Preview document (🔗 origineel)

---

														

’s-Gravenhage, 30 november 2009

BJZ2009063495

Directie Bestuurlijke en Juridische Zaken

Nader rapport inzake het voorstel tot wijziging van de Wet milieubeheer
in verband met de invoering van geluidproductieplafonds en de
overheveling van hoofdstuk IX van de Wet geluidhinder naar de Wet
milieubeheer (modernisering instrumentarium geluidbeleid,
geluidproductieplafonds)

                 	Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet
van 22 april  

2008, nr. 08.001201, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn
advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te
doen toekomen.

Dit advies, gedateerd 18 juli 2008, nr. W08.08.0135/IV, bied ik U
hierbij aan.

De Raad van State maakt naar aanleiding van het wetsvoorstel een aantal
opmerkingen met betrekking tot onder meer de beoogde werking van het
wetsvoorstel, gezamenlijke besluitvorming door de minister van
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) en de
minister van Verkeer en Waterstaat (VenW), het niveau van regulering, de
inrichting van het toezicht en de geluidproductieplafonds voor bestaande
wegen. Hij is van oordeel dat het voorstel in verband daarmee nader
dient te worden overwogen.

Hieronder ga ik in op het advies van de Raad van State.

Vooropmerking

Het bij de Raad van State aanhangig gemaakte wetsvoorstel voorzag in een
nieuw hoofdstuk 8A van de Wet milieubeheer. Van de gelegenheid is
gebruik gemaakt om het hoofdstuk Geluid elders in de Wet milieubeheer te
positioneren, namelijk als hoofdstuk 11. 

De huidige artikelen 11.1, 11.2 en 11.3 zullen in de Invoeringswet bij
het onderhavige wetsvoorstel worden verplaatst naar een ander hoofdstuk
binnen de Wet milieubeheer. In dit nader rapport worden naast elkaar de
oude en de nieuwe nummering gebruikt.

1. De beoogde werking van het wetsvoorstel

Allereerst gaat de Raad in algemene zin in op de aanleiding en het doel
van het wetsvoorstel. Het wetsvoorstel lijkt, aldus de Raad, vooral
tegemoet te komen aan de infrastructurele belangen, zodat de vraag rijst
of het voorstel niet te weinig is ingericht als een bestendig
normenkader dat rechtszekerheid biedt voor burgers. De Raad benoemt een
drietal elementen waardoor de werking van de wet als waarborg naar de
achtergrond zou worden gedrukt. Op deze elementen wordt hieronder in de
paragrafen 2 tot en met 4 nader ingegaan. Voorafgaand merk ik in
algemene zin hierover op dat bij de opstelling van het wetsvoorstel
beoogd is aan beide belangen – gebruik van de infrastructuur, alsmede
uitvoering van infrastructurele werkzaamheden, versus bescherming van
omwonenden tegen geluidhinder – recht te doen. Primaire aanleiding
voor het wetsvoorstel is immers om een halt toe te roepen aan de door de
huidige Wet geluidhinder niet, althans onvoldoende, te begrenzen groei
van geluid afkomstig van weg- en railverkeer (§ 2.1 MvT). Bij het
aanbrengen van een rem op de geluidproductie is wel getracht de
geluidproductie niet zodanig te normeren en reguleren, dat dit
belemmerend zou werken voor het maatschappelijk geaccepteerde, zelfs
gewenste, gebruik van rijkswegen en spoorwegen. Gepoogd is om die balans
te vinden: een bruikbare wet voor de beheerder van weg en spoorweg, die
tegelijk een beschermend plafond biedt aan de omwonenden van de
betrokken wegen en spoorwegen. Naar aanleiding van de vraag naar de
balans in het wetsvoorstel, heb ik in het kader van dit nader rapport
een en ander nog eens overwogen, zoals hieronder wordt toegelicht.

2. Gezamenlijke besluitvorming door de ministers van VROM en VenW

De Raad plaatst bij de toedeling van bevoegdheden een kritische
kanttekening en acht de in het wetsvoorstel gemaakte keuze voor
gezamenlijke besluitvorming door de ministers van VenW en VROM
onvoldoende gemotiveerd.

Naar aanleiding hiervan is het aantal gezamenlijke bevoegdheden
teruggebracht door elke bevoegdheid zoveel mogelijk te beleggen bij
één minister. Waar het normstelling en besluitvorming in afwijking van
bij of krachtens dit wetsvoorstel gegeven normstelling of kaders
betreft, is deze bevoegdheid in het algemeen neergelegd bij de minister
van VROM. Dit betreft bijvoorbeeld het verlenen van een ontheffing of
het bepalen van een termijn voor het treffen van geluidwerende
maatregelen. Daar waar het meer de uitvoering van de regelgeving
betreft, waarvoor in dit wetsvoorstel duidelijke kaders zijn gesteld, is
de bevoegdheid neergelegd bij de minister van VenW. Een enkele (mede uit
financieel oogpunt) zwaarwegende bevoegdheid is uitdrukkelijk als
gezamenlijke bevoegdheid gehandhaafd: dit betreft met name het
zogenaamde ‘overschrijdingsbesluit’ (afdeling 11.3.5), het toekennen
van een schadevergoeding en het vijfjaarlijks evalueren van de eisen
voor de akoestische kwaliteit en het vijfjaarlijks opstellen van
actieplannen. De (nieuwe) bevoegdheidsverdeling is overzichtelijk in een
tabel weergegeven als bijlage 5 bij de memorie van toelichting.

