Preview document (🔗 origineel)

---

					’s-Gravenhage, 9 april 2010

						

BJZ2010010082

Directie Bestuurlijke en Juridische Zaken

Nader rapport inzake het voorstel van wet houdende regels met betrekking
tot de onrechtmatige bewoning van recreatiewoningen (Wet ontheffing
onrechtmatige bewoning recreatiewoningen)

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 29 juli 2009,
nr. 09.002011, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies
inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen
toekomen. Dit advies, gedateerd 13 november 2009, no. W08.09.0306/IV,
bied ik U hierbij aan.

De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet aldus
te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.

1.	

De opmerking van de Raad dat onzekerheid bij bewoners op zichzelf niet
dwingt tot het verlenen van een ontheffing en het afzien van handhaving,
wordt onderschreven, evenals de opmerking dat het langere tijd niet
handhavend optreden van een gemeentebestuur nog geen beroep op het
vertrouwensbeginsel rechtvaardigt. Het is echter niet alleen omwille van
de onzekerheid bij bewoners of eventueel gewekt vertrouwen door het niet
handhavend optreden van een gemeentebestuur, dat de regering onderhavig
voorstel van wet heeft opgesteld.

Met de motie Van Gent/Van der Ham van 25 november 2002 (Kamerstukken II
2002/03, 28 600 XI, nr. 50) is de regering gevraagd aan de Kamer een
regeling voor te leggen ter legalisering van schrijnende gevallen van
individuele bewoners van recreatiewoningen, die reeds gedurende een
lange reeks van jaren worden gedoogd door de betreffende
gemeentebesturen. Vervolgens is met de motie Veenendaal van 19 april
2005 (Kamerstukken II 2004/05, 29 800 XI, nr. 120) de regering gevraagd
ervoor te zorgen dat in gemeenten die niet aantoonbaar helder en
consequent zijn geweest in hun handhavingsbeleid, de bewoners die
permanent in een recreatiewoning wonen en dit voor de peildatum van 31
oktober 2003 ook al deden, een persoonsgebonden gedoogbeschikking
krijgen en deze beschikking ook bij de gemeente kunnen opeisen.

Bij de onderhavige beleidsproblematiek speelt naast de louter
bestuurlijk-juridische dimensie derhalve ook een sterke
politiek-maatschappelijke dimensie. 

Een ruime meerderheid in de Tweede Kamer stelt zich op het standpunt dat
het niet aanvaardbaar moet worden geacht dat bewoners van
recreatiewoningen na jarenlang gemeentelijk stilzitten nog steeds in
onzekerheid verkeren over de toekomst van hun (weliswaar onrechtmatige)
bewoning en dat die bewoners alsnog, dus nog na vele jaren,
geconfronteerd kunnen worden met gemeentelijke handhavingacties die
inmiddels niet meer werden verwacht.

De motie Neppérus/Vermeij van 8 april 2008 (Kamerstukken II 2007/08, 31
200 XI, nr. 105) maakt duidelijk dat het met de hiervoor genoemde moties
uit 2002 en 2005 ingenomen standpunt niet inmiddels is gewijzigd. Deze
motie verzoekt de regering om gemeenten die pas na 31 oktober 2003 zijn
gaan handhaven, op te roepen om vóór 1 januari 2010 bewoners die reeds
sedert 31 oktober 2003 een recreatiewoning bewonen alsnog in het bezit
te stellen van een persoonsgebonden ontheffingsbeschikking.

Niet alleen het langere tijd niet handhavend optreden van een
gemeentebestuur, maar ook de politiek-maatschappelijke dimensie die
tijdens de behandeling van de problematiek van de onrechtmatige bewoning
van recreatiewoningen in diverse overleggen met de Tweede Kamer
gaandeweg vorm kreeg, kon bij de betrokken bewoners het vertrouwen doen
ontstaan dat de regering met een voorstel van wet als het onderhavige
zou komen.

Dat het krachtens de wet generiek verlenen van ontheffingen de eenheid
binnen het gemeentelijke handhavingsbeleid kan doorbreken en tot
rechtsongelijkheid kan leiden, is juist. Echter, enige
rechtsongelijkheid is inherent aan elke inwerkingtredingdatum van een
voorstel van wet als het onderhavige, maar is daarmee nog niet
onacceptabel. Het is het standpunt van een ruime meerderheid in de
Tweede Kamer, maar ook van mij, dat er sinds de hiervoor genoemde motie
uit 2002 en de beleidsbrief uit 2003 (Kamerstukken II 2003/04, 29 200
XI, nr. 22), maar uiteraard ook reeds ver daarvoor, voor de betrokken
gemeentebesturen ruimschoots de gelegenheid heeft bestaan krachtdadig op
te treden tegen de bij hen bekende gevallen van onrechtmatige bewoning. 

