Preview document (🔗 origineel)

---

Blijkens de mededeling van de directeur van Uw kabinet van 4 februari
2009, nr. 09.000235, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn
advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te
doen toekomen. 

Dit advies, gedateerd 5 maart 2009, nr. W04.08.0520/I, bied ik U hierbij
aan. 

De Raad geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de
Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met zijn advies rekening zal
zijn gehouden.

1. Toezicht op de financiële functie

1.1. Aard en positie College financieel toezicht

a. Naar aanleiding van het advies van de Raad is het voorstel van wet in
die zin aangepast dat de feitelijke toezichtshandelingen, zoals het
beslissen omtrent het afgeven van verklaringen van geen bezwaar,
beslissingen omtrent goedkeuring en het geven aan aanwijzingen, de
verantwoordelijkheid wordt van de minister zelf. Het College financieel
toezicht houdt echter een wettelijke positie in zoverre dat het
verantwoordelijk wordt voor het adviseren van de besturen van de
openbare lichamen en van de minister en voor het begeleiden van het
bestuurscollege bij het dagelijks beheer. Wat gehandhaafd blijft is de
verplichting voor het College halfjaarlijks verantwoording af te leggen
aan de minister en hem, de Minister van Financiën en de
bestuurscolleges desgevraagd inlichtingen te verschaffen. De minister
blijft ook de bevoegdheid houden beleidsregels vast te stellen en
algemene en bijzondere aanwijzingen te geven aan het college ten aanzien
van de uitoefening van de eigen taken van het College.

Het voornemen is bovendien om, overeenkomstig de suggestie van de Raad,
toezichtstaken die nu de verantwoordelijkheid worden van de minister, te
mandateren aan het College. Een wettelijke basis daarvoor wordt
opgenomen in artikel 4 van het wetsvoorstel dat in hoofdlijnen de taken
van het College opsomt.

b. Afstemming

De verhouding tussen het financieel toezicht zoals dat in dit
wetsvoorstel is geregeld enerzijds en het algemeen toezicht op grond van
de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba anderzijds is
niet wezenlijk anders dan de verhouding tussen het financieel toezicht
op de gemeenten enerzijds en het bestuurlijk toezicht op grond van
Gemeente- en Provinciewet anderzijds. Mochten in het kader van het
toezicht dat de Rijkvertegenwoordiger uitoefent zaken in beeld komen die
onder het financieel toezicht vallen zoals dat op in en op grond van de
Wet financiën openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba is
geregeld, dan ligt het voor de hand dat de Rijksvertegenwoordiger zich
verstaat met het College financieel toezicht en zonodig de minister. In
het kader van het financiële toezicht gaat het vaak om situaties waarin
in ieder geval een besluit moet worden genomen door de toezichthouder. 

Paragraaf 2 van de memorie van toelichting is aangevuld om het verschil
in karakter tussen het financiële toezicht op Curaçao en Sint Maarten
enerzijds en Bonaire, Sint Eustatius en Saba anderzijds meer te
benadrukken.

1.2.  Noodzaak intensief financieel toezicht

De Raad constateert terecht dat het financiële toezicht waarin het
voorstel voorziet aanzienlijk verder gaat dan het financiële toezicht
zoals dat op de gemeenten wordt uitgeoefend. Ik ben het ook eens met de
Raad dat in de overgang naar een nieuwe, stabiele, situatie de drie
openbare lichamen nog een intensieve begeleiding nodig hebben, waarbij
ook het financieel beheer betrokken moet worden. Vooral ook op
laatstgenoemd terrein moet nog veel werk verricht worden. De drie
eilandgebieden hebben nog nooit een goedgekeurde jaarrekening gehad. Het
presenteren van een sluitende begroting, op zich zelf een belangrijke
stap op weg naar een stabiele financiële situatie, is daarom niet
genoeg. De financiële organisatie van de drie openbare lichamen moet in
alle geledingen ruime ervaring opdoen met een nieuwe wijze van
financieel beheer en begrotingsgestuurd werken. Ook het College
financieel toezicht is van mening dat het niet reëel is te verwachten
dat bij het ingaan van de nieuwe staatkundige verhoudingen de
BES-eilanden hun financiële huishouding geheel op orde zullen hebben.

