Preview document (🔗 origineel)

---

Datum

22 juni 2009

Onderwerp

Nader rapport inzake het voorstel van wet houdende wijziging van Boek 5
van het Burgerlijk Wetboek en de Woningwet in verband met het plegen van
onderhoud door verenigingen van eigenaars



Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 18 december
2008, nr. 08.003649, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn
advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te
doen toekomen. Dit advies, gedateerd 5 maart 2009, nr. W03.08.0550/II,
bied ik U hierbij aan.

De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met de opmerkingen van de
Raad van State rekening zal zijn gehouden. 

Betekenis en plaats van het voorstel

De Raad van State adviseert om de betekenis van het wetsvoorstel nader
toe te lichten, mede in het licht van de bestaande wettelijke en
niet-wettelijke instrumenten om gebrekkig onderhoud van
appartementencomplexen aan te pakken. 

Wanneer een appartementencomplex in verval raakt, kan dat negatieve
gevolgen hebben voor een gehele buurt of wijk omdat het straatbeeld
verloedert. In de praktijk wordt regelmatig gebrekkig onderhoud
geconstateerd bij slapende verenigingen van eigenaars. Gebrekkig
onderhoud wordt daarbij vaak in de hand gewerkt door het ontbreken van
een georganiseerde bijdrage aan een reservefonds voor het onderhoud door
de vereniging van eigenaars.

Wanneer het onderhoud ernstig tekort schiet, kan op grond van de huidige
regelgeving repressief worden opgetreden op grond van de Woningwet. De
gemeente kan een bestuursrechtelijk handhavingsbesluit (last onder
bestuursdwang of last onder dwangsom) nemen wanneer sprake is van
achterstallig onderhoud waardoor niet voldaan wordt aan de
kwaliteitseisen van het Bouwbesluit 2003 voor bestaande woningen.
Gemeenten zien die mogelijkheid echter terecht als een ultimum remedium.
Zij hebben daarom in de afgelopen jaren beleid ontwikkeld om
onderhoudsachterstanden te voorkomen. 

Grote en middelgrote gemeenten hebben in de jaren tachtig en negentig
van de vorige eeuw vaak aanzienlijke subsidies ingezet om de
appartementseigenaren te verleiden tot het opknappen van hun woning. Dit
is op zichzelf succesvol geweest, maar na 15 of 20 jaar blijkt dat een
deel van de betreffende appartementencomplexen toe is aan een nieuwe
opknapbeurt. Er is nagelaten onderhoud te plegen en de verenigingen van
eigenaars hebben geen of onvoldoende financiële middelen gereserveerd
om het onderhoud nu zelf te kunnen uitvoeren. De inzet van subsidies
biedt derhalve geen garantie om problemen ten aanzien van achterstallig
onderhoud te voorkomen. Gemeenten zetten tegenwoordig meer in op
preventieve maatregelen, waaronder het geven van voorlichting en advies
alsmede procesmatige ondersteuning. Dergelijke preventieve maatregelen
moeten structureel van aard zijn omdat de wisseling van eigenaren in
appartementencomplexen met een matig of slecht onderhoud hoog is. 

Een uitgebreid overzicht van de verschillende mogelijkheden die de
gemeente heeft om op te treden, is geschetst in de uitgave
“Particulieren aan zet“ (juli 2006) en in een door het Ministerie
van VROM in 2007 ingesteld onderzoek naar het functioneren van
verenigingen van eigenaars. Ook het Kenniscentrum stedelijke vernieuwing
(  HYPERLINK "http://www.kei-centrum.nl"  www.kei-centrum.nl ; dossier
aanpak woningvoorraad) geeft een uitgebreid overzicht van de bestaande
mogelijkheden en de lopende initiatieven. Uit het onderzoek van het
Ministerie van VROM en experimenten door de Stuurgroep experimenten
volkshuisvesting (SEV) blijkt dat een actieve inzet van gemeenten nodig
is. Gemeenten of daartoe door gemeenten ingestelde
ondersteuningsorganisaties moeten de eigenaren en verenigingen van
eigenaars actief benaderen. Pas dan is er een kans dat een
daadwerkelijke verbetering of vernieuwing van complexen, en daarmee
buurten, tot stand wordt gebracht. 

