Preview document (🔗 origineel)

---

No.W11.08.0555/IV	's-Gravenhage, 19 februari 2009

Bij Kabinetsmissive van 23 december 2008, no.08.003713, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit, mede namens de Minister van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, bij de Raad van State ter
overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet, houdende wijziging
van de Meststoffenwet (differentiatie fosfaatgebruiksnorm), met memorie
van toelichting.

De voorgestelde wijzigingen van de Meststoffenwet strekken er vooral toe
om ter uitvoering van de Kaderrichtlijn water de fosfaatgebruiksnormen
aan te scherpen en differentiatie van die normen mogelijk te maken naar
de fosfaattoestand van de grond. Er wordt ook een basis opgenomen voor
de differentiatie van zowel stikstofgebruiksnormen als
fosfaatgebruiksnormen naar gewasopbrengst. Die mogelijkheid zal nog op
de aspecten van milieu, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid worden
onderzocht. Het wetsvoorstel regelt ook een grondslag om bij bedrijven
die meer dierlijke meststoffen mogen gebruiken dan volgens de algemene
normen van de Nitraatrichtlijn is toegestaan de kosten in rekening te
brengen die verbonden zijn aan een verplichte monitoring van die
bedrijven. 

Uit de memorie van toelichting kan worden opgemaakt dat de voorgestelde
wijzigingen in het gebruiksregime de weerslag zijn van het vierde
actieprogramma ter uitvoering van de Nitraatrichtlijn, namelijk voor de
periode 2010 tot en met 2013. Hierover is de regering thans in overleg
met de Commissie van de Europese Gemeenschappen (hierna: EC). De Raad
van State gaat ervan uit dat het wetsvoorstel weer aan hem ter
advisering zal worden voorgelegd indien het overleg met EC leidt tot
wezenlijke aanpassingen daarvan. 

Onder bovengenoemd voorbehoud onderschrijft de Raad de strekking van het
wetsvoorstel, maar hij maakt een aantal opmerkingen onder meer met
betrekking tot de uitvoering van de Kaderrichtlijn water en de regeling
van de doorberekening van monitoringskosten. Daarnaast heeft hij
opmerkingen van wetstechnische aard. Hij is van oordeel dat in verband
daarmee enige aanpassing van het voorstel wenselijk is.

1.	Implementatie Kaderrichtlijn water

a.  Tempo van de aanscherpingen

In de memorie van toelichting wordt uiteengezet dat met de voorgestelde
aanscherping van de fosfaatgebruiksnormen rekening is gehouden met het
vermogen van het bedrijfsleven zich aan te passen. Daarmee wordt het
fosfaatbeleid, zoals dat is meegenomen in het Derde actieprogramma ter
uitvoering van de Nitraatrichtlijn en waarmee de EC tot nu toe heeft
ingestemd, voortgezet.  Zo zijn de fosfaatgebruiksnormen voor bouwland
en grasland voor 2009 gelijk gehouden aan de normen van 2008. Met het
oog op het aanpassingsvermogen van de sector is besloten de aanscherping
van de normering voor bouwland voor 2010 en 2011 "binnen aanvaarbare
grenzen" te houden. Om dezelfde reden en met het oog op het functioneren
van de mestmarkt zijn de  voorgenomen fosfaatgebruiksnormen niet
volledig afgestemd op mestadviezen waarbij rekening is gehouden met
fosfaattoestand van de grond. Naar de mening van de Raad zal de ruimte
die in de eerstvolgende jaren aan het bedrijfsleven wordt geboden zich
aan te passen niet los kunnen worden gezien van de totale aanpassingen
in de bedrijfsvoering die noodzakelijk zullen zijn om de doelstellingen
in de Kaderrichtlijn water betreffende de verbetering van
oppervlaktekwaliteit volgens het in de toelichting aangegeven traject in
2015 te bereiken. Rekening zal moeten worden gehouden met de
mogelijkheid dat de laatste aanscherpingen naar verhouding grotere
lasten zullen meebrengen. Daarom adviseert hij in de memorie van
toelichting in te gaan op de verhouding tussen de voorgenomen jaarlijkse
aanscherping van normen voor fosfaatgebruik en de telkens daarvoor te
verrichten inspanningen van het bedrijfsleven. 

b.  Verhouding tot volumebeleid

Als reden voor het niet volledig in acht nemen van bemestingsadviezen in
de voorgenomen gedifferentieerde fosfaatgebruiksnormen wordt genoemd dat
een strikte toepassing daarvan bij gelijkblijvende omstandigheden
gepaard zou gaan met een aanzienlijke verkleining van de
plaatsingsruimte voor dierlijke mest en tot een overmatige druk op de
mestmarkt. 

