Preview document (🔗 origineel)

---

		‘s-Gravenhage, 23 juni 2009

		Aan de Koningin

WJZ / 9109725

Nader rapport inzake het voorstel van wet tot wijziging van de Wet Fonds
economische structuurversterking (voedingssystematiek, categorieën te
financieren investeringsprojecten en overige bijdragen uit het fonds) 

====================================================================

	Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 13 januari
2009, nr. 09.000039, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn
advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te
doen toekomen. Dit advies, gedateerd 27 februari 2009,
nr. W10.09.0003/III, bied ik U hierbij aan. 

De Raad onderschrijft de nieuwe vaste voedingsstructuur van het Fes met
een minimumvoeding die de continuïteit in de uitgaven voor economische
structuurversterking waarborgt. In verband met de aanwending van de
gasbaten, bezien in relatie tot het uitgangspunt dat aan het FES ten
grondslag ligt, is de Raad echter van oordeel dat het voorstel nader
dient te worden overwogen.

	

1. Uitgangspunt; voedingssystematiek

	Cijfers over de gasbaten worden nu verspreid weergegeven op
verschillende begrotingen:

de ontvangsten uit het niet-belastingdeel van de gasbaten (de
nbm-gasbaten) op de Rijksbegroting worden jaarlijks vermeld op de
begroting van het ministerie van Economische Zaken. Op deze begroting is
ook de afdracht aan het Fes terug te vinden;

de begroting van het Fes vermeldt de ontvangsten van dit fonds;

bijlage 2 van de Miljoenennota bevat cijfermatige informatie over de
nbm-gasbaten en over de Fes-uitgaven;

de Staatsbalans bevat informatie over de netto contante waarde van de
gasbaten.

	Verder bevatten de middellange termijnramingen van het CPB informatie
over de ontwikkeling van de gasbaten in een volgende kabinetsperiode.
Veel van de door de Raad gewenste informatie is derhalve beschikbaar,
maar kan aan inzichtelijkheid winnen door deze bij één gelegenheid
integraal te presenteren. Naar aanleiding van het advies zal daarom in
het vervolg jaarlijks een meer gebundeld financieel overzicht van de
gasbaten aan de Miljoenennota worden toegevoegd. 

     In deze kabinetsperiode (2008-2011) zijn de Fes-ontvangsten gelijk
aan de Fes-uitgaven, terwijl op basis van de oude Fes-wet sinds 1999
41,5% van de nbm-gasbaten in het Fes diende te vloeien. De Raad wijst er
op dat deze gewijzigde systematiek heeft geleid tot een verlaging van de
voeding van het Fes tot circa 20% van de niet-belastingopbrengsten. Op
basis van de huidige vooruitzichten voor de eurokoers en de olieprijs is
deze constatering achterhaald. Naar huidige inzichten gaat in 2008-2011
ca. 37% van de nbm-gasbaten naar het Fes. Hieruit blijkt nog maar eens
hoe gevoelig dergelijke ramingen zijn voor schommelingen in de eurokoers
en de olieprijs.

De aanwending van het aardgasvermogen staat niet op zichzelf. Elk
volgend kabinet zal bij het opstellen van toekomstige begrotingen een
bredere, integrale afweging maken. Daarbij zal naar de aard der zaak
rekening worden gehouden met de ontwikkeling van en doelstellingen voor
het EMU-saldo, de staatsschuld en de houdbaarheid van de
overheidsfinanciën. Aan de suggestie van de Raad dat aflossing van de
staatsschuld nadrukkelijk zou moeten worden betrokken bij de aanwending
van het deel van de gasbaten dat niet als Fes-voeding dient, wordt in
een dergelijke integrale besluitvorming gevolg gegeven.

     Met betrekking tot de opmerkingen van de Raad over de hoogte van
het deel van de gasbaten dat in het Fes vloeit, en over de aanwending
van het deel dat niet in het Fes terecht komt, meer in het bijzonder het
volgende. 

     Ten eerste creëert het voorstel, in tegenstelling tot de huidige
wet, de mogelijkheid om het volledige toekomstige aardgasvermogen via
het Fes aan te wenden voor bovengronds vermogen. Toekomstige kabinetten
kunnen immers desgewenst tot 100% van het rendement van de waarde van
het aardgasvermogen in het Fes storten. Wordt er gekozen voor een
voedingspercentage lager dan 100%, dan dwingt het wetsvoorstel er toe
dit op transparante wijze vast te leggen en te motiveren bij de
eerstvolgende begroting.

