Preview document (🔗 origineel)

---

Commissie Auteursrecht

Advies aan de Minister van Justitie over het voorontwerp tot versterking
en verbreding van het toezicht op collectieve beheersorganisaties en het
door prof. Hugenholtz, prof. Visser en prof. Hins in opdracht van het
Wetenschappelijk Onderzoek en Documentatie Centrum verrichte onderzoek
“Geschillenbeslechting en collectief rechtenbeheer – Over tarieven,
transparantie en tribunalen in het auteursrecht” (Advies 1/2008)

maart 2008

Inhoudsopgave

I.	Adviesaanvraag en werkwijze Commissie Auteursrecht 				

I.1.	Adviesaanvraag								

I.2.	Werkwijze Commissie Auteursrecht						

I.3	Opbouw advies								

II.	Het voorontwerp verbreding en versterking toezicht cbo’s

	II.1	Algemeen

	II.2	Voorafgaande vergunning of lijst

	II.3	Toezicht op buitenlandse cbo’s

	II.4	Streefnormering beheerskosten

	II.5	Preventieve toetsing tariefstijgingen

III.	Het rapport ‘Geschillenbeslechting en collectief rechtenbeheer’


	III.1	Algemeen

	III.2	Geschillencommissie en tarieftoetsing

IV.	Samenvatting	 en conclusies								

Bijlage 1: Adviesaanvraag Minister van Justitie d.d. 15 november 2007 

Bijlage 2: Rapport van 19 december 2007 ‘Geschillenbeslechting en
collectief rechtenbeheer – Over tarieven, transparantie en tribunalen
in het auteursrecht’

I.	Adviesaanvraag en werkwijze Commissie Auteursrecht

I.1.	Adviesaanvraag

De minister van Justitie heeft de Commissie Auteursrecht bij brief van
15 november 2007 verzocht zich uit te spreken over het voorontwerp tot
verbreding en versterking van het toezicht op collectieve
beheersorganisaties (hierna: cbo’s). Daarbij is de commissie in het
bijzonder verzocht aandacht te besteden aan de volgende vragen:

of de uitoefening van collectieve beheersactiviteiten aan een
voorafgaande vergunning zou moeten worden onderworpen dan wel of, zoals
thans is geschied, het de voorkeur verdient om de onder toezicht te
plaatsen organisaties met name in (de bijlage bij) een algemene
maatregel van bestuur op te nemen;

of het toezicht op in Nederland actieve buitenlandse collectieve
beheersorganisaties met het herziene voorontwerp voldoende verzekerd is;

welke streefnormering van de beheerskosten van collectieve
beheersorganisaties het meest in de rede ligt;

of de preventieve toetsing van tariefstijgingen door het College van
Toezicht op adequate wijze vorm is gegeven.

De commissie is tevens verzocht de verwachte aanbevelingen inzake
geschillenbeslechting en vergroting van de transparantie bij haar
beraadslagingen te betrekken, die zouden worden gedaan in het kort na de
adviesaanvraag op 19 december 2007 verschenen en in opdracht van het
Wetenschappelijk Onderzoek en Documentatie Centrum van het Ministerie
van Justitie door prof. mr. D.J.G. Visser (Universiteit Leiden), prof.
mr. P.B. Hugenholtz (Universiteit van Amsterdam) en prof. mr. A.W. Hins
(Universiteiten van Amsterdam en Leiden) opgestelde eindrapport
‘geschillenbeslechting en collectief beheer – Over tarieven,
transparantie en tribunalen in het auteursrecht’. De onderzoekers
besteden daarin met name aandacht aan a) tarieftransparantie, normering
van tarieven en de (on)wenselijkheid van een soort geschillencommissie
voor de beslechting van tariefgeschillen. Samengevat worden ter zake
door de onderzoekers de volgende aanbevelingen gedaan:

