Preview document (🔗 origineel)

---

  DOCPROPERTY  kDatum  \* MERGEFORMAT  Datum  	30 november 2009 
DOCPROPERTY  iDatum  \@ "d MMMM yyyy"  

 

  DOCPROPERTY  kOnderwerp  \* MERGEFORMAT  Betreft 	  DOCPROPERTY 
iOnderwerp  \* MERGEFORMAT  Nader rapport inzake het voorstel van wet
tot wijziging van de Algemene Ouderdomswet, de Wet inkomstenbelasting
2001 en de Wet op de loonbelasting 1964 in verband met de verhoging van
de leeftijd waarop recht op ouderdomspensioen ontstaat 



Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 31 oktober
2009,  nr. 09.003065, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn
advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan ons te
doen toekomen.

Dit advies, gedateerd 18 november 2009, nr. W12.09.0441/III, bieden wij
U hierbij aan. 

De Raad van State geeft aan zich al in eerdere adviezen voor verhoging
van de AOW-leeftijd naar 67 jaar te hebben uitgesproken. De Raad ziet
geen reden om thans terug te komen op dat pleidooi. De Raad
onderschrijft daarom zowel de voorgestelde verhoging van de AOW-leeftijd
als ook de analyse waarop deze berust. 

Naar aanleiding van het wetsvoorstel maakt de Raad een aantal
opmerkingen, onder andere over het karakter van de AOW, de hoofddoelen
van het voorstel, het voorgestelde tijdpad voor de invoering van het
voorstel, de aangekondigde voornemens voor het flankerend beleid en de
doorwerking van de voorgestelde verhoging van de AOW-leeftijd in de
arrangementen voor de pensioenopbouw in de tweede en derde pijler. De
Raad is van oordeel dat het voorstel in verband hiermee deels nader
dient te worden overwogen. 

Het advies van de Raad van State geeft aanleiding tot de hiernavolgende
opmerkingen.

1. Onderbouwing van de verhoging van de AOW-leeftijd 

De Raad adviseert een nadere onderbouwing te geven van de noodzaak van
de voorgestelde aanpassing van de AOW in het licht van het
houdbaarheidstekort en de verwachte ontwikkelingen op de arbeidsmarkt.

Houdbaarheidstekort

De overheidsfinanciën zijn houdbaar als de bestaande
overheidsvoorzieningen kunnen meegroeien met de welvaart zonder dat de
belastingen in de toekomst moeten worden verhoogd of dat de
overheidsschuld zich uiteindelijk explosief ontwikkelt. Bij de
houdbaarheidsberekeningen worden alle plussen en minnen van de
overheidsfinanciën in de toekomst meegenomen, zoals zorgkosten,
belastinginkomsten en aardgasbaten.

Momenteel is er sprake van een houdbaarheidstekort. Dat betekent dus dat
de bestaande overheidsvoorzieningen niet gehandhaafd kunnen worden
zonder belastingverhoging of steeds verder toenemende overheidsschuld.
De laatste berekening van het Centraal Plan Bureau (CPB) dateert uit
2007 en kwam uit op 2,2% BBP. Hierbij is dus nog geen rekening gehouden
met de huidige financiële en economische crisis. Deze heeft het
houdbaarheidstekort aanmerkelijk vergroot. Het CPB zal in de loop van
2010, bij de publicatie van de nieuwe vergrijzingsstudie “Ageing in
the Netherlands”, komen met een geactualiseerde raming van het
houdbaarheidstekort. Deze gegevens zijn derhalve nog niet beschikbaar.
Duidelijk is al wel dat dit tekort sinds de vorige raming in 2007 fors
is toegenomen. Zo schat bijvoorbeeld het IMF, weliswaar op basis van een
iets andere methodiek, het huidige Nederlandse houdbaarheidstekort in op
8% BBP. 

