Preview document (🔗 origineel)

---

De Koningin



Datum

Uw brief (Kenmerk)

Ons kenmerk





BZ 2008-676M  

Onderwerp

Nader rapport over de Ontwerp-Miljoenennota 2009



Blijkens de mededeling van de directeur van Uw Kabinet van 1 september
2008, nummer 08.002342, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn
advies betreffende bovengenoemde Ontwerp-Miljoenennota 2009 rechtstreeks
aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 8 september 2008, nr.
W06.08.0308/III, biedt ik U hierbij aan.

De Ontwerp-Miljoenennota 2009 geeft de Raad van State aanleiding tot het
maken van een aantal inhoudelijke opmerkingen. De adviezen en suggesties
van de Raad zullen hieronder stuk voor stuk worden besproken. Het
kabinet wil echter beginnen met het uitspreken van zijn welgemeende
waardering voor het Raadsadvies.

1. Tevredenheid en vertrouwen

De Raad stelt dat de Miljoenennota tevredenheid en vertrouwen
uitstraalt. En daar is ook reden toe volgens de Raad. Binnen de Eurozone
behoort Nederland tot de best presterende landen wat betreft het
EMU-saldo. Daarnaast spreekt de Raad zijn waardering uit voor het
kabinet, omdat het kabinet nadrukkelijk aan de uitgangspunten van het
trendmatige beleid vasthoudt.

Het kabinet deelt de zorgen van de Raad over de grote tekorten in een
aantal andere Europese landen. Ondanks de beter dan verwachte
begrotingsuitkomsten, voldoen een aantal lidstaten niet aan de
verplichtingen uit het Stabiliteits- en Groeipact (SGP). Nederland heeft
dan ook herhaaldelijk aangegeven dat sommige lidstaten een grotere
verbetering van de overheidsfinanciën moeten nastreven en is van
mening dat het beschikbare instrumentarium moet worden benut zodra dat
nodig blijkt. In dit kader heeft Nederland gepleit voor het inzetten
van een waarschuwing voor Frankrijk en Roemenië. Nederland is dan ook
verheugd dat de Commissie voor het eerst een ‘policy advice’ aan
Frankrijk gaf op 28 mei 2008 en aan Roemenië op 12 juni 2008.

Tegelijk vraagt de Raad nadrukkelijk aandacht voor structurele
verschuivingen in de economische en financiële verhoudingen. Dit uit
zich in turbulente wereldmarkten (zowel de financiële markten als
grondstoffen) en in een door de vergrijzing op termijn krimpende
beroepsbevolking en lagere economische groei. De Raad stelt dat een
duurzaam houdbare welvaart op grond van deze ontwikkelingen een grotere
behoedzaamheid verlangt dan waarvan de Miljoenennota 2009 blijk geeft.

Het kabinet deelt de analyse dat op grond van deze ontwikkelingen het
streven naar een duurzaam houdbare welvaart een behoedzaam beleid vergt
en dat het vermogen tot veranderen van de marktsectoren en de publieke
sector gestimuleerd dient te worden. De behoedzaamheid van het
kabinetsbeleid komt tot uiting in het vasthouden aan een prudent
begrotingsbeleid, óók in economisch zwaardere tijden en bij tijdelijk
hogere aardgasbaten. Het streven naar prudentie en houdbaarheid wordt
ook zichtbaar in de maatregelen die het aantrekkelijker maken voor
ouderen om te blijven werken, maatregelen die nog krachtiger worden
doorgezet dan oorspronkelijk voorzien in het Coalitieakkoord.

2. Houdbare welvaart

a. Houdbaarheid van de overheidsfinanciën en aardgasbaten

De Raad stelt met recht dat de tijdelijk hogere aardgasbaten het beeld
van de overheidsfinanciën en de houdbaarheid daarvan vertekenen. In dit
kader merkt de Raad op dat het structurele saldo een beperkt kompas
biedt voor houdbare overheidsfinanciën, aangezien in dit saldo niet
gecorrigeerd wordt voor de tijdelijk hogere gasbaten. De Raad wijst
hierbij op het sterk dalende robuuste saldo.

Het kabinet is zich zeer bewust van de tijdelijkheid en eindigheid van
de aardgasinkomsten en werkt dan ook langs de lijnen van het
Coalitieakkoord door aan de realisatie van de ambitie om het
houdbaarheidstekort te reduceren. Dit gebeurt via een breed scala aan
maatregelen op het terrein van budgettair beleid, participatie en andere
maatregelen die ook na 2011 bijdragen aan het versterken van de
financiële houdbaarheid.

