Preview document (🔗 origineel)

---

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 15 juli 2009,
nr. 09.001946, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies
inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan ons te doen
toekomen. Dit advies, gedateerd 7 september 2009, nr. W01.09.0253/I,
bieden wij U hierbij aan.

De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet aan de
Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden dan nadat met zijn
opmerkingen rekening zal zijn gehouden.

A. Inleiding

B. Context

1. Inleiding

Wij hebben met waardering kennis genomen van de Raad van State. Dit
bevat een belangrijke analyse van de economische situatie, de
onderkenning dat wetgeving een bijdrage kan leveren aan de bestrijding
van de economische crisis en nadrukkelijke ondersteuning van onderdelen
van het wetsvoorstel zoals de voorstellen ten aanzien van de
milieu-effectrapportage en de rijkscoördinatieregeling. Zowel de
algemene beschouwingen als de inhoudelijke opmerkingen van de Raad in
overweging, zijn op een aanzienlijk aantal plaatsen van invloed geweest
op het wetsvoorstel en de memorie van toelichting. Bovendien kent het
advies een interessant voorstel naar het model van de Deltawet grote
rivieren en de hierbij in acht te nemen randvoorwaarden. Wij hebben dit
voorstel omarmd en een regeling naar het model van deze wet opgenomen
die een vereenvoudigde procedure bevat van besluitvorming en procesrecht
voor gemeentelijke bouwprojecten van ten minste twintig en ten hoogste
2000 woningen. Onder D zal nader worden ingegaan op deze nieuwe
regeling.

Ook aan het advies van de Raad om in het algemeen deel van de memorie
van toelichting beter tot uitdrukking te brengen welke maatregelen
worden getroffen om de bestuurlijke processen en de ambtelijke
voorbereiding, begeleiding en uitvoering van projecten te verbeteren, is
gevolg gegeven.

Bij dit omvangrijke wetsvoorstel met vele uiteenlopende onderdelen
vraagt de Raad met name aandacht voor de juridische aspecten van de
voorstellen op een viertal terreinen, namelijk het bestuursprocesrecht,
de onteigeningswet, de ontwikkelingsgebieden en de Natuurbeschermingswet
1998. Op deze punten zullen wij hierna nader ingaan.

2. Economische en financiële context

Terecht wijst de Raad erop dat Nederland in een grote economische crisis
verkeert. De recente gegevens van het Centraal Planbureau laten hierover
geen misverstand bestaan. Wij hebben daarom in het Aanvullend
Beleidsakkoord “Werken aan de toekomst” een aantal maatregelen
aangekondigd om de gevolgen van de crisis zoveel mogelijk te beperken en
de uitvoering van deze maatregelen ter hand genomen. Tot de
stimuleringsmaatregelen die in dit kader zijn genomen behoort de
voorgestelde Crisis- en herstelwet als stimuleringsmaatregel van
niet-budgettaire aard. Het wetsvoorstel beoogt zowel een bijdrage te
leveren aan de bestrijding van de gevolgen van de economische crisis als
aan herstel op langere termijn. Hierbij gaat het niet alleen om
werkgelegenheid maar ook om structurele versterking van de economie op
het gebied van duurzaamheid, energie en innovatie. Het verheugt ons dat
ook de Raad van State van mening is dat de ernst van de economische
situatie en de daarmee verband houdende verwachte toename van de
werkloosheid in met name de bouwsector dwingt tot het nemen van
stimuleringsmaatregelen.

3. Bestuurlijke context

Uit het door de Raad aangehaalde rapport van de Commissie Elverding
blijkt dat er sprake is van drie elkaar versterkende categorieën
oorzaken van de lange doorlooptijden van besluitvorming over ruimtelijke
projecten: oorzaken die samenhangen met de bestuurscultuur en de
(kwaliteit van de) ambtelijke voorbereiding, oorzaken die samenhangen
met de inrichting van het besluitvormingsproces en oorzaken die
samenhangen met juridische knelpunten. Met de Raad zijn wij van mening
dat belemmeringen in de voortgang van infrastructuurprojecten en bij
gebiedsontwikkeling vaak verband houden met bestuurlijke of politieke
traagheid en dat “gekomen moet worden tot besluiten van zodanige
inhoudelijke en processuele kwaliteit dat deze maatschappelijk breed
gedragen kunnen worden.” Aan verbeteringen op dit vlak wordt met
prioriteit gewerkt, zoals toegelicht in paragraaf 1.2 van de memorie van
toelichting. 

Dit laat onverlet dat ook op het gebied van wet- en regelgeving nog werk
te verrichten is. Hoewel de afgelopen jaren veel vooruitgang is geboekt
blijkt dat in de uitvoeringspraktijk nog steeds juridische knelpunten
voorkomen, die de voortgang van projecten vertragen. Dat is voor ons dan
ook de rechtvaardiging van de voorgestelde Crisis- en herstelwet. Deze
biedt geen oplossing voor alle problemen, maar is een onderdeel van de
brede aanpak om tegelijkertijd zowel de bestuurscultuur en de ambtelijke
voorbereiding, als het procesontwerp als ook de wet- en regelgeving voor
ruimtelijke projecten te verbeteren.

Ten slotte hebben wij het advies van de Raad om een verdergaande stap te
zetten naar het model van de Deltawet grote rivieren, overgenomen. Het
wetsvoorstel is hiertoe aangevuld. Onder D zal dit nader worden
uiteengezet.

4. Juridische context

Wij onderschrijven de stelling van de Raad dat de economische crisis er
niet toe kan leiden dat in deze wet wordt afgeweken van dwingende
bepalingen van Europees recht. Anders ligt het voor wat betreft de
regels van het nationale bestuurs(proces)recht. Dat deze regels tot
stand zijn gekomen om het bestuursrecht te codificeren, te harmoniseren
en te uniformeren, neemt niet weg dat de ernst van de huidige
economische situatie zodanig is dat wij het gerechtvaardigd achten om
tijdelijk van sommige van deze regels af te wijken. Overigens is maar op
een enkel punt daadwerkelijk sprake van een afwijking. Deze afwijkingen
zijn immers gebaseerd op knelpunten, die zich in de uitvoeringspraktijk
voordoen. Wij verwachten dat hierdoor de uitvoering van projecten naar
voren kan worden gehaald dan wel juridische risico’s voor projecten
kunnen worden verminderd. 

Twee van de voorgestelde artikelen op het terrein van het
bestuursprocesrecht zijn opgenomen in het wetsvoorstel aanpassing
bestuursprocesrecht (te weten de artikelen over het passeren van
gebreken en de invoering van het relativiteitsvereiste). Aangezien de
parlementaire behandeling van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht niet
voor 1 januari 2010 zal zijn afgerond, terwijl de praktijk wel behoefte
heeft aan deze wijzigingen, zijn de desbetreffende wijzigingen alvast
opgenomen in dit wetsvoorstel.

C. Beoordeling van het wetsvoorstel

1. Inleiding

2. Draagt versnelde aanvang en uitvoering van projecten bij aan
bestrijding van de negatieve gevolgen van de crisis? 

Het wetsvoorstel is gericht op het versnellen van ruimtelijke projecten
teneinde op de korte termijn bij te dragen aan de bestrijding van de
economische crisis en zijn gevolgen en op de langere termijn een
duurzaam herstel van de economische structuur te bevorderen. Hiertoe
schept het wetsvoorstel nieuwe voorwaarden en neemt het, mede door
vereenvoudigingen en moderniseringen, belemmeringen in wet- en
regelgeving weg. Met de Raad zijn wij van mening dat maatregelen voor de
langere termijn nodig zijn om te voorkomen dat na een crisis van deze
aard de economische groei structureel lager wordt. Wij onderschrijven
dan ook het standpunt van de Raad dat de noodzaak van investeringen in
leefklimaat en fysieke infrastructuur van groot belang zijn en dat
herstelmaatregelen op het gebied van de fysieke infrastructuur en bouw
geschikt zijn voor versterking van de economische structuur. De brede
opzet van het wetsvoorstel brengt met zich mee dat niet op alle
onderdelen aangegeven kan worden welke voorstellen zich richten op welk
economisch effect en op welke termijn. De memorie van toelichting is op
dit punt met enkele voorbeelden aangevuld. Het advies van de Raad om dit
in het algemene deel van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel
beter tot uitdrukking te brengen en aan te geven welke voorstellen van
de voorgestelde Crisis- en herstelwet zich vooral richten op
conjunctuurherstel en welke op structuurversterking, is overgenomen. 

3. Staat de huidige wetgeving in het ruimtelijke domein in de weg aan
versnelde aanvang en uitvoering van projecten?

Zoals hiervoor reeds aangegeven werken wij in een aantal parallelle
sporen. Met de voorgestelde Crisis- en herstelwet worden wettelijke
maatregelen getroffen. Zeker zo belangrijk zijn de verbetering van
bestuurlijke processen en de verbetering van de ambtelijke
voorbereiding, begeleiding en uitvoering van projecten. Het advies van
de Raad om op dit punt de memorie van toelichting aan te vullen is dan
ook overgenomen.

Naar onze mening wordt in de memorie van toelichting voorts toereikend
gemotiveerd dat zich in de praktijk juridische knelpunten voordoen die
de voorgestelde Crisis- en herstelwet rechtvaardigen teneinde urgente
projecten te versnellen en juridische risico’s te verminderen.

4. Leiden de tijdelijke en structurele bepalingen van het wetsvoorstel
tot versnelling en vereenvoudiging?

- Wij zijn blij met de steun van de Raad voor de voorstellen van het
kabinet ten aanzien van de milieu-effectrapportage en van de
Elektriciteitswet 1998, de Gaswet en de Mijnbouwwet. 

De voorstellen op het gebied van het bestuursprocesrecht vormen een
wezenlijk onderdeel van het wetsvoorstel. Het uitgangspunt is inderdaad
dat elke versnelling in tijd winst is. De Raad baseert zijn twijfels
over de te behalen tijdwinst op de naar verwachting toenemende werklast
voor de rechterlijke macht als gevolg van de voorgestelde Crisis- en
herstelwet. Wij vinden dat de ambitie moet zijn snel en zorgvuldig
uitspraken te doen en dat de voorgestelde Crisis- en herstelwet
prioriteit moeten krijgen. Dat de behandeling van andere zaken daar
onder lijdt is mogelijk, maar hangt ook af van de feitelijke
ontwikkeling van het aantal zaken en de interne werkwijze en organisatie
bij de rechterlijke colleges. Dit geldt evenzeer voor advisering door de
Stichting advisering bestuursrechtspraak (StAB), die in ruimtelijke
zaken vaak nodig is. Dit betekent dat ook de StAB zaken waarbij zij
wordt ingeschakeld met voorrang moet behandelen. Wij hebben daarin
aanleiding gezien om ook voor de StAB een termijn in de wet op te nemen
en wel van twee maanden. Bij een goede organisatie en prioritering moet
het dan mogelijk zijn de termijn van zes maanden in het gros van de
gevallen te halen.

- Aan invoering van het relativiteitsvereiste, met name op het gebied
van het omgevingsrecht, bestaat een breed gevoelde maatschappelijke
behoefte, zoals onder meer blijkt uit de breed aangenomen motie-De
Krom/Koopmans van eind 2007 (Kamerstukken II 2007/08, 29 385, nr. 14).
Besluiten kunnen dan niet meer stranden of vertragen wegens schending
van een rechtsregel die uiteindelijk geen nadeel berokkent aan de
appellant. Zoals ook in de memorie van toelichting is vermeld, hebben
wij naar aanleiding van genoemde motie aangekondigd dat een dergelijk
voorstel in het wetsvoorstel aanpassing bestuursprocesrecht zou worden
opgenomen (o.a. Kamerstukken II 2008/09, 31 721, nr. 24, p. 39). Met
opname in de voorgestelde Crisis- en herstelwet wordt dat versneld.