Ontwikkeling van de levensverwachting 

De levensverwachting van een 65-jarige stijgt momenteel met ongeveer een
maand per jaar. Volgens de actuele prognose van CBS zet die stijging
door in de toekomst, zij het in een afvlakkend tempo. Tussen 2010 en
2040 stijgt de levensverwachting van een 65-jarige naar verwachting met
ruim 2 jaar. Zo bezien zal de periode dat een 65-jarige van zijn AOW kan
genieten in 2040 bij een AOW-leeftijd van 67 jaar even lang zijn als nu
bij een AOW-leeftijd van 65 jaar. 

Als de levensverwachting in de verre toekomst steeds verder blijft
stijgen, ligt  een verdere aanpassing van de AOW-leeftijd in de rede. Op
dit moment is het voor zo’n conclusie echter nog te vroeg. In de
eerste plaats omdat prognoses op zo’n lange termijn zeer onzeker zijn.
Maar ook omdat het essentieel is dat, net als in de afgelopen decennia
gebeurd is, de gezonde levensverwachting in voldoende mate meestijgt met
de levensverwachting. Welke ontwikkeling van de gezonde
levensverwachting in de toekomst verwacht mag worden, is op dit moment
nog onvoldoende duidelijk.

Verwachte ontwikkelingen op de arbeidsmarkt 

De betaalbaarheid van dit stelsel op lange termijn komt geleidelijk
steeds meer onder druk te staan door maatschappelijke ontwikkelingen
zoals vergrijzing en ontgroening. De gevolgen van de huidige crisis voor
de economie en de overheidsfinanciën brengen deze ontwikkelingen in een
stroomversnelling. In de komende jaren versterken de demografische
gevolgen van de naoorlogse geboortegolf en de forse daling van de
bevolkingsgroei sinds het eind van de jaren zestig elkaar. Onder invloed
van ontgroening zal de beroepsbevolking vanaf 2010 kleiner worden,
terwijl het aantal 65-plussers naar verhouding snel toeneemt. Dit zal
leiden tot tekorten aan arbeidskrachten in cruciale sectoren van de
economie zoals onderwijs en zorg. Het CPB verwacht dat de
beroepsbevolking tussen 2010 en 2040 met 400.000 personen krimpt. Daarin
is al inbegrepen een verwachte stijging van de arbeidsparticipatie van
vrouwen en ouderen. De bevolking tussen de 20 en 65 jaar krimpt met
900.000 personen. 

Tegenover één AOW-gerechtigde staan nu nog 4 mensen die werken, straks
nog maar 2. Dat betekent dus dat de grijze druk – de verhouding tussen
65-plussers en de potentiële beroepsbevolking – oploopt tot bijna
50%. Dit is drie keer zo hoog als in de tijd dat de AOW werd ingevoerd.

Conform het advies van de Raad is de memorie van toelichting op
bovenstaande punten verduidelijkt. 

2. Verdere fiscalisering? 

Naar aanleiding van de overwegingen van de Raad rond de wenselijkheid
van een verdergaande fiscalisering van de financiering van de AOW merkt
het kabinet op dat de effecten van verdergaande fiscalisering niet
overschat moeten worden.

Sinds eind jaren ’90 is de AOW-premie gemaximeerd op 17,9%. De
AOW-lasten worden naast deze gemaximeerde premie uit belastingen
betaald. Het aandeel van de AOW-lasten dat uit belastingen wordt
betaald, neemt daarom snel toe tot bijna twee derde van het totaal in
2040. Het huidige kabinet heeft bovendien besloten tot beperking van de
indexering van de tweede belastingschijf. Het aandeel van de AOW-lasten
dat in 2040 uit belastingen wordt betaald zal daardoor hoger uitkomen. 

