Preview document (🔗 origineel)

---

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 29 december
2008, no. 08.003751, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn
advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te
doen toekomen. 

Dit advies, gedateerd 13 februari 2009, bied ik u hierbij aan.

De Raad van State geeft in overweging het voorstel van wet te zenden aan
de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het advies rekening zal
zijn gehouden.

Voordat ik inga op het advies van de Raad van State merk ik het volgende
op.

Tussen het uitbrengen van het advies en het zenden van dit nader rapport
ligt ongebruikelijk veel tijd. De oorzaken daarvan zijn reeds aan de
Tweede Kamer toegelicht met een brief gedateerd 20 januari 2009
(Kamerstukken II, 2008/09, 31 052, nr. 17, p. 5). Hierin wordt ingegaan
op de grote belasting die de crisis het afgelopen anderhalf jaar met
zich heeft gebracht. Aanvullend daarop is bij brief d.d. 26 oktober 2009
(Kamerstukken II, 2009/2010, 21 109, nr. 93) toegelicht dat de door de
Tweede Kamer ingestelde tijdelijke commissie onderzoek financieel
stelsel in deel één van haar onderzoek onder meer kijkt naar de wijze
waarop de huidige wetgeving heeft gefunctioneerd op het punt van het
verlenen van toestemming voor een overname in de financiële sector door
de minister van Financiën en de toezichthouder, De Nederlandsche Bank.
Teneinde de Tweede Kamer in staat te stellen de bevindingen van de
commissie, voor zover zij daar aanleiding toe zou zien, in haar
bestudering van de aan de kamer toe te zenden implementatiewet te
betrekken, is voorlopig gewacht met indiening van het
implementatievoorstel, en is aan de Kamer bericht dat het wetsvoorstel
in januari 2010 zou worden ingediend.

In reactie op het advies van de Raad van State merk ik het volgende op.
Hierbij wordt de volgorde van het advies van de Raad van State
aangehouden.

1. De toetsing van aanvragen om een vvgb, bezien in relatie tot de
verantwoordelijkheid van de Minister van Financiën. 

De achtergrond van de richtlijn luidt als volgt. De richtlijn is tot
stand gekomen nadat de Europese Commissie had geconstateerd dat het
aantal grensoverschrijdende overnames en verwervingen van deelnemingen
in de Europese financiële sector achterblijft bij grensoverschrijdende
overnames en verwervingen van deelnemingen in andere sectoren. Uit een
onderzoek van de Europese Commissie is gebleken dat consolidatie
belemmerd wordt door een factor die onwenselijk is. De Europese
Commissie heeft vooreerst geconstateerd dat overheidsinvloed in de
financiële sector enkel tot doel behoorde te hebben om te waarborgen
dat ondernemingen in deze sector door deelnemingen en overnames geen
ongepaste risico’s nemen en dat de soliditeit van zowel degene die een
deelneming of overname beoogde als degene waarin die deelneming werd
beoogd of die werd overgenomen niet in het geding zal komen. Op deze
wijze wordt ook de stabiliteit van het financiële stelsel in de
Europese Unie beschermd. Met het oog op de soliditeit van financiële
ondernemingen en de stabiliteit van het stelsel waarvan zij deel
uitmaken is het prudentiële toezicht op deze ondernemingen immers in
het leven geroepen. Echter, de norm die voor de beoordeling van
voorgenomen gekwalificeerde deelnemingen in de desbetreffende
richtlijnen was opgenomen, en die verwees naar een gezonde en prudente
bedrijfsuitoefening, was open geformuleerd en ruim van aard. De norm
liet ruimte voor lidstaten om af te wijken. Dit leidde tot divergentie
in de oordeelsvorming tussen de verschillende lidstaten van de Europese
Unie. Uit het onderzoek bleek dat daarbij in praktijk ook andere, niet
prudentiële, afwegingen soms betrokken werden bij de beoordeling van
een voorgenomen deelneming. Met name moet worden gedacht aan
overwegingen over de (on)wenselijkheid van de overname van een
onderneming in een lidstaat door een onderneming uit een andere
lidstaat. Dit vormde een belemmering voor consolidatie die onwenselijk
is. Uiteraard behoort toezichtwetgeving in de Europese Unie consequent
en transparant te worden toegepast, zonder dat daarbij oneigenlijke
afwegingen worden betrokken. 

Om deze oneigenlijke afwegingen, die moeilijk zijn vast te stellen en
aan de kaak te stellen zijn door financiële ondernemingen, zoveel als
mogelijk te weren uit het besluitvormingsproces is besloten om de
procedures en toetsingscriteria voor een beoordeling van een voorgenomen
deelneming of overname te harmoniseren. Een belangrijke vraag bij de
totstandkoming van de richtlijn was aldus op welke wijze de divergentie
in besluitvorming en de politieke bemoeienis, waarbij onheuse
sentimenten van nationale aard een rol konden spelen, bij
consolidatievraagstukken kon worden beperkt. Bedacht moet worden dat
overnames in de financiële sector, met name als zij grensoverschrijdend
zijn, een politiek gekleurd debat op gang kunnen brengen. Hoofdvraag bij
de totstandkoming van de richtlijn was aldus op welke wijze de
divergentie in oordeelsvorming en de in internationale context bij
sommige lidstaten soms vergaande politieke bemoeienis (waarbij onheuse
sentimenten van nationale aard een rol konden spelen), in
consolidatievraagstukken te beperken.

