Preview document (🔗 origineel)

---

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 14 september
2009, nr. 09.002510, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn
advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te
doen toekomen.

Dit advies, gedateerd 8 december 2009, nr. W05.09.0353/I, bied ik U
hierbij aan.

In dit nader rapport wordt de indeling van het advies van de Raad
gevolgd.

1a

De Raad kan worden toegegeven dat de voorgestelde bovensectorale wet
beperkt van omvang is, en dat de sectorwetten al enkele bepalingen
bevatten die verwijzen naar andere sectoren. Bij de keuze voor sectorale
dan wel bovensectorale regeling, is het volgende van belang. Bij het
referentiekader staat de samenhang tussen het taal- en rekenonderwijs
dat wordt verzorgd in de verschillende onderwijssectoren (PO, SO, VO,
MBO) centraal. Het gaat om een doorlopende leerlijn taal en rekenen,
waarbij kennis en vaardigheden die in de “afleverende”
onderwijssectoren verworven zijn, in de “ontvangende”
onderwijssectoren onderhouden en verdiept moeten worden. Omgekeerd
stellen de behoeften van de “ontvangende” onderwijssectoren eisen
aan het taal- en rekenonderwijs dat wordt verzorgd in de
“afleverende” sectoren. Het referentiekader is dus één integraal
kader voor verschillende sectoren. Om de samenhang tussen het taal- en
rekenonderwijs van de verschillende sectoren te benadrukken en tot
uitdrukking te brengen dat het de opdracht aan de overheid is om deze
samenhang blijvend te bewaken, verdient het naar het oordeel van de
regering de voorkeur om de basis voor de referentieniveaus op te nemen
in een bovensectorale wet en niet in de diverse – primair tot één
sector beperkte - sectorwetten. Daarnaast wordt, in lijn met het advies
van de Raad, een aanvulling van de sectorwetten WPO en WEC voorgesteld
(zie punt 1b), waardoor de sectorspecifieke elementen beter worden
verankerd in die sectorwetten.

1b

De regering acht het evenals de Raad van belang dat de referentieniveaus
worden ingebed in de sectorwetgeving voor het basisonderwijs en het
speciaal onderwijs, zodanig dat de relatie met de kerndoelen wettelijk
wordt geregeld. Daarbij ziet de regering de referentieniveaus als
complementair aan de kerndoelen, niet als vervangend. Naar aanleiding
van het advies van de Raad is daarom de volgende bepaling toegevoegd aan
de WPO (artikel 9, achtste lid): ‘Bij de verzorging van het onderwijs
op basis van de kerndoelen voor Nederlandse taal en rekenen en wiskunde,
neemt het bevoegd gezag, met inachtneming van artikel 8, eerste lid, de
referentieniveaus Nederlandse taal en de referentieniveaus rekenen,
bedoeld in artikel 2, tweede lid, aanhef en onderdeel a, van de Wet
referentieniveaus Nederlandse taal en rekenen, als uitgangspunt.’
Eenzelfde bepaling is opgenomen in de WEC (artikel 13, tiende lid).

Voor scholen betekent dit dat zij bij de inrichting van de
onderwijsactiviteiten ten minste de kerndoelen als te bereiken
doelstellingen blijven hanteren. De kerndoelen geven een globale
beschrijving van de kwaliteiten van leerlingen op het gebied van kennis,
inzicht en vaardigheden. De referentieniveaus, onderscheiden in een
fundamenteel niveau en een streefniveau, geven een preciezere
beschrijving van het kennen en kunnen van leerlingen. In het
onderwijsaanbod op basis van de kerndoelen moeten scholen de
referentieniveaus als uitgangspunt nemen. Dit wil zeggen dat scholen de
twee onderscheiden referentieniveaus als hulpmiddel gebruiken om voor
leerlingen doelen te bepalen gericht op het bereiken van een zo hoog
mogelijk eindniveau taal en rekenen. Welke doelen voor leerlingen worden
bepaald, hangt samen met de manier waarop leerlingen zich ontwikkelen.
Het is aan scholen om het onderwijs af te stemmen op de voortgang in de
ontwikkeling van de leerling (artikel 8, eerste lid, WPO). Met het oog
daarop is de verwijzing naar artikel 8 WPO opgenomen in de bepaling. 

