Preview document (🔗 origineel)

---

29 279	Rechtsstaat en Rechtsorde

Nr. 		Verslag van een schriftelijk overleg

Vastgesteld d.d. …

Binnen de vaste commissie voor Justitie hebben enkele fracties de
behoefte over de brief van de minister van Justitie d.d. 26 mei 2008 (29
279, nr. 74) inzake het rapport van het Wetenschappelijk Onderzoek- en
Documentatiecentrum: “Wet en werkelijkheid” enkele vragen en
opmerkingen voor te leggen. Bij brief van ... heeft de minister deze
beantwoord. Vragen en antwoorden zijn hierna afgedrukt.

De voorzitter van de commissie

De Pater – van der Meer

Adjunct-griffier van de commissie

Van Doorn

 

Inhoudsopgave

I	Vragen vanuit de fracties

1. Inleiding									1

2. Interventies en doelbereiking							2

3, Tijd, continuïteit en de ambities van de wetgever				2

4. Knelpunten									3

5. Clearing House voor Wetsevaluatie						4

II 	Reactie van de minister

I	Vragen vanuit de fracties

1. Inleiding

De leden van de CDA-fractie vinden het een goede zaak dat op metaniveau
is gekeken naar wetsevaluaties. Dat helpt ook de Kamer bij het
reflecteren op het eigen functioneren.

De leden van de PvdA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van
het onderzoek “Wet en werkelijkheid van het Wetenschappelijk
Onderzoek- en Documentatiecentrum (hierna: WODC) en de daarbij behorende
kabinetsreactie. Deze leden delen de mening van de minister van Justitie
dat, hoewel het onderzoek niet representatief is voor wetten en
wetsevaluaties, dat het de wetgever in zeker zin een spiegel voorhoudt.
Deze leden menen tussen de regels van het onderzoeksrapport door te
kunnen lezen dat -enigszins gechargeerd gesteld - de wetgever in veel
gevallen nauwelijks een idee heeft over de effectiviteit van wetten en
het daaruit voortvloeiende beleid. Deelt de minister die mening? Zo ja,
waarom? Zo neen, waarom niet?

De leden van de SP-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van
de reactie van de minister op het WODC-onderzoek “Wet en
werkelijkheid”. Zij hebben naar aanleiding hiervan enkele vragen.

De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van de brief van de
minister van justitie

inzake de kabinetsreactie op het WODC-onderzoek “Wet en
werkelijkheid”. Zij menen dat het een belangrijke handreiking is aan
alle departementen bij het ontwikkelen van nieuwe wetgeving en ten
behoeve van een gedegen evaluatie van (de werking van) ontwikkelde
wetgeving.

2. Interventies en doelbereiking

De leden van de CDA-fractie merken op dat aan wetten belangrijke
sturende vermogens worden toegeschreven. Het lijkt dan alsof een wet
rechtstreeks kan ingrijpen in de werkelijkheid en die ook rechtstreeks
kan veranderen. Doelbereiking is volgen deze leden daarentegen een
sociaal proces. Het gaat om ketens van gebeurtenissen, patronen of
gedragsprocessen. Dat betekent dat van belang is hoe maatschappelijke
effecten tot stand komen. Dat levert veel meer inzicht op dan het
simpele ‘what works’ denken dat zich alleen richt op het in kaart
brengen van de eindeffecten. De insteek die de meta-evaluatie kiest om
achterliggende mechanismen en contextfactoren bloot te leggen, spreekt
deze leden dan ook zeer aan. Het is evident dat de context daarbij een
cruciale rol speelt. In de reactie van de regering is nergens terug te
vinden dat ook de regering hecht aan dit procesperspectief en aan het
krijgen van inzicht in mechanismen die in bepaalde contexten effectief
zijn. Graag horen deze leden hoe de regering aankijkt tegen het
procesperspectief dat in de meta-evaluatie is gebruikt.