Niet gevolgd wordt de opmerking van de Raad dat binnen de afweging van
de belangen van onrechtmatige bewoners en van het belang van de
ruimtelijke ordening het laatste in beginsel zwaarder dient te wegen, en
dat de onzekerheid bij bewoners die in strijd met regelgeving handelen
derhalve niet op voorhand hoeft te worden gekwalificeerd als een
probleem dat door een wet moet worden opgelost. Eventuele legalisering
in een individueel geval dient, aldus de Raad, aan de desbetreffende
gemeente te worden overgelaten.

Ik merk hierbij op dat de problematiek een specifieke situatie betreft
van een, door niet handhavend optreden, reeds langdurig bestaande en
feitelijk gedoogde bewoning van recreatiewoningen. Bezien in het licht
van de omstandigheid dat het belang van de ruimtelijke ordening in deze
specifieke gevallen blijkbaar niet noopte tot handhavend optreden,
alsmede bezien in het licht van de wens van de Tweede Kamer, kom ik tot
het oordeel dat met de mogelijkheid van een eenmalige persoonsgebonden,
dus eindige, ontheffing van het bestemmingsplanverbod op wonen in een
recreatiewoning, voor een afgebakende groep bewoners, gevoegd bij het
feit dat de recreatiebestemming niet wordt gewijzigd, zoveel mogelijk is
tegemoetgekomen aan het belang van de ruimtelijke ordening. In
ruimtelijke zin blijft sprake van een recreatiewoning en is slechts
tijdelijk het gebruik daarvan gewijzigd. Omdat de Kamer sinds de 
eerdergenoemde beleidsbrief van 2003 geen voldoende voortgang in de
gemeentelijke aanpak bespeurde, heeft zij via haar bovengenoemde motie
de regering om opeisbaarheid van de ontheffing gevraagd. Dat noodzaakt
tot een oplossing op het niveau van een wet die in de onderhavige
specifieke situatie de op basis van het Besluit ruimtelijke ordening
(hierna: Bro) reeds bestaande bevoegdheid van een gemeente om ontheffing
te verlenen, tijdelijk omzet in een verplichting (onder voorwaarden)
daartoe. 

2a.

Het is inderdaad niet zo, dat de betrokken gemeenten collectief
onvoldoende inzet hebben getoond om het op verzoek van de Tweede Kamer
ontwikkelde rijksbeleid te realiseren. Uit de voortgangsrapportage
Uitvoering recreatiewoningenbeleid (VROM-Inspectie, Den Haag, 2009)
blijkt dat er zeker vooruitgang is geboekt met de uitvoering van dat
beleid. Wel is duidelijk dat het tempo en de aanpak tussen gemeenten
verschilt. Een aantal gemeenten heeft in alle bij hen bekende gevallen
van onrechtmatige bewoning van vóór 1 november 2003 duidelijkheid
geboden, terwijl andere gemeenten ruim zes jaar na dato nog volop doende
zijn om de door de Tweede Kamer gewenste duidelijkheid te verschaffen.
Belangrijker is nog dat niet alle gemeenten zich afdoende inspannen om
de met het bestemmingsplan strijdige bewoning in kaart te brengen.
Ongeveer een derde van de gemeenten waar de problematiek speelt,
inventariseert alleen op basis van inschrijvingen in de gemeentelijke
basisadministratie (GBA), waarbij moet worden aangetekend dat, blijkens
voornoemde voortgangsrapportage, vermoedelijk veel bewoners zich niet
hebben ingeschreven of zich inmiddels hebben laten uitschrijven, om de
kans op handhaving te verkleinen. 