- Met de bezwaren van de Raad tegen de beperking van het beroepsrecht
voor decentrale overheden zijn wij het niet eens. Vooropstaat voor ons
dat overheden hun verschillen van inzicht in behoorlijk bestuurlijk
overleg moeten oplossen en niet in de rechtszaal. Met de Raad hechten
wij aan gelijkwaardigheid van verschillende overheden. Wij menen dat
gelijkwaardigheid ook in behoorlijk bestuurlijk overleg kan worden
gerespecteerd. In onze reactie op onderdeel 3.2. van bijlage 1 bij het
advies van de Raad gaan wij nader op de bezwaren van de Raad in.

- Naar onze mening wordt in de memorie van toelichting afdoende
gemotiveerd dat de ontwikkelingsgebieden een toegevoegde waarde hebben.

- Bij veel urgente ruimtelijke projecten worden de nationale koppen, die
in de Nederlandse Natuurbeschermingswet 1998 bovenop de Europese
regelgeving zijn gezet, als een belemmering voor de voortgang van
projecten ervaren. In het kader van het onderzoek naar rek en ruimte van
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit waren hiervoor al
voorstellen in ontwikkeling, die met de voorgestelde Crisis- en
herstelwet in een stroomversnelling zijn gekomen. Wij zijn van oordeel
dat de voorgestelde wijzigingen van de Natuurbeschermingswet 1998 passen
binnen de kaders van artikel 6 van de Habitatrichtlijn. De voorstellen,
zoals die inzake een regime voor beoordeling van de gevolgen voor
stikstofdepositie en de aanpassingen voor het regime voor bestaand
gebruik, leveren bovendien een effectieve bijdrage aan de in de praktijk
bestaande behoefte aan beter hanteerbare regelgeving ter bescherming van
Natura 2000-gebieden, terwijl zij geen afbreuk doen aan de
doelstellingen van de Habitatrichtlijn en de Natuurbeschermingswet 1998.
De voorgestelde maatregelen moeten er juist toe leiden dat binnen de
grenzen van het Europees recht de bestaande impasse rond de
vergunningverlening wordt doorbroken en dat perspectief wordt geboden
voor bedrijven die bereid zijn om milieuvriendelijke investeringen te
plegen. Het advies van de Raad om de wijziging van de
Natuurbeschermingswet buiten het wetsvoorstel te laten nemen wij dan ook
niet over. In onze reactie op onderdeel 4 van bijlage 1 bij het advies
van de Raad wordt per afzonderlijke maatregel ingegaan op de opmerkingen
van de Raad. 

- In de praktijk wordt al langere tijd behoefte gevoeld aan een
substantiële versnelling van onteigeningsprocedures en aan het
uniformeren en stroomlijnen van procedures. Door in de voorgestelde
Crisis- en herstelwet wijzigingen van de onteigeningswetgeving op te
nemen wordt bereikt dat op een zo kort mogelijke termijn zoveel mogelijk
aan deze wensen tegemoet wordt gekomen. Een nadere toelichting hierop
geven wij bij onze reactie op onderdeel 5 van bijlage 1 bij het advies
van de Raad. Het voorgaande laat onverlet dat voor de langere termijn
onderzoek kan worden verricht naar een meer ingrijpende herziening van
de onteigeningswetgeving. Echter, in de huidige situatie wachten tot de
meer fundamentele herziening van de onteigeningswet gereed zou kunnen
zijn achten wij niet opportuun. Het betere zou naar onze mening dan de
vijand zijn van het goede.

5. Conclusies

Op de conclusies en de adviezen van de Raad ten aanzien van specifieke
maatregelen is hiervoor onder 4 reeds ingegaan.

Het onderscheid dat de Raad aanbrengt tussen onderdelen van het
wetsvoorstel achten wij weinig zinvol. Op voorhand kan niet met een
dergelijke precisie worden aangegeven welke maatregelen op welke termijn
welk economisch effect sorteren. Voorts gaat een dergelijk onderscheid
ten onrechte voorbij aan het karakter van het wetsvoorstel dat door zijn
brede opzet ten behoeve van een groot aantal uiteenlopende projecten
beoogt versnellingen tot stand te brengen. 

Via een bottom-up proces van het screenen van belemmeringen bij
projecten en in rechtsgebieden is een pakket van maatregelen tot stand
gekomen. Deze maatregelen leveren in onderlinge samenhang hun bijdragen
aan de doeleinden van het wetsvoorstel binnen een afgewogen kader, dat
is afgestemd op het tijdelijke en urgente karakter van de bestrijding
van de crisis, het spoedig bereiken van duurzaam herstel en de vereisten
van internationale en Europese regelgeving. De gezamenlijke en
gelijktijdige inwerkingtreding van alle onderdelen van het wetsvoorstel
waarborgt voorts een optimaal resultaat ten aanzien van de economische
crisis en het herstel daarvan. Dit is onverenigbaar met het uit het
wetsvoorstel lichten van onderdelen. 

D. Een andere benadering

Zoals gezegd, omarmen wij het waardevolle advies van de Raad om een
verdergaande stap te zetten naar het model van de Deltawet grote
rivieren. Het wetsvoorstel is hiertoe aangevuld met een afdeling die een
vereenvoudigde procedure van besluitvorming en procesrecht bevat voor
gemeentelijke bouwprojecten van ten minste twintig woningen. Deze
projecten vormen een betrekkelijk homogene groep projecten waarvoor met
inachtneming van de Europeesrechtelijke kaders een hierop toegespitst
juridisch regime kon worden uitgewerkt. Bij deze projecten is voorts van
belang dat zij een daadwerkelijke bijdrage aan de werkgelegenheid
leveren. 

Wij hebben overigens de alternatieve benadering die de Raad voorstelt
bij de voorbereiding van het wetsvoorstel al in beschouwing genomen.
Daarbij is gebleken dat er geen selectie van lopende en in voorbereiding
zijnde projecten is die binnen de juridische, financiële en
organisatorische randvoorwaarden eenzelfde effect heeft als de brede
opzet van het onderhavige wetsvoorstel. Een regeling naar het model van
de Deltawet grote rivieren teneinde versnelling te bewerkstelligen vormt
hierop een welkome aanvulling voor een selecte groep van homogene
projecten die voldoet aan de door de Raad geformuleerde randvoorwaarden.
Precies om deze reden is het voorstel van de Raad uitgewerkt voor een
vereenvoudigde procedure van besluitvorming en procesrecht voor
gemeentelijke bouwprojecten van ten minste twintig en ten hoogste 2000
woningen. Naar aanleiding van bijlage 1 bij het advies van de Raad van
State merken wij het volgende op.

1. Inleiding

2. Bijlagen bij het wetsvoorstel

Met het wetsvoorstel wordt beoogd voor een groot aantal (categorieën
van) ruimtelijke en infrastructurele projecten een versnelde uitvoering
mogelijk te maken teneinde bij te dragen aan het bestrijden van de
economische crisis en meer in het bijzonder aan werkgelegenheid en
duurzaamheid. De maatregelen die in dit wetsvoorstel worden voorgesteld
leiden er niet toe dat elk afzonderlijk project waarop de voorgestelde
Crisis- en herstelwet van toepassing zal zijn een substantieel effect
zal hebben op de werkgelegenheid of economie. Het gaat om het geheel.
Juist door de gelijktijdige versnelling voor een brede reeks projecten,
verwachten wij positieve effecten voor de werkgelegenheid en economie. 

In de bijlagen bij het wetsvoorstel zijn (categorieën van) projecten
opgenomen waarvan aannemelijk is dat ze bijdragen aan de doelstellingen
van de voorgestelde Crisis- en herstelwet. Zoals in de memorie van
toelichting is opgemerkt, is getracht een zo compleet mogelijke lijst op
te nemen. Omdat niet uitgesloten kan worden dat er ook projecten zijn
die kunnen bijdragen aan de doelstellingen van de voorgestelde Crisis-
en herstelwet maar die niet in de bijlagen staan vermeld, voorziet
artikel 1.2 van het wetsvoorstel in de mogelijkheid om die bijlagen aan
te vullen. Zoals reeds in de memorie van toelichting is opgemerkt zal
van die mogelijkheid alleen gebruik gemaakt worden met betrekking tot
(categorieën van) projecten die substantieel bijdragen aan de
verwezenlijking van de doelstellingen van de voorgestelde Crisis- en
herstelwet. De afweging of een project substantieel bijdraagt is aan de
Minister-President, Minister van Algemene Zaken, en de Minister of
Ministers die het mede aangaat. Bij deze afweging zal ieder project of
iedere categorie van projecten waarvoor toevoeging aan de bijlagen bij
de voorgestelde Crisis- en herstelwet overwogen wordt afzonderlijk
beoordeeld worden op de bijdrage aan de doelstellingen van die wet.

3. Procedures – Algemene wet bestuursrecht (Awb)

3.1 Vergewisplicht

Het is inderdaad de bedoeling om artikel 3:9 mede van toepassing te
laten zijn op niet wettelijk verplichte adviezen en onderzoeken van
externe deskundigen. Naar ons oordeel draagt dit bij aan een versnelling
van de besluitvorming. Het scherpe onderscheid dat de Raad maakt tussen
enerzijds de toetsing van de totstandkoming van een onderzoek of advies
en anderzijds de toetsing van de inhoud daarvan is kunstmatig en in de
praktijk niet werkbaar. In veel gevallen mist het bestuursorgaan de
deskundigheid om rechtstreeks de juistheid van de inhoud van een
onderzoek te beoordelen. Dat is nu juist waarom het onderzoek is
uitbesteed. In die gevallen ontkomt het bestuursorgaan er niet aan om
zijn oordeel over de bruikbaarheid van het onderzoek voor de
besluitvorming op zijn minst mede te baseren op een oordeel over de
zorgvuldigheid van het onderzoek en de deskundigheid, onafhankelijkheid
en ervaring van de onderzoeker. Ook bij een onderzoek dat niet ingevolge
een wettelijk voorschrift is verricht, kan aan deze vereisten van
zorgvuldigheid, deskundigheid, onafhankelijkheid en ervaring in
voldoende mate zijn voldaan. In dat geval moet het onderzoek de
besluitvorming (mede) kunnen dragen. Het enkele feit dat een ander
onderzoek door een even gekwalificeerde deskundige tot andere uitkomsten
heeft geleid of had kunnen leiden, betekent nog niet dat het eerste
onderzoek niet als motivering kan dienen. Een andere opvatting zou het
bestuursorgaan opzadelen met de verplichting om te beslissen welke
deskundige het gelijk het meest aan zijn zijde heeft. Maar dát kan het
bestuursorgaan nu juist niet. 

3.2 Beperking beroepsrecht decentrale overheden

a. Met de Raad hechten wij aan de gelijkwaardigheid van verschillende
overheden. Gelijkwaardigheid kan ook in behoorlijk bestuurlijk overleg
worden gerespecteerd. Wij zien dit ook als een verantwoordelijkheid van
de centrale overheid en menen daarom dat er na behoorlijk bestuurlijk
overleg ook minder behoefte aan een beroepsrecht is. Gelet hierop achten
wij het in de context van deze wet, gezien de dringende noodzaak van
versnelling van procedures, verantwoord om het beroepsrecht van
decentrale overheden te beperken.

b. Naar ons oordeel is niet alleen het aantal daadwerkelijk door
decentrale overheden ingestelde beroepen van belang. De enkele
mogelijkheid van beroep werpt soms een schaduw over het bestuurlijk
overleg, doordat zij de noodzaak om tot overeenstemming te komen,
vermindert.