Een nog verdere versnelling van de fiscalisering zal nog maar een
beperkte aanvullende bijdrage aan de houdbaarheid leveren. Deze moet
worden afgewogen tegen een aantal nadelen die het kabinet zwaar vindt
wegen. In de eerste plaats de negatieve en ingrijpende inkomenseffecten
voor ouderen die dit met zich mee zal brengen. Het kabinet kiest hier
niet voor, ook omdat het voor 65-plussers zeer moeilijk is om deze
ingrijpende inkomenseffecten ongedaan te maken. In de tweede plaats
heeft fiscalisering een negatief effect op de arbeidsparticipatie, omdat
fiscalisering uitgesteld loon zwaarder belast en daarmee de prikkel om
te werken verkleint. En in de derde plaats betekent verdergaande of
volledige fiscalisering ook dat het verzekeringskarakter van de AOW
steeds meer naar de achtergrond schuift.

3. Tijdpad van invoering van de voorgestelde verhoging 

a. Houdbaarheidstekort 

Anders dan de Raad meent het kabinet dat het gekozen tijdpad van
invoering recht doet aan de urgentie van het aanpakken van de
houdbaarheidsproblematiek 

Verhoging van de AOW-leeftijd in twee stappen van één jaar in 2020 en
2025 en het inperken van de fiscale ruimte voor aanvullende pensioenen
in één stap per 2020, verkleint het houdbaarheidstekort met 0,7% van
het BBP. 

Snellere invoering zou relatief slechts beperkte houdbaarheidseffecten
hebben. Het houdbaarheidstekort ziet op alle toekomstige jaren, van 2010
tot (in theorie) het oneindige. Hierbij wordt gerekend met een
discontovoet waardoor vroegere jaren zwaarder meetellen. Dat betekent
dat een keuze voor een eerder of later tijdspad voor invoering van de
verhoging van de AOW-leeftijd wel een effect op de houdbaarheidswinst
heeft, maar dat dit effect beperkt is. De extra houdbaarheidswinst van
directe en volledige verhoging naar 67 per 2011 bedraagt 0,1% BBP. In
eerdere doorrekeningen van het CPB (zoals de CPB-notitie van 19 juni
2009 aan de SER) is ook expliciet aangegeven dat verhoging van de
AOW-leeftijd naar 67 jaar een houdbaarheidseffect van 0,7% BBP heeft bij
vertraagde invoering en van 0,8% BBP bij onmiddellijke invoering. 

De memorie van toelichting is op dit punt verduidelijkt. 

b. Arbeidsparticipatie

Met de Raad onderkent het kabinet dat langer doorwerken niet van de ene
op de andere dag gerealiseerd kan worden. De arbeidsmarktpositie van
ouderen blijft aandacht vragen. De studie van het CPB Rethinking
Retirement laat zien dat de arbeidsmarktpositie van ouderen die een
nieuwe baan zoeken op dit moment slecht is. Ook de commissie
Arbeidsparticipatie wees hierop. 

Van het afschrijven van het cohort werknemers geboren vóór 1 januari
1955 is geenszins sprake. 

De overgangstermijn tot 2020 schept de ruimte om de arbeidsmarktsituatie
van oudere werknemers te verbeteren. Het kabinet heeft al verschillende
maatregelen ingezet gericht op verbeteren van de arbeidsparticipatie van
ouderen. Het gaat hierbij onder meer om de premiekortingen voor
werkgevers om oudere werknemers in dienst te nemen of te houden en de
doorwerkbonus voor werknemers. Naast de doorwerkbonus is er ook de al
langer bestaande arbeidskorting voor werknemers van 57 jaar en ouder.
Daarnaast werkt het kabinet aan een notitie, die op korte termijn aan de
Tweede Kamer zal worden gezonden. Hierin zal het kabinet verschillende
maatregelen presenteren die gericht zijn op het verbeteren van de
arbeidsparticipatie en de arbeidsmarktsituatie van ouderen.

