid IJmond (Expertgroep) zoveel mogelijk worden meegenomen: er worden afdwingbare resultaten afgesproken; de financiering en uitvoering worden gewaarborgd; en de afspraken en planning worden gepreciseerd (realistisch en haalbaar). Die aanpak geeft de meeste zekerheid op een forse bijdrage aan het behalen van de CO₂-doelen, het verminderen van gezondheidsrisico's van omwonenden en het verminderen van stikstofdepositie. Zo worden de doelen op de kortst mogelijke termijn gerealiseerd.

1. Voornemen tot intrekken vergunning kooksgasfabrieken

Eén van de redenen waarom het niet mogelijk is om voor eind september overeenstemming te bereiken over de definitieve maatwerkafspraak is het voornemen tot het intrekken van de vergunning van de kooksgasfabrieken (KGF’en) – het bestuursrechtelijke handhavingstraject. Het bevoegd gezag, de provincie Noord-Holland (PNH) en de door haar gemandateerde Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied (OD NZKG), heeft in mei 2026 aangekondigd³ een ontwerp-intrekkingsbesluit voor te bereiden voor de vergunningen van KGF1 en KGF2 van Tata Steel Nederland (TSN). Aanleiding zijn structurele overschrijdingen van milieunormen, waaronder een te hoge uitstoot van zeer zorgwekkende stoffen (ZZS). Sluiting van KGF2 was al onderdeel van de beoogde maatwerkafspraak: de overstap van de productieroute via KGF2 en Hoogoven 7 naar staalproductie met de Direct Reduction Plant en Electric Arc Furnace (DRP-EAF), maar wordt nu mogelijk versneld. Sluiting van de KGF1 was in eerste instantie niet beoogd in deze eerste fase van de transitie, maar in een tweede fase.

De voorgenomen intrekking van de vergunning van de beide KGF’en heeft invloed op de planning van de maatwerkafspraak. Daarnaast zal TSN door de eerdere sluiting van de KGF'en tijdelijk cokes moeten importeren en aardgas moeten inkopen, wat impact heeft op de businesscase van de transitie en het verdienvermogen van het bedrijf. Voor de sluiting van beide kooksgasfabrieken was al geen maatwerksubsidie voorzien. Eventuele extra kosten zijn voor de rekening van het bedrijf.

Versnelde sluiting van de KGF’en zal een positieve impact hebben op het verder terugdringen van de gezondheidsrisico’s in de omgeving. Veel van de geurhinder en een deel van de emissie van stikstofoxiden en ZZS’en, waaronder lood en PAK’s, door TSN worden veroorzaakt door de twee KGF’en. Zo komt ruim 80% van de huidige geurklachten over het bedrijf van deze fabrieken vandaan. Met het sluiten van deze fabrieken zal dus een grote bron van geurhinder beëindigd worden.

De intrekking van de vergunningen betekent niet dat de KGF'en per direct worden stilgelegd. Het beëindigen van de activiteiten moet op een veilige en zorgvuldige manier plaatsvinden. Een belangrijk onderdeel van de (ontwerp)intrekkingsbesluiten is het bepalen door het bevoegd gezag van de termijn waarbinnen KGF1 en KGF2 moeten sluiten. Hierbij zijn diverse overwegingen van belang, zoals het gedrag van de overtreder, de veiligheid van werknemers, de milieueffecten die de sluiting zelf oplevert, de bescherming van het milieu in het algemeen, verschillende technische aspecten en de bedrijfsvoering van TSN. In haar jaarverslag heeft TSN aangegeven dat het tijd nodig heeft om beide KGF’en op een veilige en verantwoorde manier te sluiten, terwijl ondertussen de gerelateerde staalproductieactiviteiten kunnen worden voortgezet en de locatie kan worden ingericht voor de tijdelijke import van cokes en de levering van aardgas (beide nodig om zonder KGF’en te kunnen produceren).

Voordat een definitief intrekkingsbesluit wordt genomen, kunnen TSN en andere belanghebbenden, zoals omwonenden, hun reacties geven op het ontwerp-intrekkingsbesluit, welke aanleiding kunnen zijn voor het bevoegd gezag om het ontwerp-intrekkingsbesluit aan te passen.

In afwachting van besluitvorming over de intrekking van de vergunningen van KGF1 en KGF2 heeft TSN een zogenaamde materiële onzekerheid over de continuïteit van de onderneming gerapporteerd.

Helderheid over de sluiting van de KGF’en en het tijdpad daarvoor is, hoewel het een eigenstandig handhavingstraject betreft, essentieel om overeenstemming te bereiken over de definitieve maatwerkafspraak, vanwege de impact van het sluiten van de KGF'en op het transitieplan.

2. Klimaat, verdienvermogen en weerbaarheid

De afgelopen zomer met weersextremen heeft ons met de neus op de feiten gedrukt: de gevolgen van klimaatverandering worden steeds merkbaarder. Om klimaatverandering tegen te gaan, moet de uitstoot van broeikasgassen vergaand worden verminderd. De atmosferische stikstofdepositie vormt een bedreiging voor het behoud en verbetering van de biodiversiteit binnen beschermde natuurgebieden. De huidige geopolitieke conflicten benadrukken daarnaast het belang van onafhankelijkheid. We moeten investeren in eigen energie en industrie en een duurzame, circulaire economie om toekomstbestendig en weerbaarder te worden en onze concurrentiepositie te behouden.