Twee recente voorbeelden van gemeentelijk beleid betreffen de
“VvE–balie” in Den Haag en “VvE 010” in Rotterdam. Bij de
gemeentelijke “VvE-balie” kunnen verenigingen van eigenaars terecht
voor voorlichting en advies. VvE 010, een stichting waarin de gemeente
en twee woningcorporaties participeren, biedt daarnaast ook beheer- en
onderhoudarrangementen aan. Ook kunnen gemeenten financiële
ondersteuning aan verenigingen van eigenaars aanbieden. Dit kan
bijvoorbeeld door het verstrekken van laagrentende leningen via het
Stimuleringsfonds volkshuisvesting (Svn) of door een bijdrage in de
kosten voor het opstellen van een onderhoudsplan. Procesmatige
ondersteuning kan worden geboden door verenigingen van eigenaars
behulpzaam te zijn bij het opstellen van een bouwkundig
kwaliteitsrapport en een onderhoudsplan.

De bestaande preventieve, structurele aanpak van gemeenten om
verloedering van appartementencomplexen tegen te gaan, blijkt
achterstallig onderhoud niet voldoende te kunnen voorkomen. In de
praktijk zijn gemeenten regelmatig genoodzaakt te wachten totdat kan
worden overgegaan tot handhaving van de bouwvoorschriften via de
Woningwet. Het kabinet wil met dit wetsvoorstel een bijdrage leveren aan
het voorkomen van achterstallig onderhoud. Gemeenten krijgen de
mogelijkheid om besluitvorming over het onderhoud door een vereniging
van eigenaars te stimuleren en faciliteren. Het voorstel sluit aan op
een verzoek van de gemeenten om ruimere wettelijke mogelijkheden om met
de eigenaren te komen tot een goed onderhoudbeleid op straat- en
buurtniveau. Dit wetsvoorstel maakt voorts deel uit van het actieplan
krachtwijken (Kamerstukken II 2006/2007, nr. 30 995, nr. 7) dat een
integrale en systematische aanpak toezegt voor de problemen in de
wijken. 

Het algemeen deel in de toelichting is op basis van het bovenstaande
aangevuld. 

De in het BW geregelde bevoegdheden

a. Algemeen

Het wetsvoorstel biedt gemeenten enkele nieuwe privaatrechtelijke
instrumenten in aanvulling op de bestaande bestuursrechtelijke
maatregelen die bij een schending van de Woningwet kunnen worden
ingezet. Aan de Woningwet ligt de gedachte ten grondslag dat moet worden
voorkomen dat woningen zodanig achterstallig onderhoud gaan vertonen dat
de veiligheid en de gezondheid in het geding komen. Ingeval van een
schending van de Woningwet kan de gemeente met bestuursrechtelijke
maatregelen optreden tegen de desbetreffende eigenaars. Dat betekent dat
publiekrechtelijk kan worden ingegrepen wanneer een woning in zeer
slechte staat verkeert. 

Uitgangspunt van het wetsvoorstel is dat de vereniging van eigenaars in
beginsel zelf verantwoordelijk blijft voor de besluitvorming over het
onderhoud van de algemene ruimtes maar dat de gemeente in staat is om
die besluitvorming te stimuleren. De gemeente kan de vergadering van
eigenaars bijeenroepen, de vergadering bijwonen en voorstellen doen over
een beperkt aantal onderwerpen die verband houden met het onderhoud. Zo
kan de gemeente eerder in de tijd optreden, dat wil zeggen voordat
daadwerkelijk sprake is van een schending van de Woningwet. Het kan
effectiever zijn om in de fase van ernstige dreiging van een schending
van de Woningwet al in contact te treden met de eigenaars, dan op een
later moment wanneer slechts bestuursrechtelijke maatregelen kunnen
worden ingezet. De voorgestelde maatregelen hebben daarmee een
preventief karakter. Door via de vereniging van eigenaars in gesprek te
treden met de bewoners en voorstellen te doen, kan de meerderheid van de
leden van een vereniging van eigenaars worden overtuigd van de noodzaak
om tot onderhoud over te gaan. Daarbij zijn zowel de eigenaars als de
gemeente gebaat. Tijdig onderhoud kan onnodige kosten voorkomen. Voorts
wordt voorkomen dat de directe leefomgeving van de eigenaars en het
aanzicht van de straat verloederen. 

