Preview document (🔗 origineel)

---

No.W06.09.0260/III	's-Gravenhage, 7 september 2009

Bij Kabinetsmissive van 2 september 2009, no.09.002189, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Financiën, bij de Raad van
State ter overweging aanhangig gemaakt de concept-Miljoenennota 2010,
met bijlagen.

I. Inleiding

De Miljoenennota 2010 (hierna: MJN) laat zien dat ons land, en daarmee
regering en Staten-Generaal, voor een ongekend zware opgave staat.
Vrijwel alle economieën in de wereld zijn in de greep geraakt van de
financiële crisis, die inmiddels is gevolgd door een zware recessie.
Deze economische crisis raakt velen in de samenleving; zij kan leiden
tot spanningen en tot druk op de sociale samenhang in ons land. De
overheidsfinanciën raken ernstig uit balans. De gevolgen worden steeds
duidelijker zichtbaar: eerst voor de financiële sector, vervolgens voor
de productieve sector en de groei van de economie (rond 9% krimp over
2009 en 2010), daarna voor de arbeidsmarkt (de werkloosheid zal volgend
jaar naar verwachting oplopen tot rond de 8% van de beroepsbevolking) en
ten slotte voor de overheid: het begrotingsoverschot van 0,7% in 2008
slaat om in een tekort van 6,3% in 2010 en de staatsschuld neemt toe van
45% BBP in 2008 tot 66% in 2010. Voor de middellange termijn blijkt uit
de MJN dat zelfs als de economische groei terugkeert naar het groeipad
waaraan we vóór de crisis gewend waren geraakt (circa 2%), bij
ongewijzigd beleid het financieringstekort ten opzichte van 2010
nauwelijks verbetert en de staatsschuld verder toeneemt, met zo'n €30
mrd. per jaar.

In tijden van crisis komt het aan op de kracht van democratie en
rechtsstaat. Die kracht wordt bepaald door het vermogen van allen die in
de politiek verantwoordelijkheid dragen om de problemen die er zijn
adequaat te benoemen en geloofwaardige en rechtvaardige keuzes te maken.
Vervolgens wordt zij bepaald door de bereidheid van burgers de gevolgen
van deze keuzes te aanvaarden, ook als men daar zelf direct door wordt
getroffen, of er niet onmiddellijk beter van wordt. De MJN zegt daarover
terecht dat 'burgers alleen maar bereid zijn hun bijdrage te leveren als
ze daartegenover een overheid kunnen verwachten die de lusten en lasten
eerlijk verdeelt, talent de ruimte biedt en beschermt wat kwetsbaar is.'


Daarbij dringt zich in volle scherpte de vraag op wat de overheid de
komende jaren zelf aan voorzieningen kan garanderen en voor welke
categorieën burgers, en wat voortaan tot de verantwoordelijkheid van
burgers en maatschappelijke organisaties gerekend dient te worden.
Tegelijkertijd is daarmee ook de vraag aan de orde wat wezenlijk tot de
verantwoordelijkheid van de overheid behoort, en niet of niet alleen
(meer) aan private partijen kan worden overgelaten. 

De MJN spreekt in dit verband van een fundamentele en ambitieuze
heroverweging, met 2020 als perspectief: 'Wie wil werken aan een
Nederland dat er in 2020 slimmer, schoner, sterker, solide en solidair
voorstaat, moet al de komende jaren ingrijpende keuzes durven maken en
verreikende beslissingen durven nemen zonder dat vitale belangen daarbij
in de knel komen'. Dit vereist moeilijke keuzes, die niet anders dan
politieke keuzes kunnen zijn. 

Uit de MJN blijkt overeenstemming in het kabinet over een aantal
investeringen voor de langere termijn. Ook daardoor valt op, dat de
besluitvorming over de uitgangspunten en criteria voor het duurzaam in
balans brengen van de overheidsfinanciën wordt doorgeschoven naar het
voorjaar van 2010. Dit bevordert niet het besef van urgentie van de
ingrijpende en ook pijnlijke aanpassingen die moeten plaatsvinden. Dat
besef van urgentie is een belangrijke voorwaarde voor het draagvlak dat
nodig is voor de aanvaarding van deze aanpassingen, en voor een goede
uitvoering ervan. 

