Preview document (🔗 origineel)

---

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 30 maart
2009, no. 09.000855, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn
advies inzake bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te
doen toekomen. 

Dit advies, gedateerd 30 juni 2009, nr. W04.09.0099/I, bied ik u hierbij
aan.

1. In reactie op de opmerking van de Raad van State dat in de
toelichting niet geheel duidelijk wordt gemaakt wat onder “verzuim”,
onderscheidenlijk “dreigend verzuim” moet worden verstaan, is zowel
het voorstel van wet als de memorie van toelichting aangepast. Anders
dan de Raad is de regering echter van mening dat er niet pas een
toereikende grond is voor een (bevoegdheid tot) interventie indien de
Europese Commissie Nederland formeel aanspreekt. Het doel van het
voorstel van wet is niet enkel om het Rijk, naast bestaande
instrumenten, bijzondere interventiemogelijkheden te geven bij
aansprakelijkheidstelling door de Europese instellingen. Het doel is
zeker ook om de naleving van Europese regelgeving te bevorderen en door
interventie mogelijk formeel aanspreken door de Europese Commissie te
voorkomen. Uit de opmerking van de Raad dat hij het op zichzelf bezien
begrijpelijk acht dat het Rijk ook preventief een vinger aan de pols wil
houden waar het gaat om de naleving van Europeesrechtelijke
verplichtingen door publieke entiteiten, leidt de regering af dat de
Raad dit doel onderschrijft. Met de Raad is de regering van mening dat
er een duidelijk aangrijpingspunt moet zijn om de bijzondere
bevoegdheden in te zetten en bij nader inzien zijn de bewoordingen
“verzuim” en “dreigend verzuim” niet duidelijk genoeg. In lijn
met de in voorbereiding zijnde herijking van het generieke
instrumentarium voor interbestuurlijk toezicht (wijziging van met name
de Provinciewet en Gemeentewet) is het voorstel van wet (artikel 2 en in
samenhang daarmee artikel 5) zo gewijzigd dat er pas een toereikende
grond voor een (bevoegdheid) tot interventie is op het moment dat door
een publieke entiteit een besluit is genomen dat in strijd is met
Europeesrechtelijke verplichtingen of op het moment dat door een
publieke entiteit in strijd met die verplichtingen niet of niet naar
behoren wordt gehandeld. Tot het moment waarop het besluiten/handelen of
nalaten in strijd met Europeesrechtelijke verplichtingen wordt
vastgesteld, kunnen andere vormen van interbestuurlijke
invloeduitoefening worden ingezet om de betreffende publieke entiteit te
bewegen een bepaald besluit niet of juist wel te nemen of een bepaalde
handeling wel of niet of op een bepaalde wijze te verrichten om
strijdigheid te voorkomen. 

In reactie op de opmerking van de Raad dat, zolang de Europese Commissie
Nederland niet heeft aangesproken, nog onzekerheden kunnen bestaan over
de uitleg van het Gemeenschapsrecht over een bepaalde aangelegenheid,
merkt de regering op dat die zekerheid zo nodig - er zijn immers ook
gevallen mogelijk waarin overduidelijk sprake is van een schending van
het Gemeenschapsrecht - in een eventuele rechterlijke procedure (met
mogelijk prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie) kan worden
verkregen. Overigens bestaat ook op het moment dat de Europese Commissie
Nederland formeel aanspreekt - het moment waarop volgens de Raad pas een
toereikende grond bestaat voor een (bevoegdheid tot) interventie –
strikt genomen geen zekerheid over de uitleg van het Gemeenschapsrecht,
aangezien ook in die situaties kan een uitspraak van het Hof volgen die
overigens ook nog af kan wijken van standpunt van de EC. 

Met betrekking tot de opmerking waarin de Raad stelt dat de invoering
van een instrument tot preventieve interventie de vraag kan oproepen wie
verantwoordelijk is, benadrukt de regering dat de betrokken publieke
entiteit hoe dan ook verantwoordelijk is en blijft voor de naleving van
Europeesrechtelijke verplichtingen. Het niet inzetten van de
interventiebevoegdheden van het onderhavige voorstel van wet, op welk
moment dan ook, is nooit een stilzwijgende instemming met het handelen
of nalaten van een publieke entiteit ten aanzien van een op haar
rustende rechtsplicht die uit het Gemeenschapsrecht voortvloeit.

