Preview document (🔗 origineel)

---

Nader rapport inzake het voorstel van wet, houdende wijziging van de
Drank- en Horecawet met het oog op de terugdringing van het
alcoholgebruik onder met name jongeren, de voorkoming van
alcoholgerelateerde verstoring van de openbare orde, alsmede ter
reductie van de administratieve lasten







	

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 31 maart
2009, no. 09.000865, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn
advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te
doen toekomen. Dit advies, gedateerd 8 juni 2009, nr. W.13.09.0098/I,
bied ik U hierbij aan.

De Raad maakt naar aanleiding van het wetsvoorstel een aantal
opmerkingen. Hij is van oordeel dat in verband daarmee het wetsvoorstel
deels nader dient te worden overwogen.

1. Inleiding

2. Verbod alcoholverkoop

Ik ben de Raad erkentelijk voor het uitgebreide exposé over de vraag of
de in artikel 19a van het wetsvoorstel vervatte sanctie in het licht van
artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de
mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) een reparatoir, dan wel een
punitief karakter heeft. Het uitvoerige betoog van de Raad onderstreept
dat het antwoord op de hiervoor gestelde vraag niet eenvoudig te geven
is. Er blijken geen voorbeelden voorhanden die precies aansluiten op de
sanctie van artikel 19a. Ook min of meer verwante rechtsfiguren, die in
de rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM)
aan de orde zijn gekomen, leveren niet zonder meer de gewenste
duidelijkheid op: intrekking van een drankvergunning voor onbepaalde
tijd is geen punitieve sanctie, de tijdelijke intrekking van een
rijbewijs voor een korte periode evenmin, maar de intrekking van een
rijbewijs voor de tijdsduur van anderhalf jaar juist weer wel. 

Ook constateert de Raad dat criteria als de aard van de sanctie en de
vraag of beoogd wordt de dader leed toe te voegen, ondanks een hele
reeks arresten van het EHRM, niet volstrekt helder zijn. Met de Raad ben
ik van mening dat het niet gaat om de tijdelijkheid van de sanctie, maar
om hetgeen wordt getracht met de al dan niet tijdelijke intrekking te
bereiken. Is dat doel leedtoevoeging dan is een sanctie al heel snel
punitief van aard, is daarentegen dat doel ergens anders in gelegen -
zoals hier: beletten van verder herhaald onrechtmatig gedrag en het niet
onnodig blootstellen van jongeren aan gezondheidsrisico’s - dan ligt
die conclusie niet of beduidend minder voor de hand. 

De Raad komt tot de eindconclusie dat dit type sanctie op zichzelf van
reparatoire aard kan worden geacht, maar dat de zwaarte maakt dat de
voorgestelde sanctie een punitief karakter krijgt, waardoor artikel 6
EVRM niettemin van toepassing is. 

De Raad is van mening dat het niet op voorhand te zeggen is dat ieder
verkoopverbod de toets van de evenredigheid zal kunnen doorstaan, omdat
er omstandigheden denkbaar zijn dat een winkelier alles in het werk
heeft gesteld om aan de eisen te voldoen. 

De raad betrekt bij deze beschouwingen echter niet dat de sanctie pas
kan worden opgelegd als de betrokken ondernemer in een jaar tijd
driemaal is betrapt op het verkopen van alcoholhoudende drank aan te
jeugdige personen. Bij een winkelier of andere niet-vergunningplichtige
detailhandelaar die alles in het werk stelt om aan de wettelijke
voorschriften te voldoen, zal naar alle waarschijnlijkheid niet binnen
een jaar driemaal een overtreding geconstateerd worden van de verkoop
van alcohol aan te jeugdige personen. 

De Raad noemt in zijn advies de mogelijkheid van het wegblijven van
klanten ook na afloop van het tijdelijke verbod op het verkopen van
zwak-alcoholhoudende drank. Ik acht de kans daarop gering. 