Het kabinet hecht er aan vast te houden aan de vastgestelde
begrotingskaders en begrotingssystematiek. Deze kaders zorgen er voor
dat de aardgasmeevallers in de kabinetsperiode niet worden aangewend
voor hogere uitgaven of lastenverlichting, maar geheel ten goede komen
van aflossing van de staatsschuld. De kaders fungeren zo als
‘robuust’ kompas voor een verantwoord generatiebewust beleid. Het
Centraal Planbureau (CPB) spreekt hierover in waarderende termen in de
Macro Economische Verkenningen 2009. Het CPB ziet de aanpassing van de
voeding van het FES door dit kabinet als een verbetering, waardoor de
hogere aardgasbaten niet leiden tot bestedingsdwang via dit
begrotingsfonds. Ook het besluit om de rentebetalingen buiten de kaders
te plaatsen kan rekenen op de instemming van het CPB. Bij
gelijkblijvende reële rente impliceert een hogere inflatie een hogere
nominale rente. Doordat de rentebetalingen buiten de kaders blijven,
leidt deze rentestijging niet tot verdringing van andere uitgaven.

Verder merkt het CPB op dat het structurele en robuuste saldo in de
praktijk geen betrouwbaar kompas vormen voor het begrotingsbeleid. De
reden daarvan is eenvoudig: het is heel moeilijk om vast te stellen in
welke fase van de conjunctuur we ons bevinden. Dat heeft tot gevolg dat
het ook moeilijk is om ex ante vast te stellen welk deel van het
EMU-saldo conjunctureel van aard is, en dus ook om het structurele en
robuuste EMU-saldo te bepalen. Sturen op de meting van het structurele
of robuuste saldo zou dus juist kunnen leiden tot ongewenste
bestuurlijke onrust op het begrotingsfront. Dit staat haaks op de
principes van het trendmatig begrotingsbeleid. Het sturen op basis van
begrotingskaders is hieraan praktisch superieur, terwijl er wel degelijk
wordt gewaarborgd dat aardgasmeevallers niet worden ‘verjubeld’.

Technischer benaderd wordt de verslechtering van het robuuste saldo
vooral veroorzaakt door de incidentele aanwending van de ruilvoetwinst
in 2009 en de manier waarop het CPB het feitelijk saldo corrigeert voor
conjunctuur én welk structureel saldo wordt gebruikt voor berekenen van
het robuust saldo. Het CPB en de Europese Commissie (EC) hebben
verschillende methodes om het feitelijk saldo te schonen voor
conjuncturele effecten. Het komt wel vaker voor dat de twee meetmethodes
uit elkaar lopen, maar het verschil is op dit moment erg opvallend. Het
CPB gebruikt haar eigen structurele saldo voor het berekenen van het
robuust saldo. Dit saldo is 1,7% lager dan het saldo volgens de EC
methode. Indien de EC methode zou zijn gebruikt als basis voor het
berekenen van het robuuste saldo, dan zou het robuuste saldo 1,7% hoger
uitkomen. In dat geval zou het robuust saldo nauwelijks verslechterd
zijn.

De suggestie van de Raad dat de verslechtering van de berekening van het
robuuste saldo noopt tot een opnieuw bezien van de aanpak van het
houdbaarheidstekort lijkt, gegeven bovenstaande analyse, voorbarig. Dat
neemt niet weg dat het Kabinet de financiële houdbaarheid onveranderd
hoog in het vaandel heeft staan.

b. Participatie

De Raad spreekt in zijn advies waardering uit voor de maatregelen van
het kabinet om de indexering van de tweede belastingschijf in de
inkomstenbelasting vanaf 2011 gedeeltelijk te beperken en werknemers de
mogelijkheid te bieden te besluiten tot het geheel of gedeeltelijk
uitstellen van de ingangsdatum van hun AOW-uitkering. Tegelijk zijn er
twijfels bij de Raad of deze maatregelen voldoende zoden aan de dijk
zetten om de ambitie van de 80%-participatiedoelstelling te bereiken en
de financiële houdbaarheid voldoende te versterken.

Een aantal observaties is hierbij van belang. Ten eerste wordt een deel
van de toename van de participatiegraad naar het beoogde doel van 80
procent bereikt door een autonome stijging van de arbeidsdeelname. Deze
autonome stijging is deels het gevolg van de hogere arbeidsdeelname van
jongere cohorten vrouwen. Ten tweede maakt het kabinet langer doorwerken
financieel aantrekkelijker, maar de keuzevrijheid van de werknemers
staat hierbij voorop. Het kabinet beziet het streven naar een hogere
arbeidsdeelname in samenhang met sociale doelstellingen en de
aansluiting bij de voorkeuren van werknemers. In dit kader is het
kabinetbeleid er op gericht om de welhaast onvermijdelijk lijkende
verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd, te voorkomen, zoals ook
in de kabinetsreactie op het advies van de Commissie Arbeidsparticipatie
is aangegeven, 

