Preview document (🔗 origineel)

---

Aan de heer H.E. Waalkens 

Voorzitter van de vaste commissie voor Europese Zaken

Tweede kamer der Staten-Generaal

 

Den Haag, 26 februari 2009

Geachte voorzitter,

De vaste commissie voor Europese Zaken besloot tijdens haar
procedurevergadering van 15 januari jl. om - gezien de hervatting van
het ratificatieproces van het Verdrag van Lissabon -  het Presidium
te vragen uitvoering te geven aan de (gewijzigde) motie Wiegman-van
Meppelen Scheppink en Ten Broeke houdende een verzoek aan het
Presidium om ruim voor de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon
met een uitgewerkt voorstel te komen voor de inrichting van het
parlementair voorbehoud (Kamerstuk 31384, no 25). 

Inmiddels hebben wij begrepen dat u in overleg met het
Presidiumsecretariaat heeft afgesproken, dat in eerste instantie de
vaste commissie voor Europese Zaken de uitwerking ter hand neemt. Deze
uitwerking kan vervolgens op grond van het Reglement van Orde (artikel
153) in de vorm van een finaal voorstel voor verdere behandeling worden
doorgeleid aan de commissie voor de werkwijze van deze Kamer. De
Commissie voor de werkwijze zal het voorstel na bespreking vervolgens
doorgeleiden voor plenaire behandeling, tenzij zij meent dat het
voorstel elementen bevat die mogelijk controversieel zijn; in dat geval
zal het Presidium eerst nog om een oordeel worden gevraagd.

Als indieners van deze motie en van het onderliggende amendement
(Kamerstuk 31384, no 23) hebben wij bij gelegenheid van de
procedurevergadering van 15 januari jl. onze belangstelling kenbaar
gemaakt om namens de vaste commissie Europese Zaken aan de uitwerking
van het parlementair voorbehoud bij te dragen. Graag zouden wij u willen
vragen om het volgende voorstel ter goedkeuring aan de vaste commissie
voor te leggen.

De twee initiatiefnemers treden als rapporteur op namens de vaste
commissie voor Europese Zaken, met ondersteuning door de EU-staf;

Zij formuleren een voorstel voor amendering van het Reglement van Orde,
inclusief een nadere toelichting, en leggen dit voor aan de commissie
voor Europese Zaken;

In dit voorstel wordt naast de uitwerking van het behandelvoorbehoud
tevens de noodzakelijke aanpassing van het instemmingsrecht opgenomen;

Initiatiefnemers informeren de overige Leden van de commissie regelmatig
(schriftelijk dan wel mondeling tijdens de procedure vergadering) over
de voortgang van hun werkzaamheden;

De vaste commissie voor Europese Zaken besluit over doorgeleiding van
hoger-genoemd voorstel aan de commissie voor de werkwijze van de Tweede
Kamer;

De initiatiefnemers zijn voornemens de werkzaamheden in dit kader nog
voor het zomerreces af te ronden.

Met vriendelijke groet,

Esmé Wiegman-van Meppelen Scheppink (Christen Unie)

Han ten Broeke (VVD)

UITWERKING VAN DE BEPALINGEN IN DE RIJKSWET OP DE GOEDKEURING VAN HET
VERDRAG VAN LISSABON

1. Uitgangspunt

Uitgangspunt vormt de Rijkswet van 10 juli 2008 houdende goedkeuring van
het Verdrag van Lissabon (staatsblad 2008, 301). Daarin wordt de
reikwijdte van het instemmingsrecht gewijzigd (artikel 3) en wordt een
behandelingsvoorbehoud geïntroduceerd (artikel 4).

2. Formele procedure die doorlopen dient te worden 

Qua procedure vormt het behandelvoorbehoud gelijkenis met het
instemmingsrecht voor JBZ-dossiers dat is opgenomen in de Rijkswet op de
goedkeuring van het Verdrag van Maastricht (1992), het Verdrag van
Amsterdam (1998) en het Verdrag van Nice (2001).

Het juridisch kader wordt gevormd door de Rijkswet, en de specifieke
uitwerking ervan in operationele zin (welke stappen en procedures door
de Kamer te doorlopen) is vastgelegd in het Reglement van Orde van de
Tweede Kamer der Staten- Generaal.

