Preview document (🔗 origineel)

---

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 24 december
2008, nr. 08.003730, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn
advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te
doen toekomen.

Dit advies, gedateerd 27 februari 2009, nr. W05.08.0578/I, bied ik U
hierbij aan.

De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te
zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het
vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

Hieronder ga ik in op de opmerkingen van de Raad. Daarbij is de volgorde
van het advies aangehouden.

1. Werking van het nieuwe stelsel

Dit eerste onderdeel bevat een samenvatting van het wetsvoorstel.  

2. Noodzaak voor wetswijziging in dit stadium

De Raad van State adviseert dragend te motiveren waarom op korte termijn
een wijziging van het accreditatiestelsel, zoals voorgesteld, geboden
is. Daarbij vraagt de Raad van State aandacht voor de snelheid waarmee
onderwijsvernieuwingen worden geïntroduceerd, de uitkomsten van de
pilots en de samenwerking met Vlaanderen.

Eind 2009 is de eerste cyclus van accreditatie in Nederland afgerond,
dat wil zeggen dat alle hoger onderwijsopleidingen in Nederland
accreditatie op grond van beoordeling door de Nederlands-Vlaamse
accreditatieorganisatie (NVAO) hebben verworven. Als er een moment is
waarop wijziging en verbetering van de accreditatieprocedure mogelijk en
logisch is, dan is dat nu, bij de start van de nieuwe cyclus, nadat de
opleidingen in Nederland de eerste accreditatiecyclus in principe hebben
doorlopen. De in de afgelopen periode opgedane ervaring, ondersteund
door de beschikbare evaluaties (zoals vermeld in hoofdstuk 2 van de
memorie van toelichting bij het wetsvoorstel), geeft een goed inzicht in
de sterke en zwakke punten van het huidige stelsel en maakt het mogelijk
om empirisch gefundeerde voorstellen tot verbetering te doen. Bovendien
kan de overgang van de oude naar de nieuwe procedure het beste worden
doorgevoerd rondom afronding van de eerste cyclus. 

Naar aanleiding van het advies van de Raad van State is het wetsvoorstel
opnieuw tegen het licht gehouden. Ook de rapportage over de experimenten
met het nieuwe systeem (pilots), die in april 2009 – na het advies van
de Raad van State - beschikbaar kwam, was aanleiding om het wetsvoorstel
nogmaals te bezien. In de brief “Focus op kwaliteit” (Kamerstukken
II 2007/08, 31 288, nr. 21) werd aangekondigd dat er voorafgaand aan de
definitieve regeling pilots uitgevoerd worden om de werking van het
nieuwe stelsel uit te testen. De NVAO heeft op mijn verzoek kaders
ontwikkeld voor de pilots. Over deze kaders, die ingaan op procedures en
criteria voor de voorgestelde instellingstoets kwaliteitszorg en voor de
opleidingsaccreditatie in het beperkte en uitgebreide regime, is overleg
gevoerd met alle betrokken organisaties: de studentenorganisaties LSVb
en ISO, de HBO-raad, de VSNU en de koepel voor de niet-bekostigde
instellingen, PAEPON. Ook de Vlaamse minister van Onderwijs, Werk en
Vorming, minister Vandenbroucke, kon zich vinden in de opzet met als
gevolg dat ook enkele Vlaamse instellingen hebben meegedaan. Daarmee was
er een breed draagvlak voor de pilots. Deze pilots zijn in het najaar
van 2008 van start gegaan. In totaal zijn negen Nederlandse en Vlaamse
instellingen bij de pilotfase betrokken. De NVAO heeft de Inspectie van
het Onderwijs (inspectie) gevraagd een evaluatieonderzoek uit te voeren.
De inspectie heeft de resultaten van het onderzoek gepubliceerd in het
rapport Accreditatie nieuwe stijl; evaluatie van een nieuw
accreditatiestelsel in Nederland en Vlaanderen (april 2009). Dit rapport
is op de website van de NVAO geplaatst. De NVAO heeft, na overleg met de
panels en vertegenwoordigers van de betrokkenen instellingen en
studenten, haar conclusies met betrekking tot de pilotfase en haar
voorstellen voor verbetering neergelegd in het rapport Algemene
evaluatie van de pilots voor de ontwikkeling van een nieuw
accreditatiestelsel en per brief van 21 april 2009 aan de Vlaamse
onderwijsminister en aan mij aangeboden. De rapporten zijn gevoegd bij
het wetsvoorstel. 

De pilots zijn naar mijn oordeel dermate systematisch uitgevoerd en
onderzocht om er consequenties aan te kunnen verbinden voor de verdere
vormgeving van het nieuwe stelsel. Uit de rapportage blijkt dat de
accreditatie nieuwe stijl positief is beoordeeld en dat het als een
sterke inhoudelijke verbetering wordt gezien ten opzichte van de huidige
accreditatie. De instellingstoets kwaliteitszorg blijkt een hanteerbare
toets die een versterking van de kwaliteitscultuur teweeg brengt. De
beperkte opleidingsaccreditatie maakt het mogelijk om meer de nadruk te
leggen op de kwaliteit en de inhoud van een opleiding. Het is door
betrokkenen (instellingen zowel als leden van de commissies van
deskundigen) positief ervaren na het huidige systeem, waarbij de
aandacht voor processen en procedures de overhand kreeg ten koste van de
aandacht voor de inhoudelijke kwaliteit van een opleiding. 