Voorts is een aantal regelgevende bevoegdheden neergelegd op
amvb-niveau, zodat in elk geval beide betrokken ministers bij de
totstandkoming daarvan betrokken zijn.

Op deze wijze is de uitoefening door de minister van VenW van de taak
van wegbeheerder voor wat betreft de geluidregelgeving ingekaderd en
genormeerd. Binnen dat kader kan bij hem als bevoegd gezag
besluitvorming over het vaststellen en wijzigen van
geluidproductieplafonds worden belegd. Besluiten die dit kader van
dagelijks beheer te buiten gaan, zullen dus ofwel door de minister van
VROM in overleg met de minister van VenW, ofwel door de minister van
VROM alleen worden genomen. Omdat veel van de te nemen besluiten ook
binnen het kader van de Tracéwet zullen vallen, is aansluiting gezocht
bij de taakverdeling zoals neergelegd in (artikel 11 van) de Tracéwet.

De desbetreffende paragraaf in de memorie van toelichting (§ 3.6
Toedeling van taken en bevoegdheden) is naar aanleiding van deze
heroverweging aangepast en verduidelijkt.

3. Niveau van regulering

De Raad adviseert de in het wetsvoorstel opgenomen regeling voor
delegatie van regelgevende bevoegdheid aan te passen door voor een
aantal concreet benoemde delegatiebepalingen de normen, of tenminste de
kern daarvan, op het niveau van de wet vast te leggen. De door de Raad
indicatief genoemde bepalingen worden hieronder apart besproken.

Artikel (8A.1) 11.1

De Raad wijst allereerst op de in artikel 11.1 opgenomen begripsbepaling
voor ‘geluidbeperkende maatregelen’, waarvan de reikwijdte bij
ministeriële regeling wordt bepaald. Een geluidbeperkende maatregel is
aldus dit artikel een bij ministeriële regeling aangewezen maatregel
die de geluidproductie vanwege een weg of spoorweg beperkt, met
uitzondering van een maatregel inzake het gebruik van een weg of
spoorweg (de woorden “of geluidoverdracht” die volgden op “de
geluidproductie”, zijn geschrapt, omdat geluidoverdracht al ligt
besloten in het begrip geluidproductie).

Anders dan de Raad ben ik van mening dat in dit geval de kern van de
aanwijzing voldoende duidelijk in het wetsvoorstel zelf is neergelegd:
de begripsbepaling sluit (het mogelijke misverstand) uit dat onder
‘geluidbeperkende maatregelen’ ook verkeersmaatregelen vallen, zoals
een beperking van de maximumsnelheid, waarvan (immers) ook een
geluidbeperkend effect naar de directe omgeving van de weg uitgaat.
Gekozen is voor het werken met een aanwijzing in een ministeriële
regeling gezien de systematiek van het wetsvoorstel. Voorts wordt het
begrip nog nader geconcretiseerd door de concrete aanwijzing. Aangewezen
zullen worden maatregelen die gangbaar en goed toepasbaar zijn, met
andere woorden maatregelen die kunnen worden aangemerkt als ‘best
beschikbare technieken’. Door die concrete aanwijzing wordt bereikt
dat bij de toepassing van meerdere artikelen geen rekening hoeft te
worden gehouden met andere, minder gangbare geluidbeperkende
maatregelen, die ofwel te kostbaar zijn (bijvoorbeeld ondertunneling of
overkapping van een weg of spoorweg) ofwel zichzelf nog niet in de
praktijk hebben bewezen (bijvoorbeeld een nieuw type asfalt, waarvan de
verkeersveiligheid nog nader dient te worden onderzocht). Deze beperking
tot concreet benoemde maatregelen is dus binnen het systeem van de wet
essentieel, aangezien bij de toepassing van meerdere artikelen
uitdrukkelijk alleen deze ‘best beschikbare technieken’ in
aanmerking (behoeven te) komen (met name bij de artikelen 11.29, 11.30,
11.35, 11.47, 11.48, 11.49 en 11.50). Waar met andere (dus ingrijpender,
duurdere) geluidbeperkende maatregelen rekening dient te worden
gehouden, is dit uitdrukkelijk bepaald, zoals in artikel 11.50, waar in
het eerste lid, onder b, gesproken wordt van ‘andere maatregelen tot
verlaging van de geluidsbelasting dan geluidbeperkende maatregelen’ en
onder c van ‘geluidbeperkende maatregelen die financieel niet
doelmatig zijn’.

Gelet op deze voor het wetsvoorstel essentiële systematiek wordt het
advies van de Raad op dit punt niet gevolgd. De aanwijzing van ‘best
beschikbare technieken’ bij ministeriële regeling biedt de
mogelijkheid snel in te spelen op nieuwe technieken en mogelijkheden.

Artikel (8A.3) 11.3

De eisen met betrekking tot de ‘akoestische kwaliteit’, waaraan
Rijkswegen en hoofdspoorwegen dienen te voldoen, zullen bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur worden vastgelegd. De eisen voor
‘akoestische kwaliteit’ betreffen standaard-(bron)maatregelen
(‘best beschikbare technieken’), die bij de aanleg of vervanging van
een Rijksweg of hoofdspoorweg dienen te worden toegepast om onnodige
geluidhinder te vermijden (bijvoorbeeld ZOAB als wegdek).