De toelichting is op dit punt aangevuld. Het voorstel voorziet er niet
in dat de regering of de minister op eigen gezag het toezicht kunnen
verminderen. Naar het oordeel van het kabinet zou dat een beslissing van
de wetgever moeten zijn. Mede met het oog daarop bevat het voorstel een
evaluatiebepaling. Ook het College financieel toezicht acht deze
evaluatie een natuurlijk moment om een beslissing te nemen omtrent een
eventuele verzwakking van het financiële toezicht.

2. Geschillenbeslechting

Bij de totstandkoming van dit wetsvoorstel is er bewust voor gekozen om
bij de rechtsbescherming uit te gaan van het van toepassing zijn van de
Wet administratieve rechtspraak BES. De enige uitzondering wordt gevormd
door het onderdeel belastingen. De rechtsbescherming op dat punt wordt
geregeld in de Belastingwet BES, die ook op dit punt van toepassing is.
Daarover is een passage opgenomen aan het slot van paragraaf 4 van de
memorie van toelichting. 

In de memorie van toelichting, aan het slot van paragraaf 3, is al
uiteengezet waarom het argument om in het Besluit tijdelijk financieel
toezicht BES beroep op de Kroon open te stellen, voor deze wet niet
opgaat. Meer in het algemeen: bij de toezichthouder is er naar het
oordeel van het kabinet geen sprake van een vrije afweging van enerzijds
hogere belangen en anderzijds het belang van de eigen
verantwoordelijkheid van de BES en hun begeleiding naar verantwoorde
zelfstandigheid. De bevoegdheid van de minister om in het kader van het
toezicht beslissingen te nemen, zoals beslissingen omtrent goedkeuring,
omtrent het geven van een verklaring van geen bezwaar of omtrent het
geven van aanwijzingen, is steeds genormeerd. Onthouding van goedkeuring
is alleen mogelijk op basis van uitdrukkelijk in de wet genoemde
gronden. Een eventueel geschil betreft dus de vraag of de toezichthouder
op de juiste manier gebruik heeft gemaakt van zijn bevoedheden. Juist
daarom is naar het oordeel van het kabinet een onafhankelijke rechter
het beste in staat om te beoordelen of de minister, gelet op de
normering van zijn bevoegdheid, tot zijn beslissing kon komen. Het
kabinet meent dat er onvoldoende redenen zijn om op dit punt de openbare
lichamen anders te behandelen dan de gemeenten. 

3. Belastingen

a. In bijgaand voorstel van wet met memorie van toelichting is uitgegaan
van de tekst van het voorstel voor de Belastingwet BES met memorie van
toelichting zoals dat dezer dagen aan Uwe Majesteit zal worden
aangeboden met het verzoek dat ter advisering aan de Raad van State voor
te leggen. Latere wijzigingen in dat voorstel zullen in het thans
voorliggende voorstel van wet zonodig worden verwerkt.

b. Het advies van de Raad is opgevolgd. 

c. Het advies van de Raad is opgevolgd.

4. Financiële verhouding

4.1. Het verdeelmodel

In het voorstel wordt het systeem gehandhaafd dat voorziet in een vrije
uitkering voor elk van de openbare lichamen ten laste van de begroting
van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en
daarnaast bijzondere uitkeringen die worden verstrekt ten behoeve van
een bepaalde publieke taak. Met het oog op de aandacht bij het
financiële toezicht voor het financieel beheer en de wenselijkheid dat
alle taken adequaat worden uitgevoerd biedt dat het meest zuivere
systeem van verantwoording over de besteding van de verschillende
uitkeringen. Wel zal jaarlijks bestuurlijk overleg plaatsvinden over de
financiële verhouding met de drie openbare lichamen, mede in het licht
van artikel 87, dat onder meer uitmondt in een akkoord over de
toepassing van artikel 87. 

