Preview document (🔗 origineel)

---

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 14 april
2009, nr. 09.001017, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn
advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te
doen toekomen. Dit advies, gedateerd 3 juli 2009, nr. W12.09.01189/III,
bied ik U hierbij aan. 

Naar aanleiding van het advies van de Raad van State merkt het kabinet
het volgende op. 

1.	Aanleiding voor het wetsvoorstel

De Raad van State wijst erop dat niet wordt aangegeven welk verband er
bestaat tussen de introductie van de Algemene Pensioeninstelling (API)
en de vorming van een multi-opf. Dat het kabinet het onderhavige
wetsvoorstel aanduidt als fase II in de gefaseerde introductie van de
API, hangt samen met de oorspronkelijke bedoelingen die het kabinet voor
ogen stonden met de introductie van een API. 

Bij brief aan de Tweede Kamer van 21 december 2007 (Kamerstukken II
2007/08, 30 413, nr. 106) heeft het kabinet de hoofdlijnen voor de API
geschetst. De doelstelling die daarbij werd aangegeven was tweeledig.
Enerzijds wilde het kabinet met de introductie van de API Nederland
aantrekkelijker maken als vestigingsplaats voor het bedienen van de
internationale (Europese) markt voor pensioenen. Anderzijds moest de API
uitkomst bieden voor ondernemingspensioenfondsen die vergaand onderling
willen samenwerken dan wel hun pensioenfondsen willen laten
samensmelten. De uitwerking van de hoofdlijnen bleek een uitermate
complexe zaak, vooral voor de situatie waarin zogenaamde defined benefit
regelingen zouden worden ondergebracht bij de API. Gegeven deze
problematiek heeft het kabinet ervoor gekozen de API fasegewijs aan te
pakken. Daarbij wordt in een separaat traject vormgegeven aan de
mogelijkheid voor ondernemingspensioenfondsen om samen te gaan. Het
bleek daarvoor voldoende te zijn om de Pensioenwet op een beperkt aantal
punten te wijzigen. Dat traject wordt aangeduid als de tweede fase. De
term fasering duidt in die zin vooral op de volgorde waarin de
verschillende trajecten tot stand komen, dan wel tot wetgeving leiden. 

Voor de volledigheid zij hier nog opgemerkt dat de eerste fase wordt
gevormd door de introductie van de Premiepensioeninstelling. Het
betreffende wetsvoorstel is reeds aangeboden aan de Tweede Kamer
(Kamerstukken II 2008/09, 31 891, nr. 2). In de derde fase zal worden
bekeken op welke wijze een API in de Pensioenwet kan worden gerealiseerd
die ook defined benefit regelingen uit kan voeren. Op het voorgaande is
- zoals door de Raad geadviseerd - ook ingegaan in de memorie van
toelichting bij het gewijzigde wetsvoorstel. 

De Raad vraagt verder naar de relatie van dit wetsvoorstel met de brief
van 25 mei 2009 inzake de brede aanpak van diverse pensioenvraagstukken
(Kamerstukken II 2008/09, 30 413, nr. 127). In deze brief wordt onder
andere ingegaan op de huidige governance structuur zoals die wettelijk
is geregeld voor pensioenfondsen en wordt het voornemen om tot
stroomlijning van deze structuur te komen, aangekondigd. Het kabinet
onderkent de samenhang tussen het onderhavige dossier en dat inzake de
governance. Stroomlijning van governance kan onder andere gerealiseerd
worden door het creëren van meer helderheid omtrent de onderscheiden
taken van de verschillende governance organen van een pensioenfonds.
Daarbij zij opgemerkt dat stroomlijning niet per definitie hoeft te
leiden tot voldoende lastenverlichting voor kleinere
ondernemingspensioenfondsen die nu al overwegen zich te liquideren. Het
is met andere woorden nog maar de vraag of de uitkomsten van de
discussie omtrent de huidige bestuurs- en medezeggenschapsstructuur
voldoende soelaas zullen bieden voor de problematiek van de
ondernemingspensioenfondsen zoals die in de memorie van toelichting is
geschetst.