Daarnaast is duurzame inzetbaarheid van oudere werknemers onderdeel van
de aanpak van het kabinet in de aanloop naar de AOW-leeftijdsverhoging.
Werkgevers en werknemers hebben gedurende de periode tot 2020 de tijd en
de plicht om een duurzaam inzetbaarheidsbeleid te voeren. Deze plicht
komt zowel bij werkgevers als werknemers te liggen. Het gaat daarbij
niet alleen om goede arbeidsomstandigheden, maar ook om tijdige om- en
bijscholing. De inzet op duurzame inzetbaarheid, waaronder her- en
bijscholing, is een generieke en gezamenlijke verplichting voor
werkgevers en werknemers. Ook zij, die geboren zijn vóór 1 januari
1955, profiteren van die inzet. 

c. Intergenerationele solidariteit

De Raad acht het van belang te komen tot een evenwichtige verdeling
tussen de generaties waar het gaat om de lasten die uit dit wetsvoorstel
voortvloeien. 

Ook het kabinet acht een evenwichtige verdeling van de lasten tussen
generaties van belang. Het kabinet is daarop ook aanspreekbaar. Het
kabinet is van mening dat de verhoging van de AOW-leeftijd niet
geïsoleerd bezien moet worden, maar in de context van het bredere,
evenwichtige kabinetsbeleid dat is gevoerd en nog gevoerd zal worden. 

d. Een alternatief tijdpad 

Naar aanleiding van het advies van de Raad de voorgestelde aanpak van de
invoering nader te overwegen, is de keuze voor het voorgestelde
invoeringspad in de memorie van toelichting verduidelijkt. Aangegeven is
dat het kabinet de verhoging van de AOW-leeftijd zorgvuldig wil
doorvoeren met oog voor de menselijke maat. Daar is ook ruimte voor,
omdat snellere invoering slechts beperkte houdbaarheidseffecten zal
hebben. Van personen die thans vlak voor het pensioen staan kan niet
worden verwacht dat zij plotseling twee jaar langer moeten werken. Ze
hebben zich niet daarop kunnen voorbereiden, en dat geldt des te meer
voor mensen met zware beroepen. 

Werkgevers moeten hun personeelsbeleid kunnen aanpassen. De
overgangsperiode biedt daarnaast werkgevers en werknemers de gelegenheid
een duurzaam inzetbaarheidsbeleid vorm te geven.

Verder wijst de memorie van toelichting erop dat als de AOW-leeftijd
wordt gewijzigd, dan ook de sociale zekerheid, de fiscaliteit en andere
wet- en regelgeving daarop zal moeten worden aangepast. De wijze waarop
deze leeftijdsgrens wordt verhoogd heeft grote impact op de
uitvoeringspraktijk. Verhoging van de AOW-leeftijd in kleine
geleidelijke stapjes zal leiden tot hoge uitvoeringskosten omdat voor
elk leeftijdscohort een andere AOW-leeftijdsgrens en dus een andere
uitvoeringspraktijk zal ontstaan. Voorts is van belang wat de effecten
van het invoeringspad voor burgers en bedrijven zijn. Voor burgers en
bedrijven zal een geleidelijk invoering minder transparant zijn. Niet
onderschat moet worden dat deze complexiteit zal leiden tot een toename
van geschillen en processen in de sociale zekerheid (en bijbehorende
uitvoeringslast).

De pensioenrichtleeftijd in de aanvullende pensioenen wordt net als de
AOW-leeftijd verhoogd naar 67 jaar. Iedere aanpassing van het fiscale
kader introduceert een extra overgangsregeling.  Als de
invoeringstermijn een maand per jaar zou bedragen, zou dat neerkomen op
24 overgangsregelingen. Dit leidt tot hoge uitvoeringslasten. Om die
reden heeft het kabinet ervoor gekozen om de pensioenrichtleeftijd in de
aanvullende pensioenen in één keer te verhogen naar 67 jaar.

4. Arbeidsparticipatie ouderen: flankerende maatregelen 

a. Aangekondigde voornemens 

De Raad memoreert in zijn advies de flankerende maatregelen zoals die in
de Memorie van Toelichting worden beschreven. De Raad geeft daarbij aan
dat het hier de aankondiging van voornemens betreft, waarvan de
uitwerking in wetsvoorstellen (en beleid) nog moet plaatsvinden. De Raad
geeft daarom aan ten principale op deze voornemens in te kunnen gaan
indien deze als voorstellen van wet aan hem voor advies zullen zijn
voorgelegd. 