Overigens bevat de MJN verschillende signalen. Er kan daardoor twijfel
ontstaan over de vraag of het kabinet wel al werkelijk heeft besloten
uiterlijk voorjaar 2010, bij de begrotingsvoorbereiding 2011, tot nadere
besluitvorming te komen. Hierover mag geen enkel misverstand bestaan, op
straffe van ondermijning van de geloofwaardigheid en de effectiviteit
van het voorgenomen herstelbeleid. 

II.	"Een geloofwaardig pad naar herstel"

1. 	De noodzaak van financiële dijkbewaking	

Vorig najaar heeft het kabinet op zeer omvangrijke schaal directe
financiële steun moeten verlenen aan enkele Nederlandse banken en
andere financiële instellingen die zonder deze steun dreigden om te
vallen. Er zijn omvangrijke garanties verstrekt aan financiële
instellingen. Over de noodzaak van deze interventies bestaat brede
overeenstemming. Er was sprake van “financiële dijkbewaking”: het
kunnen blijven functioneren van de zogenoemde “systeembanken” werd
en wordt breed beschouwd als een collectief belang dat beschermd dient
te worden. Analyses van de crisis in de jaren dertig, toen wel op grote
schaal banken failliet gingen, tonen aan dat door de beleidsreactie toen
de crisis werd verdiept en herstel werd bemoeilijkt. 

De Staat heeft door deze steunoperatie aanzienlijke financiële risico's
op zich genomen, op een moment dat de financiële sector de risico's
zelf niet meer kon dragen. Weliswaar staan tegenover de aangegane
verplichtingen bezittingen, dividenden en renteopbrengsten, en zal bij
verkoop van de deelnemingen en afbetalingen van leningen de staatsschuld
dalen, dit neemt niet weg dat de volle omvang van de risico's en de kans
op eventuele verwezenlijking ervan nauwelijks zijn te overzien. De MJN
bevat de verwachting dat het beëindigen van de financiële transacties
die de overheid is aangegaan om banken te steunen een afname van de
staatsschuld van circa 8% tot gevolg zal hebben. Zo'n afname is echter
allerminst zeker. Ook de mate waarin en het moment waarop de
interventies beëindigd kunnen worden, zijn vooralsnog onzeker.
Structurele gevolgen voor de overheidsfinanciën kunnen niet worden
uitgesloten.

De crisis heeft onvolkomenheden in het toezicht op financiële
instellingen aan het licht gebracht die vragen om een reactie van de
overheid. Bij het formuleren van die reactie zullen de publieke functie
van banken en de publieke belangen die zijn verbonden aan het goed
functioneren van de financiële sector centraal moeten staan. Banken
hebben ook de functie van openbare nutsvoorziening. Daarom dient het
goed vervullen van deze functie gewaarborgd te zijn. Ten slotte moet –
zoals ook in de Kabinetsvisie toekomst financiële sector wordt
onderkend – het vertrouwen van burgers in de financiële sector worden
herwonnen. Daartoe heeft allereerst de sector zelf stappen te zetten op
het terrein van de beheersing van risico's, van corporate governance en
van het beloningsbeleid. Maar ook de overheid dient op dit terrein de
noodzakelijke stappen af te dwingen. In elk geval moet worden voorkomen
dat financiële instellingen in de toekomst hun risico's wederom
afwentelen op de overheid: "privatising gains, socialising losses". Die
risico's rusten dan uiteindelijk immers op de burger, die daarvan de
dupe wordt. Dit past niet bij een houding van schatplichtigheid
tegenover de samenleving die van elke instelling in de financiële
sector verwacht en verlangd mag worden. Vertrouwen van de burger in het
herstelbeleid en maatschappelijke aanvaarding van dat beleid worden mede
bepaald door de mate waarin voor de burger zichtbaar wordt dat
omstandigheden en praktijken in de financiële sector die in hoge mate
aan de huidige crisis ten grondslag liggen, effectief worden aangepakt. 