De leden van de PvdA-fractie lezen dat één van de conclusies uit het
WODC-onderzoek is, dat de doelbereiking van een wet hoger is als
uitvoerende organisaties de enige normadressaat zijn. Als wetten zich
tot burgers richten, wordt het met de wet beoogde doel minder bereikt.
De uitvoeringsorganisaties lijken beter in staat wetten te interpreteren
en (te laten) toepassen. De minister schrijft elders in de
kabinetsreactie dat aangezien het sturingspotentieel van de wetgever
niet grenzeloos is, de regering de nadruk legt op de eigen
verantwoordelijkheid van burgers en maatschappelijke verbanden. Deze
leden vragen echter, gezien het bovenstaande, of het sturingspotentieel
van de wetgever niet meer op uitvoerende organisaties als normadressaat
van wetten moet worden gericht in plaats van op burgers.

De leden van de VVD-fractie vragen de minister op welke wijze de
prominente plaats van ‘uitvoerbaarheid’ bij de toetsing door het
ministerie van Justitie in het wetgevingstraject voor de Kamer terug te
zien zal zijn.

3. Tijd, continuïteit en de ambities van de wetgever

De leden van de SP-fractie kunnen zich in algemene zin vinden in de
conclusie dat de wetgever zorg moet dragen voor voldoende tijd en ruimte
voor de uitvoering van nieuwe wetten. Niettemin vragen zij hoe absoluut
deze conclusie moet worden opgevat. Geen wet is hetzelfde en soms is het
al vrij snel duidelijk dat er alsnog iets moet worden aangepast of
gewijzigd, of dat het beter anders kan worden geregeld dan
oorspronkelijk gedacht. Bij ieder concreet wetsvoorstel zullen de
regering en de Kamer zich rekenschap moeten geven van het feit dat het
de normadressaten zijn die de wijzigingen ondergaan. Zolang het voor de
mensen op wie de wet betrekking heeft duidelijk is wat er gebeurt en wat
er verandert, is er op zichzelf geen probleem. Graag ontvangen deze
leden een reactie van de minister op dit punt.

De leden van de SP-fractie delen in algemene zin eveneens de mening van
de regering dat men bij een te snelle evaluatie van een wet nog niet kan
weten of de gestelde doelen zijn bereikt. Een tussenevaluatie kan naar
de mening van deze leden echter soms wel nuttig zijn. Ook hierbij geldt
toch dat in concrete gevallen, bij ieder wetsvoorstel afzonderlijk,
bepaald kan en moet worden wat er al kan worden verwacht van de wet die
geëvalueerd wordt?

De aan het woord zijnde leden hebben voorts een vraag over ‘het
niet-grenzeloze sturingspotentieel’ van de wetgever. De regering legt
in haar beleidsprogramma de nadruk op de eigen verantwoordelijkheid van
burgers en maatschappelijke verbanden. Hiertoe behoort toch ook
nadrukkelijk de eigen verantwoordelijkheid van de overheden zelf? Graag
zien de leden van de SP-fractie deze opvatting bevestigd.

De leden van de VVD-fractie lezen in het WODC-rapport dat evaluatie na
een langere periode vaak effectiever, bruikbaarder en betrouwbaarder is.
Zij vragen de minister om een reactie op deze conclusie. Wordt hier enig
gevolg aan gegeven? Zo ja, op welke wijze? In hoeverre past dit in de
doelstelling van het kabinet om efficiënter te werken en geen onnodige
informatie te verzamelen? Hoe verhouden deze conclusie en de eventuele
voornemens zich tot de horizonbepaling in wetgeving?

De minister geeft aan dat terughoudendheid met regelgeving is geboden en
dat uiteraard de wetgever, maar zeker ook anderen, dit moeten beseffen.
De leden van de VVD-fractie vragen de minister nader inzichtelijk te
maken waar de hij precies op doelt. Verzoekt de minister
terughoudendheid ten aanzien van initiatiefwetsvoorstellen en of nieuwe
wetgeving? Bijvoorbeeld om zo meer prioriteit te kunnen geven aan het
afronden van reeds zeer langlopende wetgevingsdossiers die voorliggen op
het terrein van het civiele recht? Zo ligt er momenteel een wetsvoorstel
voor inzake personenvennootschappen dat in januari 2005 met algemene
stemmen is aangenomen door de Tweede Kamer, maar waarvan de Eerste Kamer
in mei 2007 heeft besloten de bespreking van de nadere procedure aan te
houden tot de Invoeringswet de Kamer heeft bereikt. Graag ontvangen deze
leden een toelichting van de minister.