Naar aanleiding hiervan merkt de Raad op dat de haalbaarheid van
aanscherping van de gebruiksnormen mede is en wordt bepaald door de
omvang van de dierlijke mestproductie en de wijze waarop die is
gereguleerd. Met het oog daarop wijst de Raad erop dat de melkquotering,
die jarenlang heeft gezorgd voor een mestvolumebeheersing van de
melkveehouderij, vanaf 1 april 2008 tot 2015 geleidelijk zal worden
afgeschaft. Deze indirect werkende regulering van de omvang van de
melkrundveehouderij is tot dusver in het mestbeleid meegewogen bij de
beantwoording van de vraag of naast het stelsel van dierrechten in
andere sectoren ook productierechten voor het houden van rundvee
noodzakelijk zijn. Gelet op het belang dat in het mestbeleid aan het
functioneren van de mestmarkt wordt gehecht zal naar de mening van de
Raad bij de thans voorgestelde aanscherping van de fosfaatgebruiksnormen
tevens rekenschap moeten worden gegeven van de mogelijke gevolgen van
het afschaffen van de melkquotering voor deze markt. De Raad adviseert
in de memorie van toelichting op dit voor de uitvoering van de
Kaderrichtlijn water relevante volumeaspect in te gaan.  

2.	Doorberekenen van monitoringskosten

In het kader van het Derde actieprogramma ter uitvoering van de
Nitraatrichtlijn heeft de EC bij derogatiebeschikking toegestaan om
bepaalde landbouwgronden meer dierlijke meststoffen te gebruiken dan
volgens de algemene normen van de Nitraatrichtlijn is toegestaan.
Daaraan heeft zij onder meer de voorwaarde verbonden dat een
monitoringsnetwerk werd opgezet en in stand gehouden voor de
bemonstering van grondwater, bodemvocht, drainwater en sloten op de
desbetreffende bedrijven. Volgens de memorie van toelichting is
destijds, vlak voor de invoering van de aangepaste gebruiksnormen, ervan
afgezien de kosten die aan dat monitoringsnetwerk zijn verbonden bij de
betrokken bedrijven in rekening te brengen. Omdat wordt verwacht dat EC
in haar nieuwe beschikking op het derogatieverzoek voor de jaren 2010
tot en met 2015 dezelfde monitoringsverplichting zal opleggen, wordt in
het wetsvoorstel bepaald dat bij ministeriële regeling kan worden
voorzien in de doorberekening van de kosten die samenhangen met het in
stand houden van het monitoringsnetwerk aan degenen die op basis van de
derogatie op hun bedrijf een grotere hoeveelheid dierlijke meststoffen
kunnen gebruiken dan ingevolge de algemene gebruiksnormen voor stikstof
is toegestaan. Ter rechtvaardiging wordt verwezen naar de lijn die is
uitgezet in het rapport "Maat Houden, Een Kader voor doorberekening van
toelatings- en handhavingskosten". Hierover merkt de Raad het volgende
op.

In dit geval is er een toelating (derogatie van de algemene
gebruiksnormen) en post-toelating (monitoring) met een quasi-collectief
karakter. Daardoor is er sprake van individueel toerekenbaar profijt of
voordeel van de betrokken bedrijven. Aldus wordt voldaan aan het
criterium voor het doorberekenen van (post-) toelatingskosten in het
rapport  "Maat Houden". 

In de toelichting wordt uiteengezet dat de bedoelde monitoringskosten
een bedrag van in totaal ongeveer 15 miljoen euro belopen en dat de
omslag per individueel bedrijf gemiddeld ongeveer 150 euro per jaar zal
bedragen. Daartegenover staat een schatting van het profijt van ongeveer
7.350 euro per jaar voor een gemiddeld bedrijf van 35 ha, uitgaande van
mestafzetkosten van 10 euro per kubieke meter. De Raad maakt hieruit op
dat de in rekening te brengen kosten afgezet tegen het te bereiken
voordeel naar verhouding niet hoog zijn. Met het oog op de
proportionaliteit van de doorberekening binnen de doelgroep is het
tevens van belang dat de criteria volgens welke de vergoeding in
rekening wordt gebracht zoveel mogelijk aansluiten bij het
geobjectiveerde individuele profijt van het genoten voordeel. Het ligt
dan in ieder geval in de rede om, zoals al uit berekeningen in
toelichting zou kunnen worden opgemaakt, een oppervlaktecriterium te
hanteren. De Raad adviseert dat reeds in de wet vast te leggen. Verder
ware in de toelichting nader op dit proportionaliteitsaspect van de in
rekening te brengen vergoedingen in te gaan.

3.	Overige opmerkingen

a.  artikel 1 (artikel I, onderdeel A)

1˚.  De aanduidingen "Pw-getal" en "PAL-getal" zijn thans gedefinieerd
in de Uitvoeringsregeling meststoffenwet. Nu zij in dit wetsvoorstel in
de definities van "grond met lage fosfaattoestand" en "grond met
neutrale fosfaattoestand" worden gebruikt, adviseert de Raad de
definities van deze waardebepalingen ook in het wetsvoorstel op te
nemen.