Voorts menen wij, dat het beperken van het beroepsrecht van overheden
wel degelijk ook een versnellend effect kan hebben als tegen het besluit
ook burgers kunnen opkomen. Hoewel de omvang van dit effect per zaak zal
verschillen, betekent minder appellanten doorgaans ook minder
beroepsgronden en dus minder werk voor de rechter.

Het is juist dat artikel 112 van de Grondwet meebrengt dat
publiekrechtelijke rechtspersonen zich in voorkomende gevallen tot de
burgerlijke rechter kunnen wenden. In de praktijk doen zij dit echter
veel minder vaak dan dat zij beroep bij de bestuursrechter instellen.
Het door de Raad gesignaleerde risico van meer procedures tegen één
besluit is in de praktijk dus beperkt en daarom in de context van deze
wet acceptabel.

3.3 Passeren gebreken

a. Met enige regelmaat constateert de bestuursrechter dat het bestreden
besluit een klein gebrek vertoont, maar dat dit gebrek inmiddels is
hersteld. Soms is het gebrek zo gering dat de bestuursrechter
vernietiging van het bestreden besluit ongerechtvaardigd acht. In een
dergelijk geval is hij geneigd om het beroep ongegrond te verklaren,
aangezien de gegrondverklaring van het beroep noodzakelijkerwijs gepaard
gaat met vernietiging van het bestreden besluit op grond van artikel
8:72, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Deze neiging op
haar beurt nodigt uit tot het “wegpoetsen” van het gebrek in de
uitspraak, gezien de beperkte reikwijdte van het huidige artikel 6:22
van de Algemene wet bestuursrecht. Met andere woorden: omdat nu slechts
vormverzuimen kunnen worden gepasseerd, doet de bestuursrechter soms net
of het bestreden besluit helemaal geen gebrek kent. Deze praktijk
bevordert verhullend taalgebruik in rechterlijke uitspraken. De memorie
van toelichting is naar aanleiding van de reactie van de Raad aangepast.
De opmerking van de Raad dat de voorwaarde in artikel 6:22 van de
Algemene wet bestuursrecht dat moet blijken dat belanghebbenden niet
zijn benadeeld, als een probleem kan worden ervaren, heeft geleid tot
wijziging van artikel 1.5 van het wetsvoorstel. Het gebruik van het
werkwoord blijken zou de indruk kunnen wekken dat onomstotelijk moet
zijn komen vast te staan dat belanghebbenden niet zijn benadeeld door de
toepassing van dit artikel. Met de Raad zijn wij van mening dat dit
inderdaad problematisch zou kunnen zijn omdat volledige zekerheid zelden
kan worden gegeven. Daarom is in het artikel bepaald dat het aannemelijk
moet zijn voor het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist dat
belanghebbenden daardoor niet benadeeld zijn.

b. Zoals ook onder a is aangegeven kan de bestuursrechter artikel 6:22
van de Algemene wet bestuursrecht toepassen als aannemelijk is dat geen
belanghebbenden worden benadeeld door het passeren van het gebrek.

c. Artikel 1.5 van het wetsvoorstel geldt voor alle bestuurlijke
voorprocedures. Het artikel sluit, om eventuele onduidelijkheden zoveel
mogelijk te voorkomen, zoveel mogelijk aan bij artikel 6:22 van de
Algemene wet bestuursrecht. 

3.4 Uitsluiten artikel 6:6 Awb

a. Bij nader inzien behoort het inderdaad mogelijk te zijn om meer
formele gebreken in een beroepschrift, zoals het ontbreken van de
handtekening, te herstellen. Wij hebben de uitsluiting van de
herstelmogelijkheid daarom overeenkomstig de suggestie van de Raad
beperkt tot het geval dat de beroepsgronden ontbreken.

b. Het vereiste om reeds in het beroepschrift beroepsgronden op te nemen
heeft in ieder geval het voordeel dat meteen met de behandeling van de
zaak kan worden begonnen. Dat later nog extra beroepsgronden worden
aangevoerd is inderdaad niet uitgesloten, maar naarmate de duur van de
procedure als geheel wordt bekort, zal ook de termijn gedurende welke
dit nog binnen de grenzen van de goede procesorde blijft, korter worden.
Wij hebben overwogen tevens te bepalen dat na de beroepstermijn geen
beroepsgronden meer kunnen worden aangevoerd, maar vrezen dat dit al
snel leidt tot tijdrovende discussies over waar precies de grens ligt
tussen het nader onderbouwen van een bestaande beroepsgrond en het
aanvoeren van een nieuwe beroepsgrond.

3.5 Termijn voor het doen van uitspraak

Wij zijn van mening dat het dringend gewenst is dat beroepen over
projecten die onder de voorgestelde Crisis- en herstelwet vallen zo
spoedig mogelijk worden afgedaan. Dit betekent dat de betrokken
rechterlijke colleges prioriteit moeten geven aan ‘Crisiswet-zaken’.
Dat andere zaken daardoor wellicht juist langer gaan duren, zoals onder
meer het IPO en VNG hebben geconstateerd, kan niet worden uitgesloten
maar is mede afhankelijk van de ontwikkeling in het totale aantal zaken
en de interne organisatie en werkwijze bij de rechterlijke colleges. 

Dit betekent dat ook de Stichting advisering bestuursrechtspraak (StAB)
– in de gevallen waarin ervoor wordt gekozen deze in te schakelen - de
betrokken zaken zonodig met voorrang moet behandelen. Wij hebben daarin
aanleiding gezien om ook voor de StAB een termijn in de wet op te nemen
en wel van twee maanden. Bij een goede organisatie en prioritering moet
het dan mogelijk zijn de termijn van zes maanden in het gros van de
gevallen te halen.

3.6 Relativiteitsvereiste

Naar onze overtuiging bestaat behoefte aan een regel die uitdrukkelijk
buiten twijfel stelt dat het in het bestuursrecht anno nu behoort te
gaan om bescherming van belangen die de insteller van het beroep
rechtstreeks raken. Wij delen niet de opvatting van de Raad dat
invoering van het relativiteitsvereiste er toe leidt dat het voor
partijen en voor de bestuursrechter moeilijker wordt om tot de kern van
het geschil door te dringen. Wij menen dat de relativiteitsregel in de
door ons voorgestane zin de bestuursrechter juist eerder leidt naar de
kern van het geschil. Hij hoeft zich immers slechts een oordeel te
vormen over die onderwerpen waarvan de eisende partij daadwerkelijk last
ondervindt.

Invoering van het relativiteitsvereiste is naar onze mening niet in
strijd met het gemeenschapsrecht en evenmin met het Verdrag van Aarhus.
Het relativiteitsvereiste houdt in dat de rechter toetsing van een
besluit aan een rechtsregel achterwege laat indien die rechtsregel niet
strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich beroept op
schending van die rechtsregel. Dit betekent dat de bestuursrechter
steeds dient te beoordelen wat het beschermingsbereik is van de
nationale of internationale rechtsregel waarop een beroep wordt gedaan.
Het Verdrag van Aarhus garandeert in artikel 9 een recht op toegang tot
de rechter in milieu-aangelegenheden. De bewoordingen van dit artikel
verzetten zich naar onze mening niet tegen invoering van een
relativiteitsvereiste. Wel is van belang dat dat Verdrag berust op de
veronderstelling dat voor een effectieve handhaving van het objectieve
milieurecht een vrij ruime toegang tot de rechter noodzakelijk is. Dit
betekent dat het beschermingsbereik van milieuvoorschriften niet te
beperkt zal kunnen worden opgevat. 

3.7 Na de vernietiging

Het voorgestelde artikel 1.10 ziet primair op een andere categorie
gevallen dan de Raad noemt, namelijk gevallen waarin (delen van) de
feitelijke grondslag van een besluit niet of tevergeefs zijn betwist,
maar vervolgens bij de hernieuwde besluitvorming na vernietiging op een
andere grond wordt aangevoerd dat de feiten inmiddels zijn veranderd.
Het artikel beoogt te bereiken dat het bestuur met die veranderingen
geen rekening meer behoeft te houden. Juist omdat het wetsvoorstel ook
procedures zal versnellen, zullen die gegevens veelal nog actueel genoeg
zijn. 

Wij hebben overwogen om in, in navolging van de Spoedwet wegverbreding,
een ‘houdbaarheidstermijn’ voor gegevens op te nemen, maar daarvan
afgezien. In de Spoedwet gaat het vooral om luchtkwaliteitsgegevens. In
de voorgestelde Crisis- en herstelwet kan om allerlei uiteenlopende
soorten gegevens gaan. Sommige daarvan verouderen veel minder snel dan
andere. Het is dus niet mogelijk om een uniforme
‘houdbaarheidstermijn’ te stellen. 

3.8 Lex silencio positivo

a. Zoals in het kabinetsstandpunt lex silencio van 18 december 2007
(Kamerstukken II 2007/08, 29 515, nr. 224) is aangegeven, zien wij de
lex silencio positivo als een van de middelen om tijdige besluitvorming
bij vergunningaanvragen te bevorderen, hetgeen overigens ook wordt
ondersteund door het IPO. Wij zetten daarom in op verdere invoering van
de lex silencio positivo in Nederland. De van toepassingverklaring van
de lex silencio positivo op artikel 3.16 van de Wet ruimtelijke ordening
in de voorgestelde Crisis- en herstelwet past dan ook goed in ons
beleid.

Het verheugt ons dat ook de Raad van oordeel is dat paragraaf 4.1.3.3
van de Algemene wet bestuursrecht de nadelen van de lex silencio
positivo op zijn minst gedeeltelijk ondervangt. Deze paragraaf zal in de
Algemene wet bestuursrecht worden ingevoegd door de voorgestelde
Dienstenwet (Kamerstukken I 2008/09, 31 579, A). Dit wetsvoorstel is
thans gereed voor plenaire behandeling in de Eerste Kamer. Wij gaan er
dan ook van uit dat paragraaf 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht
in werking zal treden vóór het einde van de implementatietermijn van
de Dienstenrichtlijn op 28 december 2009. Voor dit wetsvoorstel gaan wij
uit van 1 januari 2010. Bij inwerkingtreding van artikel 1.12 zal
paragraaf 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht dus geldend recht
zijn.

b. Het ligt voor de hand dat de bevoegdheid om bij algemene maatregel
van bestuur wettelijke voorschriften aan bijlage 3 toe te voegen,
slechts kan en zal worden gebruikt voor wettelijke voorschriften die van
belang zijn voor projecten die onder de werking van de voorgestelde
Crisis- en herstelwet vallen. In andere gevallen zal de lex silencio
positivo langs andere weg moeten worden ingevoerd. Het lijkt ons niet
nodig dit met zoveel woorden in de wet vast te leggen.