Het Europese doel van netto 90% reductie in 2040 is een belangrijke tussenstap richting klimaatneutraliteit in 2050. Specifiek voor de industrie is een van de belangrijkste maatregelen om verduurzaming af te dwingen het Europese Emissiehandelssysteem, het EU ETS. Het EU ETS plaatst een prijs op de uitstoot van CO₂ en vormt daarmee een belangrijke financiële prikkel voor bedrijven om uitstoot te verminderen. Maar het EU ETS zorgt er niet direct voor dat bedrijven voor hun Nederlandse locaties kiezen om in te investeren, daarvoor is actief nationaal beleid nodig. Nederland kent een relatief grote energie-intensieve industrie die voor de opgave staat om te verduurzamen en tegelijkertijd (ook op de lange termijn) concurrerend te blijven. Er zijn verschillende instrumenten om de opbouw van een duurzame industrie te stimuleren, zoals de DEI+, VEKI en SDE++. Om de uitstoot van de grootste industriële uitstoters verder te verminderen is er de Maatwerkaanpak Verduurzaming Industrie. Met de maatwerkaanpak ondersteunt de overheid de grootste industriële uitstoters met hun verduurzamingsopgave door het maken van wederkerige afspraken. De maatwerkaanpak is op de eerste plaats gericht op het versneld verminderen van CO₂-uitstoot. Naast CO₂-vermindering worden waar mogelijk ook afspraken gemaakt over de vermindering van stikstofdepositie en het realiseren van een gezonde en veilige leefomgeving. Voor de maatwerkafspraak met TSN zijn specifiek middelen gereserveerd voor het verbeteren van de leefomgeving.

Ook al is de Nederlandse broeikasgasuitstoot de afgelopen decennia flink gedaald: er is nog veel werk te doen. De maatwerkafspraak met Tata Steel kan substantieel bijdragen aan de klimaatdoelen, versterking van de Europese weerbaarheid en behoud van werkgelegenheid in Nederland.

Waar gaan we heen
De staalindustrie blijft ook in een klimaatneutrale economie van strategisch belang voor Nederland en Europa. Controle over de toeleveringsketen van staal, via productie en hergebruik op eigen bodem, is van belang voor de strategische autonomie van Nederland en Europa. De staalindustrie draagt ook bij aan de Nederlandse economie en werkgelegenheid. Daarom wil het kabinet de staalindustrie in de IJmond behouden.

TSN beschikt over een sterke uitgangspositie om uit te groeien tot een toonaangevende producent van groen staal in Europa. De geïntegreerde productielocatie in IJmuiden met haar gunstige ligging aan zee (met een open haven en aanlandplek voor windenergie), het ecosysteem met de logistieke verbindingen met de Europese afzetmarkt en de hoogwaardige staalproducten bieden belangrijke concurrentievoordelen. Het verduurzamen van TSN heeft dus economische motieven, maar draagt ook bij aan de gezondheid van omwonenden en leveringszekerheid en weerbaarheid van Europa.⁴ Zolang we staal gebruiken, hebben we als welvarend land daarbij ook de verantwoordelijkheid dit groener en schoner te produceren en dus groen staal mogelijk te maken.

Maatwerkafspraak Tata Steel

De maatwerkafspraak met TSN zal naar verwachting een aanzienlijke CO₂-reductie realiseren: oplopend tot 7,2 Mton CO₂ per jaar. Dat is circa 57% van de jaarlijkse uitstoot (12,6 Mton per jaar) van TSN en circa 5% van de jaarlijkse Nederlandse CO₂-uitstoot. Hiermee draagt dit project significant bij aan de klimaatdoelen.

Deze beoogde CO₂-reductie zal gefaseerd plaatsvinden. Centraal in het plan staat de vervanging van de bestaande KGF2 en Hoogoven 7 (HO7) door een DRP-EAF. Daarbij stapt TSN in de eerste fase over van kolen op aardgas, dit levert een reductie op tot 5,4 Mton CO₂. Ook zal TSN CO₂ afvangen en opslaan (CCS), dit levert een verdere reductie op tot 0,6 Mton. Vervolgens zal TSN het aardgas vervangen door biomethaan en/of groene waterstof. Dit levert een verdere reductie op tot 1,2 Mton. De tussenstap met aardgas is noodzakelijk, omdat momenteel betaalbare groene waterstof en/of biomethaan nog onvoldoende beschikbaar zijn. De uiteindelijke totale reductie is daarmee tot 7,2 Mton CO₂ per jaar. Het uiteindelijke doel is dat TSN naar netto nul gaat. Dit moet zo snel mogelijk, maar uiterlijk in 2045.