De – als eerdere maatregelen - geboden mogelijkheden tot het aanvragen
van een vrijstelling of ontheffing op basis van het Besluit op de
Ruimtelijke Ordening 1985 (hierna: BRO ’85) respectievelijk het Bro,
zijn in die gevallen niet benut, waarschijnlijk omdat een dergelijke
aanvraag niet de zekerheid geeft dat gemeenten de gevraagde vrijstelling
of ontheffing ook werkelijk zullen verlenen en de kans bestaat dat de
gemeente na een aanvraag (en dus het bekend worden van de onrechtmatige
bewoning) gebruik gaat maken van haar handhavingbevoegdheid. Zonder
verdere maatregelen van de zijde van het Rijk zal in die gemeenten de
problematiek van onrechtmatige bewoning – met alle onzekerheid van
dien - blijven voortbestaan, hetgeen niet alleen door de Tweede Kamer,
maar ook door mij, als onwenselijk wordt beschouwd. De omvang van deze
groep bewoners is niet bekend. Het door de Raad in zijn advies genoemde
aantal van 6800 betreft gevallen waarvan bij de gemeente bekend is dat
onrechtmatige bewoning plaatsvindt. Er zijn echter ook gevallen waarvan
de onrechtmatige bewoning niet bij de gemeente bekend is. De Belangen
Vereniging Vrij Wonen schat het totale aantal op enkele tienduizenden.
Wat van het precieze aantal ook moge zijn ben ik, anders dan de Raad,
van mening dat mag worden aangenomen dat het op zijn minst nog steeds om
een substantieel aantal gaat.

2b. 

Met de Raad kan worden erkend dat het onderhavige voorstel van wet is te
kwalificeren als een ingrijpende inbreuk op de gemeentelijke autonomie.
Ik acht die inbreuk echter, mede gezien in het licht van de omvang van
de problematiek, disproportioneel noch ongerechtvaardigd, zulks gelet op
de voorgestelde werkingsduur van twee jaar, het feit dat eerdere
maatregelen, zoals een voorgestelde ouderenregeling, de wijziging van
artikel 20 van het BRO '85 en de opname van een ontheffingsmogelijkheid
in artikel 4.1.1 van het Bro, geen soelaas hebben geboden, alsmede gelet
op het feit dat sprake is van een duidelijk afgebakende en in aantal
afnemende doelgroep en van een materiële voortzetting van een reeds
langdurig bestaande feitelijke gedoogsituatie.

De door de Raad genoemde alternatieve aanpak van de problematiek, te
weten een verzoek van gedeputeerde staten aan burgemeester en wethouders
om handhaving ter zake van overtredingen, dan wel een vordering van de
Minister van VROM dat burgemeester en wethouders een beschikking tot
toepassing van bestuursdwang of oplegging van een last onder dwangsom
uitvoeren, houdt het tegendeel in van wat de Tweede Kamer en ik willen
bereiken: verlening van een (persoonsgebonden en dus in de tijd
beperkte) ontheffing van het bestemmingsplanverbod voor de in het
voorstel van wet beschreven specifieke gevallen waarin sprake is van een
langdurige (onrechtmatige) bewoning van een recreatiewoning zonder dat
tegen die bewoning gedurende die tijd handhavend is opgetreden. Het is
niet primair de bedoeling dat er door een hogere bestuurslaag handhaving
wordt gevorderd van een lagere bestuurslaag, integendeel, de eerder
genoemde motie Veenendaal spreekt van het kunnen opeisen van een
gedoogbeschikking. Daarbij merk ik op dat de betrokken gemeenten
gedurende de periode van eind 2003 (en vaak al – lang - daarvoor) tot
1 januari 2010 ruimschoots de gelegenheid hebben gehad de bewoners die
het in het voorstel van wet betreft, al dan niet door middel van
handhavend optreden duidelijkheid te verschaffen. In de gevallen waarin
die duidelijkheid op 1 januari 2010 nog niet is gegeven, beoogt
onderhavig voorstel van wet te voorzien.

3a.	

De opmerking van de Raad dat het verlenen van ontheffingen ernstige
maatschappelijke gevolgen kan hebben omdat daarmee illegaal gedrag wordt
beloond en daarvan precedentwerking kan uitgaan naar het
handhavingsbeleid op andere beleidsterreinen, wordt niet onderschreven.
Immers, niet uit het oog mag worden verloren dat het onderhavige
voorstel van wet een lange voorgeschiedenis kent en zijn basis vindt in
uitgesproken standpunten van een meerderheid van de Tweede Kamer ten
aanzien van een afgebakende groep bewoners. Niet verwacht mag worden dat
een dergelijke situatie zich snel een tweede keer zal voordoen en een
tweede keer tot het opstellen van een voorstel van wet als het
onderhavige zal leiden. Een precedentwerking kan dan ook niet te snel
worden aangenomen. Wat de maatschappelijke gevolgen betreft mag niet uit
het oog worden verloren dat, zoals hiervoor reeds is opgemerkt, het
voorstel van wet materieel een voortzetting betreft van een reeds lang
bestaande en feitelijk gedoogde bewoningssituatie. Dat een meerderheid
in de Tweede Kamer geen genoegen meer nam met de bestaande situatie van
onzekerheid was in 2002 al duidelijk. Reeds vanaf dat moment hadden
gemeenten de keuze kunnen maken om het beleid ten aanzien van de
onrechtmatige bewoning van recreatiewoningen te concretiseren en te
intensiveren. En pas indien gemeenten op 1 januari 2010 bewoners van
onrechtmatig bewoonde recreatiewoningen nog steeds geen duidelijkheid
hebben gegeven, biedt de wet die bewoners de mogelijkheid om door middel
van een aanvraag om een – onder voorwaarden – verplicht te verlenen
ontheffing, zekerheid te verkrijgen over de toekomst van die bewoning. 