De NVAO, de inspectie, de bij de pilots betrokken instellingen, de VSNU,
de HBO-raad en de studentenorganisaties zijn het erover eens dat het
invoeren van de accreditatie nieuwe stijl nuttig en wenselijk is. 

In de pilots kon geen substantiële vermindering van administratieve
lasten voor de instellingen worden aangetoond, maar de uitkomsten bieden
wel aanknopingspunten om in het vervolg lastenvermindering te
realiseren. Bij twee van de tien betrokken opleidingen is een
lastenverlichting geconstateerd, bij de overige niet. Veel hangt af van
de wijze waarop accreditatie wordt uitgevoerd; zo bleek dat de
instellingen nog te veel vasthouden aan de huidige werkwijze. De
evaluatie van de pilots biedt diverse aangrijpingspunten om in de
praktijk een verdere lastenreductie te realiseren. Aan de NVAO en de
instellingen heb ik gevraagd om in overleg met elkaar hierover afspraken
te maken. 

Samenwerking met Vlaanderen is voor beide landen belangrijk. Met de
Vlaamse minister van Onderwijs, Werk en Vorming is dan ook intensief
overleg gevoerd over het wetsvoorstel. De Vlaamse minister heeft mij
laten weten hij zich kan vinden in het voorstel. De Vlaamse minister
heeft overigens nog geen conclusies getrokken over de toekomstige
inrichting van het accreditatiesysteem in Vlaanderen. De accreditatie in
Vlaanderen kent een ander tijdschema dan in Nederland; de eerste fase
zal in Vlaanderen in 2012 worden afgerond. De Vlaamse minister stelt
zich op het standpunt, dat de eerste cyclus in zijn huidige vorm moet
worden afgerond alvorens conclusies kunnen worden getrokken over de
toekomst. 

Naar aanleiding van het advies van de Raad van State is de memorie van
toelichting met de bovengenoemde punten aangevuld om zo dragend te
motiveren dat een wijziging in de accreditatiesystematiek op dit moment
wenselijk is.

3. De instellingsaccreditatie: Bureaucratie met bureaucratie bestrijden

De Raad is er niet van overtuigd dat de invoering van
“instellingsaccreditatie” zal leiden tot minder bureaucratie en tot
meer aandacht voor de kwaliteit van het onderwijs. De Raad adviseert om
de invoering van de instellingsaccreditatie opnieuw te overwegen
aangezien de Raad meerdere kanttekeningen bij de invoering van de
instellingsaccreditatie heeft. 

Dit oordeel van de Raad lijkt ten dele te zijn veroorzaakt door
misverstaan van mijn bedoelingen met betrekking tot de instellingstoets
kwaliteitszorg. Hieronder zal nadere toelichting worden gegeven op doel
en vormgeving van de instellingstoets kwaliteitszorg, waarbij ook de
resultaten van de pilots worden meegenomen. 

Naar aanleiding van het gebruik van de term
“instellingsaccreditatie” door de Raad merk ik in de eerste plaats
op dat de voorgestelde instellingstoets kwaliteitszorg nadrukkelijk geen
vorm van accreditatie is. Aan de instellingstoets kwaliteitszorg zijn
geen rechtsgevolgen verbonden, anders dan de toegang tot de beperkte
opleidingsaccreditatie. De instellingstoets kwaliteitszorg heeft geen
juridische betekenis voor derden. Wel kan het behalen van een
instellingstoets ten goede komen aan de reputatie van een instelling wat
betreft een goed functionerend kwaliteitszorgsysteem. Doelstelling van
dit wetsvoorstel is het mogelijk te maken dat met minder belastende
beoordelingsprocedures een betere vorm van kwaliteitszorg wordt
gerealiseerd. Alleen geaccrediteerde opleidingen (dus opleidingen met
een positief besluit na accreditatie dan wel toets nieuwe opleiding)
waren en zijn voldoende om de kwaliteit van het onderwijs te verzekeren.
Daarom is het aanvragen van de instellingstoets kwaliteitszorg ook niet
verplicht. De instelling beslist of en wanneer zij een instellingstoets
kwaliteitszorg, zoals bedoeld in het wetsvoorstel, aanvraagt. Tijdens
het invoeringsvoeringsregime beslist de NVAO echter op welk tijdstip de
aanvraag binnen de drie jaar in behandeling wordt genomen, zodat
spreiding van de instellingstoetsen mogelijk wordt om overbelasting van
de NVAO te voorkomen. 

In de bovengenoemde evaluatierapporten van inspectie en NVAO is over de
instellingstoets kwaliteitszorg geconcludeerd dat dit nieuwe instrument
goed functioneert. Het geeft een goed inzicht in de effectiviteit van de
kwaliteitszorg van de instelling; een positief resultaat vormt voldoende
basis om te kunnen overgaan tot een beperkte opleidingsbeoordeling. De
instellingstoets kwaliteitszorg is door betrokkenen ervaren als een
stimulans voor de versterking van de kwaliteitscultuur binnen de
instelling. Het beoordelingsproces is door de instellingen ervaren als
relevant en efficiënt.     

Over de werking van de instellingstoets kwaliteitszorg merkt de Raad
onder meer op dat vrijwel alle hogescholen en universiteiten een groot
aantal opleidingen aanbiedt op meerdere vestigingen. De Raad meent dat
het niet realistisch is te veronderstellen dat de commissie alle
opleidingen op alle locaties zal bezoeken. 