In dit kader dringt zich tevens de vraag op of de toezichthouders zelf
tijdig voldoende inzicht hebben gekregen in aard en omvang van de
ontwikkelingen en problemen op de financiële markten, die zich al in de
loop van 2007 begonnen af te tekenen, en of zij voldoende mogelijkheden
hadden daarop adequaat te reageren. Tevens is de vraag aan de orde of
tijdig de informatie beschikbaar is gekomen waarover de Minister van
Financiën, als politiek verantwoordelijke voor de stabiliteit van het
financiële stelsel, diende te kunnen beschikken. De crisis dwingt ook
op dit punt tot het leren van lessen. De Raad mist gerichte aandacht
voor dit aspect in de MJN. Dit dient alsnog te gebeuren.

2. 	Begrotingsbeleid

a. Ramingen en automatische stabilisatoren

De zienswijze van het kabinet moest in een jaar tijd fors worden
bijgesteld: vorig jaar werd er in de MJN nog van uitgegaan dat de
kredietcrisis grotendeels aan Europa voorbij zou gaan, dit jaar wordt
vermeld dat de open Nederlandse economie hard wordt geraakt. De MEV
wijst ook voor de komende jaren op grote onzekerheden in de
voorspellingen van economische groei. De ervaringen van het afgelopen
jaar manen tot voorzichtigheid en behoedzaamheid in het gebruiken van
prognoses bij het formuleren van beleid.  

Het kabinet kiest er voor de "automatische stabilisatoren" onverkort te
laten werken. Daarmee wordt de economische teruggang beperkt, maar het
gevolg is ook dat in de komende jaren forse begrotingstekorten ontstaan.


Doel van de automatische stabilisatoren is rust in de besluitvorming te
brengen: er behoeft budgettair niet gereageerd te worden op effecten van
conjunctuurbewegingen op overheidsuitgaven en –inkomsten. Grosso modo
moeten in deze benadering positieve en negatieve fluctuaties als gevolg
van conjunctuurbewegingen elkaar opheffen. 

De praktijk laat echter zien dat er een - asymmetrische - voorkeur
bestaat voor één kant van de werking van de automatische
stabilisatoren, namelijk die in situaties van economische tegenwind. Zo
is er brede steun om de stabilisatoren volop te laten werken in een
uitzonderlijke economische situatie als de huidige, waarbij een
financieringstekort van meer dan 6% wordt geaccepteerd. Daar tegenover
had dan wel moeten staan dat in economisch voorspoedige jaren
symmetrische overschotten werden aangelegd. Anders dan de aanvaarding
van tekorten in mindere jaren, is de bereidheid tot het aanleggen van
buffers in goede tijden echter niet verzekerd. Daardoor dreigt het
stelsel van automatische stabilisatoren – hoe nuttig dit bij normale
conjunctuurbewegingen op zichzelf ook is – slechts te leiden tot
automatische aanvaarding van tekorten in slechtere jaren.

Dit blijkt ook uit het overzicht in de MJN van het begrotingssaldo door
de jaren heen. In de afgelopen jaren is het, ondanks positieve
groeicijfers, slechts enkele keren gelukt om tot een overschot te komen,
terwijl die overschotten ook nog van zeer bescheiden omvang waren. Op
die wijze leiden tegenvallende groeicijfers, bij ongewijzigd beleid, al
snel tot het oplopen van het tekort. Dat geldt thans temeer doordat de
crisis zeer langdurige of zelfs structurele gevolgen kan hebben. De
prognose van de overheidstekorten bij ongewijzigd beleid laat zelfs bij
een zeer positief groeiscenario in 2015 nog grote tekorten zien.  