4.2. Vrije uitkering 

a. Het is op dit moment nog niet mogelijk aan te geven wat het
startbedrag zal zijn voor de vrije uitkering. Aan het slot van hoofdstuk
5 van het algemeen deel van de memorie van toelichting wordt dat nader
toegelicht. Er zijn geen bepalingen opgenomen als in de artikelen 7 tot
en met 9 van de Financiële-verhoudingswet. Dat zijn regels met
betrekking tot de verdeling van het gemeentefonds en daarvan is hier
geen sprake, nu er drie afzonderlijke vrije uitkeringen zijn. De wijze
van indexeren van de vrije uitkering zal nader worden geregeld bij
algemene maatregel van bestuur. 

b. Het kabinet hecht er aan vast te houden aan de termen vrije uitkering
en bijzondere uitkering. Dat is vooral bedoeld om verwarring te
voorkomen met de algemene uitkeringen uit het gemeentefonds en het
provinciefonds. Dat zijn fondsen voor de gemeenten, respectievelijk de
provincies, gezamenlijk en met een verdeelsystematiek die hier niet aan
de orde is. Voor verkeerd begrip van het onderscheid behoeft naar zijn
oordeel niet gevreesd te worden. Met “vrij” wordt hier bedoeld: vrij
besteedbaar, in die zin dat de inkomsten verantwoord worden bij de
algemene middelen. Uiteraard laat dat het financiële toezicht onverlet.


4.3. Bijzondere uitkeringen

a.  Binnen Nederland is het uitgangspunt van het beleid dat het aantal
specifieke uitkeringen zo klein mogelijk moet zijn. Vandaar het
criterium dat specifieke uitkeringen slechts worden verstrekt als die
wijze van bekostiging van provinciale of gemeentelijke taken bijzonder
aangewezen moet worden geacht. Voor de drie openbare lichamen Bonaire,
Sint Eustatius en Saba is dat voorshands niet aan de orde. Op dit moment
vindt nog een proces plaats waarbij de taken met betrekking tot de drie
openbare lichamen worden geïnventariseerd, waarbij ook de vraag aan de
orde is wie die taken zal gaan uitvoeren: het Rijk of de openbare
lichamen zelf. En in dat laatste geval: onder eigen verantwoordelijkheid
dan wel gecontroleerd door een vakminister, via een bijzondere
uitkering. Het verplichte overleg, bij het instellen van een bijzondere
uitkering, met de ministers van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties en van Financiën stelt deze ministers in staat een
totaaloverzicht te houden en te waarborgen dat alle taken zo goed
mogelijk toegedeeld worden. Naar verwachting zal het wel enige jaren
duren voordat een optimale taakverdeling met de bijbehorende geldstromen
uitgekristalliseerd is. Zolang dat proces gaande is moet een criterium
als dat in artikel 16, tweede lid, van de Financiële-verhoudingswet als
te zwaar worden betiteld. Mogelijk zal de evaluatie van deze wet, na
vijf jaar, aanleiding zijn het beleid ten aanzien van bijzondere
uitkeringen vast te leggen door het in de wet opnemen van een criterium
als dat in artikel 16, tweede lid, van de Financiële-verhoudingswet.

b. In de toelichting is een passage opgenomen waarin staat dat bij de
bovenbedoelde evaluatie van de wet mede zal worden bezien of de
verantwoording van de besteding van bijzondere uitkeringen in de
toekomst meer volgens het principe van single-information/single-audit
kan plaatsvinden. 