Het is terecht te veronderstellen dat de commissie van deskundigen niet
alle locaties zal bezoeken, maar dit is om een andere reden dan waar de
Raad vanuit lijkt te gaan. De Raad gaat ervanuit dat bij de
instellingstoets kwaliteitszorg de kwaliteit van alle opleidingen moet
worden onderzocht en dat daartoe in beginsel alle opleidingen en alle
locaties bezocht zouden moeten worden. Dat is onjuist. Het onderwerp van
de voorgestelde instellingstoets kwaliteitszorg is de kwaliteitszorg van
de instelling, daarbij inbegrepen het beleid van de instelling met
betrekking tot het personeel en de voorzieningen voorzover van belang
voor de kwaliteit van het onderwijs, beoordeeld op instellingsniveau en
niet per afzonderlijke opleiding. Het is dan ook niet de bedoeling dat
bij de instellingstoets kwaliteitszorg alle opleidingen en alle locaties
worden onderzocht. Wel kunnen bij een instellingstoets kwaliteitszorg
steekproeven worden genomen waarmee de commissie onderzoekt of het
kwaliteitszorgsysteem van de instelling daadwerkelijk werkt op het
niveau van de opleiding. 

Op grond van zijn interpretatie van de reikwijdte van de
instellingstoets kwaliteitszorg betwijfelt de Raad of de
instellingstoets kwaliteitszorg binnen de gestelde termijn van 6 maanden
afgerond kan worden. 

Ik deel die twijfel niet. De pilots met de instellingstoets
kwaliteitszorg hebben uitgewezen dat de instellingstoets kwaliteitszorg
wel degelijk binnen 6 maanden afgerond kan worden. Alle negen
instellingstoetsen kwaliteitszorg werden binnen de 6 maanden afgerond.

a. Verschuiving bureaucratie van niveau opleiding naar niveau instelling

De Raad vindt het niet ondenkbaar dat het beschreven defensieve gedrag
en de fixatie op procedures zich verplaatst van de opleidingen of de
faculteit naar het college van bestuur en de centrale diensten van een
instelling. Het doel van de instellingstoets kwaliteitszorg is de
procedures en randvoorwaarden zoveel mogelijk op het niveau van de
instelling te beoordelen, zodat bij de opleidingsaccreditatie ruimte
ontstaat voor de commissie van deskundigen zich te concentreren op de
kwaliteit en inhoud van het onderwijs. Ik deel niet de verwachting dat
het door de Raad aangeduide ‘defensief gedrag en de fixatie op
procedures zich zal verplaatsen naar het instellingsniveau. Juist door
de ontvlechting van randvoorwaarden en inhoud wordt het mogelijk om de
onderscheiden verantwoordelijkheden voor de randvoorwaarden van de
kwaliteit van het onderwijs, resp. voor kwaliteit en niveau van de
opleidingen op de juiste niveaus te beleggen. De kwaliteitzorg in brede
zin en daarbij behorende procedures wordt op instellingsniveau
onderzocht, waardoor het mogelijk wordt om bij de opleidingsaccreditatie
de nadruk te leggen op de kwaliteit en inhoud van de opleiding.

De introductie van het nieuwe accreditatiestelsel kan leiden tot
vermindering van administratieve last, zo blijkt uit de pilots.
Bovendien leidt de beperkte opleidingsbeoordeling tot een meer
inhoudelijke beoordeling, waarbij de focus ligt op de kwaliteit in
plaats van op processen en procedures. De voordelen van het nieuwe
regime zijn zo groot dat het te betreuren zou zijn als in de tweede
cyclus veel opleidingen volgens het uitgebreide kader beoordeeld zouden
worden. Alle opleidingen zijn in de nu aflopende cyclus allemaal al eens
langs de meetlat gelegd. De opleidingen zijn goed gebleken en de
instellingen hebben de kwaliteitszorg  een goede plek gegeven. Nog weer
eens een nieuwe ronde volgens de oude systematiek zou een herhaling van
zetten zijn zonder toegevoegde waarde. Om die redenen wordt voorgesteld
om op de volgende wijze versnelde invoering van het nieuwe stelsel
mogelijk te maken. Instellingen krijgen meteen, vanaf de datum van
invoering van deze wet, de gelegenheid om zonder voorafgaande
instellingstoets kwaliteitszorg hun opleidingen volgens het beperkte
regime te accrediteren, onder de verplichting dat zij binnen ten hoogste
drie jaar de instellingstoets kwaliteitszorg behalen. De regeling voor
versnelde invoering staat alleen open voor de universiteiten en
hogescholen waarvan ten minste 50 procent van de opleidingen een
accreditatie op grond van beoordeling door de NVAO heeft verkregen.
Hiermee is verzekerd dat alleen instellingen met ruime ervaring met
accreditatie en het in stand houden van een goed kwaliteitszorgsysteem
de versnelde invoering kunnen aanvragen. 

De NVAO stelt de planning van de toetsen vast. Instellingen kunnen
eenmaal  deze mogelijkheid  aanvragen bij de NVAO. Dit maakt een goede
spreiding mogelijk van instellingstoetsen kwaliteitszorg en wordt
voorkomen dat de NVAO wordt overbelast.