Artikel (8A.18) 11.18, eerste lid, jo. artikel (8A.17) 11.17

In antwoord op het advies van de Raad is in het eerste lid van artikel
11.17 bepaald dat de geluidproductieplafonds zullen gelden voor de wegen
in beheer van het rijk en de hoofdspoorwegen en voor aan te leggen
nieuwe rijksweg(gedeelt)en en hoofdspoorwegen. De reikwijdte van het
wetsvoorstel wordt daarmee in de eerste plaats geregeld in het
wetsvoorstel zelf, en niet meer via de geluidplafondkaart. Beoogd is de
plafondsystematiek een landsdekkende werking te geven voor rijkswegen en
hoofdspoorwegen. Wel kan er, zoals beschreven in de memorie van
toelichting, in uitzonderingsgevallen sprake zijn van bijzondere
omstandigheden die een afwijking van deze hoofdlijn rechtvaardigen. Om
die reden is ervoor gekozen de precieze aanduiding en begrenzing van de
infrastructuur waarvoor de geluidproductieplafonds zullen gelden, vast
te leggen op de geluidplafondkaart. Hiermee wordt een heldere afbakening
gerealiseerd, met name ook voor wat betreft de
verantwoordelijkheidsverdeling tussen rijk en andere overheden. Voor
infrastructuur die niet is aangegeven op de geluidplafondkaart blijft
immers vooralsnog het huidige regiem van de Wet geluidhinder gelden.

Aangezien de kaart regelmatig gewijzigd zal dienen te worden om het in
gebruik zijnde (spoor)wegennet te kunnen bijhouden, is ervoor gekozen
deze kaart vast te stellen bij ministeriële regeling. Concreet betekent
dit dat de kaart en de wijzigingen daarop zullen worden gepubliceerd in
de Staatscourant. Bovendien regelt artikel 11.18, tweede lid, dat de
kaart elektronisch, dat wil zeggen via een toegankelijk websiteformat,
te raadplegen is. Elke gemeente of burger kan deze kaart dus raadplegen
en informeren bij de minister van VROM om welke reden een weg of
spoorweg niet onder de plafondsystematiek is gebracht.

Gelet op deze systematiek – een nieuw, landsdekkend, verplichtend
regiem met hooguit enkele uitzonderingen – acht ik de keuze voor
vaststelling van de geluidplafondkaart bij ministeriële regeling
adequaat. Het vaststellen van de kaart is dus meer een uitvoerende
bevoegdheid – inzichtelijk maken voor welke wegen en spoorwegen
geluidproductieplafonds zijn vastgesteld – dan een normerende
bevoegdheid – bepalen voor welke wegen en spoorwegen dit nieuwe regiem
gaat gelden.

De tekst van artikel 11.17 is naar aanleiding van deze kanttekening van
de Raad aangepast, waarmee de indruk wordt vermeden dat sprake zou zijn
van een open (en dus te ruime) delegatiegrondslag. Met andere woorden:
conform het advies van de Raad is de reikwijdte van titel 11.3 op het
niveau van de wet vastgelegd: deze titel betreft (vooralsnog) de
Rijkswegen en hoofdspoorwegen.

Artikel (8A.29) 11.29

De invulling van het criterium ‘financieel niet doelmatig’ bij
ministeriële regeling is ontleend aan de huidige Wet geluidhinder
(artikel 87b, vijfde lid). De uitvoeringspraktijk gebruikt bepaalde
criteria om de afweging tussen kosten en doelmatigheid in redelijkheid
te kunnen maken. De bij artikel 87b, vijfde lid, van de Wet geluidhinder
mogelijk gemaakte ministeriële regeling, is evenwel tot dusverre niet
vastgesteld. In het kader van dit wetsvoorstel zullen deze
praktijkcriteria alsnog – na toetsing op adequaatheid en actualiteit
– formeel worden vastgelegd in een algemene maatregel van bestuur, dit
overeenkomstig de strekking van het advies van de Raad. Voor zover deze
criteria financiële of andere normen bevatten, die zeer regelmatig
dienen te worden aangepast (bijvoorbeeld vanwege een inflatiecorrectie),
zullen deze bij ministeriële regeling worden vastgelegd.

Artikel (8A.31, derde en vierde lid) 11.31, tweede en derde lid, en 
11.32

Overeenkomstig het advies van de Raad is de tekst van het wetsvoorstel
aangepast. De delegatiegrondslag voor het buiten toepassing verklaren
van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is vervallen. Eén
beperking van de toepasselijkheid van afdeling 3.4 is opgenomen in
artikel 11.32: afdeling 3.4 is van toepassing op verzoekprocedures, dus
niet op ambtshalve plafondbesluiten. Voorts is één uitzondering op de
toepasselijkheid van afdeling 3.4 opgenomen in artikel 11.47. Het
betreft het niet toepassen van afdeling 3.4 bij wijziging van een
geluidproductieplafond louter omwille van een correctie van de
brongegevens in geval van een kennelijke rekenfout.

De specifieke kring van belanghebbenden, aan wie de bevoegdheid wordt
toegekend om een verzoek tot vaststelling of wijziging van een
geluidproductieplafond te doen, is eveneens alsnog vastgelegd in de wet
zelf.

Een verzoek tot vaststelling of wijziging van een geluidproductieplafond
kan worden gedaan door de beheerder van de betreffende weg of spoorweg.
Een verzoek tot wijziging kan tevens worden gedaan door burgemeester en
wethouders van de gemeente:

a. waarin het desbetreffende referentiepunt is gelegen, en

b. waartoe gronden behoren die zijn gelegen langs de betreffende weg of
spoorweg binnen de zone, bedoeld in hoofdstuk VI van de Wet
geluidhinder.