a.	transparantie: de introductie van een wettelijke
transparantieverplichting met betrekking tot de voor de kenbaarheid van
de tarieven relevante bepalingen - met uitzondering van
concurrentiegevoelige informatie van betalingsplichtigen - in alle
contracten die een bepaald (aanzienlijk) financieel belang te boven
gaan, alsmede in model- en brancheovereenkomsten; aan het College van
Toezicht Auteursrechten (hierna: CvTA) zou een inzagerecht in de door de
cbo’s afgesloten contracten moeten worden toegekend met het doel te
kunnen controleren of de transparantieplicht daadwerkelijk wordt
nageleefd en de afgesloten contracten stroken met de gepubliceerde
tariefvoorwaarden;

b.	tariefnormering: de opname van een aantal algemene tariefbeginselen
in de wet waaraan een geschillenbeslechter of de gewone rechter de
tarieven van cbo’s in de toekomst zou kunnen toetsen. Deze
tariefbeginselen zijn voor een belangrijk deel een codificatie van
tariefregels die in de praktijk reeds door de cbo’s worden gehanteerd,
t.w. (1) het gelijkheidsbeginsel, (2) tarifering op basis van
economische waarde en (3) rekening houden met maatschappelijke en
culturele factoren;

c.	vergoedingsrechten: het ware wenselijk als de wettelijke
vergoedingsrechten met betrekking tot de reprografie, de thuiskopie en
het openbaar uitlenen voortaan door de wetgever zelf (bij AMvB) worden
vastgesteld; het gaat hier om vergoedingsrechten die dermate zijn
‘gefiscaliseerd’, dat een directe verantwoordelijkheid van de
wetgever bij de vaststelling van de vergoedingen aangewezen is;

d.	geschillenregeling: de introductie van een deskundig, snel en
efficiënt werkende geschillenkamer, die een verplichte voorfase vormt
voor de gang naar de civiele rechter en per geschil ad hoc kan worden
samengesteld uit een poule van deskundigen. Deze geschillenkamer moet
snel, uiterlijk binnen een jaar, een advies uitbrengen dat vaak door
partijen zal worden geaccepteerd, omdat de praktijk zal leren dat het
advies meestal door de rechter wordt gevolgd. Dit neemt niet weg dat
steeds een volledige toetsing door de civiele rechter voor partijen open
dient te staan. De bedoeling en de verwachting is dat deze verplichte
deskundige ‘voorfase’ in de meeste gevallen niet tot een verlenging,
maar juist tot een verkorting  van de procedures zal leiden, doordat
partijen zullen afzien van de gang naar de gewone rechter. 

I.2 	Werkwijze Commissie Auteursrecht

De Commissie Auteursrecht (hierna: de commissie) heeft in haar
vergaderingen op 23 januari, 20 februari en 18 maart 2008 beraadslaagd
over de adviesaanvraag. De samenstelling van de Commissie Auteursrecht
is als volgt: prof. mr. J.H. Spoor (voorzitter), mr. B.J. Drijber, prof.
mr. E.J. Dommering, prof. mr. F.W. Grosheide, prof. mr. P.B. Hugenholtz,
mr. N. van Lingen, mr. E.J. Numann, mw. mr. J.A. Schaap en mr. D.W.F.
Verkade. Prof. mr. P.B. Hugenholtz, coauteur van voornoemd rapport,
heeft niet aan de beraadslagingen deelgenomen. Wel heeft hij tijdens
één van de vergaderingen van de commissie een toelichting gegeven op
de inhoud en strekking van het rapport. 

De commissie heeft kennis genomen van de commentaren van belanghebbende
organisaties op het voorontwerp versterking en verbreding toezicht
cbo’s (voor zover die op de website van het Ministerie van Justitie
zijn geplaatst). Tot een systematische vergelijking van haar bevindingen
met de voornoemde commentaren achtte de commissie zich in het licht van
haar opdracht niet gehouden. Uit dit advies zal blijken in hoeverre de
aanbevelingen van de commissie daarmee al dan niet convergeren.

I.3	Opbouw advies 

Het advies is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk II wordt door de
commissie een algemene reactie gegeven op het voorontwerp toezicht,
terwijl in hoofdstuk III de specifieke voorstellen van de onderzoekers
van commentaar worden voorzien. In hoofdstuk IV, ten slotte, geeft de
commissie een samenvatting met aanbevelingen en conclusies van het
advies.  