De in deze periode te verlenen opleidingsaccreditaties en toetsen nieuwe
opleiding, die dus volgens het beperkte regime zijn beoordeeld, gelden
voor ten hoogste 3 jaar. De termijn van deze opleidingsaccreditaties en
toetsen wordt verlengd tot zes jaar als de instellingstoets positief is
doorlopen. De instellingen die aan het versnelde invoeringsregime hebben
deelgenomen maar de instellingstoets kwaliteitszorg niet hebben behaald
of niet hebben aangevraagd, vallen terug in het uitgebreide regime. In
dat geval moet de instelling haar opleidingen met een voor drie jaar
toegekende accreditatie aanvullend laten beoordelen, zodat zeker wordt
gesteld dat elke opleiding voldoet aan alle eisen van het uitgebreide
regime.  

  

b. Instellingstoets wordt een grotendeels papieren toets. 

De Raad is van mening dat de instellingstoets kwaliteitszorg het risico
loopt een louter papieren toets te worden. Het onderwerp van de
instellingstoets kwaliteitszorg is, zoals gezegd, niet de kwaliteit van
het onderwijs maar de kwaliteitszorg van de instelling. De
instellingstoets kwaliteitszorg is geen papieren toets, want de
effectiviteit van het kwaliteitszorgsysteem wordt in de praktijk
beoordeeld. Naast de zaken op instellingsniveau beoordeelt de commissie
steekproefsgewijs hoe de kwaliteitszorg op opleidingsniveau werkt. De
commissie van deskundigen zal de instelling bezoeken en daar spreken met
medewerkers, bestuurders en studenten over de manier waarop de
instelling de kwaliteit van haar onderwijs borgt. Er wordt niet zozeer
naar processen en procedures gekeken. Het gaat er juist bij de
instellingstoets kwaliteitszorg om te beoordelen of het
kwaliteitszorgsysteem ook werkt in de praktijk en zinvolle resultaten
oplevert.

c. Onderwijsmanagers beoordelen onderwijsmanagers

Zoals hierboven al aan de orde kwam, ziet de Raad niet in hoe het
geconstateerde probleem van te veel aandacht voor processen en
procedures wordt verminderd door een aparte toets in het leven te roepen
(“onderwijsmanagers beoordelen onderwijsmanagers”). De Raad vraagt
zich af waarom bij de accreditatie zoveel aandacht moet worden besteed
aan randvoorwaarden als het personeelsbeleid, terwijl deze de
verantwoordelijkheid zijn van de colleges van bestuur en de raden van
toezicht.

Het is juist de strekking van dit wetsvoorstel om te bevorderen dat de
inhoudelijke aspecten weer centraal komen te staan en de rol van
inhoudelijke deskundigen bij de beoordeling wordt versterkt. Dat neemt
niet weg dat bepaalde randvoorwaarden als het personeelsbeleid en de
kwaliteitszorg van essentieel belang zijn voor het verzekeren van de
kwaliteit van het onderwijs. Ook deze randvoorwaarden moeten dus
beoordeeld worden bij accreditatie. Invoering van de instellingstoets
kwaliteitszorg maakt het mogelijk om deze randvoorwaarden zoveel
mogelijk op instellingsniveau te beoordelen. Daardoor ontstaat ruimte
bij de opleidingsaccreditatie maximaal aandacht te geven aan inhoud en
kwaliteit van het onderwijs. Voor de commissies van deskundigen worden
personen geselecteerd die deskundig zijn met betrekking tot hetgeen dat
moet worden beoordeeld. De commissie die is belast met de
opleidingsvisitatie moet bestaan uit deskundigen op het desbetreffend
vakgebied, op onderwijskundig gebied, of met betrekking tot het werkveld
van de te beoordelen opleiding. De commissie die is belast met de
instellingstoets kwaliteitszorg moet bestaan uit deskundigden op het
gebied van de kwaliteitszorg op instellingsniveau, het personeelsbeleid
en de overige randvoorwaarden voor kwaliteit van opleidingen. Het is dan
ook niet ongepast – zoals de Raad suggereert - dat (oud-)
onderwijsmanagers worden ingeschakeld voor de instellingstoets
kwaliteitszorg. Daarbij moet worden opgemerkt dat de instellingstoets
kwaliteitszorg alleen en uitsluitend tot doel heeft om de kwaliteitszorg
op instellingsniveau te beoordelen. Personeels- en voorzieningenbeleid
omvat meer dan de bijdrage aan de onderwijskwaliteit. Het personeels- en
voorzieningenbeleid wordt alleen getoetst voorzover van belang voor de
kwaliteit van het onderwijs. 

d. De opleidingstoets wordt niet veel lichter.

Naar het oordeel van de Raad vindt geen substantiële vermindering van
de accreditatielast plaats, maar is eerder sprake van een doublure in de
toetsing van de randvoorwaarden: eerst op instellingsniveau en
vervolgens op opleidingsniveau.

Het feitelijk effect op de lasten is onderzocht in de pilots met de
beperkte opleidingsaccreditatie. In de pilots kon geen substantiële
vermindering van administratieve lasten voor de instellingen worden
aangetoond, maar de uitkomsten bieden wel aanknopingspunten om in het
vervolg lastenvermindering te realiseren. Bij twee van de tien betrokken
opleidingen is een lastenverlichting geconstateerd, bij de overige niet.
Inspectie en NVAO schrijven dat toe aan de overgangssituatie; veel
instellingen hebben nog onvoldoende gebruik gemaakt van de mogelijkheden
van het nieuwe systeem. Volgens het evaluatierapport van de NVAO zijn
instellingsbesturen geneigd om aan de zekerheden van het oude systeem
vast te houden, waardoor ze zichzelf meer administratieve last opleggen
dan noodzakelijk is. Daarnaast was er in de pilots nog enige onzekerheid
over de informatie die moest worden opgenomen, waardoor veel
instellingen voor de veilige weg kozen en zelfs extra documenten
aanleverden. Ik heb er vertrouwen in dat als (de werking van) het nieuwe
systeem eenmaal bekend is, deze onzekerheid zal verdwijnen. In het
evaluatierapport staan verder verschillende voorstellen om de
accreditatielast verder te verminderen. In de verdere uitvoering zal
maximaal gebruik worden gemaakt van deze mogelijkheden. 