Nu de ervaring heeft geleerd dat compenserende overschotten in goede
tijden niet verzekerd zijn, rijst de vraag in hoeverre het verantwoord
is, met een beroep op de werking van het stelsel van de automatische
stabilisatoren, in slechte tijden tekorten te laten ontstaan die een
veelvoud zijn van de overschotten die in enkele jaren in periodes van
hoogconjunctuur daadwerkelijk zijn gerealiseerd. Dat geldt temeer bij
een trendbreuk in de ontwikkeling van de economie waarvan thans sprake
lijkt te zijn. Van automatische compensatie is dan geen sprake. De Raad
vreest dat de automatische stabilisatoren weliswaar op korte termijn
voorkomen dat het begrotingsbeleid de economische neergang negatief
beïnvloedt, maar op middellange termijn een stabiliserende functie
zullen missen.

b. houdbare overheidsfinanciën en de opwaartse dynamiek van de
staatsschuld

Zoals de MJN signaleert, zullen ingrijpende maatregelen nodig zijn om de
overheidsfinanciën op middellange termijn weer op orde te krijgen. De
MJN stelt in dit verband dat, naast zorgvuldigheid, ook haast geboden is
met het treffen van maatregelen gericht op herstel van houdbare
overheidsfinanciën. 

Dat maakt het, zo vermeldt de MEV, des te noodzakelijker om nu al
plannen te maken die op termijn leiden tot een structureel herstel van
de overheidsfinanciën; uitstel van de opstelling van die plannen en van
de politieke besluitvorming daarover leidt tot onzekerheid, en daarmee
tot een slechter investeringsklimaat. Te lang wachten met het treffen
van maatregelen, of het treffen van ontoereikende maatregelen, zo voegt
de Raad daaraan toe, draagt bovendien het reële gevaar in zich dat de
staatsschuld een eigen opwaartse dynamiek gaat vertonen. Dan dreigen de
beleidskeuzes voor alles te worden bepaald en begrensd door steeds
omvangrijker rentebetalingen over de staatsschuld. Daardoor neemt de
beheersbaarheid van deze schuld verder af, met als gevolg dat
productieve overheidsuitgaven steeds meer verdrongen gaan worden. 

Het kabinet maakt in de MJN het tijdstip waarop wordt begonnen met het
nemen van maatregelen geheel afhankelijk van het moment waarop de
economische groei zich herstelt. De MJN stelt echter ook zelf de vraag
“Wat als de recessie langer aanhoudt?”. Het antwoord daarop is, zo
leidt de Raad uit de MJN af, dat dan het stimuleringsbeleid ook in 2011
wordt voortgezet. Dat getuigt naar het oordeel van de Raad echter van
onvoldoende besef van het reële gevaar van een opwaartse dynamiek van
de staatsschuld. Ook bij de – zeer optimistische – aanname van een
economische groei voor de komende jaren van 3% (en bij ongewijzigd
beleid) zal het tekort weliswaar verbeteren, maar desalniettemin in 2015
nog circa 2% bedragen. Bij een economische groei die vergelijkbaar is
met de groei van vóór de crisis (2%), verbetert het jaarlijkse tekort
nauwelijks (in 2015 circa 5%) en neemt de staatsschuld jaarlijks met
€30 mrd. toe. Bij een voorzichtige aanname van een economische groei
van 1% loopt het jaarlijkse tekort op richting 8% BBP in 2015.

De Raad wijst er wat betreft de houdbaarheid van de overheidsfinanciën
voorts op dat het kabinet al vóór de gebeurtenissen van het afgelopen
jaar voor de opgave stond de zogenoemde vergrijzingslast op te vangen
(die werd geschat op structureel 3% BBP). Bij de aanvang van deze
kabinetsperiode werd beoogd een derde van de totale toekomstige
vergrijzingslast op te vangen door middel van een overschot op het
structurele overheidssaldo van 1% BBP in 2011. De MJN signaleert wel dat
de houdbaarheidsopgave als gevolg van de vergrijzing nog wordt vergroot
door de gevolgen van de crisis. De MJN biedt evenwel geen inzicht in de
extra omvang van deze opgave. De Raad adviseert daarin alsnog te
voorzien.  

