Preview document (🔗 origineel)

---

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 30 december
2008, nr. 08.003764, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn
advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te
doen toekomen.

Dit advies, gedateerd 28 januari 2009, nr. W05.08.0592/I, bied ik U
hierbij aan.

De Raad van State heeft een aantal inhoudelijke opmerkingen over het
voorstel. Hieronder wordt ingegaan op deze opmerkingen van de Raad van
State waarbij de indeling van het advies van de Raad wordt gehanteerd.

2.

a.

In paragraaf 8.4 van het algemene deel van de memorie van toelichting
wordt beschreven hoe de kinderen die voor de invoering van het
wetsvoorstel gebruik maakten van gastouderopvang, zich naar verwachting
zullen verdelen over de bestaande en nieuwe vormen van opvang na
invoering van het wetsvoorstel. Deze paragraaf is naar aanleiding van
het advies van de Raad van State uitgebreid met een nadere onderbouwing
van de verdeling. 

Anders dan de Raad van State veronderstelt, gaat het kabinet er niet
vanuit dat het keuzepatroon van ouders na invoering van dit wetsvoorstel
ongewijzigd blijft. De veronderstellingen die ten grondslag liggen aan
het te verwachten scenario van paragraaf 8.4 worden niet gestaafd door
nader onderzoek. Onderzoek naar de gedragseffecten van respondenten in
een hypothetische toekomstige situatie - in dit geval de toekomstige
systematiek van de Wet Kinderopvang – levert doorgaans geen
betrouwbaar beeld op.  

Wat betreft de opmerkingen van de Raad over de mogelijkheid dat een
groot deel van de huidige gastouders kan gaan kiezen voor de
gastouderopvang in plaats van de thuisopvang, merkt het kabinet het
volgende op. Weliswaar wordt slechts één kwaliteitseis, te weten een
opleidingseis, toegevoegd aan de huidige kwaliteitseisen, maar deze eis
zal, vooral door de gastouders in familie- of kennissenkring, worden
ervaren als een zeer zware eis. Zoals in de memorie van toelichting
wordt vermeld, streeft het kabinet ernaar de nieuwe vorm van
gastouderopvang te professionaliseren. Die professionalisering krijgt
vooral gestalte in de deskundigheidseisen waaraan de nieuwe gastouders
zullen moeten voldoen. Dit betekent dat gastouders een opleiding of
opleidingsmodules zullen moeten volgen, of hiervoor ontheffing dienen te
verkrijgen op grond van elders verworven competenties (EVC’s). De
verwachting is dat gastouders in familie- of kennissenkring hier veelal
niet voor zullen kiezen, omdat zij opvang bieden aan doorgaans slechts
één of enkele kind(eren) van familie, vrienden of kennissen. Zij zien
deze opvang niet als hun beroep en zullen daarom doorgaans niet bereid
zijn om aan de gestelde beroepskwalificaties te voldoen. Er zijn
bovendien nog andere aspecten die hierbij een rol spelen. In het nieuwe
systeem worden de professionele gastouders thuis bezocht door de GGD,
die hen controleert op het voldoen aan alle kwaliteitseisen, inclusief
de opleidingseis. Niet alleen zal het effect van deze rechtstreekse
kwaliteitscontrole groter zijn dan in huidige situatie, waarbij er nog
te veel mogelijkheden zijn voor gastouderbureaus om de kwaliteitseisen
te omzeilen, ook zal dit bezoek van de GGD door de familiegastouder
worden ervaren als een drempel voor het doorstromen naar de nieuwe
gastouderopvang. Tenslotte is van belang dat in het nieuwe systeem de
gastouder primair zelf verantwoordelijk wordt voor het voldoen aan
kwaliteitsvereisten (zoals bijvoorbeeld het maken van een
risicoinventarisatie en een pedagogisch plan) in plaats van het
gastouderbureau.