De Grondwet bepaalt in artikel 72 dat beide Kamers der Staten-Generaal
elk afzonderlijk een eigen Reglement van Orde opstellen; beide Kamers
kennen dan ook hun eigen Reglement van Orde. Het behandelvoorbehoud in
de Rijkswet bepaalt dat elk van beide Kamers een behandelvoorbehoud kan
plaatsen; er is op grond van de Rijkswet geen verplichting tot een
tussen beide Kamers afgestemde standpuntbepaling. Op die gronden kan de
Tweede Kamer eigenstandig de procedure voor het behandelvoorbehoud
inrichten en opnemen in haar Reglement van Orde. Dat neemt niet weg dat
het nuttig en dienstig kan zijn om tot een min of meer overeenkomstige
procedure van iedere Kamer te komen (daarover verderop meer).

In artikel 153 van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer wordt de
behandelwijze van herziening van het Reglement bepaald. Centrale
elementen daarin zijn:

voorstellen voor wijziging worden door een lid/leden of door een
commissie gedaan

de bepalingen inzake door leden aanhangig gemaakte wetsvoorstellen is
van toepassing (indien de aanpassing van eenvoudige aard is kan de Kamer
echter bepalen om deze zonder vooronderzoek in openbare behandeling te
nemen)

goedkeuring van een aanpassing van het Reglement vindt plaats door de
plenaire vergadering

Op basis hiervan is de procedure voor de uitwerking van de
uitgangspunten in de Rijkswet als volgt:

Leden van dan wel de vaste commissie EUZA als geheel sturen een
uitgewerkt voorstel met uitgebreide toelichting aan de commissie voor de
werkwijze

De commissie voor de werkwijze bespreekt het voorstel 

  - Indien de Commissie voor de werkwijze meent dat het een eenvoudig
voorstel is (in termen van politiek oncontroversieel) doet de commissie
voor de werkwijze een voorstel aan de plenaire vergadering

  - Indien de Commissie voor de werkwijze meent dat het voorstel
elementen bevat die mogelijk controversieel zijn, dan vraagt de
commissie van de werkwijze het Presidium om een oordeel

3.	De Commissie van de werkwijze doet een verzoek aan de plenaire
vergadering voor instemming met de aanpassing van het Reglement van Orde

Daar het voorstel voor een behandelvoorbehoud al bij wet is geregeld en
het slechts om de operationele uitwerking gaat, mag ervan worden
uitgegaan dat de behandeling als een aanpassing van eenvoudige aard
wordt beschouwd. Desalniettemin is het mogelijk dat er over de nadere
uitwerking discussie kan gaan ontstaan, in het bijzonder over de rol van
de verschillende vaste commissies en de parallelliteit met het
TGCS-traject. Dit zou echter ondervangen kunnen worden door een goede
afstemming vooraf, voordat het voorstel tot aanpassing van het Reglement
wordt ingediend.

3. Instemmingsrecht op JBZ-gebied

Door het Verdrag van Lissabon krijgt het Europees Parlement ruimere
bevoegdheden toegemeten op onderwerpen op het gebied van Justitie en
Binnenlandse Zaken (het JBZ-gebied). Waar op alle JBZ-onderwerpen die
worden geregeld onder het huidige Unie Verdrag en voor enkele
JBZ-onderdelen onder het huidige EG-Verdrag nu onder het Verdrag van
Nice besluitvorming bij unanimiteit van toepassing is, regelt het
Verdrag van Lissabon dat het JBZ-gebied grotendeels onder de co-decisie
procedure wordt gebracht. Het Europees Parlement krijgt dan
medebeslissingbevoegdheid. Slechts een beperkt aantal JBZ-onderwerpen,
in het bijzonder familierecht, blijft onder de unanimiteitsregel vallen.
Derhalve heeft het EP hierover geen co-decisie bevoegdheid. 