Hiertoe is een vijftal, limitatief opgesomde, criteria in de richtlijn
opgenomen waaraan een dergelijke voorgenomen verwerving dient te worden
getoetst. Op grond van de richtlijn mag enkel op basis van deze criteria
een oordeel worden gegeven over een voorgenomen deelneming. Op deze
wijze worden toetsingen van voorgenomen verwervingen transparanter en
consistenter in alle lidstaten. Ook is beter mogelijk om deze
beoordeling door de rechter achteraf te laten toetsen als een van de
partijen die daarbij betrokken is het niet eens is met het resultaat van
de beoordeling. 

Het is van groot belang dat, in het geval dat een financiële
onderneming zich bijvoorbeeld geconfronteerd ziet met sentimenten van
nationalistische of protectionistische aard die ertoe leiden dat een
voorgenomen deelneming of overname niet mogelijk is, en dat toetreding
tot een markt in een andere lidstaat van de Europese Unie op die wijze
niet mogelijk is en de interne markt wordt gefrustreerd, deze
onderneming zich tot een rechter kan wenden. De gang naar de rechter is
tot op heden zeldzaam geweest, maar het is niet ondenkbaar dat dit mede
het geval is geweest omdat de rechter niet beschikte over een helder
criterium tegen hetwelk hij de beslissing van een nationale
toezichthouder inzake een voorgenomen deelneming of overname kon
beoordelen. Daar waar de wet een zeer open geformuleerde norm met veel
beleidsvrijheid bevat, zal de rechter des te meer een marginale toets
uitvoeren. Hoewel heldere, uniforme regels geen garantie vormen voor
eerlijke, transparante en uniforme toepassing door nationale
toezichthouders, dragen zij hier uiteraard wel in belangrijke mate aan
bij. 

De richtlijn kiest er mede in het licht van het voorgaande voor om te
benadrukken dat een beoordeling van een voorgenomen deelneming of
overname een exclusief prudentieel karakter heeft. In de overwegingen
bij de richtlijn wordt in dat kader gesproken over “ (…)
beoordelingscriteria van strikt prudentiële aard”. 

De Raad verlangt toelichting op de vraag of de criteria zoals door de
richtlijn geformuleerd zodanig duidelijk en ondubbelzinnig zijn dat zij
zich lenen voor een politiek-neutrale en onafhankelijke toepassing die
los van politieke verantwoording kan functioneren, dit in het licht van
de medeverantwoordelijkheid van de Minister van Financiën voor de
stabiliteit van het financiële stelsel en de met het oog daarop in de
huidige wetgeving (artikel 3:97 van de Wet op het financieel toezicht)
opgenomen bevoegdheid van de Minister van Financiën om bij de zogeheten
‘big five’ mee te beslissen over de verlening van verklaringen van
geen bezwaar met De Nederlandsche Bank (DNB). De Raad vraagt zich
daarbij af hoe de belegging bij DNB van de volledige toets van een
voorgenomen verwerving of vergroting van een gekwalificeerde deelneming
in (een van) de ‘big five’ zich verhoudt tot de mogelijkheid van de
Minister van Financiën om op grond van overwegingen van politieke of
beleidsmatige aard, op te komen tegen een eventuele door hem ongewenst
geachte ontwikkeling van de financiële sector als geheel.

De richtlijn sluit expliciet uit dat bij een toets van een voorgenomen
verwerving of vergroting van een gekwalificeerde deelneming afwegingen
van politieke of beleidsmatige aard worden betrokken. De richtlijn
benadrukt dat het onwenselijk en onwettig is dat dergelijke afwegingen
betrokken worden in het toezicht op de financiële sector, dat, voor
zover hier van belang, hoofdzakelijk gericht dient te zijn op de
soliditeit van de ondernemingen in die sector. Deze soliditeit wordt
geborgd als een onafhankelijke toezichthouder op adequate wijze een
prudentiële toets kan uitvoeren. 

Dat wil immers zeggen dat de toezichthouder zal beoordelen of door de
voorgenomen overname de ondernemingen die daarbij betrokken zijn niet in
gevaar komen, en zich niet zullen ‘verslikken’ in hun ambities maar
op grond van prudente, economisch verantwoorde afwegingen een visie
hebben die te realiseren is zonder dat de soliditeit van deze
ondernemingen in gevaar komt. Als van dergelijke prudentiële gevaren
geen sprake is, en de soliditeit van de ondernemingen niet in gevaar
komt door een voorgenomen deelneming of overname, dan is niet
aannemelijk dat er sprake is van een gevaar voor de stabiliteit van de
financiële markten in Nederland. De ondernemingen in kwestie zijn en
blijven dan solide. De stabiliteit van het financiele stelsel is dus
gewaarborgd. Aannemelijk is dat de ondernemingen in kwestie naar de
economische afwegingen die ten grondslag liggen aan een voorgenomen
overname bijvoorbeeld in gezamenlijkheid een beter marktperspectief
hebben. De stabiliteit van het financiële stelsel wordt in een
dergelijk geval veeleer gediend door deze consolidatie.

Nu de richtlijn een limitatieve lijst met criteria voorschrijft, vervalt
de ruimte voor lidstaten om daarnaast eigen criteria te hanteren. De Wft
bevat voor De Nederlandsche Bank (DNB) in de artikel 3:100, onderdeel c
en voor de Minister van Financiën (voor de ‘big five’) in artikel
3:97, tweede lid, van de Wft een toetsingscriterium dat ziet op een
mogelijk ongewenste ontwikkeling van de financiële sector. Dit
criterium dient met het oog op de limitatieve lijst van prudentiële
criteria die voorgeschreven wordt voor een beoordeling van een
voorgenomen deelneming in de financiële sector te vervallen. 

