Preview document (🔗 origineel)

---

Datum

26 januari 2009

Onderwerp

Nader rapport inzake het voorstel van wet tot aanvulling van de Algemene
wet bestuursrecht met regels over elektronisch verkeer met de
bestuursrechter (Wet elektronisch verkeer met de bestuursrechter)



Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 1 augustus
2008, nr. 08.002278, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn
advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te
doen toekomen.

Dit advies, gedateerd 8 oktober 2008, nr. W03.08.0354/II, bied ik U
hierbij aan.

1. Uniforme regels

De Raad van State wenst zoveel mogelijk uniformiteit als het gaat om de
gelegenheid tot digitaal procederen en de voorwaarden waaronder dit
gestalte kan krijgen. Wij delen deze wens. De praktijk leert echter dat
deze uniformiteit thans nog niet kan worden bereikt. De voornaamste
oorzaak hiervan is het feit dat veel gerechten nog onvoldoende zijn
toegerust om elektronisch verkeer met partijen op grootschalige wijze
tot stand te brengen, het gegeven dat de technische infrastructuren van
de diverse gerechten momenteel niet op elkaar zijn afgestemd, en dat
mede daardoor tussen de diverse gerechten nog geen overeenstemming
bestaat over nadere regels voor elektronisch verkeer met de
bestuursrechter. In zoverre zij verwezen naar paragraaf 1.3 van het
algemeen deel van de toelichting.

Gelet op een en ander achten wij het onverstandig om in dit stadium
nadere en specifieke regels voor elektronisch verkeer met de
bestuursrechter te formuleren. Dit zou immers leiden tot verwachtingen
die niet althans niet door alle gerechten kunnen worden waargemaakt, en
– erger – tot verwarring bij rechters en partijen die procedures
nodeloos compliceren en vertragen.

Het vorenstaande vormt voor ons echter geen reden tot stilzitten en
wachten op acties vanuit de gerechten zelf. Integendeel. Wij hebben het
initiatief genomen tot overleg met vertegenwoordigers van de gerechten
om te bezien welke onderwerpen nadere regeling behoeven, en waar de
betreffende regels een plaats moeten krijgen. Dit overleg is bedoeld als
aanzet tot een nadere regeling zoals de Raad van State voor ogen staat,
en als stimulans voor organisaties zoals de Raad voor de Rechtspraak
(hierna: RvdR) om faciliterende en coördinerende activiteiten vorm te
(blijven) geven.

In dit kader beseffen wij dat op termijn niet kan worden volstaan met
nadere voorschriften in procesregelingen, en dat na verloop van tijd
behoefte ontstaat aan een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in
artikel 8:40a, tweede lid. De concrete inhoud van de regeling zal in
belangrijke mate afhangen van de uitkomsten van de diverse pilots met
digitaal procederen bij de bestuursrechter. Binnen dit kader kan en zal
worden bezien welke vragen afdeling 2.3 voor het digitaal procederen bij
de bestuursrechter precies openlaat, en vooral welke technieken deze
vragen op de meest bevredigende wijze beantwoordt.

Bij dit alles moet wel worden erkend dat het formuleren van nadere
voorschriften over verantwoord digitaal procederen een zaak van lange
adem is, temeer gezien de tijd en kosten die (de implementatie van) een
deugdelijke technische infrastructuur met zich brengen. Daarom zou het
wachten met indiening van het wetsvoorstel totdat meer zicht bestaat op
de concrete inhoud van zojuist bedoelde voorschriften, leiden tot het
langdurig voortduren van rechtsonzekerheid over de aanvaardbaarheid van
digitaal procederen als zodanig. Dit nu vinden wij onwenselijker dan
tijdelijke verscheidenheid bij de diverse gerechten bij de concrete
invulling van de bevoegdheid om digitaal procederen mogelijk te maken.
Het streven naar rechtseenheid binnen een zo kort mogelijke periode is
loffelijk en door ons ook – in (onder meer paragraaf 2.4 van het
algemeen deel van) de toelichting – uitdrukkelijk onderschreven, maar
dit mag er niet toe leiden dat het betere de vijand van het goede wordt.

