Preview document (🔗 origineel)

---

	Aan de Koningin







Onderdeel	Directie Wetgeving

Contactpersoon	mr.dr.J.P. de Jong

Registratienummer	5565176/08/6

Datum	2 oktober 2008

Onderwerp	Nader rapport inzake het voorstel van wet houdende goedkeuring
van de op 26 juli 2007 te Washington tot stand gekomen Overeenkomst
tussen de Europese Unie en de Verenigde Staten van Amerika inzake de
verwerking en overdracht van persoonsgegevens van passagiers
(PNR-gegevens) door luchtvaartmaatschappijen aan het Ministerie van
Binnenlandse Veiligheid van de Verenigde Staten van Amerika
(PNR-Overeenkomst 2007) met briefwisseling en verklaring (Trb. 2007,
129), met memorie van toelichting



	

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 21 mei 2008,
nr. 08.001495, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies
inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen
toekomen.

Dit advies, gedateerd 14 juli 2008, nr. W03.08.0177/II, bied ik U
hierbij aan. 

1. Wederkerigheid

In de periode waarin de PNR-Overeenkomst 2007 tot stand is gekomen was
er slechts sprake van niet veel meer dan een onuitgewerkt voornemen tot
het opleggen van de verplichting aan luchtvaartmaatschappijen die
vluchten uitvoeren naar de lidstaten van de Europese Unie (EU) om
passagiersgegevens te verzamelen en over te dragen aan de
rechtshandhavingsinstanties van de lidstaten, met als doel het voorkomen
en bestrijden van terrorisme, grensoverschrijdende zware criminaliteit
en andere verwante doelen.  Inmiddels is dat voornemen omgezet in een
concreet voorstel van de Europese Commissie voor een kaderbesluit van de
Raad over het gebruik van persoonsgegevens van passagiers (PNR-gegevens)
voor wetshandhavingsdoeleinden (COM(2007) 654 def. ). Het lijdt weinig
twijfel dat wanneer dat voorstel ten tijde van het sluiten van de
PNR-Overeenkomst 2007 beschikbaar zou zijn geweest, de Europese Unie en
de Verenigde Staten in staat zouden zijn geweest artikel 5 van de
PNR-Overeenkomst 2007 duidelijker en meer concreet vorm te geven. Het is
overigens de vraag of dit noodzakelijkerwijs had behoren te leiden tot
het aannemen van de resultaatsverplichting waarop de Raad van State
blijkbaar het oog heeft. Immers, de essentie van de PNR-Overeenkomst
2007 ligt niet hierin dat de EU er voor dient te zorgen dat
luchtvaartmaatschappijen passagiersgegevens afstaan aan de Amerikaanse
autoriteiten. De PNR-Overeenkomst 2007 dient er toe om de
luchtvaartmaatschappijen die vanaf het grondgebied van lidstaten van de
EU vluchten naar de Verenigde Staten uitvoeren zoveel mogelijk te
vrijwaren van conflicterende verplichtingen en tegelijk een zo hoog
mogelijk niveau van bescherming van persoonsgegevens van de betrokken
passagiers te bereiken. Zou de EU dergelijke - in essentie eenzijdige -
verplichtingen opleggen aan in derde landen gevestigde
luchtvaartmaatschappijen die vluchten uitvoeren naar de Europese Unie
dan staat de overheid van een derde land voor de vraag of zij dit, gelet
op het eigen recht en de overige omstandigheden, zo veel mogelijk
faciliteert of niet. 

Dit laatste neemt niet weg dat het advies van de Raad van State wordt
gevolgd. In de memorie van toelichting is rekening gehouden met de
verhouding tussen de PNR-Overeenkomst 2007 en het vorenbedoelde
ontwerpkaderbesluit. Daarnaast is de memorie van toelichting uitgebreid
met de laatste stand van zaken met betrekking tot de besluitvorming over
het ontwerpkaderbesluit.

       

2. Recht op bescherming van persoonsgegevens

a. Doelstellingen van gegevensverstrekking

Ondergetekende is het met de Raad van State eens dat het gebruik van
passagiersgegevens ten behoeve van "strafrechtelijke procedures" en
"andere wettelijk voorgeschreven gevallen", zoals omschreven in
paragraaf I van de van de PNR-Overeenkomst 2007 deel uitmakende brief
van het Ministerie van Binnenlandse Veiligheid van de Verenigde Staten
(DHS-brief), doeleinden zijn waarvan nadere concretisering wenselijk is.
Hoewel aan laatstgenoemde doeleinde de verplichting is gekoppeld van het
Ministerie van Binnenlandse Veiligheid (DHS) de EU te informeren over de
goedkeuring van VS-wetgeving waardoor de verklaringen in deze brief
substantieel worden beïnvloed, zou een uitdrukkelijke opsomming van die
wetgeving, zo mogelijk met een limitatief karakter, uit oogpunt van
welbepaaldheid van doelomschrijvingen de voorkeur verdienen.
Ondergetekende heeft in de memorie van toelichting reeds aangegeven dat
er bij de Europese Commissie op zal worden aangedrongen op dit punt
verdere duidelijkheid te verkrijgen. Het advies van de Raad van State
wordt daarom gevolgd.    

b. Bijzondere persoonsgegevens

Paragraaf III van de DHS-brief voorziet in enkele belangrijke waarborgen
bij de behandeling van bijzondere persoonsgegevens door DHS. Deze
waarborgen zijn procedureel van aard. Het is niettemin wenselijk dat een
meer materiële invulling van de gevallen waarin bijzondere
persoonsgegevens zullen worden verwerkt zou kunnen worden gegeven. In de
memorie van toelichting was reeds aangegeven dat ondergetekende ook dit
punt onder de aandacht van de Europese Commissie zal brengen. Daarom
wordt ook dit advies van de Raad van State gevolgd. 