4.4. Renteloze leningen

a. Dat de te verstrekken leningen renteloos zijn heeft te maken met het
feit dat de rentelastnorm voor de gehele collectieve sector is gesteld
op 0 %. Rentedragende leningen zijn immers in strijd met die norm. Het
kabinet gelooft niet dat de lening daardoor bijzonder aantrekkelijk en
laagdrempelig wordt. Artikel 89 schrijft voor dat de lening moet worden
aangevraagd door tussenkomst van het College financieel toezicht en dat
het College de aanvraag voorziet van zijn advies. Zoals de toelichting
bij artikel 89 vermeldt zal een belangrijk beoordelingscriterium daarbij
zijn in hoeverre het betreffende openbare lichaam de financiële ruimte
heeft om ten laste van een jaarlijkse afschrijving op de vrije uitkering
de betreffende investering te doen.

Het verschil met de voorschotten op de vrije uitkering is dat renteloze
leningen alleen verstrekt kunnen worden voor een specifieke investering;
zij kunnen dus niet benut worden ten behoeve van de reguliere uitgaven.
Een voorschot op de vrije uitkering kan daar wel voor gebruikt worden.
Het bedrag van de lening komt bovenop de voorschotten op de vrije
uitkering zoals die op grond van artikel 90 worden verstrekt. De
afschrijving op de investering die met de lening is gedaan komt echter
ten laste van het bedrag dat op de begroting is geraamd voor de vrije
uitkering en dat zal dus ook gaan doorwerken in de hoogte van de
voorschotbedragen. De toelichting bij artikel 90 is op dit punt
aangevuld.

b. Naar aanleiding van het advies van de Raad is artikel 89, eerste lid,
(in de versie die aan de Raad is aangeboden: artikel 83, eerste lid)
aangevuld met de voorwaarde uit artikel 2, eerste lid, van de Wet
financiering decentrale overheden, dat de lening alleen mag worden
aangewend ten behoeve van de uitoefening van de publieke taak. De
memorie van toelichting is op dat punt ook aangevuld.

c. De openbare lichamen kunnen uitsluitend via het College financieel
toezicht kredieten ontvangen. Een kasgeldlimiet zou dus ook alleen
betrekking hebben op de rekening-courant, bedoeld in artikel 12, en wel
in de vorm van een maximum voor het tekort op die rekening-courant. Op
grond van het derde lid van dat artikel stelt het College per maand,
kwartaal of per half jaar al een maximum vast op het tekort, dan wel een
minimum van het tegoed op die rekening-courant. Het lijkt het kabinet
niet nodig om in aanvulling daarop nog een extra eis te stellen van een
kasgeldlimiet.

5. Citeertitel; horizonbepaling

a. Het advies van de Raad om de citeertitel aan te passen is
overgenomen. De nieuwe citeertitel is opgenomen in de aanhef van dit
rapport.

b. Met het voorliggende wetsvoorstel wordt niet op voorhand beoogd om
een tijdelijke regeling te treffen, evenmin als met het voorstel voor de
Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (WOLBES). Er is
wel een evaluatiebepaling opgenomen maar dit betekent inderdaad niet dat
de regeling per definitie tijdelijk is. In de memorie van toelichting
wordt wel op verschillende plaatsen gesignaleerd dat deze evaluatie
aanleiding kan zijn voor aanpassing van de wet. Dat zal uiteraard
gebeuren in samenhag met eventuele wijzigingen in de WOLBES waartoe dan
zou worden besloten.

 

6. De redactionele kanttekeningen van de Raad zijn overgenomen.

7. Het voorstel van wet en de memorie van toelichting zijn overigens nog
op de volgende punten aangepast. 

a. Enkele recent tot stand gekomen wijzigingen in de Gemeentewet zijn
verwerkt in de overeenkomstige bepalingen in het voorliggende
wetsvoorstel. Het gaat om wijzigingen in de artikelen 198 (Stb. 2009,
169; artikel 22 in dit voorstel) en 213 (Stb. 2008, 243; artikel 31 in
dit voorstel). 

b. De terminologie met betrekking tot de financiële functie is meer
consequent toegespitst op het uitgangspunt dat de begroting moet zijn
ingericht volgens het systeem van baten en lasten.