4. De inrichting van het toezicht

Overeenkomstig het advies van de Raad is in paragraaf 3.8 van de memorie
van toelichting nader ingegaan op toezicht op de naleving van de
geluidproductieplafonds binnen een systematiek die preventie als primair
uitgangspunt heeft. De inzet van het formele sanctie-instrumentarium
komt pas aan de orde als het aanspreken van infrastructuurbeheerders
Rijkswaterstaat resp. ProRail door de minister van VenW geen of
onvoldoende effect sorteert. Via de Invoeringswet zal het toezicht op de
naleving van de geluidproductieplafondsystematiek juridisch worden
geregeld in hoofdstuk 18 van de Wet milieubeheer, het hoofdstuk over
handhaving van die wet, waarbij waar nodig afstemming zal worden gezocht
met de verantwoordelijkheidsverdeling ingevolge de Spoorwegwet.

Naar verwachting zal het accent van het toezicht komen te liggen op
‘gericht handhavingstoezicht’ op geselecteerde situaties. In eerste
instantie betreft dat ‘kritische situaties’ die volgen uit het
jaarlijkse verslag van de beheerder. Daarnaast kan de betrokken
Inspectie als daar aanleiding toe bestaat, bijvoorbeeld als met
betrekking tot bepaalde wegvakken of baanvakken veel klachten van
omwonenden worden ontvangen, zelf ‘prioritaire situaties’
selecteren.

Omdat het systeem van geluidsproductieplafonds is gebaseerd op een
jaargemiddelde (vanwege de Lden–norm), wordt eventuele overschrijding
van geluidproductieplafonds bezien over de periode van een kalenderjaar.
Klachten over incidentele gebeurtenissen of over andere directe hinder
op een gegeven tijdstip, vragen daarom om een andere benadering.
Allereerst zal de beheerder proberen door een goede communicatie het
ontstaan van klachten zoveel mogelijk te voorkomen, bijvoorbeeld door
omwonenden tijdig te informeren over tijdelijke veranderingen in het
gebruik van de betreffende weg of spoorweg of bij werkzaamheden aan de
weg of het spoor. Als toch klachten ontstaan, ligt het in de reden dat
die in eerste instantie worden gericht tot de beheerder. Zowel
Rijkswaterstaat als ProRail rekenen het behandelen van klachten tot hun
taken. Herhaaldelijke klachten over een specifieke situatie kunnen de
betrokken Inspectie aanleiding geven om bij de beheerder om informatie
te vragen en in gesprek te gaan over mogelijke oplossingen van
knelpunten.

5. Geluidproductieplafonds voor bestaande wegen en spoorwegen

De Raad plaatst enige kritische kanttekeningen bij de generiek
voorgestelde werkruimte van l,5 dB bij de invoering van de
geluidproductieplafonds voor alle bestaande Rijkswegen en
hoofdspoorwegen. 

Het belang van een werkruimte wordt uitgebreid toegelicht in paragraaf
3.2.1 van de memorie van toelichting. Kortheidshalve wordt daarnaar
verwezen. In dit nader rapport wordt onderstaand met name ingegaan op de
hoogte van de werkruimte en de vraag of het wel wenselijk is de
werkruimte generiek in alle gevallen toe te passen.

Voor de hoogte van de werkruimte is een balans gezocht tussen de
belangen van omwonenden, de belangen van de beheerder en de
maatschappelijke belangen van bereikbaarheid en mobiliteit. Daarbij
spelen de volgende aspecten een rol:

1. De invoering van het nieuwe wettelijk stelsel beoogt de
geluidproductie van (spoor)wegen allereerst beheersbaar te maken en
vervolgens terug te dringen. Belangrijkste punt is daarbij een einde te
maken aan de onbeheerste groei van het geluid als gevolg van de
toenemende mobiliteit. Indien de geluidproductieplafonds eenmaal zijn
ingesteld, zal daarin worden voorzien. De invoering van het stelsel
dient echter zodanig vormgegeven te worden dat de groei daarbij afdoende
beheerst wordt. De bij invoering noodzakelijke werkruimte dient daarom
bij voorkeur geen verslechtering te geven ten opzichte van de huidige
bescherming.

2. In de huidige wet wordt de bescherming van bestaande situaties tegen
de groei van het geluid als gevolg van de toenemende mobiliteit door de
volgende punten bepaald:

a. De huidige wet kent geen permanente bescherming. Pas bij een
procedure voor aanleg of wijziging van infrastructuur stelt de wet
eisen. De bescherming van omwonenden van bestaande infrastructuur is
daarmee afhankelijk van het feit of zich een wijziging voordoet. De
geluidhinder kan zo langs een weg die na de eerste aanleg niet meer
gewijzigd wordt, onbeperkt groeien zonder dat de Wet geluidhinder
ingrijpt. Aan de andere kant kan bij een weg die wel gewijzigd wordt,
zoals de aanleg van een extra rijstrook, de geluidsituatie door de
wettelijke eisen (tijdelijk) aanzienlijk verbeteren. Daarna kan de
geluidsbelasting echter weer onbeperkt toenemen totdat een nieuwe
wijziging aan de orde is.