Het kabinet deelt de analyse van de Raad dat een toename van de
arbeidsparticipatie een cruciaal ingrediënt vormt in het beleidsrecept
van het kabinet om de financiële houdbaarheid van de Nederlandse
overheidsfinanciën te versterken. Om de arbeidsdeelname te bevorderen
neemt het kabinet maatregelen die werken lonender maken. Het kabinet is
bereid de WW-premie voor werknemers tot nul te reduceren in de context
van gesprekken met de sociale partners over de loontontwikkeling.
Daarnaast wordt, door nieuwe inkomensafhankelijke arbeidskortingen (720
miljoen in 2009) de stap naar werken aantrekkelijker. Om ouderen te
stimuleren langer door te werken komt er een bonus voor mensen die
doorwerken na hun 62e.  Deze doorwerkbonus wordt uitgekeerd in elk jaar
dat de desbetreffende persoon nog werkt. Het kabinet zet ook in op
nadere afspraken met de sociale partners die positief uitwerken voor de
arbeidsparticipatie, in vervolg op de aanbevelingen die de commissie
Arbeidsparticipatie heeft gedaan.

 

c. Arbeidsproductiviteit

De Raad stelt terecht dat groei van de productiviteit de toekomstige
motor van economische groei moet worden, als de beroepsbevolking op
termijn krimpt door de vergrijzing. De Raad spreekt in dit kader zijn
zorg uit over de daling van de uitgaven aan onderzoek en ontwikkeling in
Nederland sinds 2000, en de in Europees verband lage overheidsuitgaven
per onderwijsdeelnemer.

Het kabinet deelt het gevoel van urgentie bij het versterken van de
productiviteitsgroei in Nederland. In dit kader stimuleert het kabinet
innovatie door een selectieve voortzetting van aflopende projecten
binnen het Fonds Economische Structuurversterking (FES) op het gebied
van kennis, innovatie en onderwijs. Het kabinet zet hiervoor de komende
jaren maximaal 500 miljoen uit het FES in. Daarnaast wordt komend jaar
extra geld ingezet voor maatschappelijke innovatieprogramma’s, voor
speur en ontwikkelingswerk (WBSO) en worden er innovatiekredieten
beschikbaar gesteld om risicovolle innovatieprojecten van het midden- en
kleinbedrijf te ondersteunen. 

Belangrijke aantekening van het kabinet bij de analyse van de Raad is
overigens wel dat de publieke uitgaven aan onderzoek en ontwikkeling in
Nederland boven het Europese gemiddelde liggen en de private uitgaven op
dit terrein Europees juist achterblijven. Tweede aantekening is dat de
Nederlandse beroepsbevolking in internationaal perspectief goed tot zeer
goed geschoold zijn. Overigens merkt het kabinet op dat de door de Raad
voorgestelde extra uitgaven voor innovatie en verhoging van de
onderwijskwaliteit op zichzelf weer moet wedijveren met het beleid tot
verdere versterking van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën.

d. Koopkracht

De Raad onderschrijft de analyse van het kabinet dat een verantwoorde
loonontwikkeling in de huidige economische situatie zeer belangrijk is
en begrijpt de maatregelen die getroffen zijn, om de inflatie te
beperken. Daarbij tekent de Raad aan dat de rekening van de compensatie
van koopkrachtverlies een goede en structurele dekking behoeft op lange
termijn.

Het kabinet onderschrijft dit van harte en dekt de voorgenomen
maatregelen dan ook op solide wijze. Het kabinet heeft er voor gekozen
op korte termijn lastenverlichting te geven om de koopkracht van burgers
te beschermen en een loon-prijsspiraal te helpen voorkomen. Binnen deze
kabinetsperiode wordt een groot deel van deze lastenverlichting
structureel gedekt. Van structurele financiering uit tijdelijke
aardgaswinsten en ruilvoetwinsten, zoals de Raad stelt, is geen sprake.
Structureel is daarenboven ruimte beschikbaar omdat met de afgesproken
houdbaarheidsbijdrage een grotere houdbaarheidswinst wordt gerealiseerd
dan bij de doorrekening van het Coalitieakkoord werd verondersteld. Op
deze manier worden tegelijkertijd het kortetermijnbelang voor burgers en
het langere termijndoel van houdbare overheidsfinanciën gediend. 