Het kabinet ziet deze verduurzamingsroute, ook op basis van het plan van TSN en het advies van Wijers en Blom, als snelste manier om de CO₂-uitstoot te verminderen met behoud van de strategische staalproductie en werkgelegenheid voor Nederland en Europa. De inzet van een DRP-EAF is momenteel technisch de meest geavanceerde wijze van staalproductie. De EAF maakt het ook mogelijk om meer circulair staal te produceren door de inzet van meer schroot. Bij andere routes treedt de CO₂-reductie later op en/of verschuift een groter deel van de staalproductie naar het buitenland, zoals in het geval van een halffabricatenroute (route 4 uit het rapport van Wijers en Blom). Het kabinet houdt relevante nieuwe inzichten, zoals die over de verduurzamingsroute en de kosten, vanzelfsprekend scherp in het oog en toetst de aannames die onder de maatwerkafspraak liggen doorlopend (ook met behulp van externe adviseurs). In dit kader zal ook het recente rapport van PWC over de toekomst van de Europese staalindustrie worden beschouwd.

Met de beoogde maatwerkafspraak kan een aanzienlijke emissiereductie worden gerealiseerd tegen relatief lage kosten, zoals door de AMVI en Expertgroep is geconcludeerd. Ook als de steun vergeleken wordt met steunmaatregelen voor andere staalbedrijven in Europa gaat het om kosteneffectieve steun. De AMVI stelt dat het project in belangrijke mate bijdraagt aan het behalen van de klimaatdoelen van Nederland.⁵ De AMVI concludeert op basis van bovenstaande dat de subsidie doelmatig wordt besteed.

3. Reductie gezondheidsrisico's

In deze paragraaf gaan we in op de reductie van gezondheidsrisico's in de IJmond. Hierbij wordt ook ingegaan op aanbevelingen uit het meest recente advies van de Expertgroep.⁶ Hierbij geldt dat hoe invulling gegeven wordt aan een deel van de aanbevelingen, met name waar die gaan over het borgen en monitoren van de afspraken, nog onderwerp van onderhandeling is. Daarom kan op dit moment nog niet op elke aanbeveling worden ingegaan.

Waar komen we vandaan

De productie van staal zorgt voor veel uitstoot. Niet alleen van CO₂, maar ook van allerlei andere vervuilende stoffen, waaronder fijnstof, stikstofoxiden en ZZS’en, zoals PAK's en lood. Ook zorgt staalproductie voor hinder door geur en geluid. Dit leidt tot gezondheidsrisico's van omwonenden.

Met een maatwerkafspraak willen we bijdragen aan het Europese streven naar netto-nul vervuiling; om de verontreiniging geleidelijk te verminderen tot niveaus die niet langer schadelijk zijn tegen 2050. De maatwerkafspraak kan hier een belangrijke stap in de goede richting zijn.

Met de maatwerkafspraak willen we aanvullend op het algemeen beleid zo gericht mogelijk de gezondheidsrisico's voor omwonenden van het bedrijf beperken. Daarom heeft RIVM in 2023 onderzoek gedaan naar de bijdrage van Tata Steel aan de gezondheidsrisico's van omwonenden en de kwaliteit van hun leefomgeving. Dit onderzoek geeft inzicht in welke reducties op het terrein van het bedrijf in de directe leefomgeving de meeste winst voor de gezondheid opleveren. De conclusie van het RIVM: “De meeste winst voor de gezondheid is te bereiken door de hinder van geur, geluid en stof, en de uitstoot van fijnstof en stikstofoxiden te verminderen, die gericht is op de afname van de blootstelling in de leefomgeving. Verder is er nog gezondheidswinst te halen door de uitstoot van PAK’s en lood te verminderen zodat ook deze stoffen minder in de leefomgeving terechtkomen.”

De Expertgroep bevestigt in haar eerste rapport: “De recente RIVM-rapportage die de relatie tussen gezondheidsschade en de uitstoot van TSN wetenschappelijk onderbouwt is een goede en praktische methode om mee te werken”.⁷ Dat RIVM-rapport is voor het kabinet dan ook leidend geweest bij de selectie van de aanvullende milieumaatregelen die het meest bijdragen aan gezondheidswinst.

Waar zijn we nu

Er zijn en worden stapsgewijs maatregelen getroffen om de impact op de omgeving te verminderen:

• 2019: TSN heeft, voorafgaand aan het maatwerktraject, een verbeterprogramma gestart (‘Roadmap+’) met ruim 30 maatregelen voor het terugdringen van de negatieve impact van het bedrijf op haar omgeving. Dit betrof een eigen investering van €300 miljoen.

• 2022: Op basis van door de provincie Noord-Holland genomen geurbesluiten worden maatregelen opgelegd en mag ernstige geurhinder niet meer optreden buiten het terrein per 2027.⁸

• 2026: TSN heeft de bouw voltooid van een deNO_x-installatie bij de Pelletfabriek. Deze installatie zal de stikstofoxiden uit de rookgassen van deze fabriek voor een groot deel verwijderen, en de druk op omliggende stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden verminderen. Het bedrijf heeft recent de hiervoor benodigde vergunningen aangevraagd om de installatie in gebruik te kunnen nemen. Daarom is deze installatie nog niet operationeel en deze situatie duurt naar verwachting nog minimaal een halfjaar voort. De verschillende bevoegde gezagen (Rijkswaterstaat en de provincie Noord-Holland) spannen zich ervoor in deze aanvragen, zodra ze compleet zijn, zo spoedig mogelijk te behandelen.