Wat betreft de opmerking van de Raad dat geen sprake is van de verlening
van een standaardvergunning, waarvan voor de ontvanger duidelijk is wat
zijn rechten en plichten zijn, merk ik op dat de te verlenen
ontheffingen te vergelijken zijn met de vrijstellingen die sedert 2007
ingevolge het BRO '85, en de ontheffingen die sedert 2008 ingevolge het
Bro zijn verleend. Het verschil wordt uitgemaakt door de verplichting
een ontheffing te verlenen, waarbij ik wil opmerken dat de ontheffing
ingevolge artikel 3 van het voorstel van wet een ontheffing betreft
waarbij de beslissing over de verlening gebonden is aan de in artikel 2
en de in het eerste lid (onderdelen a tot en met g) van artikel 3
opgenomen duidelijke toetsingsgronden. Zo niet reeds van een gebonden
beschikking kan worden gesproken, benadert het voorstel van wet zulks
toch in hoge mate.

Dit ligt anders bij de ontheffingen ingevolge artikel 4 van het voorstel
van wet. Het advies van de Raad is met betrekking tot dat artikel
gevolgd. Een eventueel stuwmeer van (min of meer gelijktijdig)
ingediende aanvragen waartoe het voorstel van wet zou kunnen leiden zou,
mede door de met artikel 4 gegeven mogelijkheid tot het overleggen van
niet nader omschreven bewijsmiddelen, tot ongewenste verleningen van
rechtswege kunnen leiden en daarmee tot de bezwaren als door de Raad
genoemd onder punt 3c1 tot en met 3c3 van zijn advies, alsmede tot hoge
(administratieve) lasten voor de gemeente. De mogelijkheid van verlening
van rechtswege op basis van artikel 4 is dan ook geschrapt. Voorts is,
om tegemoet te komen aan de zorgen van de Raad, de beslistermijn
verlengd van twaalf naar veertien weken en is de mogelijkheid tot
verlenging van de beslistermijn verlengd van zes naar acht weken. Met de
schrapping van de verlening van rechtswege in artikel 4 wordt de
ontheffingverlening als bedoeld in dat artikel feitelijk teruggebracht
tot geen andere dan de ontheffingverlening op basis van artikel 4.1.1,
eerste lid, onderdeel j, en tweede lid, van het Bro (de huidige
praktijk).

De memorie van toelichting is dienovereenkomstig aangepast. 

Van conflicten over hinder in de gevallen van permanente bewoning van
recreatiewoningen, waar het recreatieve gebruik op buurpercelen wordt
voortgezet, is mij in de gevallen van de reeds ingevolge het Bro
verleende ontheffingen, dan wel de gevallen van feitelijk gedoogde
bewoningssituaties, niet in het bijzonder gebleken.

3b.

De figuur van de begunstigende beschikking van rechtswege is geen
onbekende figuur in het Nederlands recht. Ik wijs hier op bijvoorbeeld
de verlening van rechtswege van een bouwvergunning en op de algemene
regeling van de begunstigende beschikking van rechtswege in de Awb. 

3c1.

Aan de zorg van de Raad dat een groot aantal van de onrechtmatige
bewoners een ontheffing van rechtswege zal ontvangen (waaronder zich
wellicht ook vele ‘onterechte’ ontheffingen kunnen bevinden), omdat
de kans bestaat dat bij een massale gelijktijdige indiening van
aanvragen gemeenten niet binnen de beslistermijn kunnen beslissen, is
wat betreft artikel 4 van het voorstel van wet tegemoetgekomen (zie
hiervoor onder punt 3a). 

In artikel 2 is duidelijk opgenomen dat de artikelen 3 en 4 van het
voorstel van wet niet van toepassing zijn op een bewoner die niet
voldoet aan de vereisten die zijn opgenomen in artikel 2. Het voorstel
van wet moet dan ook zo worden gelezen dat een 'onterechte' ontheffing
nooit (van rechtswege) kan zijn verleend aan een bewoner die niet
voldoet aan de criteria die zijn opgenomen in artikel 2.