Er is geen sprake van doublering. Wat op instellingsniveau is gedaan,
hoeft niet meer herhaald te worden op opleidingsniveau. Dat neemt niet
weg dat bij de opleidingsaccreditatie bepaalde randvoorwaarden die
specifiek betrekking hebben op de te beoordelen opleiding nader moeten
worden onderzocht, zoals bijvoorbeeld de beschikbaarheid van
laboratoriumfaciliteiten voor een opleiding Scheikunde.

e. Begripsverwarring

De Raad wijst erop dat naar buiten toe het onderscheid tussen
opleidingsaccreditatie en “instellingsaccreditatie” tot verwarring
aanleiding kan geven bij (aankomende) studenten. Datzelfde geldt voor
het afwijzen van de “instellingsaccreditatie”. Voorkomen moet worden
dat de indruk ontstaat dat het bezit van een
“instellingsaccreditatie” per definitie betekent dat alle
opleidingen van deze instellingen zonder meer in orde zijn, of dat het
verlies van instellingsaccreditatie betekent dat de bekostiging en de
graadverlening wordt ingetrokken.

Met de Raad ben ik van mening dat dit een aandachtspunt is. Het woord
instellingsaccreditatie kan tot verwarring leiden. Om die reden wordt in
het wetsvoorstel uitdrukkelijk gesproken over “instellingstoets
kwaliteitszorg”. Zoals boven uiteengezet wordt geen nieuwe vorm van
accreditatie op instellingsniveau geïntroduceerd en heeft de
instellingstoets kwaliteitszorg geen juridische betekenis voor derden.
Bij de invoering van het nieuwe stelsel zal er op toe worden gezien dat
de instellingen in hun voorlichting zorgvuldig omgaan met de nieuwe
termen. 

Gelet op bovenstaande argumentatie en op de grotendeels positieve
resultaten van de pilots zie ik geen reden om af te zien van het
invoeren van de instellingstoets kwaliteitszorg. Naar aanleiding van de
kanttekeningen van de Raad is in de memorie van toelichting de bedoeling
 van en de toelichting op de vormgeving van de instellingstoets
kwaliteitszorg verhelderd.

4. Verbetering kwaliteit

De Raad acht het ongewenst dat de toetsing of een opleiding voldoet aan
de (minimum)eisen van deugdelijkheid verweven wordt met de beoordeling
of een opleiding beter is dan andere, vergelijkbare opleidingen. Om die
reden adviseert de Raad het accreditatiebesluit te beperken tot een
oordeel of een instelling al dan niet aan de accreditatievoorwaarden
voldoet. 

De kerntaak van de NVAO, zoals neergelegd in dit wetsvoorstel, is om de
basiskwaliteit van de hoger onderwijsopleidingen te borgen.
Tegelijkertijd is het naar mijn oordeel van groot belang om verschillen
in kwaliteit van opleidingen zichtbaar te maken. Dat stimuleert de
instellingen tot kwaliteitsverbetering en is van belang voor studenten
en voor de arbeidsmarkt. Ik zie in dat het vaststellen van
kwaliteitsverschillen een ander type besluit is dan het verlenen van
accreditatie. Aan het verlenen van accreditatie zijn rechtsgevolgen
verbonden; dat is niet het geval bij het geven van een gedifferentieerde
beoordeling. Ik zie echter niet in dat het bezwaarlijk is om de twee
soorten oordelen beide als taak aan de NVAO te geven. Ze liggen immers
in elkaars verlengde. De NVAO is bij uitstek het gezaghebbend orgaan
waar het gaat om de beoordeling van de kwaliteit van het hoger
onderwijs. Voorts is een essentiële voorwaarde voor het realiseren van
de doelstelling die wordt beoogd bij het introduceren van
gedifferentieerde kwaliteitsoordelen dat het wordt gebaseerd op een
onafhankelijke en deskundige beoordelingsprocedure. Dat is verzekerd in
het accreditatieproces. In het accreditatierapport van de NVAO zal het
onderscheid tussen de twee types van oordelen duidelijk herkenbaar
moeten zijn. Een opleiding kan in de praktijk gevolgen ondervinden,
bijvoorbeeld omdat aanstaande studenten mede als gevolg van de
kwaliteitsbeoordeling een andere opleiding kiezen. Om die reden is er
bij nader inzien voor gekozen om expliciet rechtsbescherming open te
stellen tegen het gedifferentieerde oordeel.

5. Positie van de NVAO en de VBI’s

a. De Raad adviseert het geheel aan bevoegdheden kritisch te bezien, en
dit zoveel mogelijk te beperken tot de accreditatieprocedures. 