Hoe zal de minister zorgen voor een cultuur op de departementen
waarbinnen bij ontwikkeling van wetgeving ook uitdrukkelijk de nuloptie
wordt afgewogen?

4. Knelpunten

De leden van de CDA-fractie merken op dat de meta-evaluatie nog eens
duidelijk maakt dat elke wet ten minste aan de basisvoorwaarden moet
voldoen dat de achterliggende veronderstellingen (beleidstheorie) moeten
kloppen en dat voorzien is in voldoende inzet van mensen en middelen om
de wet uit te voeren. Graag horen deze leden op welke wijze nu wordt
nagegaan of nieuwe wetgeving aan deze twee basisvoorwaarden voldoet. De
periode tussen de inwerkingtreding van de nieuwe wet en de afgesproken
termijn voor evaluatie is blijkens de meta-evaluatie te kort. Welke
conclusies verbindt de minister hieraan? Wat is volgens de minister een
goede standaard voor de termijn waarop wetgeving wordt geëvalueerd?

Het valt de leden van de CDA-fractie voorts op dat een opvallend
resultaat van de meta-evaluatie is, dat ook bij succesvolle wetten zich
knelpunten voordoen. Te denken valt daarbij aan gebrekkig toezicht en
controle, bureaucratie en veronachtzaming van het cliëntperspectief. De
naleving van de succesvolle wetten blijkt echter niet afhankelijk van de
aanwezigheid van deze knelpunten. Bij de minder succesvolle wetten
blijkt de context er vooral toe te leiden dat implementatie en
gedragsverandering nauwelijks van de grond komen. De leden van de
CDA-fractie vinden dat deze bevindingen een nadere analyse van de
regering verdienen. Hier gaat hier immers over de randvoorwaarden voor
efficiënte en effectieve wetgeving. De meerwaarde van deze
meta-evaluatie is deze leden verder vooral gelegen in het blootleggen
van sturingsmechanismen. Opvallend is dat geconditioneerde zelfsturing
er negatief uitspringt, terwijl de oprichting of verzelfstandiging van
organisaties over het algemeen positief uitpakt. Checks & balances,
integrale aanpak, regierol gemeenten, versobering & transparantie,
publiek-private afstemming en rechtshandhaving springen er ook redelijk
gunstig uit. Het is weinig verrassend dat wetgeving inderdaad beter
scoort als het aansluit bij bestaande bestuurs- en organisatieculturen.
Wel verrassend is echter de uitkomst dat grotere organisaties de wet
beter naleven dan kleine organisatie. Graag horen deze leden hoe de
minister aan de slag gaat met deze eerste bevindingen over werkzame
mechanismen en contextfactoren. Zij helpen beleid en wetgeving immers
‘evidence-based’ te maken. Hoe werken deze resultaten door in de
beleidsontwikkelings- en wetgevingpraktijk op de ministeries?

De leden van de PvdA-fractie hebben de reactie van de minister gelezen
op de door de onderzoekers geconstateerde knelpunten die er op wijzen
‘dat de wetgever niet alles vermag en dat een zekere bescheidenheid in
de verwachtingen over de doelbereiking op zijn plaats is’. De minister
stelt voor dat bij de voorbereiding van wetgeving de betrokkenen moeten
worden geconsulteerd om zo inzicht te krijgen in de maatschappelijke
context van de voorgenomen wet. Deze leden delen de mening dat wetten
beter zullen landen als van te voren voldoende rekening is gehouden met
de mening van de betrokkenen. Wel  vragen zij of er vaker van wetgeving
afgezien moet worden, als de wetgever inderdaad “niet alles vermag en
dat een zekere bescheidenheid in de verwachtingen over de doelbereiking
op zijn plaats is”.

De leden van de SP-fractie lezen dat 'diverse normadressaten onvoldoende
kennis over de inhoud van de wet lijken te beschikken’. Om welke
normadressaten gaat het hier vooral? Kan de minister een begin van een
oplossing geven voor dit geconstateerde knelpunt?

De leden van de VVD-fractie merken op dat de minister aangeeft aan dat
de wetgever tot uitbreiding komt van internetconsultatie en voortzetting
en intensivering van het gebruik van startnotities. Op welke wijze geven
andere departementen gevolg geven aan de knelpunten? Zijn er nog meer
maatregelen voorzien om de knelpunten aan te pakken?