De MJN bevat de aankondiging dat een zogenoemde heroverwegingsoperatie
zal worden gestart, die in het tweede kwartaal van 2010 zal moeten zijn
afgerond. Gelet op de hierboven vermelde overwegingen is het van het
grootste belang dat uiterlijk met ingang van het begrotingsjaar 2011 een
duidelijk begin wordt gemaakt met de uitvoering van maatregelen tot
herstel van het evenwicht in de overheidsfinanciën. De
heroverwegingsrapporten dienen komend voorjaar, zo mogelijk al in het
eerste kwartaal, op een zodanig tijdstip gereed te zijn dat
besluitvorming daarover, inclusief de tijd die is gemoeid met wetgeving,
in 2011 effect kan hebben. Dit is temeer van belang omdat uitblijven van
besluitvorming over een pad naar herstel op langere termijn ook de
effectiviteit van het ingezette stimuleringsbeleid voor 2009 en 2010 (en
mogelijk langer) kan ondermijnen. De MJN wijst in dit verband terecht op
het gevaar dat bij gebrek aan reëel uitzicht op houdbare
overheidsfinanciën de burger vooral zal blijven sparen in plaats van
besteden, uit vrees voor toekomstige belastingverhogingen dan wel
beëindiging van overheidsvoorzieningen. In deze zin zijn de omvangrijke
bestedingsimpulsen alleen dan effectief en verantwoord, wanneer
tegelijkertijd duidelijk wordt gemaakt hoe en wanneer de sterk oplopende
tekorten zullen worden weggewerkt. Het ene doen en het andere nalaten,
acht de Raad risicovol. 

c. Europa en Stabiliteits- en Groeipact

De aanpak van de crisis vergt internationale coördinatie. De G20 heeft
een belangrijke rol gespeeld bij het tot stand komen van een
gecoördineerde aanpak. Meer in het bijzonder is de Europese
samenwerking voor Nederland van betekenis.  

Verreweg de meeste EMU-landen overschrijden thans in ruime mate de in
het Stabiliteits- en Groeipact afgesproken budgettaire grens van -3%
BBP. De uit het lood geslagen publieke financiën in de verschillende
EMU-landen kunnen, wanneer  niet tijdig wordt gezorgd voor herstel, een
ernstig gevaar in zich bergen voor de stabiliteit van de EMU. Het
Stabiliteits- en Groeipact biedt enige flexibiliteit ten aanzien van de
omvang waarmee en de periode waarin buitensporige tekorten teniet gedaan
moeten worden. Dat neemt echter niet weg dat het voor Nederland van
groot belang is om ook in Europees verband tot een geloofwaardig pad
naar herstel te komen. Europese afspraken die de stabiliteit van de
economische en monetaire unie dienen te waarborgen, kunnen en mogen niet
alleen gelden bij mooi weer. De Raad gaat er dan ook van uit dat dit de
inzet van het Nederlandse kabinet zal zijn. De MJN meldt weliswaar dat
het Stabiliteits- en Groeipact dit najaar in Europees verband onderwerp
van bespreking zal zijn, maar geeft geen inzicht in het belang voor
Nederland van begrotingsdiscipline in de EMU-landen, noch in de
Nederlandse inzet in de discussie over het pact. 

Voor het Nederlandse kabinet is er intussen geen aanleiding zijn inzet
voor de nationale begroting op te hangen aan de uitkomst van de
discussie over een al dan niet aangepast Stabiliteits- en Groeipact. Ook
wanneer het niet lukt om met de EMU-partners tot geloofwaardige
afspraken te komen, zal ons land de maatregelen moeten nemen die moeten
verzekeren dat noodzakelijke productieve overheidsuitgaven niet
verdrongen gaan worden door oplopende rentebetalingen en
schuldaflossing. Dat sommige andere lidstaten zich in een nog (veel)
ongunstiger positie bevinden, doet niet af aan dit belang van eigen
inspanningen, niet in de laatste plaats om eventuele verdere
tegenvallers voor Nederland op te kunnen vangen in geval van ongunstige
ontwikkelingen in andere lidstaten.

d. 	Conclusie

De vraag rijst of het verantwoord is om, met een beroep op de werking
van het stelsel van de automatische stabilisatoren, in economisch
slechte tijden zoals nu tekorten te laten ontstaan in een orde van
grootte die niet in verhouding staat tot de overschotten die in goede
tijden zijn gerealiseerd. De Raad heeft gewezen op de opwaartse dynamiek
van de staatsschuld, die het gevaar in zich draagt dat deze steeds
minder beheersbaar zal gaan worden. In dat verband geeft de Raad in
overweging de heroverwegingsrapporten komend voorjaar, zo mogelijk in
het eerste kwartaal van 2010, op een zodanig tijdstip gereed te laten
zijn dat besluitvorming daarover, inclusief de tijd die is gemoeid met
wetgeving, al effect kan hebben uiterlijk met ingang van 2011. De Raad
mist verder aandacht voor de inzet van de regering dit najaar in de
discussie over het Stabiliteits- en Groeipact. 