Door opname van de voorgestelde bepaling in de WPO en de WEC krijgen de
referentieniveaus een bindende status in het basisonderwijs en speciaal
onderwijs en is het toezicht door de Inspectie van het Onderwijs
geborgd. De inspectie kan erop toezien dat scholen in het aanbod aan
leerlingen de referentieniveaus hanteren als uitgangspunt voor het
onderwijs. Daardoor wordt hetgeen de Raad adviseert, zij het op andere
wijze, bereikt.

1c

De referentieniveaus taal en rekenen zijn een hulpmiddel voor
basisscholen om het onderwijs in taal en rekenen beter vorm te geven. De
niveaus geven een preciezere beschrijving van de beoogde kennis en kunde
van leerlingen dan de kerndoelen taal en rekenen. De referentieniveaus
zijn dus vooralsnog geen kwaliteitseisen ten aanzien van de
leerresultaten van basisscholen. Na de invoering van de
referentieniveaus moeten basisscholen voldoende tijd krijgen om te leren
werken met de referentieniveaus op leerlingniveau. De regering acht het
niet haalbaar en ook niet wenselijk om de invoering van de
referentieniveaus te verzwaren met nieuwe kwaliteitseisen aan de
resultaten van basisscholen. Dit betekent dat de leerresultaten van
scholen voorlopig worden beoordeeld op basis van de huidige werkwijze
van de inspectie. Het wetsvoorstel 31 828 (hierna te noemen:
wetsvoorstel ‘Goed onderwijs, goed bestuur’) met onderliggende
regelgeving beschrijft deze beoordelingssystematiek. Over een aantal
jaren wordt enerzijds de invoering van de referentieniveaus en
anderzijds de wet ‘Goed onderwijs, goed bestuur’, voor zover het
betreft de bepaling over minimumleerresultaten en de daaraan verbonden
sanctiemogelijkheid opheffing van de school, geëvalueerd. Op basis van
dit evaluatieonderzoek kan worden bepaald of scholen in voldoende mate
hebben leren werken met de referentieniveaus. Bovendien wordt dan
onderzocht of en zo ja op welke wijze de referentieniveaus kunnen worden
gebruikt in de beoordeling van de minimumleerresultaten van scholen. Bij
een positief besluit hierover zal dan voorgesteld worden de wetgeving
aan te passen.

De relatie tussen de kerndoelen en de referentieniveaus wordt wettelijk
geregeld (zie punt 1b). 

1d

De regering is met de Raad van mening dat het wenselijk is dat de
lerarenopleidingen voor het primair onderwijs wat betreft rekenen en
Nederlandse taal inhoudelijk aansluiten bij de referentieniveaus. De
bekwaamheidseisen zijn wat betreft de vakinhoud geënt op de kerndoelen.
Een logisch gevolg van de geschetste wettelijke relatie tussen de
kerndoelen en de referentieniveaus is dat leraren vakinhoudelijk bekwaam
moeten zijn wat betreft de referentieniveaus. Daarom zal het Besluit
bekwaamheidseisen onderwijspersoneel zodanig worden aangepast, dat in
het artikel over de vakinhoudelijke competentie van de leraar PO, niet
alleen naar de kerndoelen wordt verwezen, maar ook naar de
referentieniveaus. Vanuit de lerarenopleidingen wordt vooruitgelopen op
deze ontwikkeling. Door inrichting van de gemeenschappelijke kennisbasis
voor deze lerarenopleidingen, waarin de referentieniveaus worden
opgenomen, vindt een verankering van de referentieniveaus in het
curriculum van de lerarenopleidingen voor het primair onderwijs plaats. 