De memorie van toelichting is in verband met de wijzigingen in de
artikelen 2 en 5 van het voorstel van wet aangepast en overigens in
verband met de opmerkingen van de Raad op bepaalde plaatsen aangevuld.

 

2.1. De regering is het niet eens met het oordeel van de Raad dat het
voorstel ten aanzien van provincies, gemeenten en door hen getroffen
gemeenschappelijke regelingen prematuur is waar het betreft de invoering
van specifieke bevoegdheden tot interventie in het kader van
interbestuurlijk toezicht. De Raad heeft gelijk dat de twee in de
toelichting genoemde voorbeelden van gevallen waarin het generieke
instrumentarium niet toereikend is om verzuim te herstellen of te
voorkomen, in beginsel kunnen worden opgelost in het kader van de in
voorbereiding zijnde herijking van het generieke instrumentarium voor
interbestuurlijk toezicht. Het is echter denkbaar dat het, met name bij
taken die provincies en gemeenten in autonomie uitvoeren, nodig kan zijn
dat de minister wie het aangaat zelf namens de publieke entiteit gaat
optreden om te zorgen dat alsnog de Europeesrechtelijke verplichtingen
(bijvoorbeeld de Dienstenwet of aanbestedingsregels) na worden geleefd.
Het generieke instrumentarium voorziet voor taken die in autonomie
worden uitgevoerd, ook na de herijking, niet in een instrument tot
indeplaatstreding. Het instrumentarium van het onderhavige wetsvoorstel
blijft daarom nodig. Daarbij blijft - in lijn met de opvatting van de
Raad over deze benadering - gelden dat die specifieke bevoegdheden
alleen voor toepassing in aanmerking komen in situaties waarin het
generieke instrumentarium niet toereikend is. De memorie van toelichting
(paragraaf 6.2) is op dit punt aangevuld.

De Raad stelt verder dat de specifieke bevoegdheden, met name het geven
van een aanwijzing, overbodig zijn, gegeven de verhaalsbevoegdheid van
artikel 7 en de daarvan uitgaande sterke preventieve werking. Van deze
door de Raad veronderstelde preventieve werking kan echter alleen sprake
zijn in die gevallen waarin de mogelijkheid om de (bevoegdheid) tot
interventie te gebruiken pas ontstaat indien de Europese Commissie
Nederland formeel aanspreekt. Uit de reactie van de regering op de
eerste opmerking van de Raad blijkt reeds dat voor de regering het
moment waarop een bevoegdheid tot interventie ontstaat, niet is
gekoppeld aan een moment van formeel aanspreken door de Europese
Commissie. Van preventieve werking zal in bepaalde gevallen dus om die
reden al geen sprake kunnen zijn. Voor die gevallen waarin Nederland al
wel formeel door de Commissie is aangesproken, is de regering zich zeker
bewust van de mogelijk preventieve werking van de verhaalsbevoegdheid,
maar of deze preventieve werking inderdaad zo sterk zal zijn dat die de
specifieke bevoegdheden overbodig maakt, zal pas kunnen blijken vanaf
het moment dat het voorstel van wet, nadat het tot wet zal zijn
verheven, in werking zal zijn getreden. Op dit moment is er op grond van
het voorgaande geen aanleiding om het voorstel van wet aan te passen
naar aanleiding van de visie van de Raad op de preventieve werking van
het verhaalsrecht. 

Ten slotte stelt de Raad met betrekking tot de specifieke bevoegdheden
ten aanzien van decentrale overheden dat de specifieke bevoegdheden, met
name die tot het geven van een aanwijzing, niet passen in de lijn van
het kabinetsstandpunt op het rapport van de commissie-Oosting. De
stelling van de Raad dat voor een (bevoegdheid tot) interventie vanwege
het Rijk jegens een provincie of gemeente pas voldoende rechtvaardiging
bestaat in de situatie waarin als gevolg van besluiten/handelen of
nalaten door deze provincie of gemeente het belang – in casu het
financiële belang – van het Rijk rechtstreeks wordt geraakt, vloeit
niet voort uit het rapport van de commissie-Oosting. Bij de in
voorbereiding zijnde herijking van het generieke instrumentarium voor
interbestuurlijk toezicht is het belang van het Rijk geen expliciete
norm bij de toepassing van de bevoegdheden van de Provinciewet en de
Gemeentewet. Als dat al anders zou zijn, dan speelt – in lijn met de
reactie die hiervoor is gegeven op de eerste opmerking van de Raad –
voor het onderhavige voorstel van wet niet alleen het (financiële)
belang van het Rijk, maar ook het algemene belang om de naleving van
Europese regelgeving te bevorderen. Van strijdigheid met het
kabinetsstandpunt op het rapport van de commissie-Oosting is dan ook
geen sprake.

