Preview document (🔗 origineel)

---

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van   DOCPROPERTY
kabinet \* MERGEFORMAT  16 oktober 2007 , nr.   DOCPROPERTY
nummerkabinet \* MERGEFORMAT  07.003323 , machtigde Uwe Majesteit de
Raad van State zijn advies inzake

het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen
toekomen.

Dit advies, gedateerd 1 februari 2008, nr. W05.07.0370/I, bied ik U
hierbij aan.

Hieronder gaan wij in op de opmerkingen van de Raad van State waarbij
wij de indeling van het advies van de Raad volgen. Tenzij uitdrukkelijk
anders aangegeven, gelden verwijzingen naar de Wet op het primair
onderwijs (WPO) ook als verwijzingen naar de dienovereenkomstige
bepalingen in de Wet op de expertisecentra (WEC) en de Wet op het
voortgezet onderwijs (WVO).

1. 

In de memorie van toelichting is de door de Raad bedoelde analyse alsnog
meer uitgebreid opgenomen (onderdeel A, onder 1). Er is niet overwogen
de Onderwijsraad afzonderlijk advies te vragen over het wetsvoorstel. De
noodzaak daartoe ontbreekt, omdat de opvattingen van de Onderwijsraad
over de belangrijkste elementen van dit wetsvoorstel genoegzaam bekend
zijn uit een reeks van eerdere adviezen. Over het vastleggen van de
belangrijkste basisprincipes van goed bestuur heeft de Onderwijsraad
geadviseerd in “Degelijk onderwijsbestuur” (2004) en “Hoe kan
governance in het onderwijs verder vorm krijgen”?” (2006). Overigens
is er voor gekozen de basisprincipes van goed bestuur in te perken tot
de bekostigingsvoorwaarde om een scheiding aan te brengen tussen
toezicht en bestuur. Hierop gaan wij in onder 5. 

De wenselijkheid om in de wetgeving vanuit de verantwoordelijkheid van
de rijksoverheid, een bodem voor de onderwijskwaliteit als
bekostigingsvoorwaarde/deugdelijkheidseis (‘niet-onderhandelbare
basisnorm’) vast te leggen heeft de Onderwijsraad diverse malen
bepleit (zie adviezen “Invoering van de leerstandaarden” (1999) en
“Richtpunten bij onderwijsagenda’s” (2008). In voorliggend
voorstel geschiedt dit nog niet op basis van referentieniveaus c.q.
leerstandaarden om redenen als aangegeven in de memorie van toelichting.


De opvattingen van de Onderwijsraad over het interventie-instrumentarium
zijn bekend uit het advies “Doortastend onderwijstoezicht (2006)”.
Hierin wordt gepleit voor uitbreiding van het aantal
sanctiemogelijkheden om doortastend te kunnen optreden in het geval
niet-onderhandelbare basisnormen worden overtreden.

2. 

De essentie van het wetsvoorstel is dat het voldoen aan een
minimumniveau van onderwijsopbrengsten (deze term is overigens vervangen
door leerresultaten) wordt opgenomen als een bekostigingsvoorwaarde
teneinde als overheid een wettelijke bodem te leggen onder de
onderwijskwaliteit. Daarmee kan - indien nodig - worden opgetreden
wanneer een school ernstig of langdurig onder deze bodem zit. 

De benaming “zorgplicht” in de betekenis die daaraan wordt gegeven
in het rapport “Zorgplichtbepalingen in het primair onderwijs” is
bij nader inzien niet op z’n plaats. Om die reden is het begrip
“zorgplicht” uit het onderhavige wetsvoorstel verwijderd. Op de
uitwerking van de voorgestelde bekostigingsvoorwaarden gaan we in onder
4 (goed onderwijs) en 5 (goed bestuur). De interventiemaatregelen in
relatie tot de horizontale verantwoording komen aan de orde onder 6. 

3. 

Wij delen de opvatting van de Raad dat de toepassing door de Inspectie
van het onderwijs van de aandachtspunten (aspecten van kwaliteit) in het
kader van de Wet op het onderwijstoezicht niet kan leiden tot
bekostigingssancties. Het gevolg van het wetsvoorstel is echter dat het
minimumniveau van de leerresultaten niet langer aandachtspunt is, maar
een bekostigingsvoorwaarde is geworden. Wij zijn van oordeel dat
bedoelde bekostigingsvoorwaarde noodzakelijk is voor de
kwaliteitsborging van het bekostigde onderwijs in Nederland en daarom
geen strijd met artikel 23 Grondwet oplevert. De vrijheid van inrichting
betekent immers niet dat geen wettelijke voorwaarden gesteld zouden
mogen worden die in de ogen van de wetgever noodzakelijk zijn om de
basiskwaliteit van het onderwijs op de school te waarborgen. De besturen
zijn en blijven vrij in de wijze waarop zij dit realiseren. Alleen de
minimummaatstaven voor basiskwaliteit, zijn wettelijk verankerd. In de
memorie van toelichting is nu uitgebreider ingegaan op de relatie met
artikel 23 Grondwet.

