Preview document (🔗 origineel)

---

Datum

12 oktober 2009

Onderwerp

Nader rapport inzake het voorstel van wet tot wijziging van het Wetboek
van Strafvordering, het Wetboek van Strafrecht en enige andere wetten
tot versterking van de positie van de rechter-commissaris (Wet
versterking positie rechter-commissaris)



Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 28 mei 2009,
no. 09.001441, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies
inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen
toekomen. Dit advies, gedateerd 14 augustus 2009, no. W03.09.0165/II,
bied ik U hierbij aan.

Het verheugt mij dat de Raad van State in zijn advies de wenselijkheid
van het doel en de achtergrond van dit wetsvoorstel onderschrijft. Met
onderhavig wetsvoorstel wordt in de ogen van het kabinet een eerste,
belangrijke stap gezet in het streven naar een versterking van de
positie van de rechter-commissaris. Het voorstel zorgt voor een
herpositionering van de rechter-commissaris in de regeling van het
vooronderzoek in strafzaken. De rechter-commissaris krijgt een
duidelijke taak en er komt een eenduidige structuur voor zijn optreden.
De eveneens noodzakelijke feitelijke versterking van het
rechter-commissariaat is inmiddels ter hand genomen door de Raad voor de
rechtspraak, in samenwerking met het Landelijk overleg voorzitters
strafsectoren. 

Het voorstel is onderdeel van een reeks van wetsvoorstellen die de
regeling van het vooronderzoek in strafzaken op een groot aantal
onderdelen zal moderniseren. Daarbij is, gelet op de omvang van deze
wetgevingsoperatie, gekozen voor een stapsgewijze benadering: de
verschillende wetsvoorstellen zullen één voor één in procedure
worden gebracht, ter advisering worden voorgelegd aan de Raad van State
en vervolgens, vergezeld van het advies van de Raad van State en het
bijbehorende nader rapport, bij de Tweede Kamer worden ingediend. De
wetsvoorstellen zullen uiteindelijk, indien zij door beide Kamers zijn
aanvaard en tot wet zijn verheven, op hetzelfde tijdstip in werking
treden. Zoals de Raad van State terecht opmerkt, legt het onderhavige
voorstel voor de andere wetsvoorstellen in het kader van de herziening
van het vooronderzoek een fundament. De herpositionering van de
rechter-commissaris die het voorstel wil bewerkstelligen, is immers van
invloed op de verhoudingen tussen alle betrokkenen bij het
vooronderzoek. De nieuwe positie van de rechter-commissaris zal daarom
in elk geval als belangrijk ijkpunt fungeren voor de
bevoegdheidsverdeling in de nieuwe regeling voor de processtukken en de
samenstelling van het procesdossier. Datzelfde geldt voor de op stapel
staande herinrichting van de regels betreffende de strafvorderlijke
bevoegdheden. De verhouding tussen de verschillende wetsvoorstellen is
daarmee duidelijk: dit wetsvoorstel geeft belangrijke uitgangspunten
voor de herziening van het vooronderzoek in strafzaken, waarop in de
voorstellen die nog zullen volgen, kan worden voortgebouwd. 

De Raad van State merkt – in het verlengde van de opvattingen die
daarover te berde zijn gebracht door enkele adviesorganen – dat een
integrale visie op de plaats van het vooronderzoek in het strafgeding en
de rol van de rechter-commissaris daarin wordt gemist. Naar aanleiding
van de reacties van de adviesorganen heb ik echter in paragraaf 3 van
het algemene deel van de memorie van toelichting een passage opgenomen
waarin nader wordt ingegaan op de door de regering gewenste accenten
waar het gaat om de rechterlijke betrokkenheid bij het vooronderzoek in
strafzaken. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de officier van justitie
de leiding heeft over het opsporingsonderzoek, terwijl de
rechter-commissaris een aantal toezichtstaken uitoefent. Het kabinet
beoogt daarmee een omvorming van de positie van het
rechter-commissariaat in het vooronderzoek. Zijn bestaande (wettelijke)
positie van ‘onderzoeksrechter’ zal veranderen in de positie van
‘rechter in het vooronderzoek’. Dit wetsvoorstel wil deze omvorming,
onder meer door opheffing van het gerechtelijk vooronderzoek, in gang
zetten. Door een eenduidige taakopdracht wil het voorstel daarnaast de
positie van de rechter-commissaris ten opzichte van de overige actoren
in het vooronderzoek duidelijk markeren. Tezamen met de feitelijke
versterking van het rechter-commissariaat, waartoe inmiddels de nodige
initiatieven zijn ontplooid, kan aldus een sterkere rechterlijke
betrokkenheid bij het vooronderzoek worden gerealiseerd, waarbij als
gezegd het accent op de toezichthoudende taken van de
rechter-commissaris komt te liggen. In de opmerkingen van de Raad van
State heb ik aanleiding gezien de memorie van toelichting nader op dit
punt aan te vullen. 