Alles overziend, en ondanks de door de Raad bedoelde samenhang, heeft
het kabinet gemeend een duidelijk perspectief te moeten bieden aan
ondernemingspensioenfondsen die reeds gedurende enige tijd overwegen te
liquideren in verband met de bestuurlijke last. Met dit wetsvoorstel kan
betrekkelijk snel tegemoet worden gekomen aan de wens van
ondernemingspensioenfondsen om door samenvoeging op bestuurlijk niveau
schaalvoordelen te realiseren. 

2.	Uitgangspunten pensioenwetgeving

De Raad constateert terecht dat er overeenkomsten zijn tussen het
multi-opf en het bedrijfstakpensioenfonds en acht daarom een
verduidelijking van de plaats van het multi-opf ten opzichte van het
ondernemingspensioenfonds en het bedrijfstakpensioenfonds nodig. De Raad
lijkt daarbij de conclusie te trekken dat de overeenkomsten tussen het
multi-opf en het bedrijfstakpensioenfonds dermate groot zijn dat voor
het multi-opf ook dezelfde voorwaarden zouden moeten gelden als voor het
bedrijfstakpensioenfonds. 

Inderdaad kent het multi-opf overeenkomsten met een
bedrijfstakpensioenfonds, met name waar het gaat om de meer indirecte
band tussen het bestuur van het fonds en de bijdragende ondernemingen.
Bij een multi-opf treedt hier verwatering op, zoals bij een
bedrijfstakpensioenfonds ook een zekere afstand bestaat tussen het
fondsbestuur en de aangesloten ondernemingen. Toch zijn er ook
duidelijke verschillen. Bij het bedrijfstakpensioenfonds betreft het de
uitvoering van regelingen die op bedrijfstakniveau ontstaan. De meer
indirecte vertegenwoordiging van werkgevers en werknemers doet zich dus
al voor bij de totstandkoming van de regeling. Dat nu is juist niet het
geval bij het multi-opf. Het multi-opf kan immers slechts ontstaan
doordat reeds bestaande opf’en samengaan. Bij de totstandkoming van de
regelingen en de oorspronkelijke opf’en is dus sprake van die meer
directe band met de werkgevers en de werknemers zoals de Raad die
beschrijft. Vanuit die redenering heeft het kabinet er juist voor
gekozen om het multi-opf te beschouwen als een ondernemingspensioenfonds
en niet als een bedrijfstakpensioenfonds. Dat heeft ook geleid tot de
keuze om de ondernemingen direct vertegenwoordigd te laten zijn in het
multi-opf.

Naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad van State is de
toelichting op dit punt aangepast.

De Raad merkt verder op dat onvoldoende in de toelichting wordt
gemotiveerd waarom in dit wetsvoorstel wordt afgeweken van zekere
uitgangspunten in de pensioenwetgeving 

Dat geldt in  het onderhavige wetsvoorstel met name voor de
domeinafbakening en de eis van één financieel geheel. De motivering om
af te wijken is dat het onderhavige wetsvoorstel betrokken partijen in
staat wil stellen in zekere mate hun eigen pensioenregeling voor het
eigen domein uit te blijven voeren in de situatie waarin zij zich anders
gedwongen zien het ondernemingspensioenfonds te liquideren. Dat sluit
aan bij een ander uitgangspunt van de pensioenwetgeving, namelijk dat
het aanvullend pensioen nadrukkelijk de verantwoordelijkheid van sociale
partners is.  De uitvoering van de arbeidsvoorwaardelijk tot stand
gekomen pensioenregelingen wordt mede daarom voornamelijk uitgevoerd
door sociale partners zelf. 

Met het oog op de opmerking van de Raad van State is in de memorie van
toelichting geëxpliciteerd dat met dit wetsvoorstel twee uitgangspunten
van de Pensioenwet – te weten de domeinafbakening en de eis van een
financieel geheel – worden aangepast.