• 2026: De OD NZKG heeft, namens het bevoegd gezag (de provincie Noord-Holland), het voornemen gecommuniceerd om de vergunningen voor beide kooksgasfabrieken (KGF’en) in te trekken.⁹

Waar gaan we heen

Het pakket in de maatwerkafspraak richt zich, mede op basis van het RIVM-rapport, op maximale reductie van gezondheidsrisico's binnen de kaders (budget, tijdspanne en effectiviteit) en stikstofdepositievermindering en omvat de transitie naar de DRP-EAF en aanvullende milieu- en gezondheidsmaatregelen.

Nieuwe fabrieken: zo schoon mogelijk vergunnen

Met een maatwerkafspraak realiseren we de transitie naar schonere en duurzame productie met de DRP-EAF. Bij het ontwerpen van deze nieuwe installaties is expliciet ingezet op de schoonst mogelijke manier van produceren.

Door het wijzigen van de productieroute moet voor de nieuwe installaties een vergunning worden aangevraagd. Bij de vergunningverlening voor nieuwe installaties mag worden uitgegaan van prestaties die met moderne technieken haalbaar zijn, waardoor strengere emissiegrenswaarden kunnen worden vastgesteld dan nu het geval is voor de oudere fabrieken. Dit leidt ertoe dat voor een flink aantal van de stoffen, waaronder stikstofoxiden, PAK’s, lood en andere ZZS’en reducties worden behaald. Dat is ook in lijn met het eerdere advies van de Expertgroep¹⁰ om primair te sturen op emissiereducties (aanpak bij de bron). Deze beoogde reducties zijn ook getoetst door de technisch adviseur van de staat (Mott MacDonald) en bevestigd in de ‘environmental review’.¹¹

Aanvullende milieu- en gezondheidsmaatregelen

Op basis van het RIVM-onderzoek, en volgend op de adviezen van de Expertgroep, is gekeken naar de meest effectieve aanvullende milieu- en gezondheidsmaatregelen om binnen het beschikbare budget gezondheidsrisico's maximaal te beperken. Hierdoor is bij de selectie van de additionele milieumaatregelen de focus naar (ultra)fijnstof en de hinder door geur en geluid gegaan, omdat hier met de DRP-EAF slechts in beperkte mate een bijdrage aan wordt geleverd. De selectie die daaruit voortvloeit is met de JLoI bekend gemaakt en levert het volgende op:

Fijnstof

Meer dan de helft van de totale fijnstofuitstoot van het bedrijf is afkomstig uit zogenaamde “open bronnen” zoals de grondstoffenopslagen, mengvelden, slakverwerking en wegen. Deze bronnen zijn over het algemeen relatief laag bij de grond, waardoor de uitstoot vooral impact heeft op de luchtkwaliteit in de nabijgelegen woonkernen zoals IJmuiden, Beverwijk en Wijk aan Zee. Het verlagen van de hoeveelheid fijnstof in de lucht vermindert de gezondheidsrisico's.¹²

Hierbij is gekeken naar de meest kosteneffectieve maatregelen voor de directe leefomgeving, gericht op bronnen die ook na de transitie in gebruik blijven. Dit heeft geresulteerd in de volgende selectie: een windscherm bij ertsmengveld 1; overkappingen bij ertsmengveld 2, ertsopslag 2 en schrootopslag 3; en verschillende fijnstofreducerende maatregelen bij de slakverwerking. Door deze maatregelen zullen naar verwachting de gezondheidsrisico’s met 11-16 procent afnemen ten opzichte van de gezondheidsrisico’s van de totale bijdrage van TSN.¹³

Goed om te benoemen is dat met het realiseren van deze fijnstofmaatregelen ook een aantal ZZS’en die in deze bronnen zitten worden gereduceerd. De ijzererts mengvelden en slakverwerking zijn in meer en mindere mate een bron van onder andere lood, arseen, kwik, chroom, mangaan, vanadium, cadmium, nikkel en thallium. IJzererts is een natuurproduct wat deze stoffen van nature bevat en via de bewerkingsprocessen komen deze deels ook in het staalslak terecht. Met het reduceren van de uitstoot van dit fijnstof reduceer je dus ook de verspreiding van deze ZZS’en die onderdeel zijn van dit fijnstof.

Met de plaatsing van de hierboven genoemde fijnstofmaatregelen zal ook de hinder als gevolg van (grof)stof afnemen.

Ultrafijnstof

De aandacht die de Expertgroep vraagt voor ultrafijnstof heeft het kabinet zeker ook. Daarom is in de JLoI (artikel 3.2.d) opgenomen dat TSN ”nader onderzoek [zal] doen naar het meten van de uitstoot en verspreiding van ultrafijne deeltjes en hoe de uitstoot hiervan kan worden verminderd en al het mogelijke [zal] doen om de geïdentificeerde opties toe te passen om de uitstoot te verminderen, rekening houdend met technische haalbaarheid en kostenoverwegingen”.