5. Clearing House voor Wetsevaluatie

De leden van de CDA-fractie merken op dat uit de meta-evaluatie
duidelijke aanknopingspunten voor wetsevaluatie zijn af te leiden. De
minister geeft ook aan te willen werken aan een Clearing House voor
Wetsevaluatie. Volgens deze leden zal in elke evaluatie de centrale
vraag moeten zijn hoe de maatschappelijke effecten tot stand komen. Deze
procesinsteek komt nu in de wetsevaluaties nauwelijks voor. De meeste
evaluaties gaan enkel na of het doel is bereikt en beschrijven
feitelijke gebeurtenissen en de implementatie van de wet. Het
reconstrueren van de met wettelijke interventies te activeren
mechanismen gebeurt nauwelijks. Bij veel ministeries vertoont het
wetsevaluatiebeleid nog veel hiaten. Het ministerie van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport heeft wel een uitgebreid evaluatieprogramma. Het is
volgens deze leden wenselijk dat alle ministeries een dergelijk
evaluatieprogramma hebben en dat elke evaluatie is gebaseerd op
eenzelfde format voor evaluatie. Wanneer wetsevaluaties gebruik maken
van een vergelijkbaar format, waarin een centrale vraag is hoe
maatschappelijke effecten tot stand komen, dan is het ook eenvoudiger
meta-evaluaties uit te voeren en lessen voor de toekomst af te leiden.
Is de regering bereid de hoe-vraag een belangrijke rol te geven in de
verdere uitwerking van het Clearing House voor Wetsevaluatie?

De leden van de PvdA-fractie zijn in principe voorstander van een
Clearing House voor Wetsevaluatie (hierna: CHW), mits daar daadwerkelijk
kennis mee wordt verkregen over wetgeving en over de ‘werkzame
bestanddelen van de interventies die in wetgeving geregeld worden’.
Belangrijker nog achten zij het dat deze kennis ook daadwerkelijk zal
worden aangewend bij het maken van wetten. Hoe kan dat worden
gegarandeerd? De aan het woord zijnde leden willen graag onderzocht zien
worden in hoeverre wetten en interventies op elkaar inwerken, of elkaar
zelfs storen en tegenwerken. In hoeverre is dit een onderwerp van het
onderzoek?

De leden van de VVD-fractie krijgen  van de minister graag nader inzicht
in het CHW en de rol van de verschillende ministers ten opzichte van dit
instituut. Zijn de ministeries verplicht de vastgestelde vragen te
beantwoorden en het CHW te betrekken bij voorgenomen wetsevaluaties? De
minister preekt in de brief van een veelbelovende vorm van
kenniscumulatie. Deze leden vragen de minister nader toe te lichten wat
het is dat deze vorm zo veelbelovend maakt? Voorts vragen zij de
minister op welke termijn het CHW zal worden opgericht, welke personen
met welke achtergrond zullen worden aangetrokken en wat de te verwachten
personele omvang en kosten zullen zijn.

De aan het woord zijnde leden vragen de minister welke concrete
maatregelen of acties hij zal nemen, in aanvulling op uitbreiding van
internetconsultatie en de oprichting van het CHW, specifiek ter
verbetering van wetsevaluaties op justitieterrein? Vervolgens vragen
deze leden op welke wijze de voor de algemene wetgevingskwaliteitsbeleid
verantwoordelijke ministers, de andere departementen zal aansporen
lering te trekken uit de bevindingen van het onderzoek? Is de minister
bijvoorbeeld voornemens enige richtlijnen op te stellen voor het
uitvoeren van een gedegen en zinvolle evaluatie ten behoeve van de
verschillende ministeries? In hoeverre acht de minister het zinvol
richtlijnen op te stellen omtrent aspecten als de reden voor evaluatie,
de termijn voor het uitvoeren van evaluatie, en aandacht voor de
mechanismen en processen naast de feitelijke gebeurtenissen? De leden
van de VVD-fractie vernemen graag of de vaste vragen, die in het kader
van de werkwijze met het CHW aan de orde zullen komen, kunnen worden
aangemerkt als richtlijnen. Zo neen, waarom niet?

II 	Reactie van de minister

 

 PAGE    

 PAGE   1