4a. 

De opmerking van de Raad over het voorgestelde artikel 10 is terecht.
Door de gewijzigde formulering van de basiskwaliteit van goed onderwijs
is een aanpassing van het wetsvoorstel op dit punt echter niet meer aan
de orde.

a1. 

Er zijn geen op leerstandaarden/referentieniveaus gebaseerde opjectieve
normen beschikbaar. Er wordt aangesloten bij de huidige geobjectiveerde
en transparante systematiek van de inspectie. 

De opvatting van de Raad dat het gebruik van relatieve normen tot gevolg
kan hebben dat scholen niet aan het gemiddelde voldoen maar toch goed
functioneren, delen wij niet. De Raad tekent daarbij aan dat het gevolg
van het hanteren van een gemiddelde is dat er altijd een groep van
scholen (min of meer vast percentage) niet voldoet aan het gemiddelde.
Maar wat waarborgt dat het onderwijs op deze scholen daadwerkelijk zeer
zwak is?

De veronderstelling dat standaard een groep van scholen niet aan de maat
is (zeer zwak) is niet juist. Op dit moment (november 2008) is 1,3% van
de scholen in het primair onderwijs beoordeeld als zeer zwak en 1,9% van
de vestigingen in het voortgezet onderwijs. 

Ondanks de relatieve norm voor de leerresultaten is het niet zo dat
automatisch een vast percentage scholen als zeer zwak wordt beoordeeld:
de percentages kunnen van jaar tot jaar verschillen. Dat is zo omdat
naast onvoldoende leerresultaten een school ook op een aantal andere
kwaliteitsaspecten moet tekortschieten om als zeer zwak te worden
beoordeeld. Voordat een school met onvoldoende leeropbrengsten als zeer
zwakke school wordt beoordeeld vindt daarom altijd een nader onderzoek
plaats. Daarbij worden ook andere aspecten dan uitsluitend opbrengsten
betrokken, maar de opbrengsten zelf kunnen ook nader worden onderzocht.
Mocht daaruit blijken dat de kwaliteit op de verschillende aspecten (ten
minste twee), zoals het onderwijsaanbod, de kwaliteitszorg, volgen
vorderingen van leerlingen e.d. toch acceptabel is ondanks een lage
opbrengstscore in vergelijking met andere scholen, dan volgt geen
beoordeling als zeer zwakke school.

Het beleid is er op gericht door middel van de versterking van de
verbetercultuur in de scholen het handelen op de verschillende
kwaliteitsaspecten te verbeteren via gerichte ondersteuning van zeer
zwakke of potentiële zeer zwakke scholen. Alleen daar waar als zeer
zwak beoordeelde scholen er niet binnen - in de regel - twee jaar in
slagen de kwaliteit te herstellen en waar de inspectie aangeeft geen
vertrouwen te hebben in de verbetercapaciteit van het bestuur, wordt de
school voor een bestuurlijk na-traject bij de minister aangemeld. In de
afgelopen jaren is dit bij 5 scholen in het PO gebeurd. Dit is 0,07
procent. In het VO is dit bij één school het geval, ofwel 0,08%.
Alleen voor deze situatie zien wij de noodzaak om, als ultieme
maatregel, te beschikken over de mogelijkheid de bekostiging van scholen
te beëindigen.

Voor het basisonderwijs zijn de elementen die bepalend zijn voor het
oordeel over de leerresultaten de leerresultaten Nederlandse taal en
rekenen/wiskunde. Voor het voortgezet onderwijs gaat het om de
eindexamenresultaten en het doorstroomrendement van de onder- en de
bovenbouw. Voor de beoordeling worden de elementen voor het basis- en
voortgezet onderwijs gemeten over een periode van drie jaar en
vergeleken met scholen/leerwegen met een vergelijkbaar
leerlingenbestand. Dit laatste betekent dat van scholen/leerwegen met
weinig achterstandsleerlingen betere leerresultaten worden verwacht dan
van scholen met veel achterstandsleerlingen. Voor het speciaal
basisonderwijs, het (voortgezet) speciaal onderwijs en het
praktijkonderwijs ontbreekt op dit moment een valide normering voor de
bepaling van leerresultaten op schoolniveau. Om die reden is voor deze
scholen geen nieuwe bekostigingsvoorwaarde met betrekking tot de
basiskwaliteit van het onderwijs opgenomen. De bestaande algemene
zorgplicht voor kwaliteit (artikel 10 WPO) blijft voor deze scholen
uiteraard gewoon gelden.

a2.

Naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad terzake is “een goed
functionerende kwaliteitszorg” niet langer als bekostigingsvoorwaarde
in het wetsvoorstel opgenomen. Het blijft een aandachtspunt in het
toezicht van de inspectie en is dus geen basis voor
bekostigingssancties. 

b.

Wij hebben het advies van de Raad om de elementen die invulling geven
aan het begrip “leerresultaten” (als minimumeis voor kwaliteit) in
het wetsvoorstel op te nemen, overgenomen. De verdere uitwerking, zoals
de wijze waarop de leerresultaten worden gewaardeerd, zal bij of
krachtens algemene maatregel van bestuur worden geregeld. In de memorie
van toelichting is thans aangegeven welke elementen in de algemene
maatregel van bestuur dan wel de ministeriële regeling een plaats
zullen krijgen. 

Verder is in de toelichting uitgebreider ingegaan op de noodzaak,
wenselijkheid en rechtvaardiging van de voorgestelde
bekostigingsvoorwaarde over de minimumkwaliteit. 

5. 

Naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad hebben wij art. 17a WPO
ingrijpend gewijzigd. In het thans voorliggende voorstel van wet zijn de
basisprincipes van goed bestuur ingeperkt tot de verplichting om een
scheiding aan te brengen tussen toezicht en bestuur. De overige
elementen die in het oorspronkelijke wetsvoorstel als onderdeel van de
bekostigingsvoorwaarde over basisprincipes goed bestuur waren opgenomen,
zijn opgenomen als een onderwerp waaraan in de code goed bestuur
aandacht dient te worden besteed. Dat betekent dat voor die elementen
(als onderdeel van een code goed bestuur) het door de Raad voorgestelde
principe “pas toe of leg uit” gaat gelden.

Het beginsel “pas toe of leg uit” dient naar ons oordeel echter niet
te kunnen worden toegepast op het punt van de scheiding intern toezicht
en bestuur. Om die reden hebben wij dat element gehandhaafd als een
bekostigingsvoorwaarde. Dit laat onverlet dat als de code bijvoorbeeld
één invulling geeft voor de vormgeving van de scheiding van toezicht
en bestuur daaraan het beginsel “pas toe of leg uit” is verbonden.
De vrijheid van inrichting wordt gewaarborgd omdat men vrij is in de
wijze waarop aan die scheiding invulling wordt gegeven. De scheiding als
zodanig is naar ons oordeel een algemeen maatschappelijk geaccepteerd
uitgangspunt (en daarom een bekostigingsvoorwaarde), waarvan niet moet
kunnen worden afgeweken. 

Het voorstel van de Raad om het voorschrijven van een code voor goed
bestuur op het niveau van een algemene maatregel van bestuur te doen, is
overgenomen. 

6. 

a. Zoals onder 3 reeds is aangegeven, deel ik de opvatting van de Raad
dat uitsluitend het niet naleven van wettelijke bekostigingsvoorwaarden
kan leiden tot bekostigingssancties. De door de Raad aangehaalde
formulering in de oorspronkelijke toelichting die verwarring opriep, is
komen te vervallen. Tevens is in de formulering van artikel 164b WPO een
duidelijker relatie gelegd met de minimumkwaliteit van het onderwijs,
bedoeld in artikel 10a WPO.

Naar aanleiding van de opmerking van de Raad dat in de toelichting niet
is ingegaan op de mogelijkheden die de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
biedt het volgende. Het weigeren van de volledige bekostiging op grond
van artikel 4: 35 van de Awb zou in theorie ook kunnen bewerkstelligen
dat niet langer slecht onderwijs wordt bekostigd. Om een aantal redenen
verdient het de voorkeur om de bevoegdheid de bekostiging te beëindigen
in de WPO en de WVO zelf vast te leggen. 

Op het moment dat de bekostiging volledig wordt geweigerd op grond van
de Awb krijgt de school weliswaar geen bekostiging meer, maar de school
behoort nog wel tot het bekostigde onderwijsstelsel. Als de school er in
slaagt op andere wijze de financiering rond te krijgen, zouden de
ouders, leraren en kinderen een verkeerde voorstelling kunnen krijgen
van hun positie en van de status van de school. In een mogelijke
rechtsgang van de school zou de voornaamste vraag kunnen worden of, en
zo ja, welk deel van de bekostiging geweigerd mag worden en of de
bekostiging op later moment moet worden hervat. Hierdoor zal de
onzekerheid van de ouders, de leraren en de leerlingen ten aanzien van
hun positie en de positie van de school alleen maar toenemen. Dit
terwijl de leerlingen al lang genoeg schade ondervinden van de slechte
kwaliteit van het onderwijs. Door de bekostiging te beëindigen wordt
een belangrijk deel van de onduidelijkheid weggenomen. De school sluit.
De school kan dan ook niet op een later moment alsnog voor bekostiging
in aanmerking komen en de enige juridische vraag is of de beëindiging
van de bekostiging gerechtvaardigd is. 

b1. 