1e

De Raad geeft aan de doelstelling van het wetsvoorstel te
onderschrijven. Eerder in dit nader rapport is aangegeven waarom de
regering kiest voor een bovensectorale wet (zie punt 1a). Eveneens is
reeds aangegeven dat de WPO en de WEC worden aangepast door een
koppeling aan te brengen tussen de kerndoelen en de referentieniveaus,
waarmee de referentieniveaus, in navolging van het advies van de Raad,
een bindende status krijgen voor scholen in het basisonderwijs en
speciaal onderwijs en het toezicht op de naleving van de
referentieniveaus is gewaarborgd (zie punt 1b). Het voornemen bestaat om
de bepaling dat scholen de referentieniveaus als uitgangspunt moeten
nemen bij de verzorging van het onderwijs taal en rekenen op basis van
de kerndoelen, met ingang van 1 augustus 2010 van kracht te laten gaan.
Zoals hiervoor (onder punt 1c) aangegeven, kunnen de scholen de eerste
jaren ervaring opdoen met het werken met referentieniveaus. De
referentieniveaus worden dan niet betrokken bij de beoordeling van de
leerresultaten van basisscholen door de inspectie. Zoals aangegeven
wordt op basis van de evaluatie enerzijds van de invoering van de
referentieniveaus en anderzijds van de wet ‘Goed Onderwijs, Goed
Bestuur’ nader bepaald of en zo ja op welke wijze de referentieniveaus
kunnen worden gebruikt in de beoordeling van de leerresultaten van
basisscholen. Door middel van aanpassing van het Besluit
bekwaamheidseisen onderwijspersoneel wordt de doorwerking van de
referentieniveaus naar de (leraar)bekwaamheidseisen verzekerd (punt 1d).

2

De regering onderkent de aandachtspunten van de Raad inzake de twee
referentieniveaus. In reactie op het advies is daarom in de memorie van
toelichting uitgebreider gemotiveerd waarom de regering kiest voor het
vastleggen van twee niveaus. Conform het advies van de Expertgroep
Doorlopende Leerlijnen Taal en Rekenen is de regering van mening dat het
vaststellen van een referentiekader er niet toe mag leiden dat
leerlingen die al eerder voldoen aan het gewenste basisniveau, zich niet
verder zouden kunnen ontwikkelen. Kortom, dat er voor hen onvoldoende
uitdaging in het onderwijs is. Om die reden zijn de referentieniveaus
verdeeld in twee kwaliteiten: een fundamentele (F) en een
streefkwaliteit (S). De fundamentele kwaliteit hoort door zoveel
mogelijk leerlingen te worden bereikt. De streefkwaliteit is een
uitdagend perspectief voor leerlingen die op die leeftijd meer
aankunnen. Aangezien er in het primair onderwijs sprake is van een zeer
gedifferentieerde leerlingpopulatie, heeft het gebruik van een
streefniveau, naast een fundamenteel niveau, extra waarde.

De Raad constateert dat de memorie van toelichting niet ingaat op de
vraag of het hanteren van twee niveaus niet als consequentie zou kunnen
hebben dat al vroeg in het basisonderwijs een vorm van selectie
plaatsvindt. Dit zou doorwerken in de mogelijkheden van leerlingen om
voor een bepaald type vervolgonderwijs te kiezen en in de slagingskans.
Daarnaast stelt de Raad de vraag aan de orde of het hanteren van twee
niveaus kan leiden tot grotere verschillen tussen scholen, in die zin
dat minder presterende scholen zouden kunnen volstaan met het aanbieden
van het basisniveau. In reactie daarop is in de memorie van toelichting
hierover een passage toegevoegd. Daarin wordt aangegeven dat de
invoering van twee niveaus naar de mening van de regering niet zal
leiden tot een te laag niveau van onderwijsaanbod voor leerlingen, wat
zou kunnen leiden tot ongewenste vroegselectie van leerlingen. Scholen
in het primair onderwijs hebben immers, op grond van artikel 8, eerste
lid, van de WPO, de opdracht het onderwijs zodanig in te richten dat de
leerlingen een ononderbroken ontwikkelingsproces kunnen doorlopen.
Bovendien hebben scholen op grond van dat artikel de wettelijke opdracht
ervoor te zorgen dat het onderwijs wordt afgestemd op de voortgang in de
ontwikkeling van de leerlingen. De referentieniveaus kunnen juist door
scholen worden benut om, in het kader van opbrengstgericht werken, de
ontwikkeling per leerling te volgen en hier bij aan te sluiten. Bij de
evaluatie van de implementatie van de referentieniveaus zal de regering
dit aspect apart onderzoeken, om dergelijke onbedoelde effecten
vroegtijdig te signaleren.