In dit kader benadrukken wij nogmaals dat artikel 8:40a moet worden
beschouwd als een aanvulling op – en uitdrukkelijk niet als een
vervanging van (zie ook paragraaf 1.2 van het algemeen deel van de
toelichting) – de huidige wijze van procederen. Dit betekent onder
meer dat de bestuursrechter en partijen te allen tijde kunnen
terugvallen op de (nu nog) reguliere procesgang indien het elektronische
verkeer om wat voor reden dan ook zorgt voor verwarring en/of
onevenredig grote vertraging. Aldus moge duidelijk worden dat het
wetsvoorstel de toegang tot de bestuursrechtspraak op geen enkele wijze
beperkt of belemmert, maar juist verruimt. Dit gegeven maakt de behoefte
aan uniformiteit op zeer kort termijn iets minder urgent dan de Raad van
State lijkt te veronderstellen.

2. Organisatorische en financiële gevolgen

De Raad van State signaleert terecht dat een toename van elektronisch
verkeer met de bestuursrechter noodzaakt tot aanpassing van technische
infrastructuren en wijziging van werkprocessen, en dat dit aanzienlijke
investeringen zal vergen. Wij hebben dit overigens reeds erkend, zoals
moge blijken uit paragraaf 4 van de toelichting. Een enigszins
betrouwbaar zicht op de kosten – en de besparingen! – van digitaal
procederen bij de bestuursrechter kan echter eerst ontstaan indien en
nadat duidelijk wordt welke concrete en specifieke voorschriften voor
digitaal procederen zullen gelden. Daarom zou elke financiële
berekening op dit moment een zeer speculatief gehalte hebben, en lijkt
ons dus weinig zinvol.

Een en ander laat uiteraard onverlet dat wij ons bewust zijn van de
verantwoordelijkheid om het elektronisch verkeer met de bestuursrechter
te faciliteren. Deze verantwoordelijk nemen wij ook, onder meer door het
ondersteunen van experimenten met digitaal procederen, en het creëren
van een wettelijke grondslag voor elektronisch verkeer met de
bestuursrechter. Aldus moge duidelijk worden dat het wetsvoorstel niet
is te kwalificeren als een geheel nieuwe ontwikkeling die de gerechten
opzadelt met een verplichting waarmee deze nog niet eerder zijn
geconfronteerd, maar slechts als een onderdeel en ondersteuning van de
bestaande en te bestendigen wens van gerechten om digitalisering van
beroepsprocedures zoveel mogelijk te bevorderen.

Gelet op het vorenstaande blijven wij van mening dat de gevolgen van
digitalisering van werkprocessen – het voeren van beroepsprocedures
daaronder begrepen – moeten worden besproken in het kader van de
reguliere discussie over de bedrijfsvoering als geheel, en niet in het
kader van het wetsvoorstel. Als duidelijk wordt welke maatregelen nodig
zijn om digitaal beroep conform de te ontwikkelen voorschriften op grote
schaal mogelijk te maken, biedt het algemeen overleg met de RvdR
voldoende ruimte voor afspraken over de financiering van extra
ict-voorzieningen die dit vergt.

3. Elektronische handtekeningen

De Raad van State lijkt te suggereren dat het wetsvoorstel in het geheel
niets regelt over elektronische handtekeningen. Deze suggestie is
onjuist. Artikel 8:40, eerste lid, verwijst immers – onder meer –
naar artikel 2:16, welk artikel op zijn beurt verwijst naar de artikelen
3:15a en 3:15b van het Burgerlijk Wetboek (BW). Dus de bestuursrechter
die kenbaar heeft gemaakt dat elektronisch verkeer met hem mogelijk is
(vgl. artikel 2:15, eerste lid) zonder daaraan nadere voorwaarden te
verbinden, moet genoegen nemen met een elektronische handtekening die
voldoet aan de eisen als omschreven in artikel 3:15a van het BW. Een en
ander maakt dat het toestaan van digitaal procederen niet noodzaakt tot
het negeren van de in artikel 6:5 neergelegde eis van ondertekening,
anders dan de Raad van State wellicht meent.