Het criterium luidt “Onze Minister verleent een verklaring van geen
bezwaar (…) tenzij de handeling zou kunnen leiden of zou leiden tot
een ongewenste ontwikkeling van de financiële sector of naar het
oordeel van de Nederlandsche Bank een of meer van de overwegingen,
bedoeld in (…) aan de verlening van een verklaring van geen bezwaar in
de weg staan.” Zie hiervoor artikel 3:97, tweede lid van de Wft. 

Uit deze formulering blijkt dat onder de huidige wetgeving
ontwikkelingen in de financiële sector die zich op dat moment voordoen
dus niet betrokken behoren te worden bij een beoordeling aan de hand van
dit criterium. De wet zoals deze thans luidt strekt er zo blijkt uit de
tekst niet toe dat door DNB dan wel in voorkomende gevallen de Minister
van Financiën op grond van dit criterium mede de vraag in aanmerking
moet woorden genomen of de sector ontwikkelingen doormaakt die nopen tot
het onthouden van instemming met een voorgenomen deelneming of overname.
Dat komt in een andere toets aan de orde (zie hierna).

De beperkte mogelijkheden om op basis van dit criterium naar de
mogelijke ongewenste ontwikkelingen in de financiële sector ten gevolge
van een deelneming of overname te kijken is onder meer aan de Kamer
toegelicht in de brief van de Minister van Financiën van 22 mei 2007
(TK 2006/2007, 31 052, nr. 1) inzake onder meer de bevoegdheden van de
Minister van Financiën bij de overname van ABN AMRO door een consortium
van banken. Deze brief stipuleert dat DNB in haar soliditeitstoets naar
de prudentiële risico’s van een overname kijkt, terwijl de minister
veeleer naar een mogelijk systeemrisico kijkt dat eventueel zou kunnen
ontstaan als er een of meer financiële groepen ontstaan die een te
grote rol in de sector gaan spelen waardoor het (eventuele) wegvallen
van een dergelijke groep tot onaanvaardbare risico’s voor het systeem
zou leiden. Het gaat daarbij dan hoofdzakelijk om een toets op de
hypothetische situatie dat de nieuwe entiteit die zou ontstaan ten
gevolge van de overname in zwaar weer zou komen en dat dit gegeven dan
een onaanvaardbare bedreiging voor de stabiliteit zou vormen. Het is dus
enigzins gechargeerd geformuleerd een toets of de onderneming in kwestie
niet ‘too big to fail’ wordt.

Ter verduidelijking is daarbij indertijd al opgemerkt en wordt hier
herhaald dat de grootte en rol van financiële ondernemingen in
Nederland reeds vanuit het perspectief van concurrentieverhoudingen
worden beoordeeld door de Nederlandse Mededingingsautoriteit op grond
van de Mededingingswet. 

Tevens is toegelicht dat afwegingen van politieke of beleidsmatige aard
zoals inzake werkgelegenheid dan wel de wenselijkheid om hoofdkantoren
van grote financiële instellingen voor Nederland te behouden, niet
thuishoren in de beoordeling van een voorgenomen verwerving van een
gekwalificeerde deelneming op grond van artikel 3:95 e.v. van de Wft.
Voor zover de Minister van Financiën dergelijke aspecten in het oog wil
houden vanuit zijn functie als hoeder van het financiële stelsel dient
veeleer op andere wijze invulling te worden gegeven aan die rol, zoals
bijvoorbeeld vanuit de mogelijkheid om wetgeving te verbeteren.
Daarnaast hebben de ontwikkelingen gedurende 2008 geïllustreerd dat de
Minister van Financiën ook op andere wijze zijn verantwoordelijkheid
voor de stabiliteit van het financiële stelsels en de ondernemingen die
daarin functioneren of daarvan afhankelijk zijn te nemen. 

Het is van belang om hier te constateren dat inmiddels sprake is geweest
van zeer turbulente ontwikkelingen in de financiële sector. Een crisis
die qua aard en omvang de sector, de toezichthouders en de overheid
heeft verrast, en ingrijpende consequenties heeft gehad voor de
soliditeit van de financiële ondernemingen wereldwijd, op Europees en
internationaal niveau en in Nederland. Het is wenselijk om dit nader
rapport in het licht van deze ontwikkelingen meer stil te staan bij het
functioneren van het onderhavige criterium.

Het bovengenoemde criterium biedt geen grondslag om een overname niet
toe te staan om de enkele reden dat de financiële sector zich ongunstig
ontwikkelt, tenzij de voorgenomen overname zelf ook weer bijdraagt aan
die ongunstige ontwikkeling. Zoals uit de tekst blijkt, moet worden
gekeken naar eventuele gevolgen van een voorgenomen overname voor de
financiële sector (met name naar het resultaat van deze overname,
kortweg, hoe de verwevenheid van de nieuwe onderneming met de
financiële sector eruit ziet en wat voor eventuele consequenties deze
verwevenheid heeft als deze onderneming in zwaar weer komt) en niet
andersom. Het criterium heeft niet (primair) tot doel om bij een
aanvraag voor een verklaring van geen bezwaar, actuele of voorzienbare
economische ontwikkelingen van de financiële sector te betrekken.