In dat kader gaan zowel onderzoeksbureau VITO (in opdracht van TSN¹⁴) als de overheid ultrafijnstof beter meten. Zo wordt onder andere het luchtmeetnet in de IJmond aangevuld met een permanent meetpunt voor ultrafijnstof.¹⁵ Dit meetnet is publiek gefinancierd en beheerd. De resultaten hiervan worden openbaar gemaakt.¹⁶ Met het aanvullende meetpunt en de metingen van VITO wordt ook het advies van de Expertgroep opgevolgd om beter inzicht te krijgen in de concentraties van ultrafijnstof in woonwijken. Over de uitstoot en verspreiding van ultrafijnstof is momenteel namelijk nog weinig bekend.¹⁷ Dit geldt zowel in algemene zin als voor de situatie rond het bedrijf. De aanbeveling van de Expertgroep om concrete reducties af te spreken (zowel voor emissies als immissies) is met de huidige stand van kennis en techniek helaas niet te vertalen naar een haalbare en afdwingbare resultaatafspraak in de maatwerkafspraak. We zullen de komende tijd verder spreken met TSN over welke acties uit de JLoI volgen en in dat kader spreken we tevens over indicaties dat een nieuwe EAF-installatie ultrafijnstof uitstoot.¹⁸

Herleidbare hinder geur en geluid

Met het voorgenomen sluiten van de KGF’en zal een grote bron van geurhinder worden aangepakt. Voor geur en geluid geldt dat de ervaren hinder verschilt per persoon. Bij het inventariseren van mogelijke aanvullende maatregelen voor geur- en geluidshinder bleek dat het momenteel moeilijk herleidbaar is welke hinder door welke exacte bedrijfsprocessen veroorzaakt wordt. Daarom is in de JLoI afgesproken dat het bedrijf beter onderzoekt en inzichtelijk maakt waar hinder door geur en geluid door wordt veroorzaakt. Dit wordt ook wel bronherleiding genoemd. De Expertgroep adviseert in haar derde advies (van juli 2026) om dit te onderzoeken en het bedrijf is hier, zoals afgesproken in de JLoI, al mee aan de slag gegaan: de eerste uitbreidingen van de geluidsmonitoring zijn in Wijk aan Zee geplaatst.¹⁹ Welke (nadere) afspraken we hierover maken in de maatwerkafspraak, is onderwerp van de lopende onderhandeling daarover.

4. Monitoring en borging van de maatwerkafspraak

Om dit totale pakket te realiseren zal een definitieve maatwerkafspraak gesloten worden, waarmee de afspraken juridisch bindend worden. Pas dan zal een (voorlopige) subsidiebetaling stap voor stap van start gaan, waarbij uitbetaling in tranches zal plaatsvinden gekoppeld aan het behalen van vooraf vastgestelde mijlpalen. Ook kunnen bedragen worden teruggevorderd als achteraf blijkt dat niet aan de afgesproken voorwaarden is voldaan. In de JLoI zijn al bepaalde kaders hierover afgesproken. Over de exacte mijlpalen en voorwaarden wordt momenteel onderhandeld en zal de Kamer op een later moment geïnformeerd worden.

Na de bouw van de nieuwe installaties zal de jaarlijkse CO₂ uitstoot worden gemeten volgens de procedures die de NEa hanteert in het kader van het EU ETS. Hiervoor moet TSN jaarlijks verslag uitbrengen over de emissiereducties. Op deze manier kan transparant en navolgbaar worden gemonitord of de beoogde CO₂ reductie ook daadwerkelijk is behaald.

Ook moet het bedrijf via de gebruikelijke wettelijke procedure vergunningen krijgen van het bevoegd gezag om de projecten uit te mogen voeren. In ieder geval geldt op grond van de herziene Richtlijn Industriële Emissies (RIE) dat voor de nieuwe installaties de strengst haalbare emissiegrenswaarde zal worden voorgeschreven. TSN is verplicht om al hun emissiemetingen die volgen uit wet- en regelgeving te rapporteren aan de toezichthouder, die controleert of het bedrijf daadwerkelijk aan de gestelde eisen voldoet.

Door de combinatie van de maatwerkafspraak en de vergunningen en algemene regels moet TSN ook na uitvoering van de projecten monitoren of ze aan de gestelde eisen voldoet, en waar nodig bijsturen. Daar komt nog bij dat het wettelijk stelsel dynamisch is en er steeds meer en beter kan worden gemeten. Wanneer meetmethoden zich verder ontwikkelen en betrouwbare, gestandaardiseerde meetnormen beschikbaar komen, kunnen in de toekomst meetresultaten veranderen en strengere of preciezere monitoringsverplichtingen worden opgelegd.

Vanuit de bestaande wettelijke verplichtingen geldt ook dat TSN (net als alle bedrijven) bepaalde meetgegevens openbaar moet maken. Het bedrijf doet jaarlijks opgave in de emissieregistratie. De OD NZKG ziet toe op de juistheid van de opgegeven registratie. In de JLoI zijn daar aanvullende bovenwettelijke afspraken over gemaakt, zoals de Expertgroep adviseert. Hoe dit in de maatwerkafspraak verder wordt verankerd, is onderwerp van de lopende onderhandelingen.