Met nadruk wordt gesteld dat dit ook het geval is indien in het verleden
voor die situatie een hoogst toelaatbare waarde van de geluidsbelasting
is vastgesteld (kortweg hogere waarde). Een dergelijke waarde biedt ook
geen permanente bescherming. De bescherming is voor die gevallen
afhankelijk van het feit of er binnen afzienbare tijd een reconstructie
in het verschiet ligt en uiteraard de hoogte van de vastgestelde waarde.

b. Niet alle wijzigingen aan de infrastructuur worden door de Wet
geluidhinder als reconstructie of spoorbaanwijzing aangemerkt. Bij wegen
geldt een drempel van 2 dB en bij spoorwegen is de drempel afhankelijk
van situatie en bedraagt 1 of 3 dB. Wijzigingen die niet ten minste tot
een toename ter grootte van de drempel leiden worden door de wet als
niet relevant gezien en buiten beschouwing gelaten. Omwonenden zijn
tegen dergelijke 'kleine' toenamen niet beschermd, ook niet als die
plaatsvinden door een wijziging zoals een wegverbreding of
spooruitbreiding.

c. Indien er zonder maatregelen wel sprake is van een voldoende grote
toename en er sprake is van een reconstructie van een weg of
spoorbaanwijziging in de zin van de wet, geldt standstill als
uitgangspunt. Er dient onderzocht te worden of het mogelijk is om met
maatregelen de geluidsbelasting terug te brengen tot de situatie voor
wijziging. Welke situatie dat is, is in de wet vastgelegd. Voor
situaties waar niet eerder een hogere waarde is vastgesteld, geldt als
uitgangspunt de heersende geluidsbelasting voorafgaand aan de wijziging.
Dat is dus de situatie inclusief de toename van geluid door
verkeersgroei die heeft plaatsgevonden. Indien er in het verleden wel
een hogere waarde is vastgesteld geldt de laagste van die twee waarden
(de vastgestelde waarde en de heersende waarde).

3. Om het nieuwe stelsel zo efficiënt mogelijk in te voeren is het
gewenst dat:

a. koppeling mogelijk is tussen het treffen van geluidmaatregelen ter
naleving van de geluidproductieplafonds en andere werkzaamheden aan de
infrastructuur zoals in het kader van beheer en onderhoud. Hiervoor is
het noodzakelijk dat er enige jaren zit tussen de invoering van het
nieuwe stelsel en de te verwachten eerste maatregelen. Door deze
koppeling optimaal te benutten worden niet alleen de directe
uitvoeringskosten bespaard, maar worden ook de administratieve lasten en
de verkeershinder beperkt.

b. zoveel mogelijk ook innovatieve en meer kostenefficiënte maatregelen
kunnen worden ingezet. Hier kan het op een later moment treffen van
maatregelen aan bijdragen. Door hiervoor te kiezen kan met het
beschikbare budget uiteindelijk een grotere reductie bereikt worden. Het
Milieu en Natuur Planbureau heeft er ook bij herhaling op gewezen dat
het zoveel mogelijk benutten van (innovatieve) bronmaatregelen een veel
efficiëntere aanpak van de geluidhinderproblematiek is.

c. normale fluctuaties in de omvang en samenstelling van het verkeer die
van jaar tot jaar optreden, niet direct tot (dreigende) overschrijdingen
van geluidproductieplafonds leiden. Vooral bij het spoor kunnen deze
fluctuaties groot zijn.

De werkruimte van 1,5 dB beschouw ik, na consultatie van de beheerders
van rijksinfrastructuur en gelet op bovenstaande punten, als de
werkruimte waarbij een goede balans wordt gevonden tussen enerzijds de
belangen van omwonenden en anderzijds de bereikbaarheid en mobiliteit.
Ook wordt naar mijn mening het nieuwe stelsel met deze werkruimte zo
efficiënt mogelijk, in de zin van uitvoerbaar voor de weg- en
spoorwegbeheerder, vormgegeven.

De hoogte van l ,5 dB komt gemiddeld overeen met de drempel die de wet
nu kent bij wijzigingen aan infrastructuur. Daarnaast hebben de
infrabeheerders aangegeven dat een te lage werkruimte voor hen tot
onwerkbare situaties zal leiden. Een werkruimte die kleiner is dan l,5
dB wordt door de infrabeheerders zonder meer als onwerkbaar beschouwd.
De normale fluctuaties leiden dan direct tot vele overschrijdingen van
geluidproductieplafonds. Ook in geval van verkeersgroei is de tijd dan
te kort om geluidbeperkende maatregelen te treffen. Door het gebruik van
een werkruimte van 1,5 dB kunnen de infrabeheerders voorkomen dat binnen
een korte periode na de inwerkingtreding van het systeem voor
geluidproductieplafonds, op grote schaal procedures gestart worden tot
verhoging van de van rechtswege vastgestelde plafonds of tot verkrijging
van de voor deze overbelaste situaties benodigde
overschrijdingsbesluiten. Naast het feit dat een te korte periode leidt
tot een minder efficiënte aanpak van de bestrijding van de geluidhinder
zal dit leiden tot ernstige verstoring van de mobiliteit. Bijvoorbeeld
omdat de beheerder op een dergelijke korte termijn vaak niet anders kan
dan capaciteitsbeperkende maatregelen te nemen, wat zal leiden tot
weerstand uit de maatschappij. Een te krappe werkruimte tast ook de
geloofwaardigheid van het stelsel aan als al direct voor vrijwel alle
infrastructuur procedures moeten worden opgestart of ontheffingen moeten
worden verleend.