3.	Samenwerking	

Met betrekking tot de mogelijkheden van samenwerking wijst de Raad onder
andere op een eventuele integratie van besturen en de
uitvoeringsorganisaties. Wat genoemde integratie betreft, dient naar de
mening van het kabinet in ogenschouw te worden genomen dat de
uitvoeringsorganisaties over het algemeen juist zijn ontstaan door een
afsplitsing van met name de administratie en het vermogensbeheer in
separate pensioenuitvoeringsbedrijven (PUB’s). De bedoelde taken
worden dus feitelijk uitbesteed aan deze PUB’s. Het valt niet te
verwachten dat (ondernemings-)pensioenfondsen het hoofd kunnen bieden
aan de uitvoeringslasten en de bestuurlijke lasten door deze taken weer
te integreren. Juist de figuur van de PUB maakt het mogelijk
schaalvoordelen te realiseren op het terrein van de administratie en het
vermogensbeheer. De betreffende taken kunnen immers binnen de PUB voor
meerdere pensioenfondsen worden uitgevoerd. 

Verder vraagt de Raad om te onderzoeken of de bestaande mogelijkheden
tot samen werken optimaal worden benut. Het kabinet merkt dat
ondernemingspensioenfondsen al op veel terreinen samenwerken. Daarbij
gaat het niet alleen om uitvoeren van de administratie en het
vermogensbeheer, maar ook bijvoorbeeld om een bestuursbureau dat de
besturen van verschillende ondernemingspensioenfondsen kan adviseren op
bestuursniveau. De hiervoor genoemde samenwerking kan gerealiseerd
worden binnen de grenzen van de huidige wetgeving.  In de gewijzigde
memorie van toelichting wordt benadrukt dat de huidige wet al volop
mogelijkheden biedt voor samenwerking. Wat echter niet kan is het delen
van de bestuurlijke verantwoordelijkheid. De wetgeving gaat in wezen uit
van een (ondernemings-) pensioenfonds als een “ondeelbare”
organisatorische eenheid. Dat komt ook nadrukkelijk tot uiting in het
uitgangspunt dat het bestuur voor het geheel verantwoordelijk is. Het
geheel aan samenhangende maatregelen op het gebied van de governance
structuur – dat wil zeggen het paritaire bestuur, de regels voor de
medezeggenschap en de principes voor een goed pensioenfondsbestuur
(pfg) - zijn dan ook toegespitst op de rechtspersoon/het instituut.
Ieder pensioenfonds moet dus zelf de gehele governance structuur
invullen. De bestuurlijke last waar ondernemingspensioenfondsen tegenaan
lopen hangt hiermee samen. Andersom betekent dit ook dat het beperken
van die bestuurlijke last (c.q. het realiseren van bestuurlijke
schaalvoordelen) vereist dat op dit niveau samenvoeging wordt mogelijk
gemaakt. Met dit wetsvoorstel wordt het mogelijk gemaakt om juist op dit
punt schaalvoordelen te behalen. 

Het multi-opf heeft ook als voordeel ten opzichte van afzonderlijke
ondernemingspensioenfondsen die op verschillende terreinen samenwerken
dat het meer transparant is. Door een nieuw vehikel (het multi-opf) op
te richten is voor alle betrokkenen helder welke organisatie
verantwoordelijk is voor de uitvoering van de pensioenregeling. Daar
waar betrokkenen dat nodig vinden kunnen zij ook afspraken vastleggen in
de uitvoeringsovereenkomst of de statuten. Mede om de transparantie van
een samenvoeging te bewerkstelligen heeft het kabinet er ten principale
voor gekozen om het de ondernemingspensioenfondsen mogelijk te maken
zich samen te voegen. 

4.	Samengaan

De opmerkingen van de Raad ten aanzien van het bestuur, de
pensioenvermogens en toe- en uittredingen hangen nauw samen met de vraag
of het multi-opf wel of geen afgescheiden vermogens kent. Die
opmerkingen hebben betrekking op mogelijke belangenconflicten binnen het
bestuur, sterke verwatering van de zeggenschap bij een groter aantal
bestuursleden, keuzes die gemaakt moeten worden in geval toe- en
uittreding. Het kabinet erkent dat hiervoor genoemde aspecten met name
belangrijke consequenties kunnen hebben in de situatie waarin het
multi-opf een financieel geheel vormt. Partijen beschikken wel over
instrumenten waarmee zij genoemde consequenties kunnen beperken. 