Anders dan de Raad van State ben ik van mening dat het voor de
beoordeling van dit wetsvoorstel geen noodzakelijke voorwaarde is om in
extenso kennis te nemen van de inhoud van de wetsvoorstellen die nog
zullen volgen. In het kader van die wetsvoorstellen zal steeds
beargumenteerd worden op welke wijze de daarin gemaakte keuzes passen
binnen het gekozen raamwerk van bevoegdheden voor de
rechter-commissaris. De in dit wetsvoorstel opgenomen uitgangspunten
zijn daarvoor naar mijn oordeel toereikend. Mocht niettemin een
aanpassing aan dit raamwerk nodig blijken, dan kan in deze aanpassing
altijd nog worden voorzien bij gelegenheid van een van die
wetsvoorstellen. Gelet hierop en tegen de achtergrond van de keuze die
is gemaakt om de herinrichting van het vooronderzoek door middel van
afzonderlijke wetsvoorstellen te realiseren, ligt het niet in de rede om
onderhavig voorstel op een later moment opnieuw voor advies aan de Raad
van State voor te leggen. Zodra immers een wetsvoorstel bij de Tweede
Kamer is ingediend, moet constitutioneel gesproken de fase van het
raadplegen van de adviesorganen van de regering voor dat voorstel als
afgerond worden beschouwd. Dat neemt niet weg dat de in dit wetsvoorstel
neergelegde uitgangspunten een leidraad kunnen bieden voor de toetsing
van de toekomstige wetsvoorstellen wanneer zij voor advies aan de Raad
van State worden voorgelegd. De betekenis van deze regeling voor de
wetsvoorstellen die nog in zullen worden voorbereid, heb ik nader
verduidelijkt in de memorie van toelichting. 

Ik hecht er ten slotte aan te benadrukken dat in dit wetsvoorstel niet
is gekozen voor een aanzienlijke verruiming van de bevoegdheden van de
rechter-commissaris. Wel bevat het wetsvoorstel een verduidelijking en
verruiming van het onderzoekskader waarin de rechter-commissaris beter
gebruik kan maken van zijn bevoegdheden en daardoor beter zal kunnen
functioneren. Ik acht vooral van belang dat hij eerder en beter in staat
zal zijn verzoeken van de verdediging te beoordelen en te honoreren.
Tegen deze achtergrond kan ik de appreciatie van de Raad dat er geen
sprake zou zijn van een integrale visie op de positie van de
rechter-commissaris niet delen. 

1.	Inleiding

In kernachtige bewoordingen vat de Raad van State de onderliggende
problematiek samen waarvoor dit wetsvoorstel (mede) een oplossing wil
bieden. Door veranderingen in de rechtspraktijk, deels mogelijk gemaakt
door een aantal wetswijzigingen, is de betrokkenheid van de
rechter-commissaris bij het vooronderzoek verminderd en versnipperd. Er
bestaat daarnaast bij de rechter-commissaris vaak onduidelijkheid over
hetgeen van hem wordt verwacht. Het gerechtelijk vooronderzoek dat
voorheen een leidraad bood voor het optreden van de rechter-commissaris,
vervult deze rol niet meer. De Raad stelt terecht vast dat het stelsel
zo diffuus is geworden dat de inkadering van de betrokkenheid van de
rechter-commissaris in het gerechtelijk vooronderzoek op zichzelf geen
inzicht meer verschaft in wat met de inschakeling van een rechter wordt
beoogd.