Ook als alleen op de overbelaste locaties een kleinere werkruimte wordt
gehanteerd, zal de hiervoor beschreven problematiek in volle omvang
optreden. De geringere werkruimte op één locatie bepaalt dan immers de
capaciteit van het hele traject waaraan die locatie ligt. Langs vrijwel
elk traject liggen wel één of meer overbelaste woningen. Een lokaal
lagere werkruimte op deze locaties betekent daarom in termen van weg- en
spoorcapaciteit de facto een generiek lagere werkruimte.

Daarnaast is het een misverstand dat een werkruimte van l,5 dB zal
leiden tot een algemene verhoging van de geluidsbelastingen vanwege de
rijksinfrastructuur met die waarde. De werkruimte van 1,5 dB bepaalt
slechts de maximale geluidproductie. De beheerder dient er voor zorg te
dragen dat die waarde niet wordt overschreden. Daartoe zal hij tijdig
maatregelen moeten treffen. Voordat de met 1,5 dB verhoogde waarde
bereikt wordt, zullen er dus geluidmaatregelen uitgevoerd worden, indien
mogelijk gekoppeld aan de uitvoering van andere werkzaamheden. Kenmerk
van geluidmaatregelen is dat beperkte maatregelen als een stil wegdek of
andere dwarsliggers onder het spoor al 2 dB reductie geven. Maatregelen
als geluidschermen geven grotere reducties. De reductie zal dus hoger
zijn dan de werkruimte van 1,5 dB. Nadat er in het kader van de naleving
van de geluidproductieplafonds maatregelen getroffen zijn, zullen daarom
de geluidsbelastingen in de omgeving lager zijn dan de geluidsbelasting
die heerste bij invoering van de wet. Van een algemene verslechtering
met l,5 dB is dus geen sprake. De te verwachten geluidsbelastingen
zullen na verloop van tijd schommelen rond de heersende waarde bij
invoering. Teneinde te borgen dat de beheerder benodigde maatregelen
treft voordat het geluidproductieplafond wordt overschreden, bevat het
wetsvoorstel tevens een mechanisme dat ervoor zorgt dat tijdig een
“signaal” wordt afgegeven als de werkelijke geluidproductie het
plafond nadert. Als de werkelijke geluidproductie 0,5 dB of minder onder
het geldende geluidproductieplafond uitkomt, moet de beheerder dit
ingevolge artikel 11.22, vierde lid, onder b, aangeven in zijn
jaarlijkse verslag. Voor van rechtswege ingestelde plafonds dient de
beheerder daarbij bovendien een prognose geven van het jaar waarin het
geluidproductieplafond naar verwachting volledig benut zal zijn. Het
voornemen is om in de algemene maatregel van bestuur op grond van het
derde lid van artikel 11.22 een nadere verplichting op te nemen voor het
geval zo’n geluidproductieplafond naar verwachting binnen vijf jaar na
het jaar waarin het verslag werd uitgebracht, zal worden overschreden:
de beheerder moet dan tevens aangeven welke geluidbeperkende maatregelen
hij voornemens is te treffen om overschrijding te voorkomen, en wat de
planning is voor de uitvoering van die maatregelen.

Bovendien heeft de Raad bij deze kritische kanttekening niet kunnen
meewegen dat in het kader van de Invoeringswet voorzien zal worden in
een saneringsbepaling. Deze bepaling verplicht de beheerder ertoe
saneringsplannen in te dienen met een maximale looptijd tot 2020. Die
saneringsplannen hebben betrekking juist op al deze reeds overbelaste
situaties. Het Rijk heeft een budget van circa l miljard euro
gereserveerd voor de uitvoering van die saneringsplannen. Met andere
woorden: de voorgestelde toegestane werkruimte bij overbelaste situaties
is uitdrukkelijk een tijdelijke werkruimte. In feite is het van
rechtswege ingestelde geluidproductieplafond bij de overbelaste situatie
slechts van tijdelijke aard omdat in artikel 11.28, vierde lid, van het
onderhavige wetsvoorstel ook wordt geregeld dat na uitvoering van de
saneringsmaatregelen het geluidproductieplafond verlaagd wordt naar een
waarde die voorvloeit uit dit maatregelenpakket.

Gelet op deze twee aspecten – l) het voorkómen van administratieve
lasten, procedures en ernstige verstoring van de mobiliteit kort na
invoering van het nieuwe geluidproductieplafondsysteem, 2) het binnen
een afzienbare horizon voorzien in een daadwerkelijke aanpak van de
overbelaste situaties – acht ik het generiek voorzien in een
werkruimte van plus l,5 dB een verantwoorde oplossing.

De beoogde saneringsbepaling en het bijbehorende budget worden nader
toegelicht in paragraaf 6.3.3 van de memorie van toelichting en zullen
hun uitwerking vinden in de Invoeringswet.