Omdat de verwachting al is dat een praktijk zal ontstaan waarin
ringfencing eerder regel dan uitzondering is, heeft het kabinet besloten
het advies van de Raad over te nemen om ringfencen als wettelijk
uitgangspunt te nemen. Hieronder zal dat nader worden toegelicht. 
Daarbij speelt voor het kabinet ook een rol dat daarmee tegelijkertijd
tegemoet wordt gekomen aan andere opmerkingen van de Raad die naar hun
aard meer op het terrein van de governance structuur liggen.  

Het wetsvoorstel en de toelichting zijn dienovereenkomstig aangepast.

 

Omvang bestuur

Het samenvoegen van ondernemingspensioenfondsen gaat onherroepelijk
gepaard met een zekere verwatering van de zeggenschap. Er komen immers
ook vertegenwoordigers vanuit andere ondernemingen in het bestuur te
zitten. Het kabinet heeft gemeend die verwatering te moeten beperken en
heeft daartoe voorgeschreven op welke wijze iedere onderneming (of
groep) in het bestuur van het multi-opf moet zijn vertegenwoordigd. De
toezichthouder zal erop toezien dat het bestuur zijn
verantwoordelijkheid kan waarmaken. Het feit dat het bestuur volledig
verantwoordelijk blijft, zal naar het oordeel van het kabinet een
natuurlijke bovengrens stellen aan het aantal uit te voeren financieel
afgescheiden regelingen. 

Ondernemingspensioenfondsen die overwegen samen te gaan kunnen op
voorhand grenzen aan de verwatering stellen door het aantal
ondernemingspensioenfondsen dat kan toetreden te maximeren. Een
dergelijke bepaling past goed bij de omschrijving van de werkingssfeer
die onderdeel uitmaakt van de statuten. 

Verder zij verwezen naar de werkwijze van het bestuur zoals die in de
praktijk kan worden vormgeven en die in de memorie van toelichting is
beschreven. Immers, partijen kunnen met elkaar afspreken dat in kleiner
bestuursverband besluiten worden voorbereid. Deze manier van werken, die
de slagvaardigheid zal vergroten, is goed denkbaar omdat binnen het
aangepaste wetsvoorstel binnen een multi-opf de vermogens per regeling
worden gescheiden. Daarbij hoeft ook niet gevreesd te worden voor
oneigenlijke belangenbehartiging vanuit de oorspronkelijke
ondernemingspensioenfondsen. Een en ander laat overigens onverlet dat
het bestuur in zijn totaliteit verantwoordelijk is. Dat wil zeggen dat
alle besluiten uiteindelijk door het gehele bestuur genomen moeten
worden. Het bestuur dient daarbij uiteraard te handelen conform de
uitvoeringsovereenkomsten en de statuten. 

Medezeggenschap 

Uitgangspunt is dat het multi-opf een ondernemingspensioenfonds is. Dat
betekent ook dat waar niet iets specifieks is geregeld voor het
multi-opf, de bepalingen voor het ondernemingspensioenfonds van
toepassing zijn. Inzake de medezeggenschap heeft het kabinet echter
gemeend bijzondere regels te moeten stellen voor het multi-opf. Ten
aanzien van de vertegenwoordiging in de deelnemersraad is daarom
voorgesteld dat elke onderneming (of groep) door ten minste een
vertegenwoordiging uit iedere geleding wordt vertegenwoordigd in de
deelnemersraad. Daarmee is ook de positie van pensioengerechtigden
gewaarborgd. Het kabinet acht de medezeggenschap van belanghebbenden dan
ook van groot belang voor hun betrokkenheid bij de uitvoering van  hun
eigen pensioenregeling. Het kan niet zo zijn dat de keuze voor
samenvoeging van ondernemingspensioenfondsen er toe zou leiden dat de
medezeggenschap bij de eigen regeling wordt ontnomen, ondanks de
aanwezigheid van een deelnemersraad bij het multi-opf. 

Ten aanzien van de artikelen 100 en 101 in de Pensioenwet zijn geen
specifieke regels gesteld voor het multi-opf. Dat betekent dat deze
bepalingen van toepassing zijn op het multi-opf in zijn geheel.  