c. Rechten van passagiers

Wat de rechten van passagiers betreft, is er enerzijds sprake van een
uitbreiding van bestaande rechten ten gunste van passagiers (in
paragraaf IV van de DHS-brief wordt aangegeven dat de reikwijdte van de
bescherming van de Privacy Act 1974 wordt uitgebreid), en anderzijds van
het aanvaarden van de omstandigheid dat de
rechtsbeschermingsmogelijkheden die het sluitstuk vormen van de
bescherming van persoonsgegevens in de Verenigde Staten verschillen van
die in de EU. Het uiteindelijke resultaat van de onderhandelingen merkt
ondergetekende wat de rechten van passagiers betreft aan als een zeker
minimaal aanvaardbaar niveau. Dit niveau lijkt in ieder geval door een
nadere, onderling meer samenhangende concrete omschrijving van de
rechten van passagiers te kunnen worden verhoogd. In de memorie van
toelichting was reeds aangegeven dat ondergetekende ook dit punt onder
de aandacht van de Europese Commissie zal brengen. Ook in dit opzicht
wordt het advies van de Raad van State gevolgd.

d. Doorgifte aan andere instanties binnen de VS en aan derde landen

In paragraaf II van de DHS-brief zijn de mogelijkheden opgesomd voor
doorgifte van passagiersgegevens door DHS aan andere instanties in de
Verenigde Staten, belast met een rechtshandhavingstaak. Die
mogelijkheden zijn, zoals de Raad van State opmerkt, verruimd ten
opzichte van de verdragen ter vervanging waarvan de PNR-Overeenkomst
2007 dient. Ondergetekende wijst er echter op dat de verruiming niet
zozeer algemeen is, als wel betrekking heeft op het aantal instanties
waaraan DHS bevoegd is eenmaal verworven gegevens ter beschikking te
stellen. Hoewel het uit oogpunt van de bescherming van persoonsgegevens
in zijn algemeenheid de voorkeur verdient bij verdragen als het
onderhavige een limitatieve opsomming op te nemen, is het in dit geval
wel de vraag hoe effectief dat zou zijn geweest. Het is van algemene
bekendheid dat de Verenigde Staten een groot aantal verschillende
diensten kennen die zijn belast met rechtshandhavingstaken die zich mede
uitstrekken tot de bestrijding van terrorisme en andere vormen van
ernstige grensoverschrijdende criminaliteit. Dat neemt op zichzelf niet
weg dat het bij een evaluatie niet zou misstaan dat nader wordt bezien
onder welke voorwaarden DHS gegevens doorgeeft aan welke andere diensten
en welke derde landen. Ondergetekende is voornemens dit aan de orde te
stellen bij de Europese Commissie. In zoverre wordt het advies van de
Raad van State gevolgd.

e. Bewaartermijnen

Ondergetekende deelt niet de beoordeling van de Raad van State dat er
uit het oogpunt van bescherming van persoonsgegevens niet of nauwelijks
verschil bestaat tussen de periode waarin de gegevens actief bevraagd
kunnen worden en de periode waarin de gegevens een niet-actieve status
hebben. De PNR-Overeenkomst 2007 maakt dat onderscheid wel degelijk. Er
is immers voorzien in toegangsrestricties tot niet actief bevraagbare
gegevens. Bovendien zal alleen toegang tot deze gegevens kunnen worden
verkregen in concrete gevallen. Ondergetekende wijst er op dat de
PNR-Overeenkomst 2007 juist op het gebied van de bewaartermijnen
belangrijke verbeteringen kent ten opzichte van de eerder afgesloten
akkoorden. Ondergetekende meent daarom dat de suggestie van de Raad van
State tot het organiseren van onafhankelijk toezicht op toegang tot en
gebruik van de niet actief bevraagbare gegevens zich te ver verwijdert
van de aard van de PNR-Overeenkomst 2007. Het volgen van die suggestie
gaat verder dan het vragen van verdere verduidelijking van de tekst van
de PNR-Overeenkomst 2007, maar vergt aanpassing van de inhoud van het
verdrag. Ondergetekende acht dit niet reëel. Het advies van de Raad tot
aanvulling van de memorie van toelichting wordt dan ook niet gevolgd.

f. Betalings- en factureringsgegevens

Passagiers hebben zelf een betrekkelijk grote mate van invloed op het
aantal en de aard van de gegevens die worden verwerkt in een Passenger
Name Record (PNR). De door hen bij de reservering van een vliegreis
gebruikte nummers zullen dan ook in het PNR kunnen worden opgenomen. Dat
geldt bijvoorbeeld voor een frequent flyernummer. Bij creditcardnummers
ligt dit anders. Ingevolge de Data Security Standards die zijn
geformuleerd door de Payment Card Industry, een initiatief waarbij veel
grote Europese luchtvaartmaatschappijen zijn aangesloten, worden
creditcardnummers ter voorkoming van fraude zo min mogelijk verspreid.
Om die reden worden deze nummers door de desbetreffende
luchtvaartmaatschappijen niet meer in het PNR opgenomen. Het advies van
de Raad van State is aanleiding geweest om in de de memorie van
toelichting op dit punt nader in te gaan.    

3. In het voorstel van wet en in de memorie van toelichting zijn, naast
de hierboven verantwoorde wijzigingen, nog enige veranderingen van
ondergeschikte aard aangebracht.

Ik moge U, mede namens mijn ambtgenoot van Buitenlandse Zaken, verzoeken
het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te
zenden.

De Minister van Justitie,

 



  PAGE  5 /  NUMPAGES  \* MERGEFORMAT  5 



Ministerie van Justitie







	j1