Een ongeclausuleerde mogelijkheid om eventuele economische
ontwikkelingen vrijelijk te betrekken bij het vormen van een oordeel
omtrent een voorgenomen overname zou ook bepaald niet wenselijk zijn.
Het criterium zou daarmee een zeer ruime discretionaire bevoegdheid
bevatten om te bekijken of een eventuele overname wel wenselijk is in
het licht van de economie. Dat zou een benadering zijn die de deur
openzet voor een politieke afweging van een overname. Een dergelijke
toets zou reeds strijdig zijn met de oude richtlijnen voor de
financiële sector, maar is zeker strijdig met de onderhavige richtlijn.

Echter, economische ontwikkelingen zijn uiteraard zeer wel relevant. Het
is ook niet gezegd dat deze niet betrokken kunnen worden bij een
afweging door DNB. Daar waar DNB op een gegeven moment als
toezichthouder tekenen in de markt ontwaart die duiden op een
verslechtering van het (economische) klimaat, en voorzienbaar is dat dit
gevolgen zou kunnen hebben voor de financiële ondernemingen in kwestie
die betrokken zijn bij een mogelijke deelneming of overname, dan kan DNB
dit betrekken bij haar oordeel over de soliditeit van die voorgenomen
deelneming of overname. En dat blijft uiteraard de kern van de toets van
DNB, na implementatie van de onderhavige richtlijn. Het is immers
evident dat daar waar een economische realiteit zou nopen tot
voorzichtigheid of terughoudendheid ten aanzien van een overname, dit
enkel aan de orde is als de soliditeit van deze ondernemingen wordt
bedreigd door deze ontwikkelingen en de overname daarom niet verstandig
is. Daar waar de financiële sector in zwaar weer zou komen maar
ondernemingen desalniettemin aan de toezichthouder kunnen uitleggen dat
zij daar niet of in beperkte mate door geraakt worden en hun plannen met
de overname ook verder solide zijn, is zonder meer denkbaar dat de
overname toch al dan niet onder bepaalde voorschriften of beperkingen,
wordt toegestaan. Overigens kan ook bedacht worden dat het zeer wel
mogelijk is dat een financiële sector op minder ingrijpende schaal en
met minder consequenties voor de instellingen te maken krijgt met een
teruggang. Het is niet goed voorstelbaar dat het enkele feit dat er
sprake is van een economisch nadelige ontwikkeling tot een blokkade voor
een voorgenomen fusie of overname zou leiden: steeds moet worden
vastgesteld of de betreffende fusie of overname de soliditeit van de
betrokken ondernemingen wel of niet in het geding brengt of kan brengen.

De toets op de soliditeit van een voorgenomen overname is belegd bij DNB
en behoort ingevolge de principes van het toezicht op afstand van de
politiek en de op deze principes gebaseerde Nederlandse wetgeving bij
DNB te blijven berusten. De Raad bevestigt in zijn advies dan ook dat
het primaat van DNB bij een soliditeitstoets een logische keuze is. 

De beoordeling van een voorgenomen deelneming of overname ligt gelet op
het voorgaande dus in wezen reeds geheel besloten in de toetsing van DNB
op de soliditeit van zowel de deelneming of overname zelf als van de
betrokken partijen, ook als de Minister van Financiën zijn toets op
grond van het huidige artikel 3:97, tweede lid, met betrekking tot de
mogelijk ongewenste ontwikkeling van de financiële sector verricht. De
aanpassing van de Wft in lijn met de richtlijn bevestigt het primaat van
de toetsing op de soliditeit en in zoverre zal er dus geen materiële
verandering in de toetsing van de beoogde deelneming plaatsvinden ten
opzichte van de huidige toetsingen, mede gelet op de beperkte reikwijdte
van het huidige criterium dat toeziet op een mogelijk ongewenste
ontwikkeling van de financiële sector door de deelneming of overname.

De soliditeit vormt reeds de kern, en zal dat blijven vormen, van de
beoordeling door DNB van een voorgenomen verwerving of vergroting van
een dergelijke gekwalificeerde deelneming. Dat op basis van de richtlijn
gekozen wordt om DNB deze toets volledig te laten uitvoeren, ligt te
meer in de rede daar, zoals de Raad ook opmerkt, DNB in den brede belast
is met het prudentiële toezicht op de financiële markten. DNB beschikt
over expertise en menskracht om deze toetsingen naar behoren uit te
voeren. 

Daarbij is ook relevant om te bedenken dat in de andere lidstaten van de
Europese Unie de toets van een voorgenomen overname of deelneming, in
lijn met de gedachte dat enkel een onafhankelijke toezichthouder
toezicht kan en dient uit te oefenen, belegd is bij de onafhankelijke
toezichthouder die het prudentiële toezicht uitoefent. Hoewel, zoals de
Raad ook constateert, de richtlijn niet specificeert welke
toezichthouder deze toezichthoudertaak moet uitoefenen, ligt het dus
niet in de rede dat een prudentiële toezichttaak bij de Minister van
Financiën wordt belegd.

De criteria van de richtlijn zijn duidelijk en ondubbelzinnig in hun
strekking: zij richten zich enkel op de soliditeit van de beoogde
deelnemingen en van de ondernemingen in kwestie en op de invloed die
mogelijkerwijs kan voortvloeien uit de verwerving of vergroting van de
voorgenomen gekwalificeerde deelneming op de soliditeit van de betrokken
ondernemingen. Een beoordeling daarvan is enkel mogelijk door DNB, die
de prudentiële toezichthouder is en expertise ter zake heeft en die
beschikt over de noodzakelijke gegevens om de beoordeling adequaat te
kunnen uitoefenen. Dit dient tevens de zuiverheid van de verhouding
tussen de Minister van Financiën als medewetgever tezamen met de
Staten-Generaal, waarbij DNB op afstand en onafhankelijk van de wetgever
en de politiek toeziet op de naleving van de wetgeving. Het is in dit
licht niet goed voorstelbaar dat de Minister van Financiën een andere
verantwoordelijkheid zou dragen dan een politieke verantwoordelijkheid.