3a

Het bereikte eindniveau van leerlingen dient te worden vastgesteld door
middel van een toets in het laatste leerjaar. De betrouwbaarheid van de
leerlingscore op deze toets is inderdaad belangrijk. De Raad is van
oordeel dat de bruikbaarheid van de gegevens over het eindniveau zou
zijn gediend met de invoering van een landelijke, uniforme toets. De
regering is van mening dat de betrouwbaarheid en onderlinge
vergelijkbaarheid van bestaande en nieuwe taal- en rekentoetsen voor
groep 8 kan worden gewaarborgd door een centrale ijking aan het
referentiekader en inhoudelijke beoordeling van toetsen door een
landelijke, onafhankelijke commissie. De voorbereidingen van zo’n
traject lopen inmiddels. Deze werkwijze sluit aan bij gevoelens in het
veld (scholen en ouders) ten aanzien van keuzevrijheid van scholen bij
het gebruik van toetsen. Naar aanleiding van het advies wordt in de
memorie van toelichting uitgebreider ingegaan op de wijze van toetsing
van het beheersingsniveau van leerlingen. 

3b

Het algemene beeld dat naar voren komt uit onderzoek is dat in het
basisonderwijs al veel getoetst wordt. Volgens het Onderwijsverslag
2007/2008 volgt 94% van de scholen de vorderingen van hun leerlingen
systematisch. Het verplichten van bepaalde toetsen leidt naar het
oordeel van de regering niet vanzelfsprekend tot een beter gebruik van
uitkomsten in de dagelijkse onderwijspraktijk, en kan daar mogelijk
juist van afleiden. Er zijn zorgen in het veld over een toetscultuur die
te veel gericht is op ‘toetsen van onderwijs’ in plaats van
‘toetsen voor het onderwijs’. Daarom is de regering geen voorstander
van verplichte diagnostische toetsen. 

De inspectie concludeert dat scholen meer kunnen doen met de gegevens
uit het leerlingvolgsysteem om het onderwijs te verbeteren. Daarom legt
de regering in het basisonderwijs de focus op signalering van de
voortgang en eventuele problemen in de ontwikkeling van individuele
leerlingen. Daarvoor is het cruciaal dat leraren de uitkomsten op de
reeds gebruikte toetsen in leerlingvolgsystemen gebruiken bij het
vormgeven van het taal- en rekenonderwijs. Deze ‘cultuuromslag’
stimuleert en ondersteunt de regering, vanuit de Kwaliteitsagenda PO.
Ook krijgt de evaluatiepraktijk op scholen extra aandacht in het
inspectietoezicht. Daarmee hopen we ook die scholen te bereiken die nu
onvoldoende systematisch de ontwikkeling van de leerlingen volgen.

Het wetsvoorstel voorziet in de verplichting voor alle basisscholen om
in het laatste leerjaar objectieve en valide gegevens per leerling over
het bereikte eindniveau in relatie tot de referentieniveaus te
verzamelen en over te dragen aan het voortgezet onderwijs. Daarvoor
heeft elke school toetsen nodig. Ook via die weg wordt het gebruik van
toetsen (als diagnostisch hulpmiddel) gestimuleerd.