Ik moge U, mede namens de Minister van Financiën, en in overeenstemming
met het gevoelen van de raad van ministers, verzoeken het hierbij
gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van
toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

DE STAATSSECRETARIS VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES,

drs. A.Th.B. Bijleveld-Schouten





  DOCPROPERTY  Datum_kop  \* MERGEFORMAT  Datum 

  DOCPROPERTY  Datum  \* MERGEFORMAT  18 mei 2009 

  DOCPROPERTY  Kenmerk_kop  \* MERGEFORMAT   

  DOCPROPERTY  Kenmerk  \* MERGEFORMAT   







  DOCPROPERTY  Rubricering  \* MERGEFORMAT    

  DOCPROPERTY  Rubricering  \* MERGEFORMAT    	Pagina   PAGE   \*
MERGEFORMAT  2  van   NUMPAGES   \* MERGEFORMAT  6 







  DOCPROPERTY  Directie  \* MERGEFORMAT  Constitutionele Zaken en
Wetgeving 

  DOCPROPERTY  Onderdeel  \* MERGEFORMAT  Wetgeving Staatsinrichting en
Grondrechten  

  DOCPROPERTY  Bezoekadres  \* MERGEFORMAT  Schedeldoekshaven 200

2511 EZ  Den Haag 

  DOCPROPERTY  Postadres  \* MERGEFORMAT  Postbus 20011

2500 EA  Den Haag 

  DOCPROPERTY  InternetAdres  \* MERGEFORMAT  www.minbzk.nl 

  DOCPROPERTY  Contactpersoon_kop  \* MERGEFORMAT  Contactpersoon 

  DOCPROPERTY  CPNaam  \* MERGEFORMAT  mr. M. Ouweneel  

  DOCPROPERTY  T_kop  \* MERGEFORMAT  T    DOCPROPERTY  CPTel  \*
MERGEFORMAT  (0700 426 6583 

  DOCPROPERTY  CPEmail  \* MERGEFORMAT  maarten.ouweneel@minbzk.nl 



  DOCPROPERTY  Kenmerk_kop  \* MERGEFORMAT   

  DOCPROPERTY  Kenmerk  \* MERGEFORMAT   

  DOCPROPERTY  UwKenmerk_kop  \* MERGEFORMAT  Uw Kenmerk 

  DOCPROPERTY  UwKenmerk  \* MERGEFORMAT  09.000235 

  DOCPROPERTY  Bijlagen_kop  \* MERGEFORMAT   

  DOCPROPERTY  AantalBijl  \* MERGEFORMAT   







  DOCPROPERTY  Retouradres_kop  \* MERGEFORMAT  > Retouradres   
DOCPROPERTY  Retouradres  \* MERGEFORMAT  Postbus 20011 2500 EA  Den
Haag 

  DOCPROPERTY  Rubricering  \* MERGEFORMAT    

  DOCPROPERTY  Aan  \* MERGEFORMAT  Aan de Koningin 



  DOCPROPERTY  Datum_kop  \* MERGEFORMAT  Datum 	  DOCPROPERTY  Datum 
\* MERGEFORMAT  18 mei 2009 

  DOCPROPERTY  Onderwerp_kop  \* MERGEFORMAT  Betreft 	  DOCPROPERTY 
Onderwerp  \* MERGEFORMAT  Nader rapport inzake het voorstel van wet
houdende regels met betrekking tot de financiële functie van de
openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, hun bevoegdheid tot
het heffen van belastingen en hun financiële verhouding met het Rijk  



  DOCPROPERTY  Rubricering  \* MERGEFORMAT    	Pagina   PAGE   \*
MERGEFORMAT  1  van   NUMPAGES   \* MERGEFORMAT  6