De Raad adviseert in de MJN op deze punten in te gaan. 

III. Ten slotte

Onontkoombaar is dat de nationale verarming die zich aftekent in 2009,
en ook voor 2010 en in de jaren daarna, binnen afzienbare tijd doorwerkt
in zowel de collectieve als de private bestedingen. De omvang van de
problematiek brengt mee dat de gevolgen voor de burger ingrijpend zullen
zijn: ook de collectieve bestedingen worden uiteindelijk door de burger
betaald. Veel burgers worden echter nog niet in volle hevigheid met de
gevolgen van de crisis geconfronteerd; de ontwikkeling van de koopkracht
over de jaren 2008-2010 is nog positief. Daardoor is maatschappelijk
draagvlak voor ingrijpende maatregelen zeker nog niet vanzelfsprekend,
laat staan gewaarborgd. Naarmate de wereldeconomie zich herstelt, zal
het steeds moeilijker worden voor deze maatregelen een toereikend
maatschappelijk draagvlak te creëren. Evenmin lijkt het besef dat grote
ingrepen noodzakelijk zijn al ten volle te zijn doorgedrongen tot
werkgevers- en werknemersorganisaties, althans als men de agenda ziet
zoals die thans aan de verschillende vergadertafels wordt besproken. 

De omvang van de problematiek is van dien aard dat het niet (langer)
gaat om uitruil van mogelijke maatregelen. Het is niet de ene maatregel
of de andere, er kan er geen meer gemist worden.  

Het besef van de ernst van de situatie zal verder in de samenleving
moeten doordringen. Vervolgens zal het kabinet bij de noodzakelijke
ingrepen moeten komen tot een evenwichtige verdeling van lusten en
lasten: tussen ouderen en jongeren, tussen hen die werk hebben en zij
die dat niet hebben, tussen hogere en lagere inkomens. Daartoe is nodig
een fundamentele bezinning op (en een herijking van) de verhouding
overheid – markt – samenleving en op de betekenis van de verhouding
tussen algemeen en privaat belang. De crisis dwingt tot het helder
bepalen van wat in de toekomst tot de verantwoordelijkheid en de zorg
van de burgers zelf zal moeten behoren omdat het niet (langer) tot die
van de overheid gerekend kan worden, maar ook wat tot de
verantwoordelijkheid van de overheid moet behoren omdat het niet
(alleen) aan private partijen kan worden overgelaten. Juist ook daarom
is de inhoudelijke deskundigheid binnen de overheid van vitaal belang. 

In dit verband wordt in de MJN opgemerkt dat de verslechtering van de
overheidsfinanciën dwingt tot het maken van duidelijke keuzes. Daartoe
wordt de reeds genoemde heroverwegingsoperatie opgezet. Gezien de
problematiek zal, zo stelt de MJN, het aanpassingsbeleid niet lukken
door her en der wat procenten van begrotingen af te schaven: de
heroverweging zal fundamenteler en ambitieuzer moeten zijn. Daarin
schuilt, zo vervolgt het kabinet, echter ook de kans voor herontwerp, de
kans om vastzittende debatten los te trekken, de kans om de verkokering
te doorbreken. Wat betreft de opzet van de heroverwegingsoperatie wordt
voor elk onderwerp een verplichte besparingsvariant ontwikkeld van 20%. 