De Raad van State merkt voorts op dat ouders ervoor kunnen kiezen hun
kinderen onder te brengen bij een kindercentrum als het tarief van het
gastouderbureau niet wezenlijk afwijkt van dat van een kindercentrum.
Die constatering is op zichzelf juist. Het kabinet gaat er echter vanuit
dat deze situatie zich slechts in beperkte mate zal voordoen omdat de
kostenstructuur van de gastouderopvang wezenlijk anders is dan de
kostenstructuur van een kinderdagverblijf of van buitenschoolse opvang.
Zo zijn de lasten voor het gebruik van de ruimte(n) waarin de opvang
plaats vindt doorgaans lager. Een gastouder moet weliswaar aan
opleidingseisen voldoen maar die liggen naar verwachting onder het
SPW3-niveau dat is vereist voor leidsters in kindercentra. Het huidige
wetsvoorstel voorziet er bovendien in dat de bemiddelingskosten die door
het gastouderbureau in rekening worden gebracht, aan banden kunnen
worden gelegd. Tenslotte is relevant dat ook een kindercentrum kosten in
rekening brengt die zijn te typeren als bemiddelingskosten, zoals de
kosten voor  de intake van nieuwe kinderen. Voor het overige dient te
worden opgemerkt dat het kabinet desondanks wel rekening houdt met een
overstap van kinderen van professionele gastouders naar kindercentra of
buitenschoolse opvang. In het scenario dat is geschetst in paragraaf 8.4
van de memorie van toelichting zal ca 20% van het totaal aantal kinderen
dat in 2009 gebruik maakt van gastouderopvang, na een overgangsperiode,
doorstromen naar kinderdagverblijven en buitenschoolse opvang. Dat
gebeurt echter niet alleen omdat ouders uit financiële overwegingen
kiezen voor een andere vorm van opvang, maar ook omdat gastouders niet
kunnen of willen voldoen aan de kwaliteitseisen voor de nieuwe
gastouderopvang en daarom hun activiteiten staken. 

De memorie van toelichting is in vorenbedoelde zin aangepast.

b.

In antwoord op de opmerkingen van de Raad van State over de effecten op
de arbeidsparticipatie merkt het kabinet op dat de maatregelen in het
wetsvoorstel juist in het bijzonder zijn gericht op de vorm van opvang
met een beperkt effect op extra arbeidsparticipatie. De Raad constateert
ook zelf in zijn advies dat het Centraal Planbureau in zijn Macro
Economische Verkenningen 2009 heeft opgemerkt dat het formaliseren van
voorheen informele opvang slechts een beperkt effect heeft gehad op de
arbeidsparticipatie. 

Als gekozen wordt voor andere maatregelen, zou ook de kinderdagopvang
en/of de buitenschoolse opvang getroffen worden, met een groter negatief
effect op de arbeidsparticipatie dan bij de huidige maatregelen het
geval zal zijn.

Daarnaast mag verondersteld worden dat de maatregelen in dit
wetsvoorstel die gericht zijn op verhogen van de kwaliteit van de
gastouderopvang er aan bijdragen dat ouders met een gerust hart kiezen
voor kinderopvang – in een kindercentrum of via gastouderopvang – om
 aan het arbeidsproces te kunnen deelnemen. Dit zal de
arbeidsparticipatie bevorderen.

De Raad vraagt in het bijzonder aandacht voor ouders met een lager
inkomen. Op het niveau van de individuele ouder kan niet worden
uitgesloten dat er ouders zijn die door deze maatregel worden getroffen.
Het kabinet gaat er echter wel van uit dat alle gastouders uit de
familie- of vriendenkring deze opvang ook na invoering van de
maatregelen zullen blijven aanbieden (zoals zij dat ook deden voordat
het mogelijk was hiervoor een vergoeding te ontvangen) en rekent op een
gelijkblijvend aantal kinderen dat gebruik maakt van deze opvangsoort.
Voor de kinderen die gebruik maken van ‘professionele’
gastouderopvang wordt wel een verschuiving naar andere vormen van
formele opvang voorzien, maar geen uitval. De overwegingen die hieraan
ten grondslag liggen zijn opgenomen in paragraaf 8.4 van de memorie van
toelichting. 

In aanvulling geldt voor de lagere inkomensgroepen het volgende. Bij het
samenhangend pakket van maatregelen dat het kabinet op 20 juni jl. heeft
gepresenteerd, was een belangrijk uitgangspunt om betaalbare opvang voor
deze groep te waarborgen. Bij de maatregelen die worden voorgesteld,
geldt dat de vergoeding die de Belastingdienst /toeslagen verstrekt
inkomensafhankelijk is. Vanaf 1-1-2010 wordt voor de werknemers met een
inkomen ter grootte van het Wettelijk Minimum Loon 95,5% van de kosten
vergoed. 