Momenteel bestaat nog discussie over het antwoord op de vraag welke
methode voldoende garandeert dat een processtuk afkomstig is van de
persoon die als afzender wordt vermeld en dat het betreffende stuk na
verzending niet onbevoegd is gewijzigd. In zoverre zij verwezen naar
paragraaf 2.6 van het algemeen deel van de toelichting. Deze discussie
vormt één van de redenen om met digitaal procederen op kleine schaal
te experimenteren. Gelet hierop achten wij het niet wenselijk om
dwingende voorschriften over de elektronische handtekening neer te
leggen in hoofdstuk 6 of 8, of in een op artikel 8:40a, tweede lid,
gebaseerde algemene maatregel van bestuur. Naar onze overtuiging zou dit
de discussie over betrouwbaarheid en vertrouwelijkheid van elektronisch
verkeer nodeloos frustreren.

Overigens vormt (ook) een “natte handtekening” als bedoeld in
artikel 6:5, geen waterdichte garantie dat het stuk in kwestie afkomstig
is van degene die als afzender staat vermeld. De ondertekening geeft
normaliter echter wel voldoende vertrouwen dat daadwerkelijk wordt
geprocedeerd door de (rechts)persoon die als afzender in het stuk staat
vermeld. Voorkomen moet worden dat voor de toegang tot de digitale
procedure strengere eisen gaan gelden dan voor het bewandelen van de
“papieren weg”. Voldoende is het stellen van eisen die de
bestuursrechter een objectiveerbare vorm van gerechtvaardigd vertrouwen
bieden. Niet minder, maar ook niet meer. 

En mocht de bestuursrechter twijfelen aan de authenticiteit van een
elektronisch verzonden bericht, dan kan hij een papieren kopie van het
betreffende bericht zenden aan de daarin genoemde afzender, met het
verzoek aan de betrokkene om de papieren kopie van een “natte
handtekening” te voorzien. Na ontvangst van het aldus ondertekende
stuk, kan het elektronisch verkeer met de bestuursrechter worden
aangevangen of voortgezet. Een dergelijke “papieren tussenstap”
biedt een – misschien wat omslachtige, maar niettemin – geschikte
uitweg indien en zolang nog geen voldoende vertrouwen bestaat in de
betrouwbaarheid van digitale authentificatie. In dit kader benadrukken
wij nogmaals dat elektronisch verkeer met de bestuursrechter geen
vervanging van maar slechts een aanvulling op de (nu nog) reguliere
procedure is, en overigens dat een “natte handtekening” welbeschouwd
slechts een beperkte meerwaarde heeft.

Gezien het vorenstaande zien wij onvoldoende reden om het wetsvoorstel
op dit punt aan te vullen.

4. Overige opmerkingen

De Raad van State meent dat artikel 2:15, vierde lid, bij het procederen
ten overstaan van de bestuursrechter een bron van problemen kan vormen.
Dit geeft ons aanleiding tot de navolgende opmerkingen.

Het bestuursorgaan en de bestuursrechter die – redelijkerwijs kunnen
– weten dat een belanghebbende het niets eens is met een besluit,
moeten zoveel mogelijk proberen te komen tot een inhoudelijke
heroverweging onderscheidenlijk toetsing van het betreffende besluit.
Deze gedachte ligt ten grondslag aan artikel 6:15 (het indien van een
bezwaar- of beroepschrift bij een onbevoegd orgaan). In zoverre zij
verwezen naar rechtsoverweging 2.2.4 van ABRvS 10 september 2003, AB
2004, 34 m.nt. FM:

“Door de bedenkingen in te brengen per e-mail, is niet voldaan aan de
in art. 3:24 lid 1 Awb genoemde eis van schriftelijkheid. Daarom heeft
verweerder door de op deze wijze ingebrachte bedenkingen niet in
behandeling te nemen aan voornoemd artikel geen onjuiste uitleg gegeven.
Dit laat echter onverlet dat uit art. 3:2 Awb en het algemeen
rechtsbeginsel dat een besluit met de nodige zorgvuldigheid dient te
worden genomen volgt dat een bestuursorgaan, wanneer appellanten per
e-mail kenbaar hebben gemaakt bedenkingen te hebben, hen er op zou
moeten attenderen dat zij deze bedenkingen alsnog op de in de Awb
voorgeschreven wijze kunnen inbrengen, alvorens de per e-mail
ingebrachte bedenkingen niet in behandeling te nemen.”