De Raad adviseert het afnamemoment van eindtoetsen te verschuiven naar
het einde van het schooljaar, zodat de onderwijstijd optimaal wordt
gebruikt. Vanzelfsprekend onderschrijft de regering de intentie om de
onderwijstijd in het laatste jaar van de basisschool optimaal te
gebruiken. Mede om die reden wordt op dit moment een pilot op initiatief
van de PO-raad, VO-raad, AVS en Cito gefaciliteerd waarin de
mogelijkheden en meerwaarde van het verschuiven van de Eindtoets
Basisonderwijs van Cito worden onderzocht. Een eventuele verschuiving
kent meerdere consequenties voor zowel het basis- als het voortgezet
onderwijs die niet alle vooraf goed zijn te wegen zonder
praktijkervaring op te doen. De regering volgt met belangstelling de
ontwikkelingen en uitkomsten van deze pilot. Daarbij wordt opgemerkt dat
de overheid in de huidige situatie niet vaststelt wanneer toetsen worden
afgenomen door basisscholen. Dit bepalen de toetsontwikkelaars in
overleg met het onderwijsveld.

3c

In het wetsvoorstel is beschreven dat voor VO en MBO is gekozen voor het
opnemen van de referentieniveaus in het examen. Zowel in VO als in MBO
zal met behulp van onder meer centrale examens worden beoordeeld of
leerlingen voldoen aan de taal- en rekeneisen zoals geformuleerd in de
referentieniveaus. In het MBO wordt speciaal hiertoe centrale
examinering geïntroduceerd (te beginnen in mbo-4). Daarmee is voor VO
en MBO gekozen voor een krachtig sturingsinstrument. Exameneisen sturen
in sterke mate de inrichting van het onderwijs. Er kan daarom voldoende
vertrouwen zijn dat dit de beoogde resultaten zal hebben. Een dergelijke
benadering past in de filosofie dat scholen zelf het beste in staat zijn
de inrichting van het onderwijs te bepalen. De overheid bepaalt het
‘wat’, de scholen bepalen het ‘hoe’. Met het sturen op examens
worden scholen vrij gelaten om zelf te bepalen met welke methoden en
pedagogische benaderingen de leerlingen/deelnemers naar dat eindniveau
worden gebracht. Hierbij behoren ook de overgangsproefwerken om te
bezien of de leerling de stof voldoende beheerst. Scholen kunnen hierbij
ook een diagnostische toets inzetten. Zij bepalen zelf wanneer en in
welke vorm.

De diagnostische toets die in 2009, 2010 en 2011 ter beschikking wordt
gesteld aan de scholen is primair bedoeld als ondersteuning van de
scholen. Met dit instrument worden scholen geholpen om op korte termijn
inzicht te krijgen waar de leerlingen op dit moment staan (een
nulmeting) en om te bepalen welke intensivering van het taal- en
rekenonderwijs nodig is voor welke groepen leerlingen. Het is aan de
scholen om de kwaliteitsslag te maken. Veel scholen en instellingen
hebben hiervoor een taal- en rekenbeleidsplan opgezet of zijn hier
doende mee.

Wanneer diagnostische toetsen nu reeds zouden worden voorgeschreven, zou
de overheid krachtig sturen op zowel het ‘wat’ als het ‘hoe’.
Dit zou belemmerend kunnen werken. Door naast de verplichting tot opname
van de referentieniveaus in de examens van VO en MBO géén extra
verplichting op te nemen over diagnostische toetsen, krijgen scholen de
tijd om op eigen wijze het taal- en rekenonderwijs vorm te geven. 

De bepalingen over het bij algemene maatregel van bestuur voorschrijven
van diagnostische toetsen (artikel 28b WVO, artikel 7.2.11 WEB), zijn
opgenomen om de mogelijkheid om meer te sturen op het ‘hoe’ wél
achter de hand te houden. Vinger aan de pols houden is van groot belang.
Mocht in de komende jaren blijken dat (een deel van) de scholen, ondanks
de sturende werking van de exameneisen, hun onderwijsleerproces
onvoldoende inrichten op het kunnen behalen van de referentieniveaus,
dan kan met een (al dan niet tijdelijke) verplichting worden gestuurd op
de afname van tussentijdse, diagnostische toetsen. De memorie van
toelichting is op dit punt aangepast.