Evenals de Raad, onderschrijft het kabinet het karakter van de AOW als
volksverzekering. Het kabinet zal het advies van de Raad daarom meenemen
bij de voorbereiding van het wetsvoorstel flankerende maatregelen
verhoging AOW. Hierbij zal het kabinet ook de aangenomen motie Rutte
c.s. (Kamerstukken II, 

32 163, nr. 7) betrekken. Deze motie verzoekt de regering, bij de
wijzigingsvoorstellen met betrekking tot de AOW-leeftijd, werknemers en
zelfstandigen gelijkwaardig te behandelen.

b. Aanpassing van het stelsel van de AOW

Het kabinet heeft kennisgenomen van het advies van de Raad met
betrekking tot het aangekondigde voornemen tot flexibilisering van de
AOW onder de zogenoemde spilleeftijd. De Raad adviseert het
aangekondigde voornemen tot flexibilisering niet te koppelen aan het
arbeidsverleden, omdat dit de zuiverheid van het stelsel van de AOW zou
aantasten en afbreuk doet aan de eenvoud van de uitvoering ervan. 

Het voornemen tot flexibilisering van de AOW is een onderdeel van de
afspraken van het kabinet. Tijdens het debat op 12 november 2009 over de
toekomst van de AOW, is aan de Tweede Kamer toegezegd dat de
kabinetsvoorstellen ten aanzien van het flankerend beleid als
voorontwerp van wet zullen worden gepubliceerd. Het kabinet zal in de
uitwerking van deze voorstellen het advies van de Raad betrekken.   

c. Verplichtingen voor werkgevers 

Het kabinet zal het advies van de Raad over de voornemens met betrekking
tot invoering van een duurzaam inzetbaarheidsbeleid en maatregelen met
betrekking tot zware beroepen betrekken bij het opstellen en vormgeven
van het wetsvoorstel flankerende maatregelen verhoging AOW-leeftijd. 

5. Aanvullende pensioenregelingen

a.  Naar langere opbouw

Het kabinet stelt vast dat ook de Raad van oordeel is dat aanpassing van
de fiscale ruimte voor aanvullende pensioenen in de rede ligt. Wel wijst
de Raad erop dat de verhoging van de AOW-leeftijd ook doorwerkt in
andere fiscale regelingen. Het kabinet is zich daarvan bewust, maar is
voornemens deze maatregelen eerst in de komende Aanpassingswet verhoging
AOW-leeftijd mee te nemen. 

De Raad wijst er terecht op dat pensioenfondsen ook nu al geconfronteerd
worden met de problematiek van de lage dekkingsgraad en de trendmatig
stijgende levensverwachting. Door de bedoelde vrijval van middelen
ontstaat er extra ruimte om meer dan nu aan deze problematiek bij te
dragen. In dit verband merkt het kabinet op dat het bestuur te allen
tijde ertoe is gehouden om te beoordelen of aan de eis van evenwichtige
lastenverdeling wordt voldaan. 

Het pensioenfondsbestuur is verantwoordelijk voor het opstellen van een
pensioenreglement, dat in overeenstemming is met de afspraken tussen
sociale partners. De voorgestelde aanpassing van het Witteveenkader doet
aan die autonomie niets af. De memorie van toelichting is conform het
advies van de Raad op dit punt verduidelijkt. 

b. Anticiperen 

De Raad constateert terecht dat het – op verzoek van de sociale
partners – eventueel al eerder dan het jaar 2020 in werking laten
treden van het aangepaste Witteveenkader ertoe zou kunnen leiden dat
voor wie voor degenen die vóór 2020 65 jaar worden niet altijd een
volledig gefacilieerd pensioen kan worden opgebouwd. Het kabinet wijst
er echter op dat het cumulatieve verschil als gevolg van vervroegde
verlaging van de maximale opbouwpercentages over een korte periode
relatief zeer gering is in verhouding tot de reeds opgebouwde rechten.
Overigens behoren betrokkenen tot een generatie die in veel gevallen een
ruimer ouderdomspensioen hebben opgebouwd als gevolg van een ruimer
fiscaal kader voor aanvullende pensioenen in het verleden. 