Aanvullende monitoring milieu en gezondheid

Niet alleen emissies (uitstoot) zijn van belang. We willen ook concentraties in de woonkernen (immissie), de bronnen van hinder en de gezondheid van omwonenden goed in beeld hebben. Voor de concentraties in de woonkernen (immissie), de bronnen van hinder en de gezondheid van omwonenden bestaan al meet- en monitoringsystemen. Denk daarbij aan het luchtmeetnet, de GGD-gezondheidsmonitor en de bestaande geur- (e-nose) en geluidsmeetnetwerk van TSN.

Ook een Gezondheidseffectrapportage (GER)kan hier een rol in spelen. In een GER wordt een vertaling gemaakt van de verwachte emissies, immissies en deposities uit het Milieueffectrapport (MER) naar de mogelijke effecten op de gezondheid van omwonenden. De gezondheidseffecten worden dan deels kwantitatief en deels kwalitatief beschreven. Voor het berekenen van gezondheidseffecten is dus een afgerond MER nodig. Het MER is echter in elk geval dit jaar nog niet gereed. Daarmee lijkt het op dit moment niet mogelijk om een GER afgerond te hebben voor het sluiten van de maatwerkafspraak. In de tussentijd maken we gebruik van de opgeleverde tussentijdse rapportage en kiezen we ervoor, zoals de AMVI²⁰ en de Expertgroep herhaaldelijk hebben geadviseerd, niet te wachten met een maatwerkafspraak tot een volledige GER-TSN beschikbaar komt. We willen tenslotte zo snel mogelijk de verbeteringen bewerkstelligen en we weten dat de maatwerkafspraak zorgt voor een reductie van die stoffen en hinder waarmee volgens het RIVM de meeste winst voor de gezondheid te bereiken is. De tussentijdse rapportage GER over een deel van de aanvullende milieumaatregelen laat dat ook zien.²¹

Bij het uitwerken van de afspraken over monitoring en borging wordt bekeken hoe een GER-TSN, een rol kan spelen binnen het brede denkbare instrumentarium.

Momenteel worden de verschillende vormen van monitoring in de IJmond door het RIVM geïnventariseerd, waarbij ook het derde advies van de Expertgroep wordt meegenomen. In dit advies van de Expertgroep komen onder andere het borgen van gezondheid en bijsturingsmogelijkheden, aanpassingen in het huidige meet- en monitorsysteem, de GER en het bewerkstelligen van vertrouwen en transparantie aan de orde. Op basis van deze inventarisatie van het RIVM, die in het najaar verwacht wordt, zullen de bestaande activiteiten waar nodig en mogelijk worden aangevuld, binnen of buiten de maatwerkafspraak. Voor het vaststellen van die aanvullende monitoring wordt de kennis van het RIVM, de OD, de Gemeentelijke Gezondheidsdiensten (GGD) Kennemerland en Amsterdam, en de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) benut. De Kamer wordt over deze aanvullende monitoring, en over de eventuele rol van een GER-TSN hierin, op een later moment nader geïnformeerd.

5. Overige relevante ontwikkelingen bij het toewerken naar een definitieve afspraak

Naast de kern van de beoogde afspraak (onder welke voorwaarden hoeveel subsidie voor welke projecten) is bij die uitwerking ook aandacht voor onderstaande zaken.

Aandachtspunten richting een definitieve afspraak

In aanloop naar een definitieve afspraak moeten een aantal zaken uitgewerkt worden, zoals ook benoemd in de brief van september 2025. Zo zullen TSN en TSL meer zekerheid nodig hebben over de ontwikkeling van de netwerktarieven en het beleid op het gebied van staalslakken. De staat en de provincie willen onder andere vooruitgang zien op het versterken van de cultuur en bedrijfsvoering van het bedrijf met betrekking tot de milieu- en gezondheidsaspecten. Deze aandachtspunten gelden nog steeds. Verder is in artikel 6.8 van de JLoI opgenomen dat de definitieve planning en mijlpalen ten behoeve van de maatwerkafspraak moeten worden herijkt en vastgelegd. Het rapport van de AMVI waarin het advies staat om duidelijke en haalbare tijdpaden van de transitie af te spreken, is hier mede de aanleiding voor. De beoogde maatwerkafspraak omvat een groot aantal complexe deelprojecten die technisch en organisatorisch samenkomen in een krappe tijdsplanning.

Op dit moment wordt nog gewerkt aan een precieze herijkte planning, hier vinden momenteel gesprekken met het bedrijf over plaats, mede in het licht van de genoemde sluiting van de KGF’en. Daarbij is duidelijk dat de oorspronkelijke streefdatum van 2030 voor het voltooien van alle projecten vanwege de nu opgelopen vertraging niet langer haalbaar is. Het kabinet blijft streven naar een zo ambitieus mogelijk en realistisch tijdpad, zoals ook geadviseerd door de AMVI. De finale planning van de projecten is onderdeel van de definitieve maatwerkafspraak.

Strafrechtelijke vervolging Tata Steel IJmuiden

Op 8 juli jl. heeft het OM bekendgemaakt TSIJ, dochteronderneming van TSN, strafrechtelijk te vervolgen. In de JLoI is opgenomen dat de staat bij ernstige zorgen over het aangaan van de maatwerkafspraak op grond van een (strafrechtelijk) onderzoek de JLoI kan opzeggen (artikel 15.3). Op dit moment kiest het kabinet ervoor om geen gebruik te maken van deze opzeggrond.