II.	Het voorontwerp verbreding en versterking toezicht cbo’s 

II.1.	Algemeen

De commissie onderschrijft de in het voorontwerp gesignaleerde noodzaak
tot verbreding van het toezicht tot organisaties van vrijwillig
collectief beheer alsmede de voorgestelde versterking van het
instrumentarium van het CvTA met de administratieve boete en een last
onder dwangsom als nieuwe sancties. Daarbij merkt de commissie op dat de
rechtvaardiging voor de verbreding van het toezicht tot vrijwillige
cbo’s in de eerste plaats ligt in hun specifieke
mededingingsrechtelijke positie;  zij hebben immers de nodige
marktmacht, terwijl er maar een zeer beperkte mate van onderlinge
concurrentie is. Daarnaast is de noodzaak van een adequate bescherming
van zowel rechthebbenden als betalingsplichtigen en gebruikers van
belang. Het verdient naar het oordeel van de commissie aanbeveling deze
aspecten in de memorie van toelichting nader te verduidelijken.

II.2.	Voorafgaande vergunning of lijst

De commissie heeft zich beraden over de vraag of een verbreding van het
toezicht gestalte zou moeten krijgen via de introductie van een
voorafgaande vergunning tot uitoefening van collectieve
beheersactiviteiten dan wel - zoals thans voorzien in het voorontwerp -
via opname in een bij AMvB te wijzigen lijst. Aan beide opties kleven
voor- en nadelen. 

	Een vergunningsstelsel is weliswaar in een aantal opzichten
transparanter, maar de keuze hiervoor heeft ingrijpende consequenties
(vergunningverlenende instantie, aanvraagprocedures, bezwaar en beroep).
Een nadeel zou bovendien kunnen zijn dat de vrije ontwikkeling van
collectieve beheersactiviteiten, die de afgelopen decennia een
geleidelijk karakter heeft gekend, wordt geremd. Een mogelijk vereiste
van een solide financiële situatie voor het verkrijgen van een
vergunning zou voorts een belemmering kunnen vormen voor nieuwkomers en
daarmee monopolievorming in de hand werken. Bovendien kan bij een
vergunningenstelsel de indruk ontstaan dat een garantie wordt afgegeven
tegen eventueel faillissement of deconfiture van een organisatie,
hetgeen kan leiden tot aansprakelijkheidsrisico’s voor de
toezichthouder. 

	Daarom spreekt de commissie een voorkeur uit voor een lijstenstelsel,
dat de voordelen van flexibiliteit en democratische controle heeft.
Opname op de lijst dient te berusten op heldere en objectieve criteria.
Daarbij valt naar het oordeel van de commissie te denken aan een
minimumjaaromzet (incasso) gedurende een representatieve periode van,
bijvoorbeeld, twee jaar.

	

II.3.	Toezicht op buitenlandse cbo’s

De commissie constateert dat er incidenteel buitenlandse organisaties
bij de incasso in Nederland actief zijn, zoals AGICOA, een in
Zwitserland gevestigde organisatie die de rechten exploiteert
van producenten van filmwerken waar het betreft retransmissie, veelal
met betrekking tot omroepprogramma's. Overigens heeft de relatie tussen
Nederlandse en buitenlandse cbo’s in de regel vooral een financieel
karakter. 

	Hoewel de commissie erkent dat het wenselijk ware om ook buitenlandse
organisaties direct aan het Nederlandse toezicht te onderwerpen,
onderkent de commissie dat het lastig is om dit toezicht vanuit
Nederland te effectueren. Daar komt bij dat alsdan zorgvuldig zou moeten
worden bezien dat geen onverenigbaarheid ontstaat met het in de Europese
Unie geregelde vrij verkeer van diensten, de dienstenrichtlijn of de
Richtlijn elektronische handel. Het komt de commissie voor dat daarvoor
bij voorkeur een oplossing op Europees niveau gevonden zou moeten
worden. De commissie heeft daarom met instemming kennis genomen van het
initiatief van de Nederlandse regering om bij de Europese Commissie aan
te dringen op bindende regulering van het grensoverschrijdend collectief
beheer op Europees niveau (Kamerstukken II 2007/08, 31 200 VI, nr. 98,
blz. 13). In afwachting van de uitkomsten daarvan zou de toezichthouder
- waar nodig - alvast indirect ‘grip’ op buitenlandse organisaties
kunnen krijgen door de onder toezicht staande Nederlandse cbo’s nadere
voorwaarden op te leggen voor de samenwerking met buitenlandse
organisaties. Het voorontwerp geeft de toezichthouder daarvoor voldoende
grondslag.