Ter aanvulling op dit punt wordt hier overwogen dat overnames in de
financiële sector, en dan met name de grensoverschrijdende overnames,
tot politieke beroering kunnen leiden. Ter illustratie kan worden
gedacht aan de overname van ABN AMRO door het consortium van banken
medio 2007. Ook kan worden gedacht aan de ervaringen van verschillende
Nederlandse bedrijven vanuit ander perspectief. Bekend zijn de problemen
die ABN AMRO ondervond met de Italiaanse toezichthouder bij de indertijd
beoogde overname van de Italiaanse bank Antonveneta in 2005. Een ander
voorbeeld is de langlopende affaire rond de Poolse verzekeraar PZU, waar
de Nederlandse verzekeraar Eureko in 1999 een 30% belang in verwierf
met, vanaf 2001, het recht dit naar een meerderheidsbelang uit te
breiden. Deze afgesproken uitbreiding is jarenlang door de Poolse
overheidsautoriteiten geblokkeerd, ondanks de herhaaldelijke pogingen
van Eureko nakoming ervan af te dwingen. Hier is in 2009 een einde aan
gekomen met een overeenkomst die onder meer een toezegging van Eureko
inhield zich uit PZU te zullen terugtrekken. Het is onvermijdelijk dat
het maatschappelijk en politieke debat dat sommige van dergelijke
voorgenomen overnames omringt, de verantwoordelijkheid en de politieke
positie van de Minister van Financiën zal raken. Juist dit feit is meer
in zijn algemeenheid een zeer belangrijke reden geweest om het toezicht
op afstand te plaatsen, zodat een onafhankelijke toezichthouder adequaat
de regels die de wetgever (waaronder de Minister van Financiën) stelt,
toe kan passen. Het is niet wenselijk om in de dynamiek van dergelijke
debatten de Minister van Financiën een eigenstandige
verantwoordelijkheid en medebeslissingsbevoegdheid te geven voor een
beoordeling van een voorgenomen deelneming of overname, te meer niet
waar die beoordeling op grond van de onderhavige richtlijn strikt
prudentieel van aard dient te zijn.

De Minister van Financiën draagt de verantwoordelijkheid voor de
stabiliteit van het financiële stelsel en de wetgeving voor de
financiële sector, zoals de Raad ook stelt. Dit is in navolging van het
advies van de Raad nog nader verduidelijkt in de toelichting op het
wetsvoorstel. De minister draagt deze verantwoordelijkheid en dient
dientengevolge op de hoogte zijn van het reilen en zeilen van de
financiële sector en van de relevante ontwikkelingen daarin. Met het
oog op de invulling van deze verantwoordelijkheid van de Minister van
Financiën, is van belang dat de minister tijdig wordt geïnformeerd
over dergelijke ontwikkelingen. 

Hiertoe is in het wetsvoorstel een bepaling opgenomen die ertoe strekt
dat DNB de minister informeert over een aanvraag of voorgenomen
verlening of intrekking van een verklaring van geen bezwaar voor een
gekwalificeerde deelneming in de financiële sector indien deze relevant
is voor de inrichting en goede werking van het financiële stelsel. Daar
waar normaliter het toezicht op individuele ondernemingen zich in lijn
met het toezicht op afstand en de geheimhoudingsbepalingen van de
relevante richtlijnen van de Europese Unie onttrekt aan het zicht van de
Minister van Financiën, wordt in dit wetsvoorstel vanuit de
zwaarwegende verantwoordelijkheid van de Minister van Financiën voor de
stabiliteit van het financiële stelsel geregeld dat DNB de minister
tijdig informeert omtrent relevante voorgenomen deelnemingen of
overnames. Daarmee is de informatiepositie van de Minister van
Financiën als verantwoordelijke geborgd, zelfs als de minister geen
directe juridische beslissingsbevoegdheid meer draagt. Zie hiervoor
verder de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel bij de
informatieverplichting van het nieuwe artikel 1:93c, waarin naar
aanleiding van het advies van de Raad nader is verduidelijkt om welke
informatie het dan gaat.

Bij het opstellen van de richtlijn is de wijze waarop de financiële
sector zich dient te ontwikkelen en de mate waarin consolidatie dient
plaats te vinden geen voorwerp van discussie geweest. Hierboven is
echter gerefereerd aan de ontwikkelingen op de financiële markten van
de periode van voorafgaand aan de indiening van dit wetsvoorstel bij de
Kamer, in welk kader een bredere discussie op gang gekomen over de
inrichting en stabiliteit van de financiële sector en de aard en omvang
van het toezicht daarop, zowel op nationaal, Europees als internationaal
niveau. De discussies in kwestie zullen gevolgen kunnen hebben voor de
aard en omvang van het toezicht dat nationale maar ook
lidstaatoverstijgende, nieuw op te richten gremia zullen houden op de
financiële sector (zie hiervoor ook de conclusies van de EcoFin Raad
van 9 juni 2009 (nr. 10862/09) zoals bekrachtigd door de Europese Raad
van 18/19 juni 2009 (nr. 11225/09)). Zie verder met name de
kabinetsvisie (TK 2008-2009, 32013, nr. 1) waarin de visie van het
kabinet op de toekomst van de financiële sector uiteen wordt gezet. 