Publieke dienstverlening: minder mensen en middelen

De Raad merkt op dat het beroep op de publieke dienstverlening zal
toenemen in de toekomst, terwijl er door de vergrijzing tegelijk minder
mensen en middelen beschikbaar zijn. De Raad maakt zich zorgen over de
grote vervangingsvraag bij de zorg, het onderwijs en de politie. Verder
wijst de Raad op de noodzaak selectief te zijn in de overheidsuitgaven
en de effectiviteit van de publieke dienstverlening te verhogen.

a. Publieke dienstverlening

Het kabinet onderschrijft het belang van een betaalbare en kwalitatief
hoogwaardige publieke dienstverlening, nu en in de toekomst. Een hogere
productiviteit in de collectieve sector draagt bij aan het bereiken van
een hogere kwaliteit tegen lagere kosten en een geringer beslag op
schaars personeel. Daarom werkt het kabinet aan een kleinere en
efficiëntere overheid langs de lijnen van het Coalitieakkoord. Hierop
is uitgebreid ingegaan in onze reactie op uw advies over de
Ontwerp-Miljoenennota van afgelopen jaar. Daarbij zet het kabinet ook
komend jaar geld in voor maatschappelijke innovatieprogramma’s, die
een bijdrage leveren aan de toekomstige productiviteit en kwaliteit in
de publieke dienstverlening.

Het kabinet realiseert zich dat naast het verhogen van de productiviteit
in de collectieve sector inspanningen geleverd moeten worden om
voldoende goede mensen aan te trekken en te behouden voor het onderwijs,
de zorg en de politie. Met betrekking tot het onderwijs merkt het
kabinet op dat in het najaar van 2007 het Actieplan Leerkracht is
opgesteld. In dit actieplan zijn maatregelen genomen om het dreigende
kwalitatieve en kwantitatieve tekort aan leraren te voorkomen. In 2009
wordt een begin gemaakt met de uitvoering van het actieplan. De hierin
opgenomen maatregelen dragen er aan bij dat leraren beter worden
beloond, meer oudere leraren voor het onderwijs worden behouden, de
opleiding van leraren wordt verbeterd (bijvoorbeeld taal- en
rekenonderwijs) en de kwaliteit van leraren wordt vergroot. 

Wat betreft de zorgsector investeert het kabinet via het
Zorginnovatieplatform in innovaties die de zorgverlening efficiënter en
kwalitatief beter maken en die bijdragen aan het verlichten van de
werkdruk. Het aantrekken en behouden van voldoende personeel is in
eerste instantie een verantwoordelijkheid van de zorginstellingen zelf.
De dreigende tekorten overstijgen echter de oplossingsmogelijkheden van
de individuele instellingen en op sommige punten ook die van de sociale
partners. Daarom is er een actieplan Werken aan de Zorg om samen met
werkgevers- en werknemersorganisaties en andere betrokken partijen het
dreigende personeelstekort het hoofd te bieden. Ook investeert het
kabinet fors in stageplaatsen voor studenten in het zorgonderwijs. Er
komt meer aandacht voor het werven van groepen mensen die nu nog niet in
de zorg werken. En als werknemers met een deeltijdbaan in de zorg
allemaal twee uur per week extra werken, scheelt dat al tienduizenden
extra arbeidsplaatsen.

b. Selectieve aanwending publieke middelen

De Raad wijst in zijn advies terecht op het belang van een selectieve en
effectieve aanwending van publieke middelen. Het kabinet geeft hier
onder andere invulling aan door het beheersbaar maken van collectieve
regelingen zoals de kinderopvang en de Algemene Wet Bijzondere
Ziektekosten (AWBZ). Uitgangspunt is dat de groepen die het nodig hebben
een beroep kunnen blijven doen op de regelingen, maar dat oneigenlijk
gebruik wordt tegengegaan. Daardoor worden deze regelingen op een
verantwoorde manier selectiever en beter beheersbaar gemaakt.

Tot slot

Het kabinet heeft de overtuiging dat het, in een tijd van versnelde
globalisering, de juiste keuze maakt door voortdurend te blijven zoeken
naar nieuwe manieren om tegelijk het veranderingsvermogen van onze
economie te verbeteren én mensen houvast en perspectief op nieuw werk
te bieden op het moment dat ze in de knel komen. In de Miljoenennota
2009 wordt duidelijk welke keuzes daarvoor dit jaar zijn gemaakt. De
verschillende constructieve aanbevelingen van de Raad zullen echter, nu
en in de toekomst, een vruchtbare rol kunnen en moeten spelen bij het
vaststellen van het kabinetsbeleid.

In gevolge de door Uwe Majesteit bij besluit van 6 maart 1992, nummer
92.002038 verleende machtiging zal ondergetekende de begrotingsstukken
voor het dienstjaar 2009 op dinsdag 16 september 2008 aanbieden aan de
Tweede Kamer der Staten – Generaal.

Hoogachtend,

De minister van Financiën,

Wouter Bos

	 PAGE  2  /  NUMPAGES \* ARABIC \* MERGEFORMAT  7 

Directie Begrotingszaken

Inlichtingen

mw. K.E. Hüner

T 070-342 7347

F 070-342 7946

E K.E.Huner@minfin.nl