Wij delen niet de opvatting van de Raad, dat de bezwaren tegen de lex
silencio groter worden naarmate zij in meer wettelijke regelingen wordt
opgenomen. Per geval zal moeten worden afgewogen of inzet van het
instrument lex silencio positivo verantwoord is. Wij zien niet in dat
tegen twee verantwoorde toepassingen meer bezwaar zou bestaan dan tegen
één verantwoorde toepassing. In het kader van de voorgestelde Crisis-
en herstelwet zal de afweging van voor- en nadelen in de toelichting bij
de desbetreffende algemene maatregel van bestuur moeten worden
gemotiveerd. Dat lijkt ons voldoende waarborg tegen onverantwoorde
toepassing. Tot slot willen wij er nog eens met nadruk op wijzen, dat er
voor het betrokken bestuursorgaan een weg openstaat om eventuele nadelen
van de lex silencio positivo geheel te vermijden: gewoon op tijd
beslissen. 

4. Natuurbeschermingswet 1998

a. Juridisch kader

b. Beheerplan (artikel 19a Nbw 1998)

De Raad constateert terecht dat, wanneer in een beheerplan een project
met mogelijk significante effecten wordt opgenomen, een passende
beoordeling moet worden uitgevoerd. Artikel 6, derde lid, van de
Habitatrichtlijn schrijft dit voor. Naar aanleiding van de opmerking van
de Raad is in het wetsvoorstel een expliciete verplichting opgenomen in
het voorgestelde artikel 19a, tiende lid, van de Natuurbeschermingswet
1998.

c. Zorgplicht voor bestaand gebruik

De Natuurbeschermingswet 1998 voorziet in een aantal mogelijkheden om,
wanneer dat nodig zou zijn, passende maatregelen als bedoeld in artikel
6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn, te treffen. In de eerste plaats
geldt het beheerplan voor een tijdvak van hoogstens zes jaren (artikel
19a, tweede lid, van de Natuurbeschermingswet 1998). Dat maakt dat
telkens bij het opstellen van een nieuw beheerplan bezien zal worden of
de voorwaarden en beperkingen, gegeven de instandhoudingsdoelstelling,
al dan niet aanpassing behoeven. Ook kunnen door een tussentijdse
wijziging van het beheerplan passende maatregelen worden getroffen.
Voorts kunnen onder toepassing van de artikelen 20 en 21, vierde lid,
van de Natuurbeschermingswet 1998 de nodige maatregelen worden getroffen
voor de bescherming van de natuurwaarden van een Natura 2000-gebied.
Daarbij gaat het om toegangsverboden en om het treffen van maatregelen
door het bevoegd gezag, die door de eigenaar en de gebruiker moeten
worden gedoogd. De memorie van toelichting is naar aanleiding van de
opmerking van de Raad aangevuld.

Overigens willen wij erop wijzen dat ook de huidige bevoegdheid tot het
treffen van passende maatregelen met betrekking tot bestaand gebruik,
geregeld in artikel 19c, van de Natuurbeschermingswet 1998 niet van
toepassing is op bestaand gebruik dat in het beheerplan is opgenomen.
Artikel 19c van de Natuurbeschermingswet 1998 is immers op grond van het
eerste en het tweede lid alleen van toepassing in de periode totdat het
eerste beheerplan onherroepelijk is vastgesteld. Wanneer het beheerplan
is vastgesteld, geldt de zogenoemde aanschrijvingsbevoegdheid dus niet
meer. Deze regel, die bij wet van 1 februari 2009 inzake de regulering
van bestaand gebruik en enkele andere zaken in de Natuurbeschermingswet
1998 (Stb. 18) is opgenomen, wordt dus in het voorgestelde artikel 19c,
zesde lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 gecontinueerd. In dit
verband zij nog gewezen op de opmerkingen over die wetswijziging van de
heer Dimas namens de Europese Commissie, in antwoord op de vragen van
het lid van het Europees Parlement mevrouw Corbey (PSE). Hij meldde dat
de Commissie “in dit stadium (…) nog geen reden [ziet] tot
bezorgdheid in verband met eventuele strijdigheden van de
ontwerpwijzigingen [de hiervoor genoemde wet van 1 februari 2009] met
het Gemeenschapsrecht”.

Wij zijn het gezien het voorgaande van mening dat het voorliggende
wetsvoorstel niet leidt tot een hiaat in de implementatie van de
Habitatrichtlijn. 

d. Vrijstelling van de vergunningplicht

Wij zijn het eens met de Raad dat het aanbeveling verdient dat bestaand
gebruik zoveel mogelijk in het beheerplan wordt opgenomen. In de memorie
van toelichting is dat ook expliciet verwoord. 

Er is evenwel geen garantie dat bestaand gebruik ook daadwerkelijk in
het beheerplan wordt opgenomen. Wanneer dat niet gebeurt, wordt degene
die bestaand gebruik uitoefent, geconfronteerd met een vergunningplicht,
zodra het beheerplan is vastgesteld. Dan zal hij zijn activiteit moeten
staken, totdat alsnog aan hem een vergunning is verleend op grond van
artikel 19d, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998. Dat achten
wij een niet wenselijk gevolg, ook uit een oogpunt van
bewijslastverdeling tussen degene die bestaand gebruik uitoefent en het
bevoegd gezag. Daarom wordt voorgesteld om voor die gevallen het regime
voor bestaand gebruik van toepassing te laten blijven. Dat betekent dat
wanneer nodig passende maatregelen worden getroffen door toepassing van
de aanschrijvingsbevoegdheid, en dat het gebruik is vrijgesteld van de
vergunningplicht.

De Raad wijst er op dat individuele betrokkenen kunnen worden
geconfronteerd met handhavingsprocedures, waarbij moet worden bewezen
dat er inderdaad sprake is van bestaand gebruik. Die constatering is
juist, maar doet niet af aan de onwenselijkheid om bestaand gebruik dat
niet in een beheerplan is opgenomen, aan een vergunningplicht te
onderwerpen in verband met de mogelijke schadelijke effecten voor het
Natura 2000-gebied. Uit het oogpunt van rechtszekerheid kunnen
beoefenaars van bestaand gebruik overigens ook met het bevoegd gezag
contact opnemen wanneer het voor hen onduidelijk is of de voorziening
voor bestaand gebruik op hun geval al dan niet van toepassing is. Tot
slot merken wij op dat op dit punt er niets verandert ten opzichte van
het sinds 1 februari 2009 ingevoerde regime voor bestaand gebruik.
Immers ook in de periode waarin het beheerplan nog niet is vastgesteld,
kan een handhavingsprocedure in gang worden gezet. Het wetsvoorstel
brengt hier dus geen verandering in.

e. Stikstofdepositie en saldering

e.1. Het voorgestelde regime is uitsluitend bedoeld voor gevallen waarin
op voorhand significant negatieve effecten zijn uitgesloten, omdat per
saldo geen toename van de stikstofdepositie plaatsvindt op de voor
stikstof gevoelige natuurlijke habitats en habitats van soorten in een
Natura 2000-gebied (het voorgestelde artikel 19ia, eerste lid, van de
Natuurbeschermingswet 1998). Dat betekent dat voor geen enkele voor
stikstof gevoelige habitat of habitat van soorten in geen enkel Natura
2000-gebied per saldo sprake mag zijn van een toename van depositie. Is
er wel sprake van een toename, dan zal in het kader van de
vergunningverlening op basis van een passende beoordeling moeten worden
bezien of is verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied als
gevolg daarvan niet worden aangetast (artikel 19g, eerste lid, van de
Natuurbeschermingswet 1998). Voor dat geval geldt de voorgestelde
voorziening dus niet. Aan de door de Raad genoemde voorwaarden zal dus
in het kader van deze voorgestelde voorziening altijd zijn voldaan
wanneer de methode van saldering wordt toegepast.

Naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad is de memorie van
toelichting verduidelijkt.

e.2. De situatie die de Raad schetst heeft te maken met de Natura
2000-gebieden waarvoor al vóór de referentiedatum een
beschermingsregime van toepassing was op grond van de Vogelrichtlijn.
Gebruik dat al plaatsvond op het referentiemoment –7 december 2004 –
geldt in de systematiek van de Natuurbeschermingswet 1998 als bestaand
gebruik.

Voor dit gebruik geldt als hoofdregel – kort gezegd – dat geen
vergunning is vereist, tenzij het gebruik een project met mogelijke
significante effecten is (artikel 19d, derde lid, van de
Natuurbeschermingswet 1998). Als er sprake is van mogelijk significante
effecten, dient een passende beoordeling plaats te vinden, alvorens
besloten wordt over de vergunningaanvraag.

Het uitgangspunt van de onderhavige voorgestelde voorziening is dat ten
aanzien van activiteiten waarop zij van toepassing is, wordt
verondersteld dat er geen mogelijk significant effect aanwezig is. Er is
immers geen of per saldo geen sprake van een toename van de
stikstofdepositie als gevolg van die activiteit, en bovendien is met
generiek beleid zelfs een afname verzekerd van de depositie op de voor
stikstof gevoelige habitattypen en habitats van soorten in een Natura
2000-gebied. Belangrijk hierbij is dat deze activiteiten in samenhang
met het generieke beleid, effectgerichte maatregelen en gebiedsgerichte
maatregelen die depositie tegengaan, in de beheerplannen zullen worden
geregeld. Tegen die achtergrond is een passende beoordeling dus niet
vereist op grond van de Habitatrichtlijn.

e.3. Uiteraard zijn wij ons ervan bewust dat de stikstofbelasting in
veel Natura 2000-gebieden op dit moment te hoog is, en moet worden
teruggedrongen. De Raad wijst hier terecht op. 

Via generiek bronbeleid en gebiedsgericht beleid wordt de dalende lijn
van stikstofdepositie verder verwezenlijkt. Wij willen de
instandhoudingsdoelstellingen voor de Natura 2000-gebieden ten aanzien
van stikstofdepositie primair realiseren via deze maatregelen en een
samenhangende planmatige aanpak in het kader van het beheerplan. In het
beheerplan kan per gebied worden bezien welke aanpak nodig is, en welk
instrument daarvoor het beste kan worden ingezet. De bij de voorgestelde
voorziening horende aanschrijvingsbevoegdheid voorziet daarbij in een
extra instrument om voorschriften en beperkingen aan
stikstofdepositieveroorzakende activiteiten te stellen wanneer dat nodig
is om de instandhoudingsdoelstelling, zoals uitgewerkt in het
beheerplan, te realiseren. Tegen die achtergrond benadrukt het kabinet
dat er als gevolg van de onderhavige voorziening geen sprake is van een
‘stand-still’.

Overigens is in sommige gebieden de ontwikkeling van de stikstofaanpak
in het kader van de totstandkoming van het beheerplan al in een zodanig
ver stadium dat het voornemen bestaat om, vooruitlopend op de
vaststelling van het beheerplan, ter uitvoering van die aanpak
beperkingen op te leggen. Ook daarvoor kan de voorgestelde
aanschrijvingsbevoegdheid (voorgesteld artikel 19ia, derde lid, van de
Natuurbeschermingswet 1998) worden ingezet.

e.4. Zoals hiervoor is betoogd, is in de situaties waarvoor het
voorgestelde regime van toepassing is, geen sprake van een mogelijk
significant gevolg door de depositie van stikstof. Voor dat aspect zal
dan dus ook geen passende beoordeling als bedoeld in artikel 6, derde
lid, van de Habitatrichtlijn nodig zijn. 