Het staat gemeenten vrij om ook nu al met de eigenaren van een
appartementencomplex in gesprek te gaan over het onderhoud van het
complex. De bevoegdheid om uiteindelijk bij schending van de Woningwet
tot handhaving over te gaan, kan dan als stok achter de deur fungeren.
Deze gesprekken kunnen efficiënter worden wanneer de gemeente niet
alleen individuele eigenaars spreekt, maar meerdere eigenaars bereikt in
de algemene ledenvergadering die over het onderhoud moet beslissen.
Wanneer de gemeente de vergadering van eigenaars bijeen kan roepen en
voorstellen kan doen, is zij niet afhankelijk van het bestuur van de
vereniging en kan zij rechtstreeks met de leden communiceren over het
onderhoud van de algemene ruimtes. De besluitvorming is vervolgens aan
de eigenaars. Daardoor overschrijdt het voorstel niet de grenzen van de
proportionaliteit.

 

De VNG heeft positief op een voorontwerp van het wetsvoorstel
gereageerd. Gemeenten verwachten dat zij met het nieuwe instrumentarium
in staat zullen zijn om het onderhoud van appartementencomplexen te
stimuleren. 

Het wetsvoorstel maakt geen inbreuk op het recht tot vereniging, bedoeld
in artikel 8 van de Grondwet (Gw) en artikel 11 van het Europees Verdrag
voor de Rechten van de Mens (EVRM). De vrijheid van vereniging houdt in
dat burgers in vrijheid een vereniging kunnen oprichten, lid kunnen
worden van een vereniging en hun lidmaatschap weer op kunnen zeggen.
Deze vrijheid kan op grond van artikel 8 Gw alleen worden beperkt bij
wet in het belang van de openbare orde en op grond van artikel 11 EVRM
als de beperking bij wet is voorzien en noodzakelijk is in een
democratische samenleving. 

Artikel 5:127a BW houdt in dat de gemeente besluitvorming kan
faciliteren. Het bijeenroepen van de vergadering van eigenaars door de
gemeente vindt plaats overeenkomstig de statuten van de vereniging.
Bovendien kan de vergadering door de gemeente slechts bijeen worden
geroepen als er duidelijke signalen zijn dat het onderhoud aan een
appartementencomplex ernstig te wensen overlaat en schending van de
Woningwet dreigt. De rechter zal een afweging maken of er in een
concreet geval sprake is van een dergelijke dreigende schending. Slechts
op basis van een machtiging van de rechter kan de gemeente de eigenaars
in de ledenvergadering voorstellen om een schending van de Woningwet af
te wenden. De eigenaars zijn niet verplicht om deze vergadering bij te
wonen. Ook blijft de besluitvorming over het beheer en onderhoud, over
de hoogte van de bijdragen aan het reservefonds en over de samenstelling
van het bestuur voorbehouden aan de eigenaars. De gemeente kan –
voorafgaand aan een schending van de Woningwet - geen beslissing
opleggen aan de vereniging van eigenaars. Daarnaast geldt dat de kosten
van de vergadering voor rekening van de gemeente komen. Op grond van het
voorgaande is van een schending van de vrijheid van vereniging geen
sprake. 

De toelichting is op basis van het bovenstaande aangevuld. 