Onderzoeksproject Strafvordering 2001

De Raad wijst erop dat in het kader van het onderzoeksproject
Strafvordering 2001 het gerechtelijk vooronderzoek opnieuw ter discussie
is gesteld. De onderzoekers hebben in dat verband twee kerntaken van de
rechter in het voorbereidend onderzoek uitgewerkt, namelijk die van het
uitvoeren van bepaalde onderzoekshandelingen (‘voorpostrechter’) en
die van het toetsen van de toepassing van ingrijpende dwangmiddelen
(‘machtigingsrechter’). Waar de Raad overigens opmerkt dat de
voorstellen van de onderzoekers tenderen tot afschaffing van het
gerechtelijk vooronderzoek, meen ik dat de onderzoekers deze afschaffing
zelfs volmondig bepleiten. De Raad geeft voorts onder meer aan dat ook
de onderzoekers hebben vastgesteld dat de inzet van de
rechter-commissaris in de loop der tijd is veranderd. Ik merk op dat de
voorstellen van de onderzoekers van het onderzoeksproject Strafvordering
2001 als een belangrijke inspiratiebron hebben gediend voor dit
wetsvoorstel (zie ook paragraaf 7 van de memorie van toelichting).
Niettemin hebben ontwikkelingen die zich hebben voorgedaan na de
publicatie van de voorstellen ook bijgedragen aan de waardering daarvan;
ik wijs in het bijzonder op de extra aandacht voor kwaliteit in mijn
Programma versterking opsporing en vervolging en de notitie In het
belang van een goede strafrechtsrechtspraak van de Raad voor de
rechtspraak. 

Problemen met de huidige regeling

De Raad refereert voorts aan enkele verwante problemen met de huidige
regeling waarvoor ik in de memorie van toelichting aandacht vraag. Deze
inleidende beschouwingen van de Raad overziende, acht ik de conclusie
gerechtvaardigd dat er brede overeenstemming bestaat over het feit dat
een herformulering van de taken van de rechter-commissaris moet
uitmonden in een versterking van diens positie in vooronderzoek. Dit
wetsvoorstel beoogt daarvoor de nodige handvatten aan te reiken.

2.	Doelstelling

De Raad van State is van mening dat in de memorie van toelichting
onvoldoende wordt ingegaan op een aantal onderdelen van de adviezen die
zijn uitgebracht naar aanleiding van het concept-wetsvoorstel. Ik ben
evenwel van oordeel dat op deze adviezen, ook op de onderdelen waarnaar
de Raad verwijst, genoegzaam wordt ingegaan. In dit verband kan in het
bijzonder worden gewezen op paragraaf 2 van de memorie van toelichting
waarin een uiteenzetting wordt gegeven van de positie van de
rechter-commissaris in de huidige regeling en de knelpunten die daarbij
spelen. Paragraaf 3 is vervolgens gewijd aan de uitgangspunten bij de
herpositionering van de rechter-commissaris, waarbij ook – mede naar
aanleiding van de adviezen – aandacht wordt besteed aan het bredere
perspectief waarin deze regeling moet worden geplaatst. Het is echter
juist dat niet bij elke aanvullende passage wordt aangegeven dat zij is
opgenomen in reactie op dan wel op verzoek van één van de
adviesorganen. In het ene geval heb ik ervoor gekozen om een bepaald
advies eruit te lichten, hoewel andere adviezen hetzelfde punt ook
aanstipten. In het andere geval heb ik in de adviezen aanleiding gezien
om een bredere beschouwing op te nemen zonder daarbij te vermelden dat
zij mede op verzoek van de adviesorganen is ingevoegd. Met enkele
aanvullingen heb ik dit thans in de memorie van toelichting
verduidelijkt. 

Ook is, zo gaf ik al aan, de memorie van toelichting aangevuld met een
passage die meer inzicht verschaft over de verhouding tussen dit
wetsvoorstel en de verschillende voorstellen die nog in het kader van de
herstructurering van het vooronderzoek zullen volgen. Deze passage maakt
voorts duidelijk dat bepaalde onderdelen uit de adviezen, zoals het
concrete punt uit het advies van het College van procureurs-generaal
waaraan de Raad van State refereert, buiten het bestek van dit
wetsvoorstel vallen. Deze onderdelen zullen nadere aandacht krijgen in
de wetsvoorstellen die nog in procedure worden gebracht.