In het huidige Reglement van Orde van de Tweede Kamer is in het
hoofdstuk “Procedureregeling parlementaire instemming Verdrag van
Maastricht betreffende de Europese Unie” (kortweg de
“JBZ-procedure” genoemd) in de introductie opgenomen op welke
artikelen van het EU-Verdrag het instemmingsrecht van de Kamer van
toepassing is: artikel K.3. Dit artikel is nog ontleend aan het Verdrag
van Maastricht respectievelijk het Verdrag van Amsterdam. Behalve in de
introductie bij de “JBZ-procedure” in het Reglement van Orde zijn
verder geen bepaling opgenomen over de reikwijdte van het
instemmingsrecht in het operatieve deel van de procedure. Met de
Rijkswet van 10 juli 2008, waarin wordt bepaald in artikel 2 dat artikel
3 van de Rijkswet van 17 december 1992 (goedkeuring Verdrag van
Maastricht), de artikelen 3,4 en 5 van de Rijkswet van 24 december 1998
(goedkeuring Verdrag van Amsterdam) en de artikel 3 en 4 van de Rijkswet
van 19 december 2001 (goedkeuring Verdrag van Nice) worden ingetrokken,
verdwijnt de juridische basis voor de huidige JBZ-procedure. 

Als het Verdrag van Lissabon in werking treedt verandert de reikwijdte
van het instemmingsrecht conform artikel 3 (eerste lid) van de Rijkswet
naar EU-voorstellen die worden genomen met als rechtsgrondslag artikel
77 (derde lid), artikel 87 (derde lid) en artikel 89 van het Verdrag
betreffende de werking van de Europese Unie.

Het verdient aanbeveling om, in het licht van de aanpassing van de
bepalingen inzake de besluitvormingsprocedure in de EU op JBZ-gebied
zoals bepaald in het Verdrag van Lissabon en de in het licht van de
daaruit voortvloeiende bepalingen als opgenomen in de Rijkswet van 10
december 2008 in de artikelen 2 en 3 (eerste lid) inzake het bereik van
het instemmingsrecht, de “JBZ-procedure” in het Reglement van Orde
van de Tweede Kamer der Staten-Generaal aan te passen en te actualiseren
naar de meest recente bepaling als opgenomen in artikel 3 (eerste lid)
van de Rijkswet van 10 december 2008 houdende goedkeuring van het
Verdrag van Lissabon. 

4. Behandelingsvoorbehoud

In de Rijkswet van 10 december 2008 zijn in artikel 4 de bepalingen
inzake het behandelvoorbehoud bepaald. 

Artikel 4

1. Elk van de beide Kamers der Staten-Generaal kan, binnen twee maanden
nadat het een voorstel voor een wetgevingshandeling als bedoeld in
artikel 2 van het Protocol betreffende de rol van de nationale
parlementen in de Europese Unie heeft ontvangen, besluiten dat zij het
voorstel van zodanig politiek belang acht dat zij over de behandeling
daarvan op bijzondere wijze wenst te worden geïnformeerd. De Kamer
stelt de regering daarvan schriftelijk in kennis.

2. De regering zal onverwijld na de mededeling als bedoeld in het eerste
lid een parlementair voorbehoud maken in het kader van de voor de
behandeling van het voorstel te volgen wetgevingsprocedure.

3. Binnen vier weken na de mededeling als bedoeld in het eerste lid zal
een overleg plaatsvinden met de regering over het bijzondere politieke
belang van het voorstel, waarin tevens afspraken worden gemaakt over

de wijze van informatieverstrekking door de regering, over het verloop
van de onderhandelingen en van de wetgevingsprocedure en over eventueel
vervolgoverleg.

4. De voorgaande leden zijn niet van toepassing op voorstellen waarvoor
de instemmingprocedure, bedoeld in artikel 3, geldt.





Artikel 4, eerste lid van de Rijkswet bepaalt dat elk van de beide
Kamers der Staten-Generaal kan besluiten dat zij het voorstel van
zodanig politiek belang acht, dat zij over de behandeling daarvan op
bijzondere wijze wenst te worden geïnformeerd en dat de Kamer de
regering daarvan schriftelijk in kennis stelt. Dit artikel geeft de
ruimte dat een der Kamers afzonderlijk een behandelvoorbehoud plaatst en
schrijft niet voor dat dit door beide Kamers gezamenlijk dan wel
gelijktijdig dient te gebeuren. Dit artikel volgt daarmee de systematiek
van het instemmingsrecht op JBZ-gebied dat eveneens iedere Kamer zijn
eigen handelingsvrijheid toestaat. 