De Raad acht een nieuwe verkenning van heroverwegingsmogelijkheden
zinvol indien daarmee beleidskeuzes onder ogen worden gezien die nog
niet eerder verkend zijn. De noodzakelijke aanpassing van collectieve
uitgaven en inkomsten gaat echter een ambtelijke exercitie te boven. De
Raad heeft in de MJN aanwijzingen gemist, in aanvulling op het
Aanvullend Beleidsakkoord van maart jongstleden, over de uitgangspunten
die aan de heroverweging richting kunnen en moeten geven. Het
fundamentele en in essentie politieke karakter van deze heroverweging
kan immers niet ontlopen worden. Voorkomen moet worden dat de 20%-opgave
verwordt tot toepassing van de bekende kaasschaafmethode. Dan staat
slechts de omvang van uitgaven ter discussie en niet de fundamentele
politieke vraag naar de ratio achter bepaalde uitgaven. De politieke
keuzen waarvan de investeringsambities van het kabinet blijk geven,
vormen een duidelijk contrast met het ontbreken van aanwijzingen voor de
wijze waarop daadwerkelijk inhoud en uitvoering zal worden gegeven aan
de ambitie om ook te komen tot duurzaam houdbare overheidsfinanciën. 

De opgave waar Nederland voor staat, geldt voor ieder die
verantwoordelijkheid draagt in ons staatkundig en maatschappelijk
bestel. In dat licht is het niet verantwoord dat de discussie door wie
ook wordt geblokkeerd met opvattingen over onaantastbaarheid van
uitgaven of inkomsten. Daarvoor is de opgave te omvangrijk, en zijn de
financiële en maatschappelijke gevolgen van het uitblijven van een
aanzienlijke aanpassing van de collectieve uitgaven èn inkomsten te
ernstig. 

De Raad van State geeft U in overweging de Miljoenennota 2010 te zenden
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat aan het vorenstaande
aandacht zal zijn geschonken.

De Vice-President van de Raad van State, 

	In een terugblik beschrijft het Centraal Planbureau (CPB) de feiten en
omstandigheden die tot de crisis hebben geleid als een "explosief
mengsel van macro-economische onevenwichtigheden en een reguleringskader
voor financiële markten dat geen gelijke tred heeft gehouden met
financiële innovaties." Centraal Economisch Plan 2009.

	CPB, Macro Economische Verkenning 2010 (MEV), Hoofdstuk 1, paragraaf 2.


	MEV, tabel 1.1. 

	Hoofdstuk 1, paragraaf 2.  

	Hoofdstuk 1, paragraaf 2.

	Hoofdstuk 1, paragraaf 3.

	Hoofdstuk 1, paragraaf 3, "De crisis biedt ook kansen". 

	De Raad wijst op de volgende zinnen in hoofdstuk 1 van de MJN. Na een
uiteenzetting over de in het Aanvullend Beleidsakkoord van maart 2009
aangekondigde maatregelen wordt opgemerkt: "Inmiddels weten we dat dit
niet genoeg zal zijn". Even daarboven: "Een eventueel nog te formuleren
hogere ambitie (dan het financieringstekort met tenminste 0,5% per jaar
terug brengen) is afhankelijk van de ontwikkeling van de economie, de
stand van de overheidsfinanciën op middellange termijn en afspraken met
de Europese Commissie". En onder punt 6 inzake de Brede Heroverwegingen
die in gang worden gezet: "Het kabinet zal dit waar mogelijk betrekken
bij de begrotingsvoorbereiding 2011/2012".

	Het Aanvullend Beleidsakkoord van maart 2009 spreekt van de noodzaak te
komen tot een "geloofwaardig pad naar herstel", gelet op de fors
opgelopen staatsschuld.

	Tabel 4.7 in de MJN brengt een en ander nader in beeld.

	Hoofdstuk 3, paragraaf 3.

	Hoofdstuk 2, paragraaf 3.

	Hoofdstuk 3, paragraaf 4.

	De Raad heeft in dit verband kennis genomen van het rapport van de
commissie-de Larosière, de Turner-review en de Kabinetsvisie toekomst
financiële sector (Kamerstukken II 2008/09, 32 013, nr. 1).

	Kamerstukken II 2008/09, 32 013, nr. 1. 

	Zie in dat verband de afspraken tussen de Minister van Financiën en de
financiële sector over duurzaam en gematigd beloningsbeleid, alsmede
het rapport 'naar herstel van vertrouwen' van de Adviescommissie
Toekomst Banken. 