2˚.  In de memorie van toelichting wordt medegedeeld dat de
aanduidingen "Pw-getal" en "PAL-getal" voor de bepaling van de
fosfaattoestand van de grond afhankelijk van de stand van de techniek
kunnen worden vervangen en dat daarvoor een grondslag aanwezig is in
artikel 35 van de Meststoffenwet. Gelet op het gebruik van de
aanduidingen "Pw-getal" en "PAL-getal" in het wetsvoorstel adviseert de
Raad te voorzien in een uitdrukkelijke wettelijke grondslag om deze aan
te passen.

b.  artikel 13 (artikel I, onderdeel E)

Het voorgestelde artikel 13, tweede lid, is nu nog voorwaardelijk
geformuleerd omdat nog niet zeker is of de EC in haar nieuwe
derogatiebeschikking een monitoringsverplichting op zal leggen. Indien
die beschikking gedurende de wetgevingsprocedure afkomt en de bedoelde
verplichting wordt opgelegd, adviseert de Raad met het oog op de
rechtszekerheid bij nota van wijziging een concrete verwijzing naar die
verplichting op te nemen.

c.  artikel 35 (artikel I, onderdeel F)

Er wordt in de artikelen 10 tweede lid, en 11, derde en vierde lid, van
het wetsvoorstel een grondslag opgenomen voor de differentiatie van
zowel stikstofgebruiksnormen als fosfaatgebruiksnormen naar
gewasopbrengst. De Raad adviseert om in aansluiting op die bepalingen te
voorzien in een uitdrukkelijke wettelijke grondslag voor regels ter
bepaling van de gewasopbrengst, evenals zulks wordt voorgesteld voor de
bepaling van de fosfaattoestand van de bodem.

d.  Artikel II

In de memorie van toelichting wordt vermeld dat het wetsvoorstel in
verband met het met de EC gevoerde overleg over het vierde
actieprogramma uiterlijk 1 januari 2010 kracht van wet moet hebben
gekregen en in werking moet zijn getreden. Tegen deze achtergrond
behoeft de bepaling dat de wet op een bij koninklijk besluit te bepalen
tijdstip, dat voor de verschillende artikelen of onderdelen daarvan
verschillend kan worden vastgesteld, toelichting. De Raad adviseert
hierin alsnog te voorzien.

Overigens wijst de Raad erop dat bij een inwerkingtreding van artikel 11
eerder dan op 1 januari 2010 een voorziening moet worden getroffen voor
de fosfaatgebruiksnormen voor het jaar 2009. Nu is daarvoor een regeling
opgenomen in het geldende artikel 11, derde lid.

4.	Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het
advies behorende bijlage.

De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande
rekening zal zijn gehouden.

De Vice-President van de Raad van State,

Bijlage bij het advies van de Raad van State betreffende
no.W11.08.0555/IV met redactionele kanttekeningen die de Raad in
overweging geeft.

In artikel 11, derde lid, tot uitdrukking laten komen dat dit
artikelonderdeel betrekking heeft op gronden met een neutrale
fosfaattoestand.

In artikel 11, vijfde lid, "vastgesteld" vervangen door: toegestaan.
Verder aansluiten op de taalkundig juiste formulering in het huidige
vijfde lid.

In artikel 13, tweede lid, consequent "dierlijke meststoffen" schrijven.

   Richtlijn nr. 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van de
Europese Unie van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor
communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (PbEG L 327).

   Richtlijn nr. 91/676/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen
van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen
verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (PbEG L 375).

   Paragraaf 1. Inleiding. Zie ook de brief van de Minister van
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit aan de Voorzitter van de Tweede
Kamer van 22 januari 2009 (kamerstukken II 2008/09, 28385, nr. 128. 

   Paragrafen 2.1 en 3.1.2.

   Paragrafen 2.3 en 3.1.

   Artikel 4, eerste lid.

   Tabellen 5 en 6 in paragraaf 3.1.2 van de memorie van toelichting.

   Paragraaf 3.1.

   Brief van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit aan de
Voorzitter van Tweede Kamer van 25 november 2008 (kamerstukken II
2008/09, 21501-32, nr. 310).

   O.a. brief van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van 19 mei 2004 (kamerstukken 28
385, nr. 26, blz. 17 en 18).

   Paragraaf 3.3.

   Artikel 13, tweede lid (artikel I, onderdeel E).

   Staatscourant 2000, 90, blz. 9.

   Respectievelijk paragraaf 3.3 en 4.3.

   Artikel 1, eerste lid, onder s en t (artikel I, onderdeel A).

   Toelichting op artikel I, onderdeel A.

   Artikel I, onderdeel E.

   Paragraaf 1, voorlaatste alinea.

 PAGE    

 PAGE   2 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........