De behandeling van het onderhavige wetsvoorstel in de Tweede en Eerste
Kamer is niet de geëigende plaats of tijd voor een debat over
mogelijkheden om de overheid meer invloed te geven op het reilen en
zeilen van de financiële sector. Het debat daarover is breder van aard
en wordt reeds gevoerd met de Tweede Kamer, onder meer naar aanleiding
van de in juli 2009 naar buiten gebrachte kabinetsvisie, waarbij breder
wordt bekeken wat wenselijk en mogelijk is. Het onderhavige wetsvoorstel
dient er enkel toe om de richtlijn in nationale wetgeving om te zetten. 

De Raad merkt op dat de Minister van Financiën vanuit
juridisch-technisch oogpunt in theorie al dan niet voor een
overgangsperiode, geadviseerd door DNB, belast zou kunnen blijven met de
toetsing. Zoals reeds toegelicht ligt het, gelet op de expertise en
onafhankelijke positie van DNB voortvloeiend uit het toezicht op
afstand, niet in de rede om het prudentiële toezicht op deelnemingen in
de financiële sector door de minister te laten uitvoeren. In de overige
lidstaten van de Europese Unie is het toezicht ook belegd bij de
onafhankelijke toezichthouder die daarvoor is aangewezen. Vanwege
vertraging in de implementatie van deze richtlijn is er sinds 21 maart
2009 tot en met de inwerkingtreding van deze wet de facto sprake van een
overgangsperiode waarin de Minister van Financiën weliswaar formeel
bezien wettelijk bevoegd is om mee te beslissen op de aanvraag van een
verklaring van geen bezwaar, maar waarin DNB feitelijk inhoudelijk de
gehele toetsing verricht. Dit vloeit voort uit het feit dat na afloop
van de implementatietermijn de bestaande wetgeving in overeenstemming
met de richtlijn moet worden uitgelegd en toegepast. 

Dat heeft tot gevolg dat sinds 21 maart 2009 enkel de voorgeschreven
prudentiële criteria kunnen worden toegepast bij de beoordeling van een
nieuwe aanvraag van een verklaring van geen bezwaar. De thans nog
bestaande toets van DNB en, in geval van de ‘big five’, de Minister
van Financiën op de mogelijk ongewenste ontwikkeling van de financiële
sector dient achterwege te blijven en zal niet meer worden uitgevoerd.
Het is, met het oog op de hiervoor reeds geconstateerde uitgangspunten
van het toezicht op de financiële sector en de daaruit voortvloeiende
verhoudingen tussen de Staten-Generaal en de Minister van Financiën als
wetgever, de minister als politiek verantwoordelijke en DNB als
zelfstandig en onafhankelijk en op afstand van de politiek opererend
toezichthouder onwenselijk om deze situatie langer te laten continueren
dan strikt noodzakelijk is en de Minister van Financiën te belasten met
een formele beslissingsbevoegdheid waarin hij inhoudelijk geen inbreng
heeft. Dit wil tevens zeggen dat het ook niet wenselijk is om in dit
wetsvoorstel een overgangstermijn op te nemen, zoals de Raad als
mogelijkheid noemt, die na inwerkingtreding van deze wet de huidige
situatie zou continueren.

Waar op enig moment debat kan ontstaan over een voorgenomen verwerving
van een gekwalificeerde deelneming of zelfs een volledige overname in de
financiële sector, moet voor de financiële ondernemingen in kwestie en
voor alle overige betrokkenen volstrekt helder zijn dat DNB op
onafhankelijke wijze een besluit neemt en een verklaring van geen
bezwaar zal verlenen of afwijzen, met inachtneming van wettelijke
criteria. Mocht deze verlening of afwijzing voor politiek debat zorgen,
of mocht ter discussie komen te staan of sprake is van een juiste of
onjuiste afweging terzake, dan verdient het de uitdrukkelijke voorkeur
dat de Minister van Financiën zijn politieke verantwoordelijkheid voor
DNB volledig kan nemen, zonder dat hij kan worden aangesproken als
(mede)beslisser. Dit wetsvoorstel is er daarbij dus mede op gericht om
de helderheid van de eerder gememoreerde verhouding tussen enerzijds de
Minister van Financiën als medewetgever tezamen met de Staten-Generaal
en anderzijds DNB als prudentieel toezichthouder die de wetgeving
uitvoert, te bevorderen.

Naar aanleiding van bovengenoemde opmerkingen van de Raad van State
wordt in de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel meer aandacht
besteed aan de rol van de minister bij de verlening van een verklaring
van geen bezwaar alsmede de invulling van zijn ministeriële
verantwoordelijkheid.

2. Informatieverstrekking

Zoals de Raad ook benadrukt, is de Minister van Financiën
verantwoordelijk voor de stabiliteit van het financiële stelsel. Het is
dienstig aan deze verantwoordelijk dat de minister te allen tijde
voldoende is geïnformeerd over situaties op de financiële markten en
de wijze waarop het financiële stelsel is ingericht en welke actoren
zich hierbinnen begeven. Ook is het zinvol dat de Minister van
Financiën tijdig op de hoogte is als er sprake is van ontwikkelingen
met betrekking tot aanzienlijke verschuivingen in aandeelhoudersbelangen
in de banken en verzekeraars die te rekenen zijn tot de ‘big five’
omdat deze ondernemingen een grote relevantie hebben voor de stabiliteit
van het financiële stelsel. Hiertoe is een bepaling in het wetsvoorstel
opgenomen op basis waarvan DNB de minister moet informeren. 