2. 2. De regering is het eens met de Raad dat meer aandacht voor zbo’s
en andere entiteiten in de toelichting op zijn plaats is. De memorie van
toelichting is dan ook aangevuld met een paragraaf waarin onder andere
wordt ingegaan op de reden waarom voor de interventiemogelijkheden van
de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen niet eenzelfde
voorrangsregeling is geïntroduceerd als voor het generieke
instrumentarium voor provincies en gemeenten.

3. Aan de redactionele kanttekening van de Raad is deels gevolg gegeven.
De opmerking van de Raad dat Nederland onder omstandigheden ook wegens
Europese verplichtingen aansprakelijk kan worden gesteld door anderen
dan instellingen van de Europese Unie is juist. Om die reden is artikel
7 van het voorstel van wet (met de bijbehorende toelichting) aangepast
om van het verhaalsrecht ook gebruik te kunnen maken als Nederland door
de Europese Investeringsbank (EIB) of door andere lidstaten van de
Europese Unie aansprakelijk wordt gesteld. Aanpassing van artikel 1,
onderdeel f, dat doorwerkt in de aanwijzingsbevoegdheid van artikel 3
over Europese subsidies, is naar het oordeel van de regering niet nodig.
De bevoegdheid om een aanwijzing te kunnen geven in bijvoorbeeld een
situatie waarin een publieke entiteit verantwoordelijk zou zijn voor de
naleving van een op Nederland rustende verplichting die voortvloeit uit
de statuten van de EIB (en op grond waarvan Nederland door de EIB
aansprakelijk zou kunnen worden gesteld), valt reeds onder artikel 2 van
het voorstel van wet. Aanpassing van dat artikel is niet nodig,
aangezien de statuten van de EIB - vastgelegd in een Protocol bij het
EG-Verdrag - integraal onderdeel uitmaken van het EG-Verdrag. 

4. Van de gelegenheid is ten eerste gebruik gemaakt om de bevoegdheden
van de Minister van Verkeer en Waterstaat ten aanzien van waterschappen
en gemeenschappelijke regelingen waaraan uitsluitend waterschappen
deelnemen in overeenstemming te brengen met de bevoegdheden van de
Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ten aanzien van
provincies, gemeenten en gemeenschappelijke regelingen waaraan zij
deelnemen. Dit heeft geleid tot aanpassingen in artikel 1, onderdeel d,
en artikel 2, tweede lid, van het voorstel van wet. Tevens zijn in
artikel 2, tweede en vierde lid, de formuleringen met betrekking tot
gemeenschappelijke regelingen gelijkgetrokken. 

5. Verder wordt van de gelegenheid gebruik gemaakt om aan hoofdstuk 7
van de memorie van toelichting een paragraaf toe te voegen over de
opmerkingen die de Algemene Rekenkamer nog heeft gemaakt ten aanzien van
het voorstel van wet nadat het ter advisering was voorgelegd aan de Raad
van State. Overigens heeft de Raad van State de opmerkingen van de
Algemene Rekenkamer nog wel mee kunnen wegen in zijn advies.

6. Ten slotte is de memorie van toelichting geactualiseerd in verband
met de inwerkingtreding van de Vierde tranche Algemene wet
bestuursrecht, zijn enkele verbeteringen (meest redactioneel) in de
memorie van toelichting aangebracht en is één redactionele verbetering
in het voorstel van wet aangebracht.

Ik moge U, mede namens mijn ambtgenoot van Financiën, verzoeken het
hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES, 

Mevrouw dr. G. ter Horst