b. De bevoegdheid machtiging te vragen

Op grond van artikel 5:127a BW kan de gemeente eigenaars stimuleren om
beslissingen te nemen over het onderhoud van de algemene ruimtes van een
appartementencomplex waarvoor een vereniging van eigenaars is ingesteld.
In de artikelen 5:121, lid 4, en 5:140a BW worden aanvullende
instrumenten geboden. In deze twee artikelen wordt de gemeente de
mogelijkheid gegeven om op grond van een machtiging van de rechter, een
in beginsel welwillende vereniging van eigenaars te steunen om onderhoud
uit te voeren. Op grond van het bestaande artikel 5:121 kan een
appartementseigenaar een machtiging vragen aan de kantonrechter voor het
geval een of meer appartementseigenaren hun medewerking of toestemming
tot het uitvoeren van een feitelijke handeling zonder redelijke grond
weigeren te geven. De voorgestelde regeling in artikel 121, lid 4, maakt
het mogelijk dat de gemeente in plaats van een lid van de vereniging om
een vervangende machtiging vraagt aan de kantonrechter. Deze maatregel
kan nuttig zijn in de gevallen waarin er een welwillende meerderheid in
de vereniging van eigenaars is maar door bijvoorbeeld een inactief
bestuur niet tot onderhoud wordt overgegaan. 

Artikel 5:140a vormt een aanvulling op artikel 5:140. In artikel 5:140
BW wordt een aanpassing van de akte van splitsing onder omstandigheden
via een rechterlijke machtiging rechtvaardig geacht, ook als niet alle
leden daarmee hebben ingestemd. De rechter geeft deze machtiging alleen
als de beoogde wijziging van de splitsingsakte door ten minste de helft
van het aantal stemmen in de vereniging van eigenaars wordt gesteund. Op
grond van het nieuwe artikel 5:140a kan ook de gemeente in plaats van de
leden vragen om een machtiging voor vervanging van de instemming voor de
beoogde wijziging door een uitspraak van de rechter. 

Zoals de Raad aangeeft kan op de voorziening in artikel 5:121, lid 4, en
5:140a geen beroep worden gedaan indien er geen steun is bij een
meerderheid van de eigenaars. In dat geval zal men uiteindelijk met een
bestuursrechtelijk handhavingsbesluit tot onderhoud moeten worden
aangezet. De omstandigheid echter dat de artikelen 5:121, lid 4, en
5:140a BW slechts kunnen worden ingezet als er steun is van een
meerderheid, is onvoldoende reden om de gemeente dit instrument geheel
te onthouden. Er zullen zich immers ook gevallen kunnen voordoen waarin
die meerderheid wel aanwezig is. Het instrument als losstaand instrument
is niet dé oplossing tegen verloedering van woningen maar vormt naast
het bestaande instrumentarium een middel om een welwillende meerderheid
hulp te bieden bij het overgaan tot onderhoud. De vereiste
welwillendheid van partijen strookt bovendien met het feit dat het hier
om een privaatrechtelijke maatregel gaat. De memorie van toelichting is
in deze zin aangevuld. 

De in de Woningwet geregelde bevoegdheden

Het advies van de Raad om de verplichting tot het laten opstellen van
een onderhoudsplan, als voorgesteld in het in artikel II, onder A,
opgenomen artikel 12d van de Woningwet, vanuit een oogpunt van
effectiviteit verder te laten gaan en ook het voorhanden hebben en zo
nodig actualiseren van het onderhoudsplan te laten omvatten, is
overgenomen. 

Het voorgestelde artikel 12d, eerste lid, is aldus gewijzigd dat aan de
verplichting tot het laten opstellen van een onderhoudsplan is gekoppeld
de verplichting tot het van kracht laten blijven van dat plan gedurende
zijn looptijd. Hiermee wordt ontduikingsgedrag van een vereniging van
eigenaars, in de vorm van een tussentijdse intrekking van een op basis
van artikel 12d opgesteld onderhoudsplan, tegengegaan. Verder is aan
artikel 12d, eerste lid, de bepaling toegevoegd dat wanneer de looptijd
van het met toepassing van dat artikel opgestelde onderhoudsplan langer
is dan vijf jaar – ingevolge het derde lid van dit artikel dient de
looptijd ten minste die periode te bestrijken – de door burgemeester
en wethouders opgelegde verplichting mede de verplichting omvat het
onderhoudsplan elke vijf jaar door een deskundig persoon of een
deskundige instantie te laten herzien. De termijn voor deze
actualiseringsplicht is ontleend aan artikel 10, tweede lid, van het
nieuwe modelreglement bij splitsing in appartementsrechten van 17
januari 2006. Zoals opgemerkt in de memorie van toelichting bij het
wetsvoorstel, is ook bij het formuleren van de eisen die in
artikel 12d, derde lid, aan het op te stellen onderhoudsplan zijn
gesteld bij dat artikel aansluiting gezocht. In verband met
bovengenoemde wijzigingen is de memorie van toelichting bij artikel II,
onder A, van het wetsvoorstel aangevuld. 