Zowel op grond van het accreditatieverdrag als de WHW is de NVAO belast
met activiteiten in het kader van het verlenen van accreditatie en toets
nieuwe opleiding. Vervolgens is de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen
van toepassing verklaard op de NVAO die deze taken blijft uitvoeren. De
in dit wetsvoorstel geïntroduceerde instellingstoets kwaliteitszorg is
een onderdeel van de activiteiten rondom het verlenen van accreditatie
en toets nieuwe opleiding. Het is opgenomen in de taakomschrijving van
de NVAO omdat het een besluit is waartegen bezwaar en beroep openstaat.
Maar gezien het rechtsgevolg dat aan de instellingstoets kwaliteitszorg
is verbonden, beperkte opleidingsaccreditatie, is het wel een besluit
dat past binnen i.c. onderdeel uitmaakt van de accreditatieprocedure.
Deze toets past naar oordeel van de regering binnen de reikwijdte van de
Kaderwet zelfstandige bestuursorganen, net als accreditatie en toets
nieuwe opleiding. Ook in dit nieuwe stelsel blijft
opleidingsaccreditatie het uitgangspunt. Met de Raad ben ik het eens dat
de NVAO een sterke positie heeft als het gaat om de externe
kwaliteitszorg. De NVAO is dé instantie met de kennis en expertise op
het gebied van het beoordelen van de kwaliteit van opleidingen en
instellingen. Ik hecht dan ook aan het behouden van de onafhankelijke
positie van de NVAO als het gaat om het beoordelen van accreditatie en
toets nieuwe opleiding en – in de toekomst – de instellingstoets
kwaliteitszorg. Met het oog op de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen
en mijn verantwoordelijkheid voor het stelsel van hoger onderwijs ben ik
het met de Raad eens dat teveel beleids- en beoordelingsruimte niet
passend is voor de NVAO. In dit licht en in het licht van het advies van
de Raad is de discretionaire ruimte ten aanzien van de nieuwe
bevoegdheden van de NVAO om voorwaarden te verbinden aan een besluit
beperkt. In een algemene maatregel van bestuur wordt geregeld,
bijvoorbeeld bij het onder voorwaarden verlenen van de toets nieuwe
opleiding, wanneer zo’n besluit onder voorwaarden wordt verleend en
welke voorwaarden de NVAO aan een dergelijk besluit kan koppelen. Op
deze manier is er sprake van een regelgebonden beschikking en wordt
recht gedaan aan de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen en mijn
verantwoordelijkheid voor het stelsel van hoger onderwijs.

Hierbij adviseert de Raad, aandacht te besteden aan de vraag of er wel
behoefte is aan artikel 5a.12b gezien de artikelen 6.6 en 6.10. Tevens
zou aandacht besteed moeten worden aan de vraag of artikel 5a.3a wel
geschrapt moet worden aangezien de Inspectie toeziet op het
accreditatieproces. 

Hoewel de artikelen 6.6 en 6.10 van de WHW de mogelijkheid bieden
bekostigde en aangewezen opleidingen hun rechten te ontnemen, voorzien
deze artikelen niet in de behoefte tussentijds te kunnen ingrijpen,
indien (het gebrek aan) kwaliteit daartoe aanleiding geeft, zodanig dat
de opleiding het keurmerk accreditatie niet langer waardig is. De
mogelijkheid tot ingrijpen op grond van de artikelen 6.6 en 6.10 van de
WHW strekt zich immers niet uit tot de mogelijkheid van het laten
vervallen van de accreditatie. Het is van belang dat het gegeven oordeel
over de kwaliteit kan worden ingetrokken, als daar een gegronde reden
voor is. Dit wordt geregeld in artikel 5a.12b. Zoals hierboven ook
gezegd is de NVAO dé instantie met de kennis en expertise op het gebied
van het beoordelen van de kwaliteit van opleidingen en instellingen. De
NVAO is ook de instantie die de besluiten tot verlening van
accreditatie, toets nieuwe opleiding en instellingstoets kwaliteitszorg
neemt. In dat licht acht ik het gerechtvaardigd dat de NVAO aan mij
adviseert of ik van mijn bevoegdheid tot het intrekken van de
accreditatie moet overgaan. Deze bevoegdheid om tot intrekken over te
gaan, ligt echter bij mij, gezien mijn verantwoordelijkheid voor het
stelsel van hoger onderwijs. Wat betreft het toezien van de
Onderwijsinspectie op het accreditatieproces. Het introduceren van de
bevoegdheid van de Onderwijsinspectie om vergaderingen van de NVAO bij
te wonen, is bij de invoering van het accreditatiesysteem als een
tijdelijke voorziening opgenomen. Ik hecht aan een heldere scheiding in
het toezicht en gezien de goede taakverdeling tussen de NVAO en
Onderwijsinspectie acht ik deze bevoegdheid voor de Inspectie niet
langer noodzakelijk.

b. De Raad adviseert de eigen taak van de Onderwijsinspectie
uitdrukkelijker en preciezer te formuleren. De Raad wijst er in dit
verband op dat een aantal onderwerpen in de taak van NVAO en
Onderwijsinspectie elkaar overlappen, waaronder de kwaliteit van het
onderwijs als geheel en de besteding van middelen voor personeel en
materiële voorzieningen. Daarnaast heeft de Onderwijsinspectie ook nog
een taak als toezichthouder van de NVAO. 