Zoals aangegeven zijn er twee punten waarvoor de Raad de generieke
werkruimte te verstrekkend vindt. Allereerst betreft het de situaties
waarin bij invoering reeds de maximale waarden van de geluidsbelasting
bij geluidsgevoelige objecten worden overschreden. De argumenten om voor
een werkruimte van de aangegeven omvang van 1,5 dB te kiezen zijn voor
deze situaties niet anders. Wel ben ik met de Raad van mening dat deze
situaties ongewenst zijn. Dat betekent dat er zo snel mogelijk
maatregelen voor getroffen moeten worden. Hierbij is het ongewenst te
wachten totdat de groei van het verkeer inmiddels zodanig is dat om die
reden maatregelen getroffen moeten worden. De hiervoor beschreven
saneringsoperatie omvat mede om die reden ook een termijn waarbinnen de
aanpak moet plaatsvinden. Gelet op de omvang van de operatie zal de
uitvoering circa 10 jaar in beslag nemen (2011-2020). In het advies van
de Raad zie ik daarom geen aanleiding het voorstel op dit punt aan te
passen, mede gezien het feit dat de Raad bij dit punt de
saneringsoperatie niet had betrokken.

De andere situaties waar de Raad op duidde zijn de situaties waarvoor in
het verleden hogere waarden zijn verleend. Hiervoor is al aangegeven
dat, in tegenstelling tot wat vaak wordt verondersteld, de hogere
waarden in de huidige wet geen permanente bescherming bieden. Ook is
aangegeven dat het voorstel niet tot een directe verslechtering voor die
situaties leidt. Ik zie in het advies van de Raad dan ook geen
aanleiding om het voorstel op dit punt aan te passen. In de
Toekomstagenda Milieu is aangegeven dat ik met de Minister van VenW
streef naar een overgangsregeling voor de situaties die onder de huidige
wet een grote verslechtering hebben doorgemaakt. Daaronder vallen ook
situaties die in het verleden een hogere waarde hebben ontvangen.

Overigens heb ik in overleg met de minister van VenW bezien of het
mogelijk zou zijn om via maatwerk rekening te houden met eerder
vastgestelde 'hogere waarde'-besluiten. Daartoe is door de provincies en
gemeenten getracht deze eerder genomen besluiten boven tafel te krijgen.
Gebleken is echter dat dit op onoverkomelijke praktische bezwaren stuit.

6. Instrumenten in onderlinge samenhang

Overeenkomstig het advies van de Raad is in de memorie van toelichting
meer aandacht besteed aan de onderlinge samenhang van de diverse
geluidsinstrumenten. Onderscheid kan daarbij worden gemaakt tussen
interne en externe samenhang. Met interne samenhang wordt bedoeld de
samenhang tussen alle in dit wetsvoorstel opgenomen
geluids-instrumenten. Dat betreft dus de instrumenten uit de
EU-richtlijn omgevingsgeluid (titel 11.2: geluidbelastingkaarten en
actieplannen) en het nieuwe instrument uit titel 11.3
(geluidsproductieplafond, met de bijbehorende kaart en saneringsplan).
Onder externe samenhang wordt verstaan de relatie tussen dit nieuwe
hoofdstuk 11 van de Wet milieubeheer met de nog geldende onderdelen van
de Wet geluidhinder en – met name – de Tracéwet en de Wet
ruimtelijke ordening. Zo spelen eerder vastgestelde ‘hogere waarden’
alleen een rol bij de bouw van geluidgevoelige objecten, niet bij de
vaststelling of naleving van geluidproductieplafonds. Beide vormen van
samenhang worden afzonderlijk toegelicht, voorzien van een inzichtelijk
schema, in paragraaf 2.6 respectievelijk hoofdstuk 4 van de memorie van
toelichting.

Overigens zullen, nadat dit wetsvoorstel tot wet zal zijn verheven, 
verschillende situaties bestaan, bijvoorbeeld hoofdstuk 11 Wm voor de
rijksinfrastructuur en de Wet geluidhinder ten aanzien van aansluitende
decentrale infrastructuur en nabijgelegen woningbouw. Deze situatie is
echter van tijdelijke aard, aangezien dit wetsvoorstel zal worden
gevolgd door een tweede fase met voorstellen voor de provinciale en
gemeentelijke infrastructuur en voor industrielawaai.

Overige wijzigingen in het wetsvoorstel

De redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging heeft gegeven,
zijn alle overgenomen met uitzondering van de kanttekening bij artikel
8A.31, vierde lid. Dit artikellid is immers gewijzigd naar aanleiding
van inhoudelijk commentaar van de Raad (paragraaf 3 van dit nader
rapport). 

Van de gelegenheid is tevens gebruik gemaakt om enkele inhoudelijke en
andere, redactionele verbeteringen aan te brengen in de tekst van het
wetsvoorstel en van de memorie van toelichting. Dit betreft bijvoorbeeld
de wijziging van de naam van ‘geluidkaart’ in (het meer specifieke)
‘geluidplafondkaart’. Ook is een aantal data uit het wetsvoorstel
gewijzigd of geschrapt vanwege de verwachte haalbare
inwerkingtredingsdatum van de wet. Onderstaand worden de belangrijkste
(overige) wijzigingen kort benoemd en toegelicht.

In artikel (8A) 11.10, eerste lid, is een clausule opgenomen die daarin
ten onrechte ontbrak.

Geschrapt is de zogenaamde ‘hernieuwde vaststelling’ van artikel
8A.21, als een bijzondere vorm van wijziging van een
geluidproductieplafond. Bij nader inzien bleek aan deze verbijzondering
geen behoefte te bestaan; volstaan kan worden met de algemene regeling
voor het wijzigen van een geluidproductieplafond. Wel dient te worden
aangegeven dat een overdrachtsmaatregel alleen meetelt voor de naleving
indien zij is opgenomen in het geluidregister. Dit voorschrift lag
besloten in artikel 8A.21. Thans voorziet artikel 11.21 hierin. 