Het uitgangspunt is en blijft dat wanneer een activiteit wel mogelijk
significante gevolgen heeft, een passende beoordeling van de
desbetreffende gevolgen dient plaats te vinden voorafgaand aan de
vergunningverlening. Te denken valt aan de gevolgen van geluid,
wateronttrekking, of wanneer er per saldo wel een toename van de
stikstofdepositie kan plaatsvinden. Er is dan dus nog steeds sprake van
een integrale benadering.

e.5. Zoals hiervoor is betoogd, schrijft het voorgestelde artikel 19ia
in het eerste lid voor dat er geen toename van stikstofdepositie op voor
de stikstof gevoelige natuurlijke habitats en habitats van soorten in
een Natura 2000-gebied wordt veroorzaakt. Dat betekent dat voor geen
enkele voor stikstof gevoelige habitat of habitat van soorten er sprake
mag zijn van een toename. De toelichting is naar aanleiding van de
opmerkingen van de Raad verduidelijkt.

e.6. Wij willen benadrukken dat met de voorgestelde voorziening, in
samenhang met de generieke brongerichte maatregelen, gebiedsgerichte
maatregelen en de in het beheerplan op te nemen aanpak ter vermindering
van de stikstofdepositie, een goede balans wordt gevonden tussen de
duurzaamheidsaspecten ‘people’, ‘planet’ en ‘profit’.  

Bedacht moet worden dat de voorgestelde voorziening perspectief biedt
voor bedrijfs- en projectontwikkelingen die per saldo gunstig zijn voor
het milieu. De door de voorgestelde voorziening vereiste maatregelen die
ertoe leiden dat de stikstofdepositie per saldo niet toeneemt, vragen om
milieuvriendelijke investeringen. Ondernemers zullen alleen bereid zijn
dergelijke investeringen te plegen als er voldoende groeipotentie en
ontwikkelingsperspectief aanwezig is. De voorgestelde voorziening biedt
in dat opzicht perspectief voor bedrijven om milieuvriendelijke
investeringen te plegen; een perspectief dat op dit moment node
ontbreekt. 

f. Meet- en rekenvoorschriften

De door de Raad genoemde aspecten zullen bij de totstandkoming van de
uitvoeringsregelgeving worden betrokken.

5. Onteigeningswet

a. Beleidsmatige aspecten

Integrale herziening van de onteigeningswet

De Raad constateert terecht dat de voorgestelde wijzigingen van de
onteigeningswetgeving een structureel karakter kennen. Hiervoor is
gekozen omdat, zoals in de memorie van toelichting wordt opgemerkt, er
al langere tijd behoefte wordt gevoeld aan een substantiële versnelling
van onteigeningsprocedures en aan het uniformeren en stroomlijnen van
procedures. Door in de voorgestelde Crisis- en herstelwet wijzigingen
van de onteigeningswetgeving op te nemen wordt bereikt dat op een zo
kort mogelijke termijn zoveel mogelijk aan deze wensen tegemoet wordt
gekomen. Van de te bereiken versnelling kan het grootste deel van de
onteigeningen profiteren. Dat laat onverlet dat voor de langere termijn
onderzoek kan worden verricht naar een meer ingrijpende herziening van
de onteigeningswetgeving, waarmee wellicht nog meer resultaten kunnen
worden geboekt. De door de Raad aangereikte alternatieven verdienen het
beslist om in dat kader te worden onderzocht, maar stappen in de goede
richting die nu al kunnen worden gezet, moeten daar niet op wachten.
Hierop wordt in het onderstaande teruggekomen, bij de bespreking van
onderdeel d. De memorie van toelichting is op dit punt aangepast.

Werkelijke tijdwinst (effectiviteit)

Met het ontkoppelen van de onteigeningsprocedure en de planologische
procedure wordt aan onteigenende partijen een mogelijkheid geboden om de
onteigening van onroerende zaken te versnellen. De onteigenaar zal
daarbij een afweging moeten maken tussen enerzijds het bereiken van deze
versnelling en anderzijds het risico dat de onteigening – achteraf
gezien – onterecht heeft plaatsgevonden en hij aan de onteigende moet
aanbieden de zaken in eigendom terug te leveren. Het staat de
onteigenende partij vanzelfsprekend vrij om van deze mogelijkheid tot
versnelling af te zien, en met de dagvaarding voor de civiele rechter te
wachten totdat het planologisch besluit is vastgesteld. Dit laat
onverlet dat het in de praktijk wenselijk kan zijn om in bepaalde
gevallen toch van deze nieuwe mogelijkheid gebruik te maken. Dit zal met
name gelden voor situaties waarin met de uitvoering van een project
grote spoed is geboden. Eigendomsovergang vóór afronding van de
planologische procedure betekent dat vaak al voorbereidende handelingen
kunnen worden getroffen voor de realisatie van het nieuwe werk of
project. Hiermee kan een tijdwinst van enkele maanden worden geboekt.
Met de voorliggende wijziging wordt derhalve versnelling geboekt waaraan
in de praktijk, met name in spoedeisende gevallen, daadwerkelijk
behoefte kan bestaan. Voor de volledigheid zij opgemerkt dat bij
bepaalde onteigeningen op grond van de Titels II tot en met IIc van de
onteigeningswet op dit moment de mogelijkheid tot ontkoppeling al
(deels) bestaat. Indien de onteigenende partij van die mogelijkheid
gebruik maakt, dient hij nu al de hierboven bedoelde afweging te maken. 

De memorie van toelichting is op dit onderdeel aangevuld.

Centralisatie van besluitvorming en gevolgen voor de burger

De rol van decentrale bestuursorganen bij de ruimtelijke ordening en de
planologische besluitvorming blijft met deze wetswijziging onveranderd.
Dat geldt ook voor het instrumentarium dat zij kunnen inzetten om aan
deze rol invulling te geven. In het nieuwe systeem van Titel IV van de
onteigeningswet zijn het nog altijd de decentrale bestuursorganen die
beslissen over het al dan niet inzetten van het onteigeningsinstrument.
Op grond van het voorgestelde artikel 78 van de onteigeningswet vindt de
onteigening plaats uit kracht van een koninklijk besluit, op verzoek van
het decentrale bestuursorgaan. Decentrale bestuursorganen blijven
daarmee initiatiefnemer voor de onteigening en de beslissing om het
instrument in te zetten. De inhoudelijke voorbereiding van de
onteigening blijft eveneens een verantwoordelijkheid van decentrale
bestuursorganen. Dit komt onder meer tot uitdrukking bij het proces van
het minnelijk verwerven van gronden dat al moet aanvangen voordat de
onteigening wordt gestart en het uitvoeren van diverse onderzoeken
(zoals het kadaster, erfdienstbaarheden, en het handelsregister). Voorts
blijven zij een belangrijke rol spelen bij het vervolg van de procedure,
waaronder bij de terinzagelegging van het ontwerpbesluit tot onteigening
(zie het voorgestelde artikel 78, tweede lid, van de onteigeningswet),
de kennisgeving van het uiteindelijke besluit tot onteigening (het
voorgestelde artikel 78, zevende lid, van de onteigeningswet) en bij het
dagvaarden van de onteigende partijen voor de civielrechtelijke fase
(het voorgestelde artikel 78, achtste lid, van de onteigeningswet).

De nieuwe procedure leidt niet tot een ingewikkelde regeling van de
eigendom. Wanneer het onteigeningsvonnis wordt ingeschreven in de
openbare registers vindt de eigendomsoverdracht plaats. Deze is
onvoorwaardelijk en bijvoorbeeld niet afhankelijk van de uiteindelijke
uitkomst van de planologische procedure. Wanneer het planologisch
besluit uiteindelijk niet tot stand komt en de onteigening al heeft
plaatsgevonden, moet de onteigenaar op grond van het voorgestelde
artikel 61 van de onteigeningswet aan de onteigende aanbieden de zaak in
eigendom terug te leveren. Wanneer betrokkene hiervan gebruik maakt,
gaat de zaak weer in eigendom over. Wordt van deze mogelijkheid geen
gebruik gemaakt, dan blijven de eigendomsverhoudingen onveranderd.
Hiermee wordt een op zichzelf heldere regeling van de eigendom gegeven.

Met de voorgestelde regeling wordt evenmin afbreuk gedaan aan de
mogelijkheden van rechtsbescherming van onteigenden. Zij behouden de
mogelijkheid om zowel het planologisch besluit als het
onteigeningsbesluit in rechte te doen toetsen. Wel kan het moment waarop
daarvan gebruik wordt gemaakt of moet worden gemaakt een ander zijn dan
nu het geval is, wanneer de onteigenaar besluit gebruik te maken van de
mogelijkheid tot ontkoppeling. Met de voorliggende wetswijziging is
nadrukkelijk niet beoogd te bereiken dat de rechtspositie van de
onteigende in de planologische procedure wordt verzwakt op het moment
dat hij als gevolg van de onteigeningsprocedure de eigendom van zijn
zaken verliest. Ook wanneer de eigendom is overgegaan op de onteigenaar
kan de onteigende als belanghebbende zijn zienswijzen of bedenkingen van
planologische aard naar voren brengen in de planologische procedure. Zou
daarin het planologisch besluit uiteindelijk niet tot stand komen, of
niet in rechte stand houden, dan ontstaat voor hem immers het recht om
de zaken in eigendom teruggeleverd te krijgen. 

De memorie van toelichting is op dit punt aangevuld.

Geen alternatieven onderzocht

Verwezen zij naar hetgeen hierover is opgemerkt bij het onderdeel
“Integrale herziening van de onteigeningswet” en naar hetgeen
hierover wordt opgemerkt bij de bespreking van onderdeel d.

b. Uniformering en stroomlijning van de procedures voor onteigening

Inbreuk decentralisatie en democratische legitimatie

In de Code interbestuurlijke verhoudingen, waarnaar ook de Raad
verwijst, is in algemene zin neergelegd dat het antwoord op de vraag
welke overheid waarvoor verantwoordelijk is, wordt bepaald door het
principe dat decentraal gebeurt wat decentraal kan. Wat centraal moet,
wordt centraal geregeld. De visie op de interbestuurlijke verhoudingen,
zoals neergelegd in deze code, rust op drie pijlers. Eén daarvan is dat
de bestuurlijke ordening in dienst moet staan van het vervullen van
maatschappelijke opgaven. Het bereiken van versnelling, stroomlijning en
uniformering van de onteigeningsprocedures is nodig om verschillende
maatschappelijke opgaven te kunnen vervullen. Eén daarvan is het
bestrijden van de economische crisis met het voorliggende wetsvoorstel.
Maar ook los daarvan worden met versnelling, stroomlijning en
uniformering zwaarwegende belangen gediend. Met de onderhavige wijziging
van de onteigeningswet wordt op korte termijn een substantiële
versnelling bereikt. Dit brengt mee dat de rol van decentrale
bestuursorganen bij bepaalde Titel IV-onteigeningen (niet alle; men
vergelijke de huidige regeling van artikel 87 van de onteigeningswet)
verandert, doch deze herziene bestuurlijke ordening staat ten dienste
aan het vervullen van de eerder genoemde maatschappelijke opgaven. Onder
de gegeven omstandigheden is het noodzakelijk om dit soort onteigeningen
op centraal niveau te laten plaatsvinden. Het gaat hiermee dus om een
situatie van “centraal waar dat moet”, hetgeen correspondeert met de
code. 

Met de nieuwe regeling is evenmin beoogd een onbalans in het bestaande
onteigeningsinstrumentarium aan te brengen. Immers, bedacht moet worden
dat onder de huidige regeling een raadsbesluit tot onteigening slechts
na goedkeuring door de Kroon rechtskracht verkrijgt. Zowel in de huidige
als in de voorgestelde situatie zal er dus sprake zijn van getrapte
besluitvorming in twee bestuurlijke instanties, waarbij in beide
situaties het Kroonbesluit noodzakelijk is. De regeling gaat bovendien
niet verder dan nodig is om de gewenste resultaten te bereiken. Voor
decentrale overheden blijft een belangrijke rol weggelegd als
initiatiefnemer van de onteigening en bij de inhoudelijke voorbereiding
van de onteigening.