Rol bestuurders

Zoals eerder aangegeven realiseert het kabinet zich dat het samenvoegen
van ondernemingspensioenfondsen gepaard gaat met een zekere verwatering
van de zeggenschap. Het kabinet heeft in het wetsvoorstel echter grenzen
willen stellen aan de mate van die verwatering. De Raad merkt terecht op
dat zich binnen het bestuur van het multi-opf belangenconflicten voor
kunnen doen, zeker indien geen sprake is van ringfencing, maar van een
financieel geheel. De situatie die de Raad daarbij beschrijft is er een
waarin voor meerdere regelingen, die een financieel geheel vormen,
besluiten moeten worden genomen. Nu het kabinet voorstelt uit te gaan
van afgescheiden pensioenvermogens, wordt naar de mening van het kabinet
het bedoelde potentiële belangenconflict voldoende vermeden.

Pensioenvermogen

De Raad zet grote vraagtekens bij de vrije keuze die ondernemingen
hebben om wel of niet te kiezen voor het afscheiden van de vermogens.
Zeker gelet op de grote consequenties die deze keuze voor de deelnemers
kan hebben. Zoals hiervoor is aangegeven heeft het kabinet het voorstel
van de Raad ten aanzien van het ringfencen van vermogens overgenomen en
besloten dat binnen het multi-opf de pensioenvermogens langs de lijnen
van de deelnemende ondernemingspensioenfondsen gescheiden moeten zijn.
Dat betekent ook dat de oorspronkelijke solidariteitskring ongewijzigd
blijft. 

Het wetsvoorstel en de toelichting zijn op dit punt aangepast.

Toe en uittreding

De Raad constateert dat in het wetsvoorstel niet duidelijk is aangegeven
welke stappen genomen moeten worden om tot een multi-opf te komen. In
zijn algemeenheid zal een multi-opf op twee manieren kunnen ontstaan:
hetzij door het samengaan van twee of meer ondernemingspensioenfondsen,
hetzij door aansluiting van een ondernemingspensioenfonds bij een al
bestaand (multi-) ondernemingspensioenfonds. 

Naar aanleiding van de opmerking van de Raad hierover is in de
toelichting een nadere beschrijving gegeven van mogelijke wijzen van
totstandkoming van een multi-opf. 

Het kabinet wijst er op dat het multi-opf een ondernemingspensioenfonds
is. Dat betekent dat de regels met betrekking tot de
uitvoeringsovereenkomst en het pensioenreglement ook voor het multi-opf
gelden. De rol van betrokken partijen zoals in de Pensioenwet vastgelegd
wijzigt dan ook niet met de komst van het multi-opf. Nu het uitgangspunt
van ringfencing wettelijk is vastgelegd is het kabinet van oordeel dat
de vorming van het multi-opf voor de deelnemers geen ingrijpende
gevolgen zal hebben. Het kabinet acht het vastleggen van een uniforme
procedure dan ook niet nodig. 

Ook voor uittreding acht het kabinet nadere regels niet noodzakelijk.
Omdat het multi-opf in beginsel bestaat uit afgescheiden vermogens zal
uittreden geen complexe financiële afwikkeling kennen. De afwikkeling
zal met name zien op het bestuurlijke en organisatorische vlak. Bedacht
moet worden dat ook nu ondernemingen uit een ondernemingspensioenfonds
(dat voor een groep werkt) of een bedrijfstakpensioenfonds kunnen
stappen. Dat gebeurt ook in de praktijk. De bestaande wet- en
regelgeving is daarvoor voldoende helder. Daarbij geldt dat in deze
situaties wel wordt uitgetreden uit een financieel geheel, waardoor de
technische afwikkeling veel lastiger is dan bij het multi-opf. 

5.	Evaluatie

Het kabinet acht het zinvol en wenselijk om na een periode van circa
vijf jaar de uitwerking van het onderhavige wetsvoorstel in de praktijk
te evalueren. Een exacte termijn waarbinnen de evaluatie kan en moet
plaatsvinden is echter niet te geven. Er dient immers voldoende tijd
verstreken te zijn om enige ervaring op te kunnen hebben gedaan met het
multi-opf en dat is afhankelijk van hoe(veel) gebruik er in de praktijk
zal worden gemaakt van het multi-opf. Om die reden is het niet wenselijk
om een expliciete evaluatiebepaling – inclusief de termijn waarbinnen
die evaluatie zal plaatsvinden - in het wetsvoorstel op te nemen.

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.