Onder 1 is de achtergrond van deze informatieplicht reeds uiteengezet.
Omdat DNB de prudentiële toets uitvoert, zal DNB geïnformeerd zijn
over de meest recente ontwikkelingen ten aanzien van financiële
ondernemingen. Het betreft, zoals de Raad opmerkt, een situatie waarin
een gekwalificeerde deelneming zal worden verworven of vergroot in een
financiële onderneming zoals genoemd in artikel 3:95 van dit
wetsvoorstel. De aanvrager van een verklaring van geen bezwaar zal met
het oog op een van DNB te verkrijgen verklaring van geen bezwaar
informatie van vertrouwelijke aard ter beschikking moeten stellen aan
DNB. 

De betrokkenen zullen er veelal een (financieel) belang bij hebben om
informatie over mogelijke verwervingen van belangen of zelfs gehele
overnames, pas naar buiten te brengen op een tijdstip dat hen past, dan
wel een tijdstip waarop er een wettelijke plicht ontstaat voor de
ondernemingen in kwestie om deze informatie naar buiten te brengen
(gedacht moet worden aan de verplichting om koersgevoelige informatie
naar buiten te brengen in bepaalde omstandigheden). Daarnaast beschikt
DNB uit hoofde van haar algemene toezichtbevoegdheden over alle
relevante informatie die noodzakelijk is om prudentieel toezicht te
kunnen houden.

DNB zal aldus, mede in aanmerking genomen dat zij inzicht heeft in en
kennis van de soliditeit van alle financiële ondernemingen in
Nederland, zelfstandig kunnen beoordelen of de informatie die aan haar
wordt medegedeeld door de ondernemingen in kwestie moet worden
gekwalificeerd als zijnde relevant om mede te delen aan de Minister van
Financiën met het oog op diens verantwoordelijkheid voor het
financiële stelsel en de wetgeving die daarop betrekking heeft. De
informatieverstrekking aan de Minister van Financiën zal zowel
gerechtvaardigd als noodzakelijk zijn, zelfs nu niet langer sprake zal
zijn van een in de wet vastgelegde formele beslissingsbevoegdheid van de
minister, met het oog op deze verantwoordelijkheid van de Minister van
Financiën.

Daar waar normaliter het toezicht op individuele ondernemingen zich in
lijn met het toezicht op afstand en de geheimhoudingsbepalingen van de
relevante richtlijnen van de Europese Unie onttrekt aan het zicht van de
Minister van Financiën, wordt in dit wetsvoorstel zoals eerder
gememoreerd vanuit de zwaarwegende verantwoordelijkheid van de Minister
van Financiën voor de stabiliteit van het financiële stelsel geregeld
dat DNB de minister tijdig informeert omtrent systeemrelevante
voorgenomen deelnemingen en overnames. 

De Raad verwijst naar het vertrouwelijke karakter van
toezichtinformatie. Deze vertrouwelijkheid blijft geborgd in het
wetsvoorstel. De Minister van Financiën zal enkel door DNB
geïnformeerd mogen worden met het oog op zijn verantwoordelijkheid voor
het financiële stelsel. De Minister van Financiën zal deze informatie
strikt vertrouwelijk moeten behandelen. 

De Raad merkt op dat de Minister van Financiën, vanwege het vervallen
van zijn inhoudelijke en formele taak met betrekking tot de beoordeling
van een aanvraag van een verklaring van geen bezwaar, niet langer
informatie zou behoren toe te komen die essentieel is voor de
behandeling en beoordeling van een aanvraag. Het wetsvoorstel is in lijn
gebracht met de gedachte dat de informatie die essentieel is voor
behandeling en beoordeling, te weten de concrete financiële
soliditeitsafweging die DNB uitvoert, niet aan de Minister van
Financiën wordt medegedeeld. De informatieverplichting in het
wetsvoorstel ziet na aanpassing daarvan enkel nog op informatie over een
aanvraag en de beoordeling daarvan die met het oog op systeemrelevantie
van de desbetreffende ondernemingen aan de minister zal moeten worden
medegedeeld gelet op zijn verantwoordelijkheden. Deze zwaarwegende
verantwoordelijkheid voor de stabiliteit van het stelsel rechtvaardigt
dat op dit punt een wettelijke regeling is getroffen die ervoor zorgt
dat de Minister van Financiën altijd terdege is geïnformeerd over de
spelers die zich begeven op de Nederlandse financiële markten en hoe de
verhoudingen in de financiële markten liggen. De informatieverplichting
is voorts geclausuleerd opdat helder is welke informatie door DNB aan de
Minister van Financiën ter beschikking behoort te worden gesteld. De
informatie die DNB aan de Minister van Financiën verschaft, zal daarbij
eerst door DNB wordt beoordeeld op relevantie voor de kennis van de
Minister van Financiën en zijn inzicht in de financiële sector en de
ontwikkelingen daarin. De Minister van Financiën wordt geïnformeerd
over de voornemens van de betrokken ondernemingen met betrekking tot de
mate waarin en wijze waarop men voornemens is invulling te geven aan de
te verwerven gekwalificeerde deelneming, en de wijze waarop DNB een
dergelijke invulling beziet. Deze informatie kan relevant zijn voor
inzicht van de Minister van Financiën in de financiële sector, mede
aangezien de stabiliteit van de sector samenhangt met de wijze waarop
deze is ingericht en welke actoren daarbinnen opereren. Ten aanzien van
de concrete financiële soliditeitsafweging met betrekking tot met name
de cijfermatige beoordeling en de kapitaalsratio’s
(solvabiliteitsratio’s en liquiditeitsratio’s), en de wijze waarop
DNB deze beoordeelt is een duidelijke begrenzing in het wetsvoorstel
aangebracht. 