In het coalitieakkoord is een nieuwe wijze van toezicht op het onderwijs
aangekondigd, op basis van het uitgangspunt van verdiend vertrouwen. Dit
uitgangspunt is naar aanleiding van de evaluatie van de wet op het
onderwijstoezicht in de afgelopen tijd uitgewerkt in de brief aan de
Tweede Kamer “Beleidsreactie evaluatie WOT en andere ontwikkelingen in
het onderwijstoezicht” (Kamerstukken II 2006/07 30 183, nr.18). Voor
zover het gaat over het hoger onderwijs raken deze ontwikkelingen het
werk van de NVAO. Conclusies zijn getrokken over integratie van
toezichthouders en een andere werkwijze van de inspectie. Voor het hoger
onderwijs is het model gehandhaafd dat zowel de inspectie als de NVAO
een taak hebben. Bovendien is in het hoger onderwijs
‘subsidiariteit’ een belangrijk uitgangspunt voor de vormgeving van
het toezicht. Dat wil zeggen dat de verantwoordelijkheid voor de
kwaliteit van het onderwijs ligt bij het instellingsbestuur, onder
toezicht van de raad van toezicht. De externe kwaliteitszorg van de
opleidingen is belegd bij de NVAO. 

De inspectie heeft in het hoger onderwijs de volgende taken:

het beoordelen en bevorderen van de naleving van de bij of krachtens een
onderwijswet gegeven voorschriften,

het beoordelen en bevorderen van de kwaliteit van het stelsel voor hoger
onderwijs, met inbegrip van het stelsel van accreditatie van de Wet op
het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek,

- 	het beoordelen en bevorderen van de financiële rechtmatigheid door
in ieder geval het verrichten van onderzoek naar de rechtmatige
verkrijging van de bekostiging, naar de controlerapporten van de door
het bevoegd gezag aangewezen accountant, naar de rechtmatigheid van de
bestedingen en naar de rechtmatigheid van het financieel beheer van de
bekostigde instellingen,	

het rapporteren over de ontwikkeling van het onderwijs en over de
uitoefening van de taken door de instellingen, de regionale
expertisecentra en de kenniscentra beroepsonderwijs bedrijfsleven, in
het bijzonder over de kwaliteit daarvan.

Ter uitvoering van deze taken kan de inspectie in incidentele gevallen
onderzoek verrichten op aanwijzing van de minister dan wel uit eigen
beweging onder door de Minister voor te stellen voorwaarden. Dit
onderzoek kan mede de kwaliteit van het onderwijs omvatten. De inspectie
kan dergelijk onderzoek uitvoeren in situaties waarin wordt vermoed dat
de bestaande “checks and balances” in en rondom de instelling tekort
schieten en waarvoor geldt dat het falen van de checks en balances een
zekere uitstraling kan hebben naar het stelselniveau. Bijvoorbeeld als
er sprake is van een zekere ernst en omvang (veel klachten, met een
verschillende achtergrond) of als het gaat om een situatie waarin geen
verbetering optreedt. In dat geval heeft het onderzoek het karakter van
een ultimum remedium. In dergelijke gevallen kan de inspectie in het
kader van de zogenaamde brandweerfunctie uit eigen beweging specifiek
onderzoek verrichten. De inspectie heeft de bevoegdheid om naar
aanleiding van een onderzoek passende interventies te plegen. Een
dergelijk onderzoek naar de kwaliteit van een instelling of opleiding is
alleen aan de orde wanneer het instrumentarium van de NVAO er niet in
voorziet, zodat het toezicht van de inspectie complementair is ten
aanzien van het instrumentarium van het accreditatieorgaan. Dat wil
zeggen dat dergelijk onderzoek van de inspectie naar de kwaliteit van
een instelling of opleiding niet mag interfereren met instrumenten van
het accreditatieorgaan. Het oordeel of al dan niet de basiskwaliteit in
het geding is, is aan de NVAO.

Dit model vergt goede samenwerking tussen NVAO en Inspectie. In het
samenwerkings-protocol van NVAO en Inspectie (Kamerstukken II 2007/08,
30 183 nr.20) is de samenwerking tussen NVAO en inspectie verder
geregeld. Indien de inspectie signalen ontvangt over onvoldoende
kwaliteit van bepaalde opleidingen informeert zij de NVAO; andersom
informeert de NVAO de inspectie indien zij problemen signaleert wat
betreft de naleving van de regelgeving of de financiële rechtmatigheid.
Ook kan onderzoek door Inspectie en NVAO gezamenlijk plaatsvinden met
elk de eigen accenten. De NVAO oefent geen toezicht uit op de besteding
van middelen voor personeel en materiële voorzieningen. Wel beoordeelt
de NVAO in het kader van accreditatie en instellingstoets kwaliteitszorg
ondermeer of personeel en materiële voorzieningen adequaat zijn om de
vereiste onderwijskwaliteit te realiseren. Dit is een specifieke
toetsing ten behoeve van een specifiek en welomschreven doel. Het
toezicht op de zorgvuldige en rechtmatige besteding van middelen door
het instellingsbestuur is de taak van de Inspectie. 