Volgens de Raad van State is het onzeker of de introductie van een brede
algemene mogelijkheid om de rechter-commissaris te betrekken bij het
opsporingsonderzoek als een versterking van de positie van de
rechter-commissaris moet worden beschouwd. Dienaangaande merk ik het
volgende op. Het onderhavige voorstel verschaft de basis voor een nieuwe
rol van de rechter-commissaris in het vooronderzoek. Deze is nodig,
omdat de oude structuur van het gerechtelijk vooronderzoek niet meer
functioneert en de daarin besloten liggende idee van de
rechter-commissaris als ‘onderzoeksrechter’ niet langer overeenkomt
met zijn feitelijke taakuitoefening. De taken van de rechter-commissaris
worden daarom opnieuw gedefinieerd. Het wetsvoorstel geeft verder een
nieuwe structuur voor het verrichten van onderzoekshandelingen door de
rechter-commissaris. Hierdoor ontstaan meer mogelijkheden voor de
officier van justitie en voor de verdediging om de rechter-commissaris
bij het onderzoek te betrekken. Dat zal uiteraard niet in elke strafzaak
aan de orde zijn, ook niet – zoals de Raad lijkt te veronderstellen
– telkens wanneer de voorlopige hechtenis wordt bevolen. Ook zaken
waarbij de verdachte zich in voorlopige hechtenis bevindt, kunnen immers
bewijstechnisch eenvoudig van aard zijn. Om het rechter-commissariaat in
staat te stellen aan de nieuwe positie adequaat invulling te geven, zijn
voorts – daar wijst de Raad van State terecht op – verbeteringen van
de materiële omstandigheden en een goede informatievoorziening
noodzakelijk. Bij de feitelijke versterking is capaciteitsuitbreiding
een belangrijk streven, zodat de rechter-commissaris daadwerkelijk een
kwalitatieve bijdrage kan leveren. Ook de deskundigheidsbevordering die
in gang is gezet, en een verlenging van de aanstellingstermijn van de
rechter-commissaris kunnen hieraan bijdragen. Met betrekking tot de
informatievoorziening wijs ik nog op de voorgestelde artikelen 180,
tweede lid, en 184, eerste lid, Sv. Deze bepalingen beogen, in verlengde
van het voorgestelde artikel 177a Sv, te verzekeren dat de
rechter-commissaris ook in de gevallen waarin hij op eigen initiatief
optreedt, tijdig de beschikking krijgt over de relevante stukken. 

3.	De rol en de positie van de rechter-commissaris in het vooronderzoek

De Raad van State geeft terecht aan dat dit wetsvoorstel geen nieuw
kader bevat waarbinnen de rechter-commissaris zijn taken en bevoegdheden
uitoefent. Een dergelijk wettelijk kader is niet nodig voor een
geïntegreerde visie op de rol en positie van de rechter-commissaris in
het vooronderzoek. Die rol en positie van de rechter-commissaris in het
vooronderzoek kunnen naar mijn mening ook heel goed zonder
onderzoekskader worden afgeleid uit het samenstel van bepalingen
betreffende de taken en bevoegdheden van de rechter-commissaris. Het
verleden heeft laten zien, zoals de Raad ook zelf onderkent, dat de
inkadering van het gerechtelijk onderzoek op zichzelf geen inzicht
(meer) verschaft in wat met de inschakeling van een rechter-commissaris
wordt beoogd. Vanzelfsprekend dient het nieuwe stelsel van bepalingen
betreffende de taken en bevoegdheden van de rechter-commissaris wel
adequaat en in samenhang te worden toegelicht, ook in relatie tot de
overige procesdeelnemers. Hierboven heb ik reeds aangegeven dat ik in de
opmerkingen van de Raad aanleiding heb gezien om de memorie van
toelichting op dit punt nader aan te vullen. 

De Raad van State is van mening dat de door het wetsvoorstel toegekende
rol en positie van de rechter-commissaris op twee gedachten hinkt. Het
uitoefenen van toezicht op het verloop van het opsporingsonderzoek en de
voortgang, evenwichtigheid en volledigheid van het onderzoek is geen
ambtshalve toezichtstaak. Dat zou erop wijzen dat de rechter-commissaris
lijdelijk is. Tegelijk dient de rechter-commissaris ingevolge artikel
180, eerste lid, Sv een eigenstandige rol te vervullen. Het gaat dan om
het waken tegen nodeloze vertraging van het opsporingsonderzoek. In dit
verband somt de Raad ook nog enkele bevoegdheden op waaruit zou kunnen
worden afgeleid dat de rechter-commissaris de regie voert over het
onderzoek. 