Deze concrete soliditeitsafweging vormt de kern van de toets door DNB
wanneer zij een aanvraag van een verklaring van geen bezwaar beoordeelt,
en heeft zeer specifiek betrekking op de (soliditeit van) partijen in
kwestie en de soliditeit van de plannen die de partijen in kwestie
hebben. 

Als DNB deze beoordeling uitvoert is er geen grond om aan te nemen dat
zij de Minister van Financiën daarover moet informeren met het oog op
de verantwoordelijkheid van de minister. Indien DNB op grond van een
afweging met betrekking tot de soliditeit tot het oordeel komt dat de
gevraagde verklaring van geen bezwaar moet worden geweigerd of slechts
onder voorschriften of beperkingen kan worden verstrekt, is DNB niet
gehouden om de cijfermatige beoordeling daarvan aan de Minister van
Financiën mede te delen. Wel ligt in de rede dat DNB de Minister van
Financiën met het oog op diens verantwoordelijkheden informeert hoe DNB
hier tegenaan kijkt. 

De Minister van Financiën zal gehouden zijn om deze informatie
vertrouwelijk te behandelen. Ook dit wordt geregeld in het wetsvoorstel.

Gelet op het feit dat de Minister van Financiën door DNB enkel behoeft
te worden geïnformeerd na een beoordeling door DNB of sprake is van
voor de minister relevante informatie die betrekking heeft op de
systeemrelevantie van de desbetreffende instellingen en op de soliditeit
en de stabiliteit van de financiële sector en de actoren daarin, gelet
op het feit dat de informatie die moet worden verstrekt is
geclausuleerd, en gelet op het gegeven dat de door DNB verstrekte
informatie vertrouwelijk zal worden behandeld door de Minister van
Financiën, verzet de systematiek van het wetsvoorstel zich niet tegen
de systematiek van de Wet op het financieel toezicht en is deze in lijn
met de zwaarwegende verantwoordelijkheden die de Minister van
Financiën, zoals de Raad in zijn advies ook aangeeft, heeft, hoewel die
laatstgenoemde verantwoordelijkheden niet (expliciet) in de Wet op het
financieel toezicht tot uitdrukking komen.

3. Implementatietermijn

De richtlijn diende per 21 maart 2009 te zijn omgezet in Nederlandse
wetgeving. De omstandigheden op de financiële markten van het afgelopen
jaar en de belasting die deze met zich hebben gebracht voor het
ministerie van Financiën hebben ertoe geleid dat de omzetting van de
richtlijn in nationale wetgeving is vertraagd. Vanaf 21 maart moet de
nationale wetgeving op dit punt richtlijnconform worden geïnterpreteerd
en toegepast. Hiervoor is reeds toegelicht dat DNB de Wet op het
financieel toezicht reeds richtlijnconform interpreteert en toepast. 

Naar aanleiding van de opmerking van de Raad van State over de
toepassing van artikel 8, tweede lid van de richtlijn, is de memorie van
toelichting bij het wetsvoorstel op dit punt aangevuld. In artikel 8,
tweede lid, is een overgangsbepaling opgenomen. In de bepaling is
vastgelegd dat aanvragen die voor inwerkingtreding van nationale wet- en
regelgeving ter implementatie van de richtlijn zijn ingediend bij de
toezichthouder, worden beoordeeld op basis van de nationale wetgeving
die op het moment van de indiening van de aanvraag van kracht was. Ik
deel de mening van de Raad dat deze overgangsbepaling geen ruimte biedt
voor toepassing van het nationale recht zonder richtlijnconforme
interpretatie.

Met de redactionele kanttekeningen van de Raad is rekening gehouden.

Van de gelegenheid is tevens gebruik gemaakt om de memorie van
toelichting op enkele punten duidelijker te formuleren. Tevens is
nadrukkelijker vermeld dat systeemaspecten van deelnemingen en overnames
in de financiele sector onder de vigeur van de richtlijn immer betrokken
blijven bij een beoordeling van een dergelijke deelneming of overname in
de beoordeling van de soliditeit daarvan. 

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden. 

De Minister van Financiën,

Wouter Bos 

 European Commission staff working document; Cross-border consolidation
in the EU financial sector (SEC (2005) 1398). 

Directie Financiële Markten



Ons kenmerk

FM 2010-0113 M







	Pagina   PAGE   \* MERGEFORMAT  2  van   NUMPAGES   \* MERGEFORMAT  17 



Directie Financiële Markten 

Korte Voorhout 7

2511 CW  Den Haag

Postbus 20201

2500 EE  Den Haag 

  HYPERLINK "http://www.minfin.nl"  www.minfin.nl 

Inlichtingen

dhr. mr. B.K. van der Waals 

T	070-3427310

F	070-3427984

b.k.waals@minfin.nl



Ons kenmerk

FM 2010-0113 M

Uw brief (kenmerk)

Bijlagen

> Retouradres Postbus 20201 2500 EE  Den Haag

de Koningin



Datum	

Betreft	Wijziging van de Wet op het financieel toezicht ter
implementatie van de richtlijn deelnemingen financiële sector 



	Pagina   PAGE   \* MERGEFORMAT  1  van   NUMPAGES   \* MERGEFORMAT  17