II.4	Streefnormering beheerskosten

De commissie heeft grote aarzelingen bij een algemene wettelijke
streefnormering van de beheerskosten van cbo’s - zelfs bij wijze van
een ‘comply-or-explain’-regime, zoals voorzien in het voorontwerp -,
allereerst omdat onduidelijk is met welke kosten daarbij wel c.q. geen
rekening gehouden zou moeten worden. Voorts is het moeilijk om een
generieke normering aan te brengen in de beheerskosten, bijvoorbeeld
omdat nieuwe organisaties verhoudingsgewijs meer kosten zullen moeten
maken dan bestaande organisaties. Ten slotte merkt de commissie op dat
het College van Toezicht er thans al, zij het in meer algemene zin, op
toeziet dat de totale beheerskosten van cbo’s in een redelijke
verhouding staan tot de geïnde vergoedingen, waarbij ook de kosten
worden betrokken die zijn gemaakt door de afzonderlijke
repartitieorganisaties. Dat beleid kan worden voortgezet en, zonodig,
per organisatie worden aangescherpt. Een algemene wettelijke
streefnormering van de beheerskosten van cbo’s acht de commissie
daarom niet nodig.

II.5	Preventieve toetsing tariefstijgingen

De commissie acht een generiek preventief toezicht op tariefstijgingen
door het College van Toezicht, zoals voorzien in het voorontwerp, te
beperkt, omdat hierdoor slechts tariefstijgingen worden getoetst, maar
niet de tarieven zelf. Bovendien kan het billijkheidskarakter van
tarieven het beste in de individuele context worden beschouwd. Dat
veronderstelt, uit de aard der zaak, een toetsing achteraf in het
concrete geval. 

	Wel is de commissie voorstander van een nadere wettelijke normering van
enkele algemene tariefbeginselen. De commissie onderschrijft op dit punt
de aanbevelingen uit het rapport ‘Geschillenbeslechting en collectief
rechtenbeheer’ (rapport, para. 7.2).

III 	Het rapport ‘Geschillenbeslechting en collectief rechtenbeheer’

III.1	Algemeen

De commissie spreekt allereerst haar waardering uit voor de inhoud van
het rapport en de grondigheid waarmee de onderzoekers zowel veld- als
rechtsvergelijkend onderzoek hebben gedaan. In algemene zin
onderschrijft de commissie de aanbevelingen ter vergroting van de
tarieftransparantie en tot nadere wettelijke normering van de tarieven.
Beide aspecten acht de commissie in het voorontwerp voldoende
gewaarborgd. Ten aanzien van de suggestie om een aantal
vergoedingsrechten, t.w. de repro- en leenrechtvergoeding alsmede de
thuiskopievergoeding, voortaan uitsluitend bij AMvB te regelen onthoudt
de commissie zich op dit moment van een oordeel, vanwege de
spoedeisendheid van het advies, de thans lopende evaluatie van het
thuiskopiestelsel en de complexiteit van de materie. De aanbeveling tot
instelling van een deskundig, snel en efficiënt werkende
geschillenkamer, die een voorfase vormt voor de gang naar de civiele
rechter en per geschil ad hoc kan worden samengesteld uit een poule van
deskundigen, wordt door de commissie ten volle onderschreven.
Daaromtrent heeft de commissie het volgende overwogen.