Het kabinet is er van overtuigd dat bij deze keuze voor het pakket
maatregelen de negatieve effecten op de arbeidsparticipatie het geringst
zijn en dat op het individuele niveau de opvang betaalbaar blijft voor
alle ouders, inclusief ouders met een laag inkomen. 

c. 

De Raad is van oordeel dat op het gebied van het toezicht
onduidelijkheid zou kunnen ontstaan in de keten GGD –> gastouderbureau
–> opvangouder. De Raad signaleert een mogelijke dubbelrol voor het
gastouderbureau: het bureau is object van toezicht door de GGD en
toezichthouder op de thuisopvang en verwijst hierbij naar het advies van
de VNG van 13 november 2008. Hierbij spelen twee invalshoeken: 

Gastouderbureau en thuisopvang

Het toezicht op de thuisopvang vindt getrapt plaats. Het gastouderbureau
verricht een aantal ondersteunende en begeleidende taken voor de
thuisopvang en de GGD controleert het gastouderbureau daarop.

Gastouderbureau en minicrèche

De VNG vraagt in haar advies aandacht voor de relatie tussen
gastouderbureaus en minicrèches vanuit het perspectief van toezicht en
handhaving. Gastouderbureaus en minicrèches zijn beide objecten van
toezicht. Zij worden beoordeeld op de eigen
verantwoordelijkheidsgebieden. Daarbij bestaat geen overlap. Ook als de
ondersteuning van het gastouderbureau onvoldoende is, blijft het de
verantwoordelijkheid van de gastouder te zorgen dat de kwaliteit van de
opvang op orde is. Het is eveneens een verantwoordelijkheid van de
gastouder zonodig naar een ander gastouderbureau om te zien. 

Gastouders en opvangouders worden uitgeschreven uit het register, indien
een handhavingstraject van de gemeente er toe leidt dat het
gastouderbureau moet sluiten. Gastouders en opvangouders dienen dan een
ander gastouderbureau te zoeken. 

Eén financieel regime voor alle opvangvormen verschafte in de
uitvoeringspraktijk te veel mogelijkheden voor misbruik en oneigenlijk
gebruik, met name bij gastouderopvang. Via het wetsvoorstel krijgen de
verschillende opvangvormen een bekostigingsniveau dat recht doet aan de
specifieke vorm van de opvang. Voor gastouderopvang betekent dat een
splitsing in twee vormen: gastouderopvang en thuisopvang. Deze
toevoeging van een nieuwe opvangvorm aan de Wet kinderopvang vergroot
inderdaad de complexiteit van het stelsel. De verschillende opvangvormen
zijn echter goed van elkaar te onderscheiden door verschillende
kwaliteitseisen, organisatorische voorwaarden en verschillende
bekostigingsniveaus met verschillende maximumuurprijzen. Het kabinet is
van oordeel dat met de maatregelen in het wetsvoorstel bestaande en
nieuwe risico’s op misbruik en oneigenlijk gebruik naar huidige
inzichten en mogelijkheden maximaal worden afgedekt, te meer nu ook een
aantal grenzen voor de aanspraken wordt vastgelegd. 

Naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad van State zijn de
paragrafen 3.2, 3.4 en 5.4 aangevuld. 

d.

Het gebruik van de kinderopvangtoeslag is sterker en sneller gegroeid
dan geraamd. Daardoor wordt het kinderopvangbudget structureel
overschreden. Er is een situatie van onbeheersbare groei ontstaan. Bij
ongewijzigd beleid loopt de overschrijding op naar circa ₠ 1,2 mld. in
2011. Niet de hele groei van het kinderopvanggebruik is het gevolg van
extra arbeidsdeelname. Daarnaast is sprake van gebruik van de Wet
kinderopvang dat niet overeenstemt met het doel van de regeling, met
name bij gastouderopvang. Tegen deze achtergronden heeft het kabinet
besloten tot een evenwichtig pakket aan maatregelen, waarbij aan alle
partijen een bijdrage wordt gevraagd: het rijk, de ouders, de
kinderopvangorganisaties. De werkgevers hebben in 2008 een bijdrage
geleverd via een verhoging van het percentage voor de
werkgeversbijdrage. Het pakket aan kinderopvangmaatregelen, zoals
beschreven in een brief van het kabinet van 20 juni 2008,  omvat vier
onderdelen:

Inzet van middelen uit de enveloppe kinderopvang (₠ 385 mln.);

Aanpassingen aan de tabel kinderopvangtoeslag per 1 januari 2009 (₠
308 mln.);

Maatregelen gastouderopvang (₠ 360 mln.);

Overige maatregelen (₠ 52 mln.).