Uitgangspunt is dat de rechter-commissaris in de toekomst een meer
toezichthoudende rol in het vooronderzoek zal gaan vervullen. Dat
vereist meer afstand tot de tactisch-operationele beslissingen in het
opsporingsonderzoek. Het verklaart ook waarom de rechter-commissaris in
beginsel alleen op vordering van de officier van justitie of op verzoek
van de verdediging onderzoekshandelingen zal kunnen verrichten. Maar het
is voor een goede uitoefening van de toezichthoudende taak in bepaalde
gevallen eveneens nodig dat de rechter-commissaris over bevoegdheden
beschikt waarvan hij op eigen initiatief gebruik kan maken. Illustratief
is in dit verband bijvoorbeeld de bevoegdheid voor de
rechter-commissaris om op basis van het voorgestelde artikel 185 Sv een
regiebijeenkomst te organiseren. Een dergelijke bijeenkomst is bedoeld
voor nader overleg met de officier van justitie en de verdediging over
de vraag welke onderzoekshandelingen nodig zijn in het kader van de
evenwichtigheid en de volledigheid van het onderzoek. De
rechter-commissaris kan verder alleen ambtshalve bevoegdheden aanwenden
in de gevallen waarin hij eerder bij het onderzoek betrokken is (vgl.
het voorgestelde artikel 180, tweede lid, Sv). Ook de uitoefening van
deze bevoegdheden hangt samen met de toezichthoudende taak van de
rechter-commissaris: zij staat in de sleutel van het streven naar een
evenwichtig en volledig onderzoek dat zonder onnodige vertraging kan
worden afgerond. Ik meen dan ook in de taken en bevoegdheden die dit
wetsvoorstel aan de rechter-commissaris wil toebedelen, geen
tegenstrijdigheden te kunnen ontwaren. 

De redactionele kanttekeningen van de Raad zijn overgenomen.

 In dit verband kan worden gewezen op maatregelen ter bevordering van de
deskundigheid van de rechter-commissaris en de deels reeds gerealiseerde
uitbreiding van het aantal rechters-commissarissen. Zie Raad voor de
rechtspraak, jaarverslag 2008, p. 12-13.

 Zie M.S. Groenhuijsen & G. Knigge (red.), ‘Afronding en
verantwoording. Eindrapport onderzoeksproject Strafvordering 2001’,
Deventer: Kluwer, 2004, p. 103. 

 zie De Strafrechter en profil; deskundigheidsbevordering van de
strafrechter, Raad voor de rechtspraak/LOVS, Den Haag 2008, blz.
124-126).

  IF   REF dvRubriceringMerkingRefBasis \* MERGEFORMAT     = " " "

" "

  REF dvRubriceringMerkingRefBasis \* MERGEFORMAT  Test  

"   

 

Directoraat-Generaal Wetgeving, Internationale Aangelegenheden en
Vreemdelingenzaken

Directie Wetgeving

sector straf- en sanctierecht

Datum

12 oktober 2009

  REF dvRubriceringMerkingRefBasis \* MERGEFORMAT    	Pagina   PAGE \*
MERGEFORMAT  2  van   SECTIONPAGES \* MERGEFORMAT  6  



Directoraat-Generaal Wetgeving, Internationale Aangelegenheden en
Vreemdelingenzaken

Directie Wetgeving

sector straf- en sanctierecht

Schedeldoekshaven 100

2511 EX  Den Haag

Postbus 20301

2500 EH  Den Haag

www.justitie.nl

Contactpersoon

P.A.M. Verrest

T	070 370 45 53

Ons kenmerk

5623108/09/6

 	  IF   SECTIONPAGES \* MERGEFORMAT  6 > 1"Pagina   PAGE \* MERGEFORMAT
 1  van   SECTIONPAGES \* MERGEFORMAT  6  " " "  Pagina 1 van 6   



Aan de Koningin