Voorop staat dat het strafrechtelijk proces een eigen traject kent en wij hier geen uitspraken over kunnen doen. Een strafrechtelijke vervolging wil nog niet zeggen dat het bedrijf ook veroordeeld wordt. Het is aan de rechter om hierover te oordelen. Wel volgt het kabinet de zaak nauwlettend. Aan het kabinet is tot aan het moment van ondertekenen van de definitieve maatwerkafspraak de weging of er zorgen zijn over het aangaan van de toekomstige maatwerkafspraak. Zoals in deze brief uiteengezet, ziet het kabinet dat het aangaan van de maatwerkafspraak in de toekomst een grotere maatschappelijke waarde, op het gebied van klimaat, gezondheid en economie, biedt dan het niet sluiten van een maatwerkafspraak. Daarbij is het voor het kabinet wel belangrijk dat er voor het sluiten van de maatwerkafspraak het vertrouwen is dat het bedrijf een cultuurverandering doorvoert en de maatwerkafspraak na gaat komen, zodat de beoogde klimaatwinst en verbetering voor de leefomgeving ook daadwerkelijk gerealiseerd kunnen worden In de JLoI is al vastgelegd dat TSN een plan maakt om het naleven van wet- en regelgeving (‘compliance') beter te verankeren in de bedrijfscultuur (artikel 12.4). Dit plan wordt extern getoetst. Ook de maatwerkafspraak is een instrument om verder te waarborgen dat TSN verbeteringen op gebied van cultuur en compliance doorvoert.

Vonnis kort geding

Op 24 juli jl. heeft de voorzieningenrechter van de Rechtbank Den Haag uitspraak gedaan in het kort geding van Stichting Gezondheid op 1 tegen de staat met betrekking tot de beoogde maatwerkafspraak. De rechter heeft alle vorderingen afgewezen. De rechter heeft in het vonnis enkele aandachtspunten meegegeven met betrekking tot het belang van objectieve en degelijke monitoring, de GER en het risico van een subsidiefuik:

• De rechter stelt in het vonnis dat de keuze voor uitstootdoelstellingen in plaats van gezondheidsdoelstellingen tot gevolg heeft dat een goed, onafhankelijkheid systeem voor de monitoring van de uitstoot van eminent belang is. De rechter constateert dat op dit moment nog onvoldoende duidelijk is hoe de monitoring en de GER eruit gaan zien. Ook wijst de rechter erop dat veel gegevens afkomstig zijn van het bedrijf zelf. Eerder in deze brief is geschetst hoe het kabinet met de monitoring en de GER omgaat.

• De rechter waarschuwt voor een subsidiefuik in het geval dat TSN ondanks de subsidie van maximaal € 2 miljard noodlijdend zal blijken. De rechter vindt dat het meest aannemelijke scenario is dat zal worden besloten tot nadere subsidieverlening. Het kabinet ziet, met het oog op het staatssteunkader van de Europese Commissie, EU ETS, CBAM en een mogelijk kolenverbod, geen realistisch scenario waarin TSN voor verdere maatwerksteun in aanmerking komt. Tegelijkertijd kan dit scenario nooit volledig uitgesloten worden, omdat wet- en regelgeving en klimaatbeleid in de toekomst kan wijzigen. Daarbij is het goed om op te merken dat een individueel bedrijf niet kan worden uitgesloten van eventueel in de toekomst bestaande generieke subsidie-instrumenten.²²

Waar relevant, worden de aandachtspunten uit de uitspraak meegenomen in het vervolgproces van de totstandkoming van de afspraken.

6. Pad tot definitieve maatwerkafspraak

De in deze brief beschreven recente gebeurtenissen, in aanvulling op een al complex traject, hebben geresulteerd in het feit dat er voor 30 september 2026 geen maatwerkafspraak kan worden gesloten.

Alle ondertekende partijen van de JLoI zijn nog steeds gecommitteerd om op zo kort mogelijke termijn tot een definitieve maatwerkafspraak te komen om de beschreven doelen te kunnen realiseren. Daarom worden de onderhandelingen de komende periode onverminderd doorgezet. In overeenstemming met het bepaalde in artikel 2.13 en artikel 15.2.a uit de JLoI hebben de partijen besloten om een latere datum overeen te komen, namelijk 1 maart 2027. Deze datum is geen harde deadline, maar houdt in dat alle partijen, naast de specifieke opzeggronden die in de JLoI zijn opgenomen, de mogelijkheid hebben om vanaf die datum de JLoI zonder opgave van redenen op te zeggen. De JLoI blijft verder ongewijzigd gelden. Dit betekent dat het kader voor de definitieve maatwerkafspraak hetzelfde blijft en dat alle verplichtingen uit de JLoI blijven staan.

Het streven is dus om uiterlijk 1 maart 2027 tot een definitieve maatwerkafspraak te komen. Dit blijft een zeer ambitieus tijdspad waarin nog veel moet gebeuren. De recente ontwikkelingen hebben invloed op de businesscase van TSN en moeten verwerkt worden voordat het formele notificatieproces voor staatssteun bij de Europese Commissie doorlopen kan worden. Ook dient de relevante (externe) technische, financiële en juridische due dilligence te worden geactualiseerd.