Met de interventies die op dit moment zijn opgenomen in de diverse
onderwijswetten gaat het vooral om corrigerend optreden na overtreding
van wettelijke voorschriften. Daarbij is het oogmerk het beëindigen van
het handelen of nalaten in strijd met die voorschriften. De minister
kent de bekostiging weer toe als blijkt dat de reden voor het inhouden
of het opschorten is vervallen. De voorgestelde aanvullende
interventiemogelijkheid leidt tot het blijvend beëindigen van de
bekostiging. Inmiddels is gebleken dat de sanctiebepaling in de Awb het
ook mogelijk maakt de bekostiging lager vast te stellen. Met deze
ruimere uitleg is de oorspronkelijk voorgestelde wijziging in artikel
164 WPO overbodig geworden en uit het wetsvoorstel verwijderd. De
opmerking van de Raad dat het hoger vaststellen van de bekostiging
wellicht meer zou kunnen bijdragen aan de oplossing van een probleem,
berust naar onze mening op een misvatting. De WPO, de WEC en de WVO
voorzien immers reeds geruime tijd (sinds 1 september 2002) in die
mogelijkheid (bijvoorbeeld artikel 164, tweede lid, WPO).  

b2.

Zoals onder a reeds is aangegeven was de formulering van de
opheffingsbepaling in het oorspronkelijke wetsvoorstel niet in
overeenstemming met de bedoeling daarvan.

Opheffing/beëindiging van de bekostiging is uitsluitend mogelijk als de
school niet voldoet aan de minimumkwaliteitseis die als
bekostigingsvoorwaarde is neergelegd in artikel 10a WPO. De memorie van
toelichting is aangevuld met een uitgebreide beschrijving van de
procedure die voorafgaat aan de opheffing/beëindiging van de
bekostiging van een school. 

b3.

Het wetsvoorstel is zodanig aangepast dat de aanwijzingsbevoegdheid nu
qua inhoud en reikwijdte is beperkt tot situaties waarin sprake is van
bestuurlijk wanbeheer. Het bestaande instrumentarium zou nopen tot een
bekostigingssanctie. Zo’n sanctie treft echter direct het
onderwijsproces. Met het introduceren van de aanwijzingsbevoegdheid kan
worden voorkomen dat het onderwijsproces (en dus de leerlingen) de dupe
wordt van bestuurlijk wanbeheer. Opgemerkt wordt dat met een aanwijzing
niet direct kan worden ingegrepen in het bestuur (zie paragraaf 2, onder
ad b).

7. 

Het wetsvoorstel en de toelichting zijn dienovereenkomstig aangepast. 

De redactionele opmerkingen zijn (voor zover nog relevant in het
gewijzigde wetsvoorstel) verwerkt.

Tevens is een wijziging aangebracht in de artikelen 47 en 48 WPO en de
daarmee overeenkomende bepalingen in de WEC en de WVO omdat de
formulering niet overeenkwam met de toelichting. Omwille van de
duidelijkheid zijn de desbetreffende artikelleden volledig
uitgeschreven. 

Wij mogen U, mede namens de Minister van   DOCPROPERTY ambtsgenoot \*
MERGEFORMAT  Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit , verzoeken het
hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Onderwijs,

Cultuur en Wetenschap,

Sharon A.M. Dijksma

De Staatssecretaris van Onderwijs,

Cultuur en Wetenschap,

Marja van Bijsterveldt-Vliegenthart

 PAGE    

	W2641. K-2	  PAGE  2 

	MINISTERIE VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Nr.	  DOCPROPERTY nummer \* MERGEFORMAT  WJZ/2008/90468           (2641)




	(Hoofd) Afdeling



DIRECTIE WETGEVING EN JURIDISCHE ZAKEN





Nader rapport inzake het voorstel van wet 

  DOCPROPERTY opschriftwet \* MERGEFORMAT  Wijziging van de Wet op het
primair onderwijs, de Wet op de expertisecentra, de Wet op het
voortgezet onderwijs, de Wet medezeggenschap op scholen en de
Leerplichtwet 1969 in verband met de invoering vand e zorgplicht voor
goed onderwijs, waaronder begrep en het aanvullen van de
interventiemogelijkheden in het kader van het overheidstoezicht, en de
zorgplicht voor goed bestuur, waaronder begrepen de verbetering van het
intern toezicht



Den Haag, 19 december 2008





AAN DE KONINGIN



OCW 10938