Het kabinet heeft alternatieven overwogen voor dit pakket. Bijvoorbeeld
het opvangen van de budgetoverschrijdingen via een generieke verlaging
van de kinderopvangtoeslag, zoals de Raad van State ook suggereert. Dit
zou echter de toegankelijkheid van de kinderopvang verminderen en de
huidige manco’s aan de gastouderopvang ongemoeid laten. 

Het kabinet heeft een commissie onder voorzitterschap van dhr. van Rijn
de opdracht gegeven voorstellen te ontwikkelen waarmee de
participatie-effecten van de Wet kinderopvang versterkt kunnen worden.
Het advies van deze commissie wordt voorjaar 2009 verwacht, waarna een
kabinetsreactie volgt. Dit onderwerp heeft betrekking op de langere
termijn en valt buiten het bestek van dit wetsvoorstel. De omvang van de
kostenoverschrijdingen maakt het noodzakelijk op korte termijn
maatregelen te nemen. Eventuele wetgeving op basis van het advies van de
commissie Van Rijn kan niet eerder dan per 2011 van kracht worden.
Uitstel van de maatregelen tot het moment waarop de commissie Van Rijn
advies uitbrengt, zou de kostenoverschrijding onverantwoord lang laten
voortduren. 

Naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad van State zijn de
paragrafen 1.5, 3, 4.1  en 5.1 aangevuld. Daarbij wordt ook ingegaan op
de verantwoordelijkheidsverdeling tussen ouders en overheid. 

3.

a.

Het advies van de Raad is gevolgd. De vorm van delegatie wordt ten
aanzien van de nadere regelgeving voor kwaliteitseisen van het
kindercentrum (artikel 50, tweede lid), de thuisopvang (artikel 56,
derde lid), de gastouderopvang bij een minicreche (artikel 56b, tweede
lid) en de gastouderbureaus (artikel 56, tweede lid) gelijk getrokken. 
Gekozen is voor de mogelijkheid tot delegatie aan de regering met de
mogelijkheid tot subdelegatie door de regering. Ter nadere uitwerking
van de bij algemene maatregel van bestuur vast te leggen kwaliteitseisen
kunnen bij ministeriële regeling voorschriften van administratieve aard
en een nadere uitwerking van details gegeven worden.  De artikelsgewijze
toelichting is hierop aangepast.

b.

De aanbeveling van de Raad ten aanzien van artikel 7, derde lid, is
overgenomen. Tevens is in de artikelsgewijze toelichting verduidelijkt
dat sprake kan zijn van cumulatief gebruik van verschillende vormen van
kinderopvang.

4.

In artikel 1 zijn de begripsbepalingen “thuisopvang” en
“gastouderopvang” verduidelijkt. Voor zowel de gastouderopvang als
de thuisopvang is in de begripsbepaling opgenomen dat onder het genoemde
aantal kinderen dat maximaal mag worden opgevangen ook wordt begrepen de
bloedverwant of aanverwant in de neergaande lijn van de gastouder of
diens partner, bedoeld in artikel 4 van de Algemene  wet
inkomensafhankelijke regelingen zolang hij de leeftijd van tien jaar nog
niet heeft bereikt.

5. 

De redactionele opmerkingen zijn verwerkt met uitzondering van een
tweetal opmerkingen. Het gaat ten eerste om de opmerking met betrekking
tot artikel 1 wat betreft het voorzien van een nummering. Er is gekozen
voor een weergave van de definities op alfabetische volgorde met het oog
op toekomstige wijzigingen. Indien niet hoeft te worden vernummerd,
wordt voorkomen dat als er sprake is van gelijktijdige wijzigingen van
artikel 1 van de Wet kinderopvang in verschillende wetsvoorstellen,
wellicht ook door andere ministeries, er fouten bij het invoegen van
nieuwe onderdelen zullen optreden, aangezien deze voortaan op
alfabetische volgorde plaatsvindt. Ten tweede is de opmerking met
betrekking tot artikel 56, zesde lid, niet helemaal overgenomen. Het van
overeenkomstige toepassing verklaren van de artikelen 51, 53, 54 en 55
op gastouders laat niet aan duidelijkheid te wensen over en daarmee
wordt voorkomen dat de inhoud van deze artikelen moet worden
uitgeschreven om van toepassing te worden op gastouders. Artikel 56,
zesde lid, is wel alsnog van een toelichting voorzien. 