Zoals eerder aangegeven wordt de Tweede Kamer bij een definitieve maatwerkafspraak meegenomen.²³ De budgettaire gevolgen van het uiteindelijke onderhandelingsresultaat worden dan ook onder parlementair voorbehoud gemaakt. Het bedrijf moet op zijn beurt op basis van het onderhandelingsresultaat interne besluitvorming doorlopen om tot een definitief investeringsbesluit ('FID') te komen. En vanzelfsprekend gaat het kabinet graag met de Kamer in debat over de ontwikkelingen rondom TSN, als de Kamer daarom vraagt.

7. Tot slot

Het kabinet blijft zich zoals gezegd inspannen voor een stevig onderhandelingsresultaat. Dat doen we vanuit de overtuiging dat, ook met de genoemde aandachtspunten, de beoogde maatwerkafspraak de beste manier is om op de kortst mogelijke termijn de genoemde doelen voor klimaat, leefomgeving, gezondheidsrisico's van omwonenden, ons verdienvermogen en de strategische autonomie van Nederland en Europa te realiseren. Bij nieuwe relevante ontwikkelingen zullen wij de Kamer informeren.

De minister van Klimaat en Groene Groei,

S. van Veldhoven-van der Meer

De staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat

A.W.H. Bertram

De staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat,

Jo-Annes de Bat

---

1. Kamerstuk 29826, nr. 305.↩︎

2. Het beschikbare maximale budget van 2 miljard euro is als volgt onderverdeeld: 1,2 miljard euro voor de DRP-EAF installatie, 200 miljoen euro voor biomethaan/waterstof en 600 miljoen euro voor aanvullende milieu- en gezondheidsmaatregelen.↩︎

3. Brief aan PS over Intrekken vergunningen Kooks- en Gasfabriek 1 en 2 Tata Steel inclusief afdoeningsvoorstel motie Ml 6-2024.pdf↩︎

4. Tot deze conclusie komen ook Klein et al. (2026). Groene staalindustrie heeft toekomst in Nederland. ESB 111(4856), als reactie op een brief van 117 economen. Daarbij beargumenteren zij dat de elektriciteitskosten op basis van wind op zee in Nederland geen evident nadeel vormen ten opzichte van zon in (Noord)-Spanje en waterkracht in Zweden. De tussenstap in het verduurzamingsplan van TSN met ijzerreductie (DRI) op basis van aardgas kan een kostennadeel geven als gasprijzen in Europa structureel hoger blijven dan buiten de EU, maar dat achten zij beheersbaar door CBAM en doordat bij meer schrootverwerking veel minder aardgas nodig is.↩︎

5. In de Klimaat-en Energieverkenning 2024 raamt het PBL een totale broeikasgasemissie in Nederland van 117 Mt CO2-eq./j in 2030 en 101 Mt CO2-eq./j in 2035. Afgezet tegen de geraamde totale emissie van Nederland in 2035, kunnen de maatwerkafspraken met TSN dus bijdragen aan de reductie met (7,2/ 101 =) 7%.↩︎

6. Kamerstuk 28089, nr. 377.↩︎

7. Gezondheid geborgd, bijlage bij Kamerstuk 28089, nr. 272.↩︎

8. Met geurbesluit pakt OD NZKG geuroverlast Tata Steel aan - Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied - https://odnzkg.nl/nieuws/met-geurbesluit-pakt-od-nzkg-geuroverlast-tata-steel-aan/↩︎

9. Kamerstuk 29826, nr. 311.↩︎

10. Kamerstuk 29826, nr. 266.↩︎

11. Technical Advisory Report Joint Letter of Intent Tata Steel Netherlands | Rijksoverheid.nl↩︎

12. Kamerstuk 28089, nr. 266.↩︎

13. Bijlage bij Kamerstuk 28089, nr. 349: rapportage gezondheidseffecten aanvullende maatregelen JLoI↩︎

14. Tata Steel Nederland start metingen naar ultrafijnstof in de omgeving↩︎

15. Andere onderzoeken door de overheid: RIVM start in 2023 met het structureel meten van ultrafijnstof | RIVM, Verkennende metingen aan ultrafijn stof in het IJmondgebied | RIVM↩︎

16. https://www.luchtmeetnet.nl/↩︎

17. Ultrafijnstof in de lucht | Compendium voor de Leefomgeving↩︎

18. https://www.mdpi.com/1660-4601/15/6/1192↩︎

19. Project 'Laat je Horen' start in Wijk aan Zee | Gemeente Beverwijk↩︎

20. Kamerstuk 29826, nr. 266; gesprek vaste Kamercommissie voor Infrastructuur en Waterstaat met Expertgroep Gezondheid IJmond en Commissie mer over de gezondheidseffecten van de Joint Letter of Intent met Tata Steel d.d. 19 maart 2026.↩︎

21. Kamerstuk 28089, nr. 349.↩︎

22. Zie kenmerk 2026D15598 en Aanhangsel van de Handelingen, vergaderjaar 2025-2026, nr. 1508.↩︎

23. Kamerstuk 29826, nr. 209.↩︎