    

De inspectie heeft geen toezichthoudende taak meer ten opzichte van de
NVAO. In dat verband wordt artikel 5a.3a WHW geschrapt. Hierin was
vastgelegd dat de inspectie in de gelegenheid wordt gesteld om de
vergaderingen van het accreditatieorgaan bij te wonen. Gezien de nieuwe
taakverdeling tussen de NVAO en de inspectie is het niet langer
noodzakelijk om de inspectie de bevoegdheid te geven vergaderingen van
de NVAO bij te wonen. In de memorie van toelichting bij de invoering van
accreditatie is aangegeven dat dit toezicht in de aanloopfase wenselijk
is. Bovendien is het van belang dat de twee organisaties – elk met hun
eigen taken en bevoegdheden – eenduidig ten opzichte van elkaar zijn
gepositioneerd. Overigens gebruikt de inspectie al sinds een aantal
jaren deze bevoegdheid tot het bijwonen van de vergaderingen niet. Voor
een goede afstemming zijn andere, meer gelijkwaardige vormen: naast de
genoemde taakverdeling wil ik ook wijzen op het reguliere
toezichtsoverleg waarbij alle betrokken partijen (waar onder ook het
departement) zijn vertegenwoordigd. Daarnaast is van belang dat de NVAO
door het Nederlands-Vlaams verdrag inzake accreditatie een orgaan van
twee landen is geworden. In het verdrag is vastgelegd dat het Comité
van Ministers toezicht uitoefent op de NVAO. In deze situatie acht ik
het niet passend om de Nederlandse minister, c.q de Nederlandse
onderwijsinspectie in de Nederlandse wet de taak te geven om eenzijdig
toezicht uit te oefenen op het accreditatieorgaan met bi-nationale
status. Uiteraard behoudt de inspectie de taak om toezicht uit te
oefenen op het functioneren van het accreditatiebestel in Nederland, als
onderdeel van het Nederlands hoger onderwijsbestel. 

Samengevat, worden in dit wetsvoorstel, respectievelijk in het
wetsvoorstel onderwijstoezicht de eigen rol en taken van NVAO en
inspectie zorgvuldig vormgegeven, zodat er geen sprake is van onnodige
overlap. 

  

c. De Raad adviseert een duidelijke keuze te maken tussen een meer vrije
concurrentie, dan wel een strikte regulering van de VBI’s.

In de huidige situatie geven de hogescholen en universiteiten aan een
VBI de opdracht om een externe beoordeling uit te voeren, op basis
waarvan al dan niet accreditatie wordt verleend. Met het nieuwe
wetsvoorstel wordt deze situatie echter gewijzigd. Niet de VBI’s
zullen de externe beoordeling uitvoeren, maar een onafhankelijke
commissie die door de NVAO wordt samengesteld. De verantwoordelijkheid
voor de commissie van deskundigen ligt bij de instelling, maar de NVAO
waarborgt de onafhankelijkheid en deskundigheid van de commissie. De
instellingen blijven verantwoordelijk voor de kwaliteitsbeoordeling,
zoals vastgelegd in 1.18 van de WHW. In de praktijk kan een instelling
bij de voorbereiding van een accreditatieaanvraag een beroep doen op de
expertise van één van de huidige VBI’s. Omdat de VBI’s geen
wettelijke rol meer hebben bij de accreditatie, is dit geheel ter
beoordeling van elke afzonderlijke instelling. Er is dus geen behoefte
aan regulering van de VBI’s.

6. Rechtsbescherming 

De Raad van State adviseert om het voorstel aan te passen om te zorgen
dat de gedifferentieerde oordelen en eventuele bijzondere kenmerken
onderdeel uitmaken van het accreditatiebesluit zodat artikel 14.1,
tweede lid, van de WHW, hierop van toepassing is.

Dit voorstel is overgenomen. In het wetsvoorstel is expliciet geregeld
dat de gedifferentieerde beoordeling en een eventueel bijzonder kenmerk
onderdeel uitmaken van een accreditatiebesluit. De
rechtsbeschermingsprocedure staat ook hiertegen open. 

7. Andere ambtshalve wijzigingen

Bij de introductie van het accreditatiestelsel in 2002 is geen rekening
gehouden met spreiding. Van de gelegenheid wordt gebruik gemaakt om –
analoog aan het voorgaande – een spreiding van accreditaties van
opleidingen, zowel voor het hoger beroepsonderwijs als voor het
wetenschappelijk onderwijs, voor te stellen teneinde de in de huidige
spreidingsmethode aanwezige stuwmeren in de toekomst te voorkomen.

De geldigheidstermijn van de accreditatie is bij bekostigde instellingen
beperkt; in de macrodoelmatigheidsbepalingen is een 10 maanden-termijn
geregeld. Maar de omissie dat een vergelijkbare termijn niet geldt voor
niet-bekostigde instellingen, wordt in dit wetsvoorstel gelijkgetrokken,
doordat ook de niet-bekostigde opleidingen binnen enkele maanden na
accreditatie dan wel toets nieuwe opleiding zich moeten registreren in
het croho op straffe van verval van de toets nieuwe opleiding.

De NVAO stemt in met de leden van de commissie van deskundigen als ze
onafhankelijk en deskundig zijn. Door deze wijziging blijft de
verantwoordelijkheid voor de commissie van deskundigen dus bij de
instelling, maar waarborgt de NVAO de onafhankelijkheid en deskundigheid
van de leden van de commissie. De instellingen blijven verantwoordelijk
voor de kwaliteitsbeoordeling, zoals vastgelegd in 1.18 van de WHW. 

Ik moge U, mede namens met mijn ambtgenoten van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de
gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Onderwijs, 

Cultuur en Wetenschap,

dr. Ronald H.A. Plasterk

 PAGE    

		  PAGE  2 

	MINISTERIE VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Nr.	WJZ/ 159939 (4851)



	(Hoofd) Afdeling



DIRECTIE WETGEVING EN JURIDISCHE ZAKEN





Nader rapport inzake het voorstel van wet tot wijziging van de Wet op
het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek in verband met
aanpassing van het accreditatiestelsel

Den Haag, 5 november 2009



AAN DE KONINGIN



OCW 10938