Artikel (8A) 11.22 is aangevuld met een bepaling (vierde lid), waarin
bij wet wordt bepaald welke gegevens het nalevingsjaarverslag in elk
geval dient te bevatten. 

Artikel (8A) 11.24 inzake de ontheffing is aangevuld met een tweetal
bepalingen: een beslistermijn van vier weken met toepassing van de
‘lex silencio’ (tweede lid) en een bevoegdheid tot wijzigen of
intrekken van de ontheffing bij gewijzigde omstandigheden (vijfde lid). 

Het beheer van het register (artikel 11.25) is in afwijking van het
oorspronkelijke wetsvoorstel gelegd bij de Minister van Verkeer en
Waterstaat, dit in aansluiting bij de keuzes die zijn toegelicht in
paragraaf 2. 

In het kader van de bevoegdheidsverdeling is in afdeling 11.3.3 de term
‘bevoegd gezag’ geïntroduceerd, waarmee wordt aangehaakt bij de
bestaande bevoegdheidsverdeling tussen de betrokken ministers in de
Tracéwet (ingelast artikel 11.26). 

In het tweede en derde lid van artikel 11.28 (8A.27) is een nadere
clausulering opgenomen van de gevallen waarin een geluidproductieplafond
niet verhoogd dan wel niet verlaagd kan worden. Bij nader inzien waren
de uitsluitingen te beperkend geformuleerd.

Nieuw is ook het vijfde lid van artikel 11.28 (8A.27): dit betreft een
verlaging van het geluidproductieplafond, nadat door een gemeente een
geluidscherm is geplaatst ten behoeve van woningbouw. 

In het eerste lid van artikel (8A) 11.29, onder a, is uitdrukkelijk
aangegeven dat het doelmatigheidscriterium van toepassing is met
betrekking tot geluidsgevoelige objecten. Nieuw in artikel (8A) 11.29
zijn voorts twee leden die de beheerder de mogelijkheid bieden om andere
maatregelen dan doelmatige geluidbeperkende maatregelen in aanmerking te
doen nemen bij de vaststelling of wijziging van een
geluidproductieplafond. Daarmee wordt de beoogde vrijheid van de
beheerder ten aanzien van te nemen maatregel beter verankerd in het
wetsvoorstel.

Ook aan artikel 11.30 (8A.30) is, ter verduidelijking van de
systematiek, een lid toegevoegd. 

In artikel (8A.32) 11.33 is een nieuw lid opgenomen dat de taakverdeling
bij akoestisch onderzoek juister afbakent.

Aan artikel 8A.37 (nu: 11.38) is een lid toegevoegd dat de
binnenwaardeverplichting nader clausuleert: bij plafondverlaging is er
geen binnenwaardetoets, tenzij een verhoging van de geluidsbelasting kan
optreden.

Artikel 8A.38, derde lid, is geïntegreerd met het eerste lid van dit
artikel (nu: 11.39). 

Paragraaf 8A.3.3.5 is vervallen; deze paragraaf bevatte een enkel
artikel inzake de zogenaamde ‘hernieuwde vaststelling’ (8A.42a). 

Artikel 8A.44 is gesplitst in twee artikelen (11.45 en 11.46).

Artikel 8A.45 is komen te vervallen, omdat dit voorschrift bij nader
inzien overbodig lijkt: geluidbeperkende maatregelen hebben het door
deze bepaling beoogde effect, dus behoeft dit geen nadere regeling (§
3.2.1 MvT). 

Ook artikel 8A.46 is komen te vervallen. Bij nader inzien bleek een
toets aan de maximale waarde ook wenselijk bij verlaging van een
geluidproductieplafond dat van rechtswege tot stand is gekomen met
toepassing van het eerste lid van artikel 8A.44 (nu: 11.45). De
toepasselijkheid van de binnenwaarde wordt thans juister geregeld door
het nieuwe lid van artikel 8A.37 (nu: 11.38).

Nieuw is het tweede lid van artikel 11.48. In gevallen van structurele
onderschrijding van een geluidproductieplafond dat van rechtswege tot
stand is gekomen met toepassing van het eerste lid van artikel 8A.44
(nu: 11.45), kan de gemeente in bepaalde gevallen ook eerder dan 18 juli
2018 al verzoeken om een verlaging van dat plafond. 

In artikel 11.49, eerste lid, is de oorspronkelijke begripsbepaling van
het zogenaamde ‘overschrijdingsbesluit’ opgenomen. 

In het eerste lid van artikel (8A) 11.50 is onderdeel f vervallen. De
aldaar bedoelde maatregelen vallen reeds onder onderdeel b van hetzelfde
artikellid.

Het toevoegen van een vierde lid aan artikel (8A) 11.50 herstelt een
omissie. Ook bij het nemen van een overschrijdingsbesluit kunnen de
Ministers van VROM en van VenW een taak hebben ten aanzien van het
bevorderen van maatregelen. 

In artikel (8A) 11.56 is het tijdstip van de evaluatie van de nieuwe
regels nader bepaald op tien jaren na inwerkingtreding van de nieuwe
regels. Dat was reeds beoogd, maar vastgelegd in de vorm van een
specifieke datum, die door de verwachte latere inwerkingtreding van het
wetsvoorstel niet langer passend is.

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Volkshuisvesting,

Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,

 PAGE    

  PAGE   \* MERGEFORMAT  2