III.2	Geschillencommissie en tarieftoetsing

De commissie heeft uitvoerig beraadslaagd over de aanbeveling om de
geschillencommissie, zoals aanbevolen door de onderzoekers, naar
analogie van de huurcommissieprocedure een verplichte voorfase te laten
zijn van de reguliere gang naar de rechter. Hoewel wordt erkend dat
hiermee in huurgeschillen en in Duitsland goede ervaringen zijn
opgedaan, heeft een verplichtend karakter van de gang naar de
geschillencommissie als nadeel dat een uitspraak ervan - als de zaak
vervolgens niet wordt voorgelegd aan de rechter - als zodanig geen
executoriale titel oplevert. Daarvoor zou een afzonderlijke gang naar de
rechter nodig zijn. Om dit bezwaar te ondervangen heeft het een lichte
voorkeur van de commissie om de gang naar de geschillencommissie
facultatief  maken. Ieder van de betrokken partijen heeft dan de keuze
om a) naar de geschillencommissie te gaan of b) naar de rechter, die
desgewenst advies aan de geschillencommissie zou moeten kunnen vragen.
Mocht uiteindelijk worden gekozen voor een verplichte voorschakeling van
de geschillencommissie, dan moet – met name in verstekzaken - worden
gewaarborgd dat recht wordt gedaan aan de eisen van art. 112 Grondwet en
artikel 6 EVRM (toegang tot de rechter). In algemene zin voegt de
commissie hier aan toe dat bij de vormgeving van de procedure moet
worden gewaarborgd dat de geschillencommissie daadwerkelijk een
succesvolle instantie kan worden, waarbij het risico van chicaneus
gebruik, bijv. louter als vertragingstaktiek, zoveel mogelijk wordt
vermeden.    

	Meer in het bijzonder merkt de commissie t.a.v. de vormgeving van de
procedure bij de geschillencommissie het volgende op:

a.	een goede afbakening van het type geschil waarover de
geschillencommissie zal gaan oordelen is van groot belang: een adequate
tarieftoetsing, met inbegrip van de tariefparameters, de
tariefgrondslagen en de wijze van berekening, moet in het individuele
geval mogelijk zijn, terwijl tegelijkertijd moet worden verzekerd dat de
geschillencommissie niet bezwijkt onder chicaneuze verweren of een vloed
aan loutere incassogeschillen;

b.	het uitgangspunt ‘tarieftoetsing door de geschillencommissie’
brengt mee dat het vooral zal gaan om geschillen tussen een cbo en
gebruikers van beschermd materiaal; interne geschillen tussen een cbo en
rechthebbenden kunnen voorlopig, evenals thans, onderworpen blijven aan
de interne geschillenregeling die iedere beheersorganisatie ingevolge
artikel 2, onderdeel e, van de Wet toezicht al moet hebben;

c.	voor de zichtbaarheid en het profiel van de geschillencommissie is
een onafhankelijke positionering van groot belang; dat laat onverlet dat
facilitaire en logistieke kwesties (bijv. secretariaat, kantoor- en
zittingsruimte) kunnen worden gedeeld met bestaande gremia, zoals de
Stichting Geschillenbeslechting Consumentenzaken of het College van
Toezicht Auteursrechten;

d.	met de onderzoekers meent de commissie dat tariefnormering het beste
kan plaatsvinden door codificatie van de zgn. Sena/NOS-criteria; 

e.	de zittingen van de geschillencommissie zouden niet-openbaar moeten
zijn, met de bevoegdheid van de geschillencommissie om stukken
vertrouwelijk in te zien; uiteraard dient de uitspraak wel openbaar te
zijn; op deze wijze worden openbaarheid, inzage door de
geschillencommissie en de vereiste vertrouwelijkheid van
bedrijfsgeheimen het beste met elkaar verzoend;

f.	de benoeming van de leden van de geschillencommissie dient te
geschieden door de Minister van Justitie; 

IV.	Samenvatting en conclusies

Samenvattend onderschrijft de commissie de wenselijkheid van een
verbreding van het toezicht tot organisaties van vrijwillig collectief
beheer en de in het voorontwerp voorziene versterking van het
instrumentarium van het College van Toezicht met de sancties
administratieve boete en last onder dwangsom. Ook de vormgeving van het
toezicht via de opname in een algemeen verbindende lijst, te wijzigen
bij AMvB, heeft de instemming van de commissie, zij het dat
geobjectiveerd dient te worden aan de hand van welk criterium plaatsing
op de lijst geschiedt. Daartoe zou in het bijzonder aansluiting gezocht
kunnen worden bij de jaarlijkse incasso-omzet van een cbo over een
representatieve periode van, bijvoorbeeld, twee jaar. Daarentegen is de
commissie geen voorstander van een wettelijke streefnormering van de
beheerskosten van cbo’s. 