Gezien het bovenstaande onderschrijf ik het oordeel van de Raad voor
zover het gaat over de zwaarte van de sanctie. Het oordeel van de Raad
over de evenredigheidstoets deel ik in zoverre dat ik het mogelijk acht
dat er bijzondere omstandigheden optreden waarmee rekening gehouden moet
worden. Daarom ben ik bereid om de Raad tegemoet te komen. Voorgesteld
wordt een nieuw lid toe te voegen op grond waarvan de burgemeester van
de ontzegging afziet, indien de ondernemer daardoor wegens bijzondere
omstandigheden onevenredig zou worden benadeeld. 

3. Toetsing aan EG-Verdrag

a. Met de Raad ben ik van oordeel dat in een gemeentelijke verordening
uiteraard geen onderscheid mag worden gemaakt tussen de behandeling van
Nederlandse marktdeelnemers aan de ene kant en marktdeelnemers uit
andere lidstaten, EER-onderdanen en Zwitsers aan de andere kant. Een
passage van die strekking is aan de memorie van toelichting toegevoegd.

b. Overeenkomstig de suggestie van de Raad zijn de oogmerken van het
voorgestelde artikel 25d in de bepaling zelf geëxpliciteerd. Bij de
hier bedoelde verordening gaat het steeds om de bescherming van de
volksgezondheid of het belang van de openbare orde. Dit is ook in de
memorie van toelichting nog eens benadrukt.

4. Experimenteerbepaling

De Raad constateert dat het experimenteerartikel geen aanduiding van het
doel en de functie van het experiment bevat. Ik ben de Raad erkentelijk
voor dit advies, maar ben van oordeel dat het doel en de functie van het
experiment voor dit moment voldoende gespecificeerd zijn. Het
experimenteerartikel maakt het mogelijk te bezien of een verhoging van
de leeftijdsgrens een goed instrument is om alcoholgerelateerde
problematiek door jongeren aan te pakken. Ik acht een verdere
specificering in dit stadium niet opportuun. Dit experimenteerartikel is
immers voortgekomen uit een door de Tweede Kamer aangenomen motie. De
verdere invulling van dit experiment zal ik, samen met de Minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, vormgeven na overleg hierover
met de Tweede Kamer en vervolgens vastleggen in een Algemene Maatregel
van Bestuur.

De aarzeling van de Raad als zou bij experimentele regelingen mogelijk
strijdigheid met het gelijkheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel
kunnen ontstaan, deel ik hier niet. Juist het experimenteel karakter kan
de objectieve rechtvaardiging zijn voor het tijdelijk maken van
onderscheid. Dit is ook hier het geval. De betrachte terughoudendheid en
de nodige legislatieve waarborgen - ik wijs bijvoorbeeld op het
tijdelijke karakter van de experimentele regelingen en de parlementaire
betrokkenheid bij het opstellen van de algemene maatregel van bestuur in
de vorm van de voorhang op grond van het voorgestelde artikel 40a,
zevende lid, van de wet - geven mij de overtuiging dat hier op een
correcte wijze uitvoering wordt gegeven aan de wens op lokaal niveau te
experimenteren met verstrekkingsleeftijden voor jongeren.   

 

De tweede opmerking van de Raad heeft betrekking op de van
overeenkomstige toepassingverklaring in het tweede lid van artikel 40a
van artikel 19a. Dit zou volgens de Raad onbedoeld tot effect kunnen
hebben dat de mogelijkheid van sluiting ook van toepassing zal zijn bij
toelating van een jongere tot een slijterij. Dit vermeende effect berust
naar mijn oordeel op een verkeerde lezing van artikel 40a, tweede lid.
De bepaling spreekt expliciet over een exploitant als bedoeld in dat
artikel (i.e. artikel 19a) en dat kan geen slijter zijn, maar
uitsluitend een ondernemer als bedoeld in artikel 18, tweede lid, of
degene die vanuit een niet voor het publiek toegankelijke besloten
ruimte gelegenheid biedt tot het doen van bestellingen (artikel 19,
tweede lid, onder a). De beperking tot deze type van ondernemers is ook
logisch in de context van het wetsvoorstel. De mogelijkheid tot het
opleggen van een tijdelijk verbod voor het verkopen van
zwak-alcoholhoudende drank wordt namelijk uitsluitend geïntroduceerd
ten aanzien van typen van ondernemingen waarvoor op grond van de Drank-
en Horecawet geen vergunningplicht geldt. In de memorie van toelichting
is dit nog eens benadrukt.