In dat licht lijkt een gezamenlijke procedure voor de inrichting van het
behandelvoorbehoud door Eerste en Tweede Kamer niet vereist. Dat laat
onverlet dat het wel wenselijk kan zijn dat de modaliteiten een zekere
mate van gelijkenis vertonen.

a. Oriëntatiefase 

Middels de Rijkswet artikel 4 zijn de vorm en de uitgangspunten van het
behandelvoorbehoud bepaald. De modaliteiten daarvan behoeven nu
praktische uitwerking. De praktische uitwerking op welke wijze het
behandelvoorbehoud dient te worden toegepast in de Tweede Kamer zal in
belangrijke mate worden bepaald door de Nederlandse politieke en
bestuurlijke cultuur als ook door de werkwijze van de Tweede Kamer zelf,
binnen welke het behandelvoorbehoud dient te worden ingepast. Ter
voorbereiding op de uitwerking van de praktische modaliteiten zullen
gesprekken ter nadere oriëntatie worden gevoerd.

1. Vergelijkend onderzoek van nationale parlementen in andere
EU-lidstaten

Voortbouwend op de studie van het BOR en op het ronde tafelgesprek over
het behandelvoorbehoud dat de vaste commissie op 28 mei 2008 voerde, zal
een nadere inventarisatie worden gemaakt van de praktische ervaringen
bij de parlementaire behandeling van EU-voorstellen in andere nationale
parlementen die een (vorm van) behandelvoorbehoud kennen. Daartoe zal de
permanente vertegenwoordiger van de Staten-Generaal in Brussel gevraagd
worden om bij zijn collega’s van de betreffende nationale parlementen
een inventarisatie op te stellen op basis van een vooraf opgestelde
lijst met aandachtspunten en criteria. Indien nuttig dan wel wenselijk
kan eventueel worden gekozen voor enkele consultaties in de respectieve
hoofdsteden dan wel gesprekken en marge van een COSAC-bijeenkomst.

2. Gesprekken gericht op de inbedding in de politieke en bestuurlijke
cultuur: toetsing van moddelen

Het behandelvoorbehoud zal in de uitvoering een duidelijk andere
werkwijze en behandeling van Europese voorstellen vragen door de Kamer
dan tot nu toe het geval is. Verschillende commissies zijn in de Tweede
Kamer betrokken bij de behandeling van EU-voorstellen: de vaste
commissie Europese Zaken, de vaste “vak”commissies en in een aantal
geselecteerde gevallen ook de TGCS. Voorts heeft ook de Kamer (plenair)
een rol in het behandelvoorbehoud. Artikel 4 (eerste lid) verlangt
namelijk dat de Kamer besluit en dat zij vervolgens de regering
informeert. Vastgelegd dient te worden welk behandeltraject door een
Europees voorstel dient te worden gevolgd en welke taak en
verantwoordelijkheid de verschillende onderscheiden commissies van de
Tweede Kamer daarin hebben (of niet). 

Modellen

Op basis van de oriëntatie bij andere nationale parlementen en in het
licht van de huidige organisatie en werkwijze van de Tweede Kamer,
zullen vervolgens enkele modellen worden ontwikkeld en opgesteld voor de
praktische toepassing en inbedding van een behandelvoorbehoud in de
werkwijze van de Tweede Kamer. Deze zullen voor een opinie en ter
toetsing aan enkele gesprekspartners worden voorgelegd. 

Toetsing

Daartoe zullen oriënterende gesprekken worden gevoerd met onder meer de
vice-voorzitter van de Raad van State (dhr. Tjeenk-Willink), de
voorzitter en enkele van de Tweede Kamerleden in de TGCS en enkele
voorzitters en griffiers van vaste “vak”commissies. Tevens zal met
de Eerste Kamer over de wijze van uitwerking van het behandelvoorbehoud
worden gesproken.

Voorts zal ook met enkele wetenschappers worden gesproken, waaronder de
deelnemers aan het Rondetafelgesprek in de Tweede Kamer op 28 mei 2008
en de WRR.

3. Afronding van de oriëntatiefase

Deze oriëntatiefase wordt afgesloten met een rapport van de
initiatiefnemers Wiegman-van Meppelen Scheppink en Ten Broeke aan de
vaste commissie EUZA waarin een beknopte samenvatting van de
verschillende gesprekken wordt opgenomen, welke later als onderdeel bij
de toelichting op het voorstel voor aanpassing van het Reglement van
Orde kunnen worden opgenomen. 