3d

De regering onderkent het belang van een goede uniforme advisering van
de basisschool over het vervolgonderwijs aan leerlingen en hun ouders.
Bovendien hecht de regering veel belang aan optimale gegevensoverdracht
met betrekking tot alle leerlingen zodat het voortgezet onderwijs in
staat is een doorlopende leerlijn te realiseren. De basisschool is
wettelijk verplicht over iedere leerling die de school verlaat een
onderwijskundig rapport op te stellen ten behoeve van de ontvangende
school. Een dergelijk rapport betreft een verzameling van gegevens over
een leerling, waaronder leerresultaten. De voorgestelde verplichte
verzameling over iedere leerling van objectieve en valide gegevens in
het laatste leerjaar is evenzeer bedoeld om gegevens over te dragen naar
de ontvangende school. Aan het wetsvoorstel is daarom, in lijn met het
advies van de Raad, de verplichting toegevoegd dat de basisschool de
gegevens waaruit blijkt welk eindniveau taal en rekenen de leerling
heeft gehaald, opneemt in het onderwijskundig rapport (artikel 9,
negende lid, WPO). Eenzelfde bepaling is opgenomen in de WEC.

3e

De keuze hoe de basiskennis en -vaardigheden op peil worden gehouden is
geheel aan de school. In diverse gesprekken met leraren en
leidinggevenden van scholen is door hen aangegeven dat gewerkt wordt aan
een taal- en rekenbeleidsplan. Het merendeel van de scholen kiest voor
een geïntegreerde aanpak. Dat betekent dat taal en/of rekenen in alle
vakken tot aan het eindexamen een specifiek thema wordt. Het is hun
verwachting dat dit voldoende is de basiskennis en -vaardigheden te
verwerven en op peil te houden. 

Ook zijn er scholen die – afhankelijk van de leerlingpopulatie – wel
kiezen voor extra lessen Nederlands en rekenen binnen de vrije ruimte
van de onderbouw. Dit kan doorgetrokken worden naar de bovenbouw voor
die leerlingen die nog extra hulp nodig hebben. Een combinatie van beide
modellen is eveneens mogelijk. De regering is hierover ook in gesprek
met het platform Vakinhoudelijke Verenigingen Voortgezet Onderwijs
(VVVO) en de Stichting Platforms VMBO (SPV). Begin 2010 start het
steunpunt Taal en Rekenen VO met voorlichting en hulp rond dit aspect
van taal en rekenen.

4

Het advies van de Raad is gevolgd. De beheersing van de
basisvaardigheden rekenen door alle leerlingen in het VO, ongeacht
richting of profiel, staat voorop. Het eindexamen wiskunde laat slechts
beperkte ruimte aan het toetsen van deze basisvaardigheden. Daarom wordt
gekozen voor een rekentoets die een zelfstandig onderdeel vormt van de
eindexamens in het VO. In het wetsvoorstel is een koppeling gelegd
tussen de referentieniveaus rekenen en de rekentoets. Bepaald wordt dat
bij de vaststelling van de opgaven van de rekentoets, het
referentieniveau in acht dient te worden genomen dat is vastgesteld voor
de betreffende schoolsoort of leerweg (artikel 29, vijfde lid, WVO). 

De redactionele kanttekening die de Raad in overweging geeft, is
verwerkt.

Ik moge U, mede namens de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap, Sharon A.M. Dijksma, en de Minister van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit, verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van
wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Onderwijs, 

Cultuur en Wetenschap,

Marja van Bijsterveldt-Vliegenthart

 Het wetsvoorstel ‘Goed onderwijs, goed bestuur’ bevat een bepaling
die voorziet in evaluatie vijf jaar na inwerkingtreding van de wet en
vervolgens elke vijf jaar (artikel 188a WPO).

 Eenzelfde bepaling is opgenomen in de WEC (artikel 11, eerste lid).

 PAGE    

	W3823.K-2	  PAGE  2 

	MINISTERIE VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Nr	WJZ/179864 (3823)



	(Hoofd) Afdeling



DIRECTIE WETGEVING EN JURIDISCHE ZAKEN





Nader rapport inzake het voorstel van wet tot vaststelling van regels
over referentieniveaus voor de taal- en rekenvaardigheden van leerlingen
(Wet referentieniveaus Nederlandse taal en rekenen)

Den Haag, 15 januari 2010



AAN DE KONINGIN



OCW 10938