5. Handhaving

a.  Met de Raad ben ik van oordeel dat een effectieve aanpak van het
schadelijk alcoholgebruik vereist dat jongeren zelf ook aangepakt moeten
worden. De Raad constateert dat gezien het feit dat er niet voor gekozen
wordt om het kopen van alcohol strafbaar te stellen, een instrument
ontbreekt om schadelijk alcoholgebruik tegen te gaan. De regering is
echter van mening dat zij met het strafbaar stellen van het aanwezig
hebben van alcoholhoudende drank op de openbare weg voor jongeren onder
de 16 jaar wel degelijk een instrument introduceert om
alcoholgerelateerde problematiek bij deze groep aan te pakken. Op grond
van deze bepaling kan immers tegen een te jonge koper opgetreden
worden,die zich na het verlaten van de winkel met de pas gekochte
alcoholhoudende drank op de openbare weg begeeft.

b. In de memorie van toelichting bij dit wetsvoorstel wordt uitgebreid
ingegaan op de redenen waarom gekozen is voor het strafbaar stellen van
het ‘aanwezig hebben’ van alcoholhoudende drank voor jongeren onder
de 16 jaar en niet voor het strafbaar stellen van koop of gebruik. De
voornaamste redenen om het ‘gebruikt hebben’ van alcohol in deze wet
niet strafbaar te stellen is dat strafbaarstelling van gebruik de
drempel naar de hulpverlening zou kunnen verhogen. Overeenkomstig het
advies van de Raad is de motivering in de memorie van toelichting
aangevuld en wordt toegelicht dat met de huidige voorgestelde middelen
de beoogde doelstellingen zullen worden gehaald.

6. Taxfree shops

Overeenkomstig het advies van de Raad is de memorie van toelichting op
het punt van de taxfree shops aangevuld met een passage die deze
uitzondering nader motiveert.

7. Leidinggevenden

In het wetsvoorstel is opgenomen dat bepaalde leidinggevenden in
specifieke gevallen niet hoeven te beschikken over voldoende kennis en
inzicht met betrekking tot sociale hygiëne. Hiertoe is een algemene
regel geformuleerd waarbij is bepaald dat hiervan een aantekening wordt
gemaakt op een aanhangsel bij de vergunning. De Raad van State adviseert
voor deze gevallen te kiezen voor het instrument van de ontheffing. De
regering is van mening dat de keuze voor dit instrument geen recht doet
aan het uitgangspunt dat de administratieve lasten voor de ondernemer
zoveel mogelijk moeten worden teruggedrongen. Het advies van de Raad
wordt op dit punt dan ook niet overgenomen.

Aan de redactionele kanttekeningen is aandacht geschonken, Alle
suggesties zijn verwerkt, met uitzondering van de suggestie om alle
passages omtrent het EG-Verdrag samen te voegen. Dit zou de leesbaarheid
van de memorie van toelichting niet ten goede komen.

Los van het advies van de Raad is nog een kleine wijziging aangebracht
in artikel 44a, waarmee voorkomen wordt dat een tijdelijk verbod op de
verkoop van zwak-alcoholhoudende dranken op grond van artikel 19a kan
cumuleren met een bestuurlijke boete.

Ik moge U, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties en de Minister voor Jeugd en Gezin, verzoeken het
hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Volksgezondheid,

Welzijn en Sport,

dr. A. Klink

Pagina   PAGE   \* MERGEFORMAT  2  van   NUMPAGES   \* MERGEFORMAT  4 

Pagina   PAGE   \* MERGEFORMAT  1  van   NUMPAGES   \* MERGEFORMAT  4 

Kenmerk

VGP/ADT 2943163

Den Haag

13 juli 2009