Zoals de Raad zelf ook aangeeft, is het allereerst aan het decentrale
bestuursorgaan om te beslissen een verzoek tot onteigening te richten
aan de Kroon. Hieraan gaat een zorgvuldige belangenafweging vooraf,
naast pogingen om via minnelijke weg de vereiste gronden te verwerven.
Voorafgaand aan een besluit om de Kroon te verzoeken om tot aanwijzing
ter onteigening over te gaan, wordt het aan decentrale bestuursorganen
overgelaten om zelf te bepalen of zij op voet van artikel 3:10 van de
Algemene wet bestuursrecht de uniforme openbare voorbereidingsprocedure
willen volgen. Ook overigens geldt dat deze besluiten moeten voldoen aan
de in de Algemene wet bestuursrecht gestelde eisen ten aanzien van
zorgvuldigheid en belangenafweging en waaraan door de Kroon als
beslissend bestuursorgaan ook zal worden getoetst. Wat de koppeling
tussen het onteigeningsbesluit en het volgen van de uniforme openbare
voorbereidingsprocedure betreft, zij in dit verband nog opgemerkt, dat
ook de Kroon gehouden zal zijn om deze voorbereidingsprocedure te
volgen. In de huidige praktijk van de artikel 87-onteigeningen onder
Titel IV en de onteigeningen op grond van de Titels II tot en met IIc,
waarin de in de onteigeningswet van toepassing verklaarde afdeling 3.4
van de Algemene wet bestuursrecht ook ziet op het Kroonbesluit, is niet
gebleken dat de Kroon in dit verband minder toegerust zou zijn om de
juiste afwegingen te kunnen maken. De Kroon is derhalve bij uitstek in
staat om onafhankelijk alle bij een onteigening betrokken belangen af te
wegen en op hun merites te beoordelen, om vervolgens tot een gewogen
besluit te komen. In de nieuwe regeling kunnen onteigenden hun belangen
- evenals op dit moment bij decentrale bestuursorganen - in volle omvang
naar voren brengen bij de Kroon. Alles overziende zijn er naar ons
oordeel dan ook voldoende wettelijke en bestuurlijke waarborgen aanwezig
die de invoering van de nieuwe regeling volledig kunnen billijken tegen
de achtergrond van de voorgestelde Crisis- en herstelwet.

Beperkte opzet van de uniformering

Ten aanzien van de mogelijkheid van verdere uniformering van procedures
zij verwezen naar hetgeen hierover is opgemerkt bij de bespreking van
het onderdeel “Integrale herziening van de onteigeningswet” en naar
hetgeen hierover wordt opgemerkt bij de bespreking van onderdeel d. Het
klopt dat met de wijziging van Titel IV van de onteigeningswet de
bestaande procedures van onteigeningen op grond van die titel en
onteigeningen op grond van de Titels II tot en met IIc van de
onteigeningswet niet volledig worden geharmoniseerd. Wel vindt zoveel
mogelijk harmonisatie plaats, namelijk voor zover als mogelijk is binnen
het tijdsbestek waarin de Crisis- en herstelwet vorm dient te krijgen.
De verschillen die tussen de procedures blijven bestaan hebben met name
te maken met de verschillen in rollen en bevoegdheden van
bestuursorganen die bij onteigeningen betrokken zijn. Zo heeft een Titel
IV-onteigening op grond van het voorgestelde artikel 78, eerste lid, van
de onteigeningswet plaats op verzoek van het algemeen bestuur van een
publiekrechtelijk lichaam. Een Titel II-, IIa-, IIb- of IIc-onteigening
op grond van artikel 63 van de onteigeningswet vereist niet een zodanig
verzoek van een publiekrechtelijk lichaam. De aanvang van die procedure
is formeel dan ook een andere dan de aanvang van de Titel
IV-onteigening, hetgeen onder meer consequenties heeft voor het al dan
niet stellen van de eis dat na het indienen van het verzoek tot
onteigening het besluit aan de Kroon wordt voorgedragen en stukken
worden overgelegd. Om deze reden wordt de in het voorgestelde artikel 79
van de onteigeningswet geregelde verplichting om voorbereidende stukken
op te stellen en gegevens aan de Kroon te verstrekken niet geregeld in
artikel 63 van de onteigeningswet.

c. Ontkoppeling onteigeningsprocedure en planologische procedure

Loskoppeling onteigeningsvonnis van planologische procedure

Zoals in de memorie van toelichting is aangegeven, geldt voor
onteigeningen op grond van de huidige Titels II tot en met IIc van de
onteigeningswet – uitgezonderd in geval van onteigening op grond van
de door de Raad bedoelde projectwetgeving – thans geen regeling
omtrent het moment waarop het onteigeningsvonnis in de openbare
registers kan worden ingeschreven. Bij de totstandkoming van latere
projectwetgeving, zoals de Tracéwet, heeft de wetgever geen aanleiding
gezien om dit te veranderen, ondanks dat hiertoe op zichzelf op meerdere
momenten gelegenheid bestond. Daarmee heeft de wetgever dus ook geen
afbreuk gedaan aan de op dat moment bestaande, en nog altijd bestaande,
mogelijkheden. De stelling dat te verwachten viel dat onteigenende
overheden zich naar de meer recente regeling in de projectwetgeving
zouden voegen, en het niet voldoen daaraan als een onjuiste praktijk
moet worden opgevat, vindt geen steun in de huidige regelgeving en in de
wetsgeschiedenis.

In de door de Raad aangehaalde conclusie van de procureur-generaal bij
de Hoge Raad wordt aangegeven dat de omstandigheid dat de wetgever bij
verschillende onteigeningsvormen niet steeds voor hetzelfde regime heeft
gekozen tot terughoudendheid van de rechter noopt. De procureur-generaal
constateert voorts dat de in de projectwetgeving vervatte voorzieningen
tot dusverre niet in de onteigeningswet zijn opgenomen. Hij concludeert
– mede op basis hiervan – dat een betoog dat ook ingeval van
onteigening op grond van Titel IIa van de onteigeningswet de eis van een
onherroepelijke planologische grondslag moet worden gesteld, geen stand
kan houden (onder punt 2.9). Hieruit valt af te leiden dat het standpunt
dat de huidige praktijk rond Titel II-, IIa-, IIb- en IIc- onteigeningen
vanuit een oogpunt van rechtszekerheid onjuist is, geen steunt vindt in
de aangehaalde jurisprudentie. Hieraan zij ten overvloede toegevoegd dat
de door de procureur-generaal bepleite terughoudendheid van de rechter
met name als grond lijkt te hebben de omstandigheid dat de wetgever op
dit moment niet steeds voor eenzelfde oplossing heeft gekozen. Met de
voorliggende wijziging wordt wel zo’n eensluidende oplossing gekozen,
waarbij wordt aangesloten bij de regeling van Titels II tot en met IIc
van de onteigeningswet, omwille van het versnellen van procedures en het
vergroten van de slagkracht van bestuursorganen bij het met spoed
realiseren van werken en projecten. Hiermee is met name (maar zeker niet
alleen) het maatschappelijk belang bij een economisch herstel gediend.

Overigens moet worden bedacht dat het zeker niet de verwachting is dat
bij alle onteigeningen van de mogelijkheid tot ontkoppeling gebruik zal
worden gemaakt. Zoals eerder al is opgemerkt, wordt hiermee alleen een
mogelijkheid geboden aan onteigenende partijen om de onteigening te
versnellen, waarvan gebruik kan worden gemaakt indien het algemeen
belang gediend is met de snelle(re) realisering van werken en projecten.
Het is aan de onteigenaar om daarbij telkens een afweging te maken. De
ervaring leert bovendien dat in de praktijk planologische besluiten
doorgaans in rechte geheel of grotendeels standhouden. De kans dat met
de nieuwe regeling in de praktijk een onteigening tot stand komt die –
achteraf gezien – onterecht is, wordt dan ook zeer gering geacht. Dit
maakt het verantwoord om een regeling als deze in te voeren, gelet op de
grote maatschappelijke belangen die hiermee kunnen worden gediend, ook
al wordt in voorkomende gevallen in enige mate afbreuk gedaan aan de
rechtszekerheid van de onteigende.

Omdat het onverhoopt kan voorkomen dat een onteigening achteraf gezien
ten onrechte heeft plaatsgevonden, bestaat er aanleiding de positie van
de onteigende te versterken met de voorgestelde wijziging van artikel 61
van de onteigeningswet. Met die wijziging wordt weliswaar de
rechtszekerheid van de onteigende gedurende de onteigeningsprocedure
niet versterkt (aangezien zij gericht is op het terugdraaien van een
onterecht gebleken onteigening), maar zij vormt voor de onteigenaar wel
een omstandigheid om te betrekken bij de afweging of hij al dan niet
gebruik wil maken van de geboden mogelijkheid tot ontkoppeling. Deze
regeling zal ook gaan gelden voor de onteigeningen op grond van de
Titels II tot en met IIc van de onteigeningswet, waarvoor nu al geldt
dat er geen sprake is van koppeling van onteigeningsprocedure en de
planologische procedure. Wil de onteigenaar zekerheid hebben, dan kan
hij wachten met het verzoek om inschrijving van het onteigeningsvonnis
totdat het planologisch besluit onherroepelijk is. 

De memorie van toelichting is naar aanleiding van de opmerkingen van de
Raad op dit punt aangevuld.

Zorgvuldige toepassing van de onteigeningswet

Met de voorgestelde regeling wordt beoogd te bereiken dat een
dagvaarding voor de civiele rechter al kan worden uitgebracht voordat
het planologisch besluit is vastgesteld. Niet wordt beoogd dat de
dagvaarding pas kan worden uitgebracht op het moment dat het
onderliggende planologische besluit onherroepelijk is. De wijziging van
de Wro en de relevante projectwetgeving heeft juist tot doel alle
bestaande koppelingen weg te nemen. Hiermee kan een in de praktijk
wenselijk geachte tijdwinst worden geboekt. Dat laat onverlet dat aan
het minnelijk verwerven van gronden onveranderd grote waarde wordt
toegekend. In het bestaande artikel 17 van de onteigeningswet wordt dan
ook geen wijziging aangebracht. Onteigening blijft een ultimum remedium,
zoals de Raad terecht opmerkt. Niettemin wordt het noodzakelijk geacht
om in bepaalde gevallen, waarbij grote maatschappelijke belangen in het
spel zijn, werken en projecten sneller te kunnen realiseren. Dit maakt
het wenselijk om het uitbrengen van een dagvaarding te ontkoppelen van
het moment van vaststellen van het planologisch besluit en de
onherroepelijkheid van het planologisch besluit te ontkoppelen van de
inschrijving van het onteigeningsvonnis. De memorie van toelichting is
op dit punt verduidelijkt.

Zoals hierboven al is aangegeven, is met de voorliggende wetswijziging
niet beoogd te bereiken dat de rechtspositie van de onteigende in de
planologische procedure verzwakt op het moment dat hij als gevolg van de
onteigeningsprocedure de eigendom van zijn zaken verliest. Ook wanneer
de eigendom is overgegaan op de onteigenaar blijft het voor de
onteigende als belanghebbende mogelijk om in de planologische procedure
zijn zienswijzen en bedenkingen van planologische aard in te brengen.
Zou het planologisch besluit uiteindelijk niet tot stand komen, of niet
in rechte stand houden, dan ontstaat voor hem immers het recht om de
zaken in eigendom teruggeleverd te krijgen. 