Verder kent de nieuwe voedingssystematiek een minimumvoeding van 1,7 mld
per jaar. Hierdoor is continuïteit in de uitgaven voor economische
structuurversterking gewaarborgd. Bij een voedingspercentage van 100%
van het rendement op het aardgasvermogen bedraagt de Fes-voeding bij de
huidige ramingen voor de eurokoers en de olieprijs 2,15 mld per jaar.
De jaarlijkse minimumvoeding correspondeert met een voedingspercentage
van ca. 79% van het rendement op het aardgasvermogen. De som van de
jaarlijkse minimumvoeding is daarmee, bezien over de lange termijn,
gelijk aan 79% van het aardgasvermogen. Dit leidt tot de volgende
conclusie. Indien het wetsvoorstel wet wordt, stijgt het percentage van
de aardgasbaten dat vanaf 2012 tot in de oneindig verre toekomst in het
Fes vloeit van 41,5% in de oude Fes-wet, naar tussen de 79 en
100%  in de nieuwe systematiek. Anders gezegd, in de oude systematiek
werd ca. drievijfde deel van het aardgasvermogen niet via het Fes
ingezet voor economische structuurversterking, terwijl dat (bij de
huidige ramingen) in de nieuwe systematiek ongeveer tussen de 0 en
eenvijfde deel zal zijn. Het deel van het aardgasvermogen dat in het Fes
terecht komt is zoveel groter in het voorstel, omdat het voorstel ervoor
zorgt dat ook in de toekomst, wanneer de aardgasbaten zijn gedaald of
zelfs nihil zijn, nog een substantiële Fes-voeding kan blijven bestaan.
Zo zullen de gasbaten naar schatting dalen van 7,3 mld in 2012 naar 1,1
mld in 2036. De genoemde cijfers gelden onder de veronderstelling,
afkomstig uit de middellange termijnverkenning van het CPB, van een
olieprijs van 65 dollar per vat en een eurokoers van 1,45 dollar per
euro vanaf 2012. Bij een hogere olieprijs stijgen de verwachte gasbaten.
Zo zal de minimumvoeding als percentage van het rendement op het
aardgasvermogen ca. 41,5% bedragen bij een olieprijs van 115 dollar per
vat en een eurokoers van 1,45. Het blijft van belang te bedenken dat de
uitkomsten van de berekeningen afhankelijk zijn van de (ramingen voor)
de olieprijs en de eurokoers. De nieuwe systematiek zorgt daarbij in
ieder geval voor meer stabiliteit in de hoogte van de Fes-voeding.

     Ten slotte gaat de aardgasgerelateerde opbrengst van de
vennootschapsbelasting ook onder de huidige wet niet naar het Fes. In
dit opzicht wijzigt er in de voorgestelde systematiek niets. 

     Naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad is de memorie van
toelichting aangevuld met informatie over de gasbaten en de aanwending
daarvan.

2. Vastlegging voedingspercentage

	Naar aanleiding van het advies van de Raad op dit punt, onder a, is het
wetsvoorstel aangepast in de zin dat het voedingspercentage bij wet
wordt vastgesteld. In het licht daarvan behoeft hetgeen de Raad
overigens opmerkt onder b - wat er van zij - geen bespreking. De Raad
adviseert voorts nader in te gaan op de periodiciteit van de herziening
van de percentages tegen de achtergrond van de behoefte aan stabiliteit
bij de voeding van het Fes. De beoogde stabiliteit van het Fes wordt
bereikt door de waarde van het aardgasvermogen te berekenen op basis van
de middellange termijnramingen van het CPB van de verscheidene relevante
factoren. Deze middellange termijnramingen worden periodiek op basis van
nieuwe gegevens vastgesteld door het CPB. Het is juist met de beperkte
periodiciteit van deze ramingen in combinatie met een vast
voedingspercentage tijdens een kabinetsperiode dat stabiliteit van de
voeding van het fonds wordt bereikt. In lijn met het advies van de
Raad beoogt het zesde lid van artikel 2 van het wetsvoorstel te
verduidelijken dat het kabinet aan het begin van de periode de concreet
te voorziene aardgasbaten én het deel daarvan dat ten goede komt aan
het fonds in onderlinge samenhang beziet voor de gehele periode en dit
vertaalt in een transparant voedingspercentage voor de gehele periode in
een wetsvoorstel neerlegt.

3. Uitkeringen aan provincie of gemeente

	Met de Raad meen ik dat het onbelemmerd mogelijk maken van een bijdrage
uit het fonds aan een decentralisatie-uitkering op zichzelf een
bestedingsvrijheid aan mede overheden geeft die zich niet laat rijmen
met de expliciete bestedingsrichting die de wet eist. In het
wetsvoorstel is daarom nu neergelegd dat van een bijdrage die ten goede
komt aan een dergelijke uitkering slechts sprake kan zijn voor zover de
ontvangende provincie of gemeente een Fes-project zal uitvoeren. Aan
deze bepaling zal op zodanige wijze uitvoering gegeven worden dat bij
het toekennen van een bijdrage ten laste van het fonds voldoende
zekerheid bestaat dat de ontvangende gemeente of provincie een bepaald
investeringsproject dat aan de criteria van de wet voldoet zal uitvoeren
en dat anders nog de mogelijkheid bestaat de bijdrage niet te verlenen
of stop te zetten. In de memorie van toelichting is dit nader
toegelicht. Op deze wijze wordt enerzijds recht gedaan aan het
inhoudelijke belang dat bijdragen ten laste van het fonds uiteindelijk
ten goede komen aan projecten die aan de ciriteria voldoen, terwijl
anderzijds de vorm van de decentralisatie-uitkering recht doet aan de
eigenstandige positie van de desbetreffende gemeenten en provincies. Met
inachtneming van de daarvoor geldende procedures kan overigens nog
steeds gekozen worden voor een klassieke ‘specifieke uitkering’.
Hiervoor zal nog slechts in bijzondere gevallen worden gekozen. Het in
totaal beschikbare bedrag dient dan wel hoger te zijn dan het krachtens
artikel 15a, derde lid, van de Financiële verhoudingswet vastgestelde
bedrag, aangezien deze wijziging van de Fes-wet niet ook toestaat dat
bijdragen uit het fonds ten goede (moeten) komen aan een zogenoemde
verzameluitkering.

     Van de gelegenheid is tenslotte gebruik gemaakt om een voorziening
te treffen voor voeding van het BTW compensatiefonds voor zover BTW
compensatie voortvloeit uit de uitvoering van projecten die overigens
gefinancierd worden uit het fonds. 

     Ik moge U verzoeken, mede namens de Minister van Financiën, het
hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden. 

De Minister van Economische Zaken,

 PAGE   1 

  PAGE  2