Gelet hierop zien wij geen aanleiding om de passages over het omgaan met
geweigerde elektronische bescheiden – in paragraaf 2.10 van het
algemeen deel van de toelichting, en bij de bespreking van artikel 2:15,
vierde lid, in het artikelsgewijze deel van de toelichting – te
voorzien van een stellige conclusie. Of een ten onrechte elektronisch
ingezonden beroepschrift dat niet nadien door een alsnog tijdig
ingezonden papieren beroepschrift is vervangen, niet-ontvankelijk moet
worden verklaard, hangt namelijk af van het antwoord op drie vragen:

(1) hoeveel tijd voor herstel van het gebrek was nog beschikbaar toen
het beroepschrift elektronisch werd verzonden;

(2) hoe lang heeft de bestuursrechter gewacht met het doen van de
mededeling als bedoeld in artikel 2:15, vierde lid;

(3) hoe duidelijk was het voor de indiener van het beroepschrift dat de
bestuursrechter niet kenbaar gemaakt via elektronische weg bereikbaar te
zijn (of: kenbaar heeft gemaakt niet via elektronische weg bereikbaar te
zijn).

	In dit kader merken wij op dat de toepassing van artikel 2:15, vierde
lid, noodzakelijkerwijs met enige regelmaat zal leiden tot discussie en
(dus) jurisprudentie, en dat nadere toelichtingen op deze bepaling
hieraan niets kunnen veranderen. Dit geldt overigens ook voor bepalingen
zoals artikel 6:15, derde lid (wanneer is sprake van kennelijk
onredelijk gebruik van procesrecht?) en artikel 6:11 (wanneer kan
redelijkerwijs worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is
geweest?). Desondanks zullen wij in de toelichting – duidelijker dan
tot op heden is geschied – aangeven dat (de toepassing van) artikel
2:15, vierde lid, in beroepsprocedures soms kan leiden tot discussie
over de ontvankelijkheid van een beroep, en welke factoren hierbij een
rol spelen.

De Raad van State heeft kritiek op onze visie over de mogelijkheid om
stukken als bedoeld in artikel 8:37, eerste lid, anders dan per
aangetekende post te verzenden. Bij nader inzien zijn ook wij van
oordeel dat de hierop betrekking hebbende passages nuancering behoeven.
In zoverre zullen wij de toelichting aanpassen.

Het advies van de Raad van State gaf ons tevens gelegenheid om het
wetsvoorstel aan te vullen met een artikel II (nieuw), om te
bewerkstelligen dat ook elektronisch verkeer met de Hoge Raad als
belastingrechter mogelijk is. Daarnaast hebben wij de toelichting
ontdaan van enige taalkundige onzuiverheden, alsmede enkele passages met
terzake doende jurisprudentie te onderbouwd.

Ik moge U, mede namens mijn ambtgenoot van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksaangelegenheden, verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde
voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede
Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Justitie,

  IF   REF dvRubriceringMerkingRefBasis \* MERGEFORMAT     = " " "

" "

  REF dvRubriceringMerkingRefBasis \* MERGEFORMAT  Test  

"   

 

Directoraat-Generaal Wetgeving, Internationale Aangelegenheden en
Vreemdelingenzaken

Directie Wetgeving

Datum

26 januari 2009

  REF dvRubriceringMerkingRefBasis \* MERGEFORMAT    	Pagina   PAGE \*
MERGEFORMAT  2  van   SECTIONPAGES \* MERGEFORMAT  5  



Directoraat-Generaal Wetgeving, Internationale Aangelegenheden en
Vreemdelingenzaken

Directie Wetgeving

Schedeldoekshaven 100

2511 EX  Den Haag

Postbus 20301

2500 EH  Den Haag

www.justitie.nl

Contactpersoon

mr. L.M. Koenraad

T	070 370 3010

F	070 370 7910

Registratienummer

5582432/09/6

 	  IF   SECTIONPAGES \* MERGEFORMAT  5 > 1"Pagina   PAGE \* MERGEFORMAT
 1  van   SECTIONPAGES \* MERGEFORMAT  5  " " "  Pagina 1 van 5   



Aan de Koningin