De memorie van toelichting is op dit punt aangevuld.

d. Alternatief: tijdwinst door meer gecoördineerde besluitvorming en
rechtsbescherming

Zoals hierboven al is aangegeven, heeft de onderhavige wijziging van de
onteigeningswetgeving met name tot doel om op zo kort mogelijke termijn
te komen tot een substantiële versnelling en stroomlijning van
procedures. Hiervan kunnen de meeste onteigeningen in de praktijk
profiteren. Het advies van de Raad strekt ertoe onderzoek te verrichten
naar het meer integraal en in de basis herzien van de
onteigeningsprocedures. Hiervan zijn wij op zichzelf voorstander. De
ervaring leert dat met een dergelijk onderzoek en het eventueel
vormgeven van een meer ingrijpende regeling zodanige tijd is gemoeid,
dat zij buiten het bestek van de voorgestelde Crisis- en herstelwet
valt. Wanneer de nu voorgestelde wijziging niet verder zou worden
doorgezet, in afwachting van onderzoek naar een meer ingrijpende
regeling, zou een kans om op korte termijn versnelling en uniformering
te bereiken gemist worden. Wij zien daarom aanleiding om de nu
voorliggende wijziging in de voorgestelde Crisis- en herstelwet voort te
zetten, naast een mogelijk meer integrale herziening van
onteigeningwetgeving op de langere termijn. Uiteraard zal hierbij dan
ook het door de Raad aangereikte alternatief worden betrokken.

6. Overige opmerkingen

6.1 Experimentenregeling milieuontwikkelingsgebieden

a. Versnelling procedures

Terecht constateert de Raad dat het vaststellen van een
milieuontwikkelingsplan (thans genaamd gebiedsontwikkelingsplan) de
nodige tijd in beslag zal nemen, dat dit een specifieke deskundigheid
van de lokale overheid vraagt en dat serieus rekening moet worden
gehouden met mogelijke juridische procedures. Het is echter de vraag of
hieraan noodzakelijkerwijs de conclusie moet worden verbonden, zoals de
Raad lijkt te doen, dat het wetsvoorstel voor de korte termijn geen
oplossing biedt voor het probleem van stagnerende ruimtelijke
ontwikkeling. 

Het oogmerk van het voorstel is veel meer gelegen in het mogelijk maken
van nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen dan het brengen van alle nieuwe
ontwikkelingen onder de noemer snelheid. Hiermee wil echter niet gezegd
zijn dat versnelling van procedures niet van belang zou zijn. Waar
versnelling mogelijk is, moet deze ook gerealiseerd worden. Waar het
gaat om een vroegtijdige en zorgvuldige afstemming van milieu- en
ruimtelijke belangen in de planvormingsfase en een actieve betrokkenheid
van belanghebbenden, kan zeker tijdwinst worden bereikt. Ook in het
kader van de begeleiding van experimenten vanuit het Ministerie van VROM
zal dit een belangrijk aandachtspunt zijn. Daarnaast speelt de
informatievoorziening rond het experiment een belangrijke rol. Daarmee
wordt beoogd de meningen van belanghebbenden met betrekking tot de
kwaliteit van het experimenteergebied vroegtijdig in beeld te brengen.
In de memorie van toelichting is aan dit aspect alsnog aandacht besteed.

De opmerking van de Raad dat een beroep tegen een uitvoeringsbesluit
ingevolge het plan zou kunnen leiden tot een exceptieve toetsing en
daardoor een gehele of gedeeltelijke buitentoepassingverklaring van het
plan, ook al is er eerder tegen het plan als zodanig geen beroep
ingesteld, is reden om in artikel 2.3, tiende lid te bepalen dat, voor
zover een besluit zijn grondslag vindt in een gebiedsontwikkelingsplan,
de gronden in beroep daarop geen betrekking kunnen hebben. Een
vergelijkbare constructie kent artikel 20, elfde lid, van de Tracéwet.

Het risico van verlenging van procedures dat de Raad signaleert, kan
inderdaad aanwezig zijn in vooral die gevallen dat in beroep tot de
conclusie wordt gekomen dat de afwijking van een wetsbepaling niet
gerechtvaardigd is. Het wetsvoorstel beoogt dit risico zo veel mogelijk
te verkleinen door procedurele en inhoudelijke waarborgen. 

b. Ruimte voor nieuwe ontwikkelingen

Het oordeel van de Raad dat het voorgestelde experiment niet nodig zou
zijn om te onderzoeken of een gebiedsgerichte benadering zonder
afwijking van de milieunormen kan bijdragen aan de oplossing voor
stagnerende ruimtelijke ontwikkeling, delen wij niet. De Interimwet
stad-en-milieubenadering is bedoeld om structurele afwijking van
normstelling op het gebied van milieuregelgeving mogelijk te maken. De
gebiedsontwikkelingsplannen hebben echter een andere invalshoek. Doel is
het lokale bestuur meer wettelijke mogelijkheden te geven om
milieuruimte vrij te maken. Gedacht kan worden aan verdergaande
milieu-eisen aan bedrijven, op lokale schaal milieubelasting
verhandelbaar maken en dergelijke.

c. Milieuruimte vrijmaken

In de memorie van toelichting is alsnog ingegaan op de mogelijke
toepassing van de artikelen 8.22 en volgende van de Wet milieubeheer.

Wat betreft het oordeel van de Raad dat uit een oogpunt van
duidelijkheid, eenvoud en bestendigheid van regelgeving beter zou kunnen
worden volstaan met gewoon nader (wetenschappelijk) onderzoek ter
voorbereiding van een eventuele wetswijziging, willen wij de
kabinetsnota “Vertrouwen in wetgeving” niet onvermeld laten.
Wetgeving is namelijk niet per se van alle tijden. In de onderhavige
context achten wij het aangewezen juist op wettelijk niveau binnen een
beperkt gebied te experimenteren ("De effecten van nieuwe wetgeving en
de werking van de wet kunnen in de praktijk worden beproefd … door
invoering voor een beperkte kring van personen of domeinen. Om dezelfde
reden moet ook tijdelijke wetgeving niet op voorhand worden uitgesloten.
Een dergelijke meer selectieve omgang met het instrument van wetgeving
biedt ook het perspectief op een snellere totstandkoming van wetgeving
omdat het bereik beperkt blijft. Snelheid als het wetgevingsinstrument
noodzakelijk is, is ook kwaliteitseis" (Kamerstukken II 2008/09,
31 731, nr. 1, blz. 5)).

d. Overige

d.1. Met de Raad zijn wij van oordeel dat het aantal aan te wijzen
ontwikkelingsgebieden niet te groot zou moeten zijn. Het
experimenteerkarakter van het wetsvoorstel brengt dit ook min of meer
met zich mee. In de memorie van toelichting is hieraan aandacht besteed.


's Raads oordeel dat de verdere regeling van de gebieden in een bijlage
bij het wetsvoorstel zou moeten worden opgenomen, delen wij echter niet.
Juist om in een betrekkelijk korte periode ervaring op te kunnen doen
met een nieuwe rechtsfiguur waarvan op dit moment nog niet is bepaald op
welke gebieden die van toepassing kan zijn, is voor de regeling van de
ontwikkelingsgebieden gekozen voor aanwijzing bij algemene maatregel van
bestuur. Hiermee wordt in elk geval meer flexibiliteit ingebouwd.
Daarnaast is het mogelijk in een latere fase van het experiment, maar
voor de einddatum van het onderhavige wetsvoorstel, als daarvoor
aanleiding bestaat zonder te veel problemen alsnog te komen tot een
uitbreiding van het aantal ontwikkelingsgebieden.

In de memorie van toelichting is nu overigens wel aangegeven om wat voor
soort gebieden het kan gaan. De concrete gebieden waarom het kan gaan
zijn op dit moment nog niet bekend. Het streven is er wel op gericht een
ontwerp van de hier bedoelde algemene maatregel van bestuur zo spoedig
mogelijk in procedure te brengen.

Gelet op het belang van een spoedige totstandkoming van de algemene
maatregel van bestuur is afgezien van het voorzien in een specifieke
betrokkenheid van het parlement. 

d.2. 

Hiervoor, onder d.1. is al aangegeven dat in de memorie van toelichting
alsnog nader is ingegaan op de vraag wat voor soort gebieden in
aanmerking kunnen komen voor aanwijzing als milieuontwikkelingsgebied. 

d.3. 

Uit de systematiek van het wetsvoorstel blijkt dat na de planperiode van
ten hoogste tien jaar alsnog moet zijn voldaan aan de geldende
milieukwaliteitsnormen, zo nodig met aanvullende maatregelen. Voor het
geval dit onverhoopt niet gebeurt, is in de toegevoegde laatste volzin
van artikel 2.3, zesde lid, van het wetsvoorstel bepaald dat het bevoegd
gezag aan moet geven op welke wijze alsnog aan de norm zal worden
voldaan. 

Ingevolge artikel 2.3, zevende lid, is de gemeente overigens al
verplicht zorg te dragen voor het uitvoeren van alle in artikel 2.3,
derde lid, bedoelde maatregelen. 

6.2 Experimentenregeling innovatie

Overeenkomstig het advies van de Raad is artikel 2.4, eerste en derde
lid, gewijzigd in overeenstemming met het uitgangspunt dat van een wet
in formele zin bij wijze van experiment slechts bij algemene maatregel
van bestuur wordt afgeweken.

Er is van afgezien om artikel 2.4, tweede lid, te wijzigen. De bepaling
moet voldoende ruimte bieden om een breed scala van experimenten
mogelijk te maken. Een verdere begrenzing dan in het artikel is
opgenomen kan het effect sorteren dat experimenten die uit het oogpunt
van innovatie, crisisbestrijding en duurzaamheid zeer gewenst zijn,
onmogelijk worden. Dat dient te worden vermeden. Het is niet op voorhand
te zeggen om welke deelcategorie van de mogelijke experimenten het in de
praktijk zal gaan, mede omdat het artikel op acht sterk uiteenlopende
wetten van toepassing is. De in het artikel opgenomen criteria perken de
mogelijkheden aanzienlijk in. Vereist is immers dat de experimenten
moeten voldoen aan Europese regels, een innovatief karakter moeten
hebben, moeten bijdragen aan de bestrijding van de economische crisis en
moeten bijdragen aan de duurzaamheid.

De artikelsgewijze toelichting is op enkele punten naar aanleiding van
het bovenstaande gewijzigd.

6.3 Energiebesparingsinvesteringen in huurwoningen

Wij erkennen dat uit het door de Raad van State aangehaalde onderzoek
slechts een beperkte belemmering blijkt van de 70%-regeling. Gegeven de
huidige economische situatie die aanleiding is voor dit wetsvoorstel,
vinden wij het echter noodzakelijk om een extra waarborg te creëren
voor specifieke energiebesparende maatregelen. Het gaat daarbij om
maatregelen waarvan het belang heeft geleid tot toekenning van een
energie-investeringsaftrek.

Ten aanzien van de door de Raad van State genoemde belangenafweging
speelt hier enerzijds het belang in de positieve bijdrage die deze
werkzaamheden leveren aan de gewenste energiebesparing, de
bouwnijverheid en ook de woonlasten van de huurder. Anderzijds speelt
hier het belang van de huurder om van de woning gebruik te kunnen maken
zonder overlast van werkzaamheden, en het belang om zelfstandig te
beslissen over zijn contractuele verhouding. In deze afweging heeft de
positieve bijdrage aan energiebesparing en de woonlasten de doorslag
gegeven.