	Ook een preventieve toetsing door het CvTA van tariefstijgingen wijst
de Commissie vanwege het tot stijgingen beperkte karakter af, waarbij
wel de wenselijkheid wordt erkend van een betere toetsing van door
cbo’s gehanteerde tarieven. In dit verband onderschrijft de commissie
de wenselijkheid van de instelling van een laagdrempelige en
hooggekwalificeerde geschillencommissie voor de toetsing van door
beheersorganisaties in rekening gebrachte tarieven. Om de
geschillencommissie daartoe een voldoende toetsingskader te geven is het
nodig om tot concretere transparantieverplichtingen te komen en om
algemene tariefbeginselen nader te normeren. Bij de vormgeving van de
procedure moet worden gewaarborgd dat de geschillencommissie
daadwerkelijk een succesvolle instantie kan worden, waarbij het risico
van chicaneus gebruik zoveel mogelijk wordt vermeden. 

	Hoewel de commissie erkent dat met een verplichte voorschakeling van
een geschillencommissie in huurgeschillen en in Duitsland goede
ervaringen zijn opgedaan, heeft een verplichtend karakter van de gang
naar de geschillencommissie als nadeel dat een uitspraak ervan - als de
zaak vervolgens niet wordt voorgelegd aan de rechter - als zodanig geen
executoriale titel oplevert. Daarvoor zou een afzonderlijke gang naar de
rechter nodig zijn. Om dit bezwaar te ondervangen heeft het een lichte
voorkeur van de commissie om de gang naar de geschillencommissie
facultatief  maken. Partijen hebben dan de keuze om a) naar de
geschillencommissie te gaan of b) naar de rechter, die desgewenst advies
aan de geschillencommissie zou moeten kunnen vragen. Mocht uiteindelijk
worden gekozen voor een verplichte voorschakeling van de
geschillencommissie, dan moet – met name in verstekzaken - worden
gewaarborgd dat recht wordt gedaan aan de eisen van art. 112 Grondwet en
artikel 6 EVRM (toegang tot de rechter). Voor de meer specifieke
aanbevelingen van de commissie inzake de positionering en de inrichting
van de procedure bij de geschillencommissie zij verwezen naar paragraaf
III.2.

	Ten slotte steunt de commissie het initiatief van de regering om in
EU-kader aandacht te vragen voor de noodzaak van een bindende regulering
van het grensoverschrijdend collectief beheer. In afwachting van de
uitkomsten daarvan zou de toezichthouder - waar nodig - alvast indirect
‘grip’ op buitenlandse organisaties kunnen krijgen door de onder
toezicht staande Nederlandse cbo’s nadere voorwaarden op te leggen
voor de samenwerking met buitenlandse organisaties. Het voorontwerp
geeft de toezichthouder daarvoor voldoende grondslag.

-.-.-.-.-

http://www.justitie.nl/actueel/persberichten/archief2006/Reacties_organi
sties_op_wetsvoorstel_Collectieve_beheerorganisaties.aspx 

 Richtlijn nr. 2006/123 van 12 december 2006 betreffende diensten op de
interne markt (PbEU 2006, L 376/36) en Richtlijn nr. 2000/31 van 8 juni
2000 inzake elektronische handel (PbEG 2000, L 178/1).

 Ibidem, en CvTA-Jaarverslag 2004, par. 5.5.

 HvJEG, 6 februari 2003, zaak C-245/00 (Sena/NOS) en HR 28 mei 2004
(Sena/NOS).

 PAGE   19 

 PAGE   2