De door de Raad gesignaleerde lacune in het karakter van de in artikel
12d, derde lid, aan het op te stellen onderhoudsplan gestelde eisen, in
die zin dat die volgens de Raad een formeel karakter dragen waardoor de
kwaliteit en het realiteitsgehalte van het plan niet zijn gewaarborgd,
doet zich naar mijn oordeel niet voor. Verwezen wordt naar de in het
voorgestelde artikel 12d, eerste lid, gestelde eis dat het
onderhoudsplan moet worden opgesteld door een deskundig persoon of een
deskundige instantie. Deze eis, in combinatie met de in artikel 12d,
derde lid, gestelde eisen, biedt naar mijn oordeel voldoende garantie
voor de kwaliteit van het op te stellen onderhoudsplan. 

De Raad plaatst vraagtekens bij de toegevoegde waarde van artikel 13 van
de Woningwet, zoals gewijzigd bij artikel II, onder B, van het
wetsvoorstel. 

In dat kader is allereerst van belang dat het wetsvoorstel niets wijzigt
in de bestaande handhavingssystematiek ten aanzien van het afdwingen van
voorzieningen die leiden tot een niveau dat overeenkomt met de
voorschriften voor bestaande bouw uit het Bouwbesluit 2003. Deze kunnen
slechts worden afgedwongen door een optreden met de generieke
bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten (opleggen last onder
bestuursdwang of last onder dwangsom) vanwege de overtreding van artikel
1b, tweede lid, van de Woningwet. Of de desbetreffende voorzieningen al
dan niet in een onderhoudsplan zijn opgenomen, doet daarbij niet
terzake. 

Artikel 13 van de Woningwet, zoals dit artikel thans luidt, voorziet in
de mogelijkheid voor burgemeester en wethouders om, indien dit naar hun
oordeel noodzakelijk is, de eigenaar van een gebouw te verplichten tot
het binnen een door burgemeester en wethouders te bepalen termijn
treffen van zodanige voorzieningen, dat de staat van het gebouw komt te
liggen op een niveau dat hoger is dan het niveau dat overeenkomt met de
voorschriften voor bestaande bouw uit het Bouwbesluit 2003, zonder dat
dit hoger komt te liggen dan het niveau dat overeenkomt met de
voorschriften voor nieuwbouw uit het Bouwbesluit 2003. Het gaat hier dus
om voorzieningen die verder gaan dan de voorzieningen die vanwege de
schending van artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet kunnen worden
afgedwongen. Indien toepassing wordt gegeven aan artikel 13, dienen
burgemeester en wethouders uitdrukkelijk te motiveren waarom in dat
concrete geval naar hun oordeel is voldaan aan het in dat artikel
gestelde noodzakelijkheidsvereiste. 

Op grond van het gewijzigde artikel 13 is die uitdrukkelijke motivering
door burgemeester en wethouders niet meer vereist indien in een
onderhoudsplan voor een gebouw als bedoeld in artikel 12d, eerste lid,
voorzieningen zijn opgenomen die vallen binnen de bandbreedte van
artikel 13 en die voorzieningen niet binnen de daarvoor in het
onderhoudsplan gestelde termijn zijn uitgevoerd. In dat geval is wat
betreft die voorzieningen zonder meer aan het noodzakelijkheidsvereiste
voldaan. Toepassing van dit artikel wordt hierdoor vergemakkelijkt. De
toegevoegde waarde van artikel 13 van de Woningwet, als gewijzigd door
het wetsvoorstel, is hierin gelegen. 

De memorie van toelichting bij artikel II, onder B, van het wetsvoorstel
is in overeenstemming met hetgeen hiervoor is opgemerkt aangevuld en
verduidelijkt. 