Tevens is van de gelegenheid gebruik gemaakt om een drietal andere
inhoudelijke wijzigingen aan te brengen in het wetsvoorstel. Ten eerste
is in artikel 65 de mogelijkheid voor de toezichthouder tot het geven
van een schriftelijk bevel uitgebreid. Met de voorgestelde wijziging
wordt aan de toezichthouder de mogelijkheid gegeven ook aan
gastouderbureaus een schriftelijk bevel te geven indien de kwaliteit van
de kinderopvang ernstig te kort schiet. Ten tweede wordt voorgesteld
artikel 61, tweede lid, te laten vervallen. Het vermelden in een lokale
krant van de aanwijzing van een toezichthouder is niet langer
noodzakelijk omdat de directeur van de GGD rechtstreeks wordt belast met
het toezicht. Ten slotte is in de artikelen 90 tot en met 96 het
overgangsrecht uitgewerkt. In deze artikelen is het volgende geregeld:

In artikel 90 is een overgangsregeling getroffen voor die ouders die
voor inwerkingtreding van de wet aanspraak maken op een tegemoetkoming
in de kosten voor gastouderopvang. Deze groep ouders heeft in het
kalenderjaar van inwerkingtreding in beginsel aanspraak op een
tegemoetkoming in de kosten voor thuisopvang.

In artikel 91 staat de verplichting voor het college van burgemeester en
wethouders om de gegevens uit het huidige register kinderopvang voor 1
mei van het kalenderjaar van inwerkingtreding van de wet over te hevelen
naar het nieuwe register kinderopvang. 

In artikel 92 is een overgangsregeling getroffen met betrekking tot de
overgang naar het nieuwe register kinderopvang. Ten aanzien van de groep
van gastouders die op moment van inwerkingtreding werkzaam zijn als
gastouder wordt geregeld dat deze groep in eerste instantie wordt
ingeschreven als opvangouder, tenzij op moment van inschrijving uit
onderzoek van de GGD blijkt dat deze persoon als gastouder aan de slag
kan.  Wat betreft de registratie van de personen die gedurende het jaar
van inwerkingtreding beginnen als opvangouder of gastouder geldt
dezelfde overgangsregeling. Voor iedere opvangouder die alsnog gastouder
wordt gedurende het eerste kalenderjaar waarop dit wetsvoorstel
betrekking zal hebben geldt dat de registratie als gastouder met
terugwerkende kracht tot en met 1 januari van dat kalenderjaar van
kracht is. 

In artikel 94 wordt een overgangsregeling getroffen met betrekking tot
de activiteiten die plaatsvinden ter voorbereiding op het nieuwe regime
in de periode van vier kalendermaanden die voorafgaan aan
inwerkingtreding van dit wetsvoorstel. 

In het kader van de goede invoering van het wetsvoorstel is in artikel
95 de mogelijkheid opgenomen om bij ministeriële regeling af te wijken
van een aantal bepalingen.  

Er is in voorzien dat de overgangsbepalingen automatisch drie jaar na
inwerkingtreding vervallen. 

Ten slotte vervallen er nog een aantal artikelen die geen inhoudelijke
werking meer hebben. 

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Onderwijs, 

Cultuur en Wetenschap,

Sharon A.M. Dijksma

 Kamerstukken II, 2007/08 31 322, nr. 25

 PAGE    

	W1234.K-1	  PAGE  2 

	MINISTERIE VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Nr.	WJZ/96573 (2664)



	(Hoofd) Afdeling  



DIRECTIE WETGEVING EN JURIDISCHE ZAKEN





Nader rapport inzake het voorstel van wet houdende wijziging van de Wet
kinderopvang in verband met een herziening van het stelsel van
gastouderopvang

Den Haag, 



AAN DE KONINGIN



OCW 10938