De Raad van State noemt daarbij het belang van de acceptatie en
effectiviteit van de betrokken maatregelen, en besteedt in dit verband
tevens aandacht aan overleg met Aedes en de Woonbond zoals aangekondigd
in de brief van de Minister voor Wonen, Wijken en Integratie van 12 juni
2009 (Kamerstukken II 2008/09, 29 453, nr. 119).

Aedes en de Woonbond hebben aangeboden zich gezamenlijk in te zetten
voor het realiseren van energiebesparingen in huurwoningen. De zekerheid
dat het beoogde doel wordt bereikt is daarmee echter minder groot.
Daarom is het voorgestelde artikel 2.7 gehandhaafd.

De memorie van toelichting is op dit onderdeel aangepast. 

6.4 Verkeersbesluiten

De Raad heeft er terecht op gewezen dat in de memorie van toelichting
per abuis de zinsnede is opgenomen dat met de voorgestelde artikelen
3.10, onderdeel C en 3.12, onderdeel B, onder 2, werd bewerkstelligd dat
een verkeersbesluit deel kan uitmaken van een wegaanpassingsbesluit
respectievelijk tracébesluit. Bedoeld is te regelen dat wanneer in een
wegaanpassingsbesluit, respectievelijk tracébesluit, reeds maatregelen
of voorzieningen zijn beschreven, op de uitvoering waarvan krachtens
artikel 15 van de Wegenverkeerswet 1994 een verkeersbesluit zou zijn
vereist, een dergelijk verkeersbesluit bij die uitvoering van het
wegaanpassingsbesluit of tracébesluit niet meer vereist zal zijn.
Materieel is een afzonderlijk verkeersbesluit in dat geval immers van
geringe tot generlei waarde. 

De memorie van toelichting is op dit onderdeel verbeterd.

6.5 Luchtkwaliteitschermen 

a. Noodzaak

Naar verwachting worden de ter uitvoering van het NSL te realiseren
luchtkwaliteitschermen op veel plaatsen niet belemmerd door de aldaar
geldende bestemmingsplannen. Op andere plaatsen zal dat wel het geval
kunnen zijn. De verwezenlijking van deze schermen is een kwestie van
nationaal milieubeleid, die bovendien ten gunste zal komen van de
omgeving waar de schermen worden voorzien. Met het voorstel wordt in het
belang van een snelle en tijdige verwezenlijking van deze
luchtkwaliteitschermen een regeling gegeven waarmee de realisatie op
eenduidige wijze ter hand genomen kan worden. Daartoe wordt gebruik
gemaakt van de mogelijkheden die de Wet ruimtelijke ordening biedt om af
te wijken van bestemmingsplannen en beheersverordeningen, ten behoeve
van de verwezenlijking van onderdelen van nationaal ruimtelijk beleid.
Door op de verwezenlijking van de schermen de rechtsgevolgen die gelden
voor een projectbesluit of een besluit als bedoeld in artikel 3.42 van
de Wet ruimtelijke ordening van toepassing te verklaren, dienen
gemeenten de realisatie waar dit nog nodig is in de bestemmingsplannen
respectievelijk beheersverordeningen mogelijk te maken. Wij zien –
gelet op het doel van het wetsvoorstel, de concreetheid waarmee de
schermen reeds zijn beschreven in het NSL en het belang van de
verwezenlijking daarvan – voldoende aanleiding om in dit geval bij wet
te regelen dat eventuele belemmeringen voor de schermen in
bestemmingsplannen of beheerverordeningen moeten worden weggenomen, in
plaats van bij projectbesluit. 

De memorie van toelichting is op dit punt verbeterd.

b. Rechtsbescherming

In de gevallen waarin een luchtkwaliteitscherm niet wordt belemmerd door
een geldend bestemmingsplan, dit is naar verwachting in het merendeel
van de gevallen het geval, zal de plaatsing ervan veelal bloot feitelijk
handelen betreffen, waartegen geen bezwaar of beroep open staat op de
bestuursrechter. Door in de voorgestelde regeling aan te sluiten bij de
rechtsgevolgen van projectbesluiten, zal dit voor de plaatsing van alle
bedoelde luchtschermen het geval zijn, ook in die gevallen waarin de
bestemmingsplannen nog dienen te worden aangepast. Dit zal in de
voorgestelde regeling slechts anders zijn, indien voor plaatsing van een
scherm nog een vergunning zou zijn vereist op grond van bijvoorbeeld
Europese richtlijnen. De rechtsbeschermingsmogelijkheden tegen een
dergelijke vergunning wijzigen hier niet. 

De memorie van toelichting is op dit punt verbeterd.

De redactionele kanttekeningen van de Raad zijn overgenomen met
uitzondering van:

1. Wij hebben niet de tekst van artikel 1.4 aangepast, maar de
toelichting aangevuld zodat deze beter aansluit bij de tekst.

2. Artikel 1.6 regelt geen tussenuitspraak. Dat tegen de
tussenuitspraak, bedoeld in artikel 1.7, hoger beroep kan worden
ingesteld, volgt reeds uit het wetsvoorstel bestuurlijke lus Awb
(Kamerstukken I 2008/09, 31 352, A). De door de Raad voorgestelde
toevoeging is derhalve slechts nodig in artikel 1.8, dat een nieuw soort
tussenuitspraak introduceert.

3. De redactionele kanttekening bij artikel 1.10 is naar ons oordeel
taalkundig geen verbetering. 

4. Wat betreft artikel 5.1 geldt dat bij algemene maatregel van bestuur
altijd kan worden afgeweken van andere maatregelen van bestuur. Regeling
in het wetsvoorstel is derhalve niet noodzakelijk.

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt het wetsvoorstel op enkele punten
aan te passen.

a. In de tekst van het oorspronkelijk wetsvoorstel werd het begrip
‘milieuontwikkelingsplan’ gehanteerd. Bij nader inzien kiezen wij
voor ‘gebiedsontwikkelingsplan’ omdat hiermee toch duidelijker de
invalshoek van het plan tot uitdrukking komt.

b. In artikel 3.2, onderdeel B, van het wetsvoorstel is een toevoeging
van een nieuw tweede lid van artikel 9b van de Elektriciteitswet
opgenomen. Dit naar aanleiding van de voorlichting van de Raad van State
met betrekking tot dat artikel.

c. In artikel 3.2, onderdeel C, van het wetsvoorstel, zijn twee
aanpassingen aangebracht in het voorgestelde artikel 9e van de
Elektriciteitswet 1998. De ondergrens voor de toepassing van de
provinciale coördinatieregeling op de aanleg of de uitbreiding van
windparken is verlaagd van 15 MW naar 10 MW. Ook windparken met een
capaciteit van 10 MW kunnen van provinciaal belang zijn. Daarnaast is
verduidelijkt dat provinciale staten, los van een concreet initiatief,
wel bevoegd, maar niet verplicht zijn te beoordelen welke gronden in de
provincie geschikt zijn voor de aanleg van dergelijke windparken. 

d. In artikel 3.8, onderdeel A, onder 1, van het wetsvoorstel is het
voorstel om het nationale regime voor beschermde natuurmonumenten,
bedoeld in artikel 16 van de Natuurbeschermingswet 1998, te ontkoppelen
van het Europese regime van artikel 6, derde lid, van de
Habitatrichtlijn, aangepast (artikel 3.8, onderdeel A, onder 1, van het
wetsvoorstel). Voorgesteld wordt geheel aan te sluiten bij het oude
nationale regime dat gold op grond van artikel 12 van de
Natuurbeschermingswet. Dit regime voorziet in een vergunningplicht
waarbij het bevoegd gezag te allen tijde de ruimte heeft om bij
vergunningverlening niet alleen rekening te houden met de bescherming
van de natuurwaarden van het natuurmonument, maar ook met economische,
sociale en culturele belangen. Voorgesteld wordt de strenge toets in
gevallen waar er sprake is van mogelijk significante effecten, waartoe
op dit moment artikel 16, derde lid, van de Natuurbeschermingswet 1998
verplicht, te laten vervallen. Een dergelijke toets geldt op grond van
de Habitatrichtlijn alleen ten aanzien van Natura 2000-gebieden, en niet
voor beschermde natuurmonumenten.

e. In het nieuwe artikel 3.19, onderdeel E, van het wetsvoorstel is ten
aanzien van militaire luchthavens – naar analogie van de
burgerluchthavens – een voorziening getroffen, die ertoe strekt om met
het oog op een voorspoedige besluitvorming de houdbaarheid van
onderzoeksgegevens gedurende een zekere tijd te bevriezen.

f. In het nieuwe artikel 3.21, onderdeel B, van het wetsvoorstel is
voorzien in toevoeging aan artikel 5.16, tweede lid, van de Wet
milieubeheer van artikel 2 van de Interimwet stad-en-milieubenadering en
artikel 2.3 van de voorgestelde Crisis- en herstelwet. Dit om zeker te
stellen dat bij de voorbereiding van een zogenoemd stap 3-besluit op
grond van de Interimwet stad-en-milieubenadering respectievelijk de
voorbereiding van een gebiedsontwikkelingsplan op grond van artikel 2.3
van de voorgestelde Crisis- en herstelwet wordt getoetst aan de
luchtkwaliteitseisen. Noch bij het stap 3-besluit noch in het
gebiedsontwikkelingsplan kan worden afgeweken van die
luchtkwaliteitseisen, reden om toetsing aan die eisen expliciet voor te
schrijven.

g. In het wetsvoorstel is voor zover nodig voorzien in
samenloopbepalingen met betrekking tot enige andere aanhangige
wetsvoorstellen.

Tot slot zijn in het voorstel van wet en de memorie van toelichting
enkele redactionele wijzigingen doorgevoerd.

Wij mogen U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet
en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.

 Minister-President, Minister van Algemene Zaken,

De Minister van Justitie,

De Minister van Volkshuisvesting,

Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,

De Minister van Verkeer en Waterstaat,

 Antwoord van 3 september 2008, P-4090/2008, te vinden op:
http://www.europarl.europa.eu/sides/getAllAnswers.do?reference=P-2008-40
90&language=NL

 Conclusie bij het arrest van de Hoge Raad van 12 september 2008, LJN
BD5715.





 	

VERTROUWELIJK	Pagina   PAGE   \* MERGEFORMAT  1  van   NUMPAGES   \*
MERGEFORMAT  30 



	Pagina   PAGE   \* MERGEFORMAT  2  van   NUMPAGES   \* MERGEFORMAT  30 



> Retouradres Postbus 20001 2500 EA  Den Haag 



    AAN  DE  KONINGIN

  





Datum  14 september 2009 

Betreft  Nader rapport inzake het voorstel van wet, houdende regels met
betrekking tot versnelde ontwikkeling en verwezenlijking van ruimtelijke
en infrastructurele projecten (Crisis- en herstelwet) 



	Pagina   PAGE   \* MERGEFORMAT  1  van   NUMPAGES   \* MERGEFORMAT  30 



Minister-President 

Datum 

10 september 2009

Onze referentie 

3082182





Minister-President 

Binnenhof 19  

2513 AA  Den Haag 

Postbus 20001 

2500 EA  Den Haag 

www.minaz.nl

Contactpersoon 

Mr. L. van Poelgeest 

Raadadviseur

T	070 356 44 36 

F	070 365 41 74

b.vanpoelgeest@minaz.nl



Onze referentie 

3082182