Gekoppeld daaraan zal eveneens een uitgewerkt voorstel voor aanpassing
van het Reglement van Orde  worden opgesteld, dat als basis voor de
verdere bespreking van de uitwerking door de initiatiefnemers zal worden
aangeboden aan de vaste commissie voor Europese Zaken. 

b. Uitwerking in Reglement van Orde

Voor de praktische uitwerking van het behandelvoorbehoud dient een
voorstel te worden geformuleerd dat tezamen met een uitgebreide
toelichting aan de commissie voor de werkwijze van de Tweede Kamer dient
te worden gestuurd. Voor de uitwerking is Artikel 4 van de Rijkswet
leidend, in het bijzonder de voorzieningen in het eerste en derde lid
van dat artikel, respectievelijk de 2 maanden waarin het voorbehoud
geplaatst dient te worden en de afspraken over het vervolgtraject na die
periode. Als eerder gesteld dient het voorstel te worden opgesteld in de
vorm van een aanpassing van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer. 

Elementen die bij de nadere uitwerking onder meer aan de orde kunnen dan
wel dienen te komen.

Parallelliteit met de gele en oranje kaart procedure: koppeling van het
nationale traject aan dat van de afstemming met de andere nationale
parlementen

Afstemming met de TGCS-procedure

Forumkeuze: welke commissie is regisseur in het proces, welke commissies
handelt op welk moment in het proces

    - Rol, taak en verantwoordelijkheid van de vaste “vak”commissies

    - Rol, taak en verantwoordelijkheid van de vaste commissie Europese
Zaken

    - Rol, taak en verantwoordelijkheid van de (plenaire) Kamer

Werkwijze van de Kamer bij de behandeling van EU-dossiers, in termen van
behandeling, termijnen en actoren

Verspreiding van stukken in de Tweede Kamer

De gesprekken in de oriëntatiefase kunnen input opleveren voor dit
proces. Daarnaast zullen de termijnen die het behandelvoorbehoud stelt
een aanpassing van de werkwijze van vaste commissies vragen in termen
van bijvoorbeeld versnelde behandeling (extra procedurevergadering of
afstemming per mail). 

Het behandelvoorbehoud gaat uit van 2 maanden na verschijning van het
wetgevende EU-voorstel, terwijl Protocol 2 van het Verdrag van Lissabon
(Gele en Oranje kaart procedure een termijn van 8 weken hanteert).
Weliswaar staat het behandelvoorbehoud strikt genomen los van de
gele/oranje kaart maar de facto zou het behandelvoorbehoud zich kunnen
ontwikkelen tot het nationale voortraject van de Europese gele- en
oranje kaart procedure. Bij de uitwerking van de modellen en het
opstellen van een voorstel zullen deze sporen, en in het bijzonder de
afwijkende termijnen, verenigd kunnen worden.

Voorts wordt opgemerkt dat niet alle zaken tot in het detail in het
Reglement van Orde hoeven te worden vastgelegd, maar dat een aantal
zaken praktische werkafspraken vergen. Daarbij valt te denken aan de
verspreiding en advisering van wetgevende voorstellen in de Kamer, maar
bijvoorbeeld ook aan de eventuele wenselijkheid van eerdere informatie
over het standpunt van de regering. 



5. Globale tijdpad voor nadere uitwerking van het behandelvoorbehoud en
de aanpassing van het instemmingsrecht

De initiatiefnemers stellen het volgende globale tijdpad voor de
aanpassing van het instemmingsrecht en de uitwerking van het
behandelvoorbehoud voor:

Indienen voorstel voor uitwerking bij de vc EUZA 

(initiatief en mandaat):						pv EUZA van 5 maart 2009

oriëntatiefase:			 				maart/april 2009

opstelling rapport over de oriëntatiefase:			eerste helft mei 2009

indienen bij vc EUZA rapport over de oriëntatiefase en 

voorstel voor amendering Reglement van Orde:			medio mei 2009

bespreking voorstel door vc EUZA:				pv EUZA 4 juni 2009 (en evt. 

pv EUZA 25 juni 2009)

aanbieden voorstel aan de commissie voor de werkwijze:	uiterlijk 2 juli
2009 (laatste dag 

voor zomerreces)





Onder voorbehoud van de agendering en behandeling door de commissie van
de werkwijze:

behandeling door de commissie van de werkwijze:		september 2009

aanbieden voorstel aan plenaire vergadering ter stemming:	oktober 2009