Redactionele opmerkingen

De redactionele opmerking over artikel I, onder B, is niet overgenomen.
Er is aanleiding om artikel 5:127a BW anders te formuleren dan artikel
5:121, lid 4, BW. Artikel 5:127a BW geeft de gemeente de bevoegdheid om
op te treden in de fase voordat een appartementencomplex in zo’n
slechte staat verkeert dat er een schending van de Woningwet is
opgetreden. Het gaat er in die fase juist om een schending van de
Woningwet af te wenden. 

Het overnemen van de opmerking van de Raad zou er toe leiden dat de
gemeente zowel op grond van artikel 5:127a BW als op grond de Woningwet
zou kunnen optreden nadat de Woningwet is overtreden. Daardoor zou een
overlap van privaatrechtelijke en publiekrechtelijke bevoegdheden
ontstaan. Indien de Woningwet is overtreden, is een privaatrechtelijke
oplossing niet langer gepast. 

Rekening is gehouden met het geval dat een gemeente de rechter heeft
verzocht om een machtiging teneinde op te treden in de vereniging van
eigenaars en het onderhoud tijdens de procedure zodanig verslechtert dat
er alsdan ook een schending van de Woningwet optreedt. Voor de vraag of
de gemeente ontvankelijk is in haar verzoek op grond van artikel 5:127a
BW, geldt dan het moment van indiening van het verzoek.    

Voor artikel 5:121, lid 4, BW maakt het daarentegen geen verschil of er
sprake is van een dreigende of een bestaande schending van de Woningwet.
Daar gaat het om de situatie dat de gemeente een blokkade binnen de
vereniging van eigenaars met een machtiging van de rechter kan
doorbreken waardoor de vereniging alsnog tot uitvoering van een
voorgenomen onderhoudshandeling kan overgaan. Die uitvoeringshandeling
kan zowel plaatsvinden voor als na een schending van de Woningwet.  

De redactionele kanttekening die de Raad met betrekking tot het in
artikel II, onder A, van het wetsvoorstel voorgestelde artikel 12d,
derde lid, onderdeel b, van de Woningwet in overweging geeft, is evenmin
overgenomen. 

Het vervangen van “gelijkmatige” door “redelijke” leidt tot een
verschil in betekenis. De tekst van het artikelonderdeel zou hiermee
verder gaan dan de tekst van artikel 10, tweede lid, van het nieuwe
modelreglement bij splitsing in appartementsrechten van 17 januari 2006,
dat hiervoor bij de bespreking van de in de Woningwet geregelde
bevoegdheden reeds aan de orde is geweest. Een dergelijk verschil heeft
tot gevolg dat een vereniging van eigenaars in relatie tot het
modelreglement met andere verplichtingen ten aanzien van het
onderhoudsplan wordt geconfronteerd dan in relatie tot artikel 12d. Dit
is onwenselijk. 

Ik moge U, mede namens de Minister voor Wonen, Wijken en Integratie,
verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de
gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Justitie, 

  IF   REF dvRubriceringMerkingRefBasis \* MERGEFORMAT     = " " "

" "

  REF dvRubriceringMerkingRefBasis \* MERGEFORMAT  Test  

"   

 

Directoraat-Generaal Wetgeving, Internationale Aangelegenheden en
Vreemdelingenzaken

Directie Wetgeving

Sector Privaatrecht

Datum

22 juni 2009

Registratienummer

5598856/09/6

  REF dvRubriceringMerkingRefBasis \* MERGEFORMAT    	Pagina   PAGE \*
MERGEFORMAT  2  van   SECTIONPAGES \* MERGEFORMAT  6  



Directoraat-Generaal Wetgeving, Internationale Aangelegenheden en
Vreemdelingenzaken

Directie Wetgeving

Sector Privaatrecht

Schedeldoekshaven 100

2511 EX  Den Haag

Postbus 20301

2500 EH  Den Haag

www.justitie.nl

Contactpersoon

mw. mr. C.M. Strengers

Registratienummer

5598856/09/6

 	  IF   SECTIONPAGES \* MERGEFORMAT  6 > 1"Pagina   PAGE \* MERGEFORMAT
 1  van   SECTIONPAGES \* MERGEFORMAT  6  " " "  Pagina 1 van 6   



Aan de Koningin