	CPB, OECD en IMF spraken eerder vorig jaar al van ongewoon grote
onzekerheden en risico's voor de ontwikkeling van de wereldeconomie. De
vraag is gerechtvaardigd waarom in de beleidsreactie toen toch zo weinig
aandacht bestond voor deze risico's. 

	MEV, hoofdstuk 3, paragraaf 1.

	Het kabinet is bij zijn aantreden in 2007 op basis van de toen
bestaande inzichten uitgegaan van een structurele economische groei van
gemiddeld 2% per jaar. Toen is tevens een marge van behoedzaamheid in de
raming, die daarvoor nog werd aangehouden, geschrapt. 

	Met automatische stabilisatie wordt bedoeld dat conjuncturele
tegenvallers op de begroting geen reden zijn voor lastenverzwaringen of
bezuinigingen op de uitgaven, conjuncturele meevallers zijn,
spiegelbeeldig, geen reden voor uitgavenverhogingen. 

	In het Stabiliteits- en Groeipact, alsook in het Coalitieakkoord is
echter wel voorzien in grenswaarden: bij tekorten die een bepaalde grens
overschrijden, vindt nadere besluitvorming plaats, omdat er bij grote
tekorten minder vanzelfsprekend van mag worden uitgegaan dat deze door
even grote overschotten gecompenseerd zullen gaan worden.

	Figuur 2.4.

	Dat de staatsschuld als percentage van het BBP sterk afnam, kwam door
de toename van het BBP (noemereffect), niet door het creëren van
overschotten.

	Figuur 3.13.

	Zie hoofdstuk 1, paragraaf 2, van de MJN: "met de arbeidsmarkt en de
schatkist komt het na de crisis niet vanzelf goed …". 

	Hoofdstuk 1, paragraaf 3. 

	MEV, hoofdstuk 1, paragraaf 2. 

	Zie box 2.1 en hoofdstuk 4, paragraaf 2.2 waarin scenario's zijn
beschreven voor vanaf 2011 te voeren beleid, afhankelijk van de
economische groei vanaf 2011.

	Hoofdstuk 4, paragraaf 2.2.

	Het streven om tot 0,5% verbetering te komen vanaf 2011 doet daaraan
niets af. De Raad heeft in dit verband kennis genomen van het in
hoofdstuk 1, paragraaf 2, en hoofdstuk 4, paragraaf 2.2 vermelde
voornemen om te komen tot een Wet tekortreductie Rijk en medeoverheden.
De Raad zal hierover te zijner tijd afzonderlijk advies uitbrengen.  

	Figuur 3.13.

	Hoofdstuk 4, paragraaf 2.3.  

	In hoofdstuk 3, paragraaf 3 wordt erop gewezen dat effectief stimuleren
alleen mogelijk is wanneer ook rekening wordt gehouden met de lange
termijn soliditeit van de overheidsfinanciën.

	Zie ook box 3.5.

	Slechts Cyprus, Luxemburg en Finland blijven (net) binnen de marge van
- 3%. Een aantal lidstaten kent zeer grote tekorten, waaronder Ierland
(16%) en het Verenigd Koninkrijk (12%) (MJN figuur 4.4).

	Hoofdstuk 4, paragraaf 2.2. 

	De Raad heeft hiervoor reeds gewezen op het gevaar van een opwaartse
dynamiek van een hoge staatsschuld.

	SCP COB Kwartaalbericht, 2009/2, 30 juli 2009.

	Een groot aantal maatregelen zal nodig zijn om de opgave van ten minste
3%BBP – de opgave vóór de crisis, deze is als gevolg van de crisis
nog gegroeid – te kunnen opvangen.  

	Hoofdstuk 1, paragraaf 3.

	Bijlage 6.

	Hoofdstuk 1, paragraaf 3. 

	De Raad wijst op vele rapporten van de studiegroep begrotingsruimte van
de afgelopen jaren, alsmede op het rapport-Gerritse van februari 2009,
waarin al vele beleidsopties zijn geïnventariseerd tot aanpassing van
uitgaven en inkomsten van de overheid.

	Hoofdstuk 1, paragraaf 3.

  PAGE  2 

AAN DE KONINGIN

........................................................................
...........