De memorie van toelichting is aangepast in die zin dat aangegeven is dat
de eventuele vervroeging van de verlaging van de opbouwpercentages
weliswaar ook mensen zal raken die voor 2020 65 jaar worden, maar dat
het effect in verhouding tot het totaal opgebouwde pensioen gering is. 

De Raad wijst er verder terecht op dat bij een eventueel eerder
ingangstijdstip voor de aanpassing van het Witteveenkader aandacht
geschonken zou moeten worden aan het eerder in werking laten treden van
wijzigingen in andere regelingen, met name die in de derde pijler. Het
wetsvoorstel is op dit punt aangepast in die zin dat een – op verzoek
van sociale partners aan te brengen – aanpassing van het
Witteveenkader vóór 2020 tegelijkertijd ook zal worden doorgevoerd
voor de premieruimte in de derde pijler.

6. Overige aanpassingen 

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om in het wetsvoorstel nog een
aantal ondergeschikte aanpassingen van juridisch-technische aard aan te
brengen, de overgangsbepalingen alsnog van een korte toelichting te
voorzien en enkele redactionele wijzigingen in de memorie van
toelichting door te voeren. 

Wij mogen U, mede namens de Staatssecretaris van Financiën, verzoeken
het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te
zenden.

De Minister van Sociale Zaken		De Staatssecretaris van Sociale Zaken

en Werkgelegenheid,			en Werkgelegenheid,

J.P.H. Donner				J. Klijnsma

 Handelingen 2009-2010, nr. PM Tweede Kamer, pag. PM

 PAGE   7 

		  DOCPROPERTY  kPagina  \* MERGEFORMAT  Pagina    PAGE   \*
MERGEFORMAT  2    DOCPROPERTY  kPaginaVan  \* MERGEFORMAT  van   
NUMPAGES   \* MERGEFORMAT  7 

Aan de Koningin		  DOCPROPERTY  kPagina  \* MERGEFORMAT  Pagina    PAGE 
 \* MERGEFORMAT  1    DOCPROPERTY  kPaginaVan  \* MERGEFORMAT  van   
NUMPAGES   \* MERGEFORMAT  7 

Ministerie van Sociale Zaken

en Werkgelegenheid

Postbus 90801

2509 LV  Den Haag

Anna van Hannoverstraat 4

T	070 333 44 44

F	070 333 40 33

www.szw.nl

  DOCPROPERTY  kOnsKenmerk  \* MERGEFORMAT  Onze referentie 

  DOCPROPERTY  iOnskenmerk  \* MERGEFORMAT  IVV/00G/09/26532 

  IF   DOCPROPERTY  i2eGeledingTxt  \* MERGEFORMAT    = "" ""  
DOCPROPERTY  i2eGeledingTxt  \* MERGEFORMAT  i2eGeledingTxt       IF  
DOCPROPERTY  i2eGeledingTxt  \* MERGEFORMAT    = "" "" "

"     IF   DOCPROPERTY  i3eGeledingTxt  \* MERGEFORMAT    = "" ""  
DOCPROPERTY  i3eGeledingTxt  \* MERGEFORMAT  i3eGeledingtxt     

  DOCPROPERTY  kDatum  \* MERGEFORMAT  Datum 

  DOCPROPERTY  iDatum  \@ "d MMMM yyyy"  

 

  DOCPROPERTY  kOnsKenmerk  \* MERGEFORMAT  Onze referentie 

  DOCPROPERTY  iOnskenmerk  \* MERGEFORMAT  IVV/00G/09/26532