Voorts is de zorg van de Raad aanleiding geweest om de in de artikel 3,
tweede lid, gestelde beslistermijn met twee weken en de mogelijkheden
tot verlenging van die termijn eveneens met twee weken te verlengen. 

Zoals hiervoor onder punt 3a reeds is opgemerkt, is met betrekking tot
artikel 4 de mogelijkheid tot verlening van rechtswege geschrapt en is,
evenals bij artikel 3 het geval is, de beslistermijn met twee weken en
de mogelijkheid tot verlenging van die termijn eveneens met twee weken
verlengd. 

 

3c2 en 3c3.	

Zoals reeds is opgemerkt onder punt 3c1 volgt uit artikel 2 dat een
ontheffing nooit van rechtswege kan zijn verleend zonder dat is voldaan
aan de vereisten die in dat artikel worden genoemd. Van het alsnog
voorwaarden moeten verbinden aan of het moeten intrekken van ten
onrechte van rechtswege verleende ontheffingen (artikel 4:20f, van de
Awb) zal in die situatie derhalve geen sprake zijn, evenmin als van door
het bestuursorgaan te vergoeden schade die door die wijziging of
intrekking wordt veroorzaakt. Voor zover sprake zal zijn van van
rechtswege verleende ontheffingen is de verwachting niet dat een
gemeente op grotere schaal aan een van rechtswege verleende ontheffing
voorwaarden zal moeten verbinden, of die ontheffing zal moeten
intrekken, om ernstige gevolgen voor het algemeen belang te voorkomen.
Zulks gelet op de omstandigheid dat gedurende de vaak zeer lange periode
dat sprake is geweest van onrechtmatige bewoning er blijkbaar ook geen
sprake is geweest van zodanige ernstige gevolgen voor het algemeen
belang dat de gemeente genoodzaakt was tot handhavend optreden.

Met betrekking tot de van rechtswege verleende ontheffingen is
tegemoetgekomen aan de opmerking van de Raad dat in de memorie van
toelichting geen aandacht wordt besteed aan de mogelijke toepassing van
artikel 4:20f van de Awb. In de memorie van toelichting is daaraan
inmiddels aandacht besteed, evenals aan de mogelijkheid dat gemeenten
kunnen worden geconfronteerd met dwangsommen indien de
ontheffingverlening van rechtswege niet tijdig wordt bekendgemaakt
(artikel 4:20c, eerste lid, van de Awb). De zienswijze van de Raad dat
met de mogelijkheid van toepassing van artikel 4:20f van de Awb door het
college van burgemeester en wethouders, de kans niet denkbeeldig is dat
de doelstelling van het wetsvoorstel – het bewerkstelligen van
definitieve duidelijkheid – niet zal worden bereikt, wordt door mij
niet gedeeld. Ook met de toepassing van genoemd artikel ontstaat er
duidelijkheid omtrent de toekomst van de bewoning van de
recreatiewoning, zij het in een later stadium.

3d.	

Met betrekking tot hetgeen door de Raad onder punt 3d van zijn advies in
concluderende zin wordt gesteld, merk ik resumerend het volgende op. 

De noodzaak van dit wetsvoorstel kan worden gevonden in onder meer het
langere tijd niet handhavend optreden van een aantal gemeentebesturen en
de politiek-maatschappelijke dimensie die tijdens de behandeling van de
problematiek van de onrechtmatige bewoning van recreatiewoningen in
diverse overleggen met de Tweede Kamer gaandeweg vorm kreeg. Met de
hiervoor genoemde motie Veenendaal van 19 april 2005 is de regering om
opeisbaarheid van de ontheffing gevraagd. Dat noodzaakt tot een
oplossing op het niveau van een wet die in de onderhavige specifieke
situatie de op basis van het Bro reeds bestaande bevoegdheid van een
gemeente om ontheffing te verlenen, tijdelijk omzet in een verplichting
(onder voorwaarden) daartoe. Bezien in het licht van de omstandigheid
dat het belang van de ruimtelijke ordening in deze specifieke gevallen
gedurende de lange periode van eind oktober 2003 (en vaak  al – lang -
 daarvoor) tot 1 januari 2010 blijkbaar niet noopte tot handhavend
optreden, alsmede bezien in het licht van de wens van de Tweede Kamer,
kom ik tot het oordeel dat met de mogelijkheid van een persoonsgebonden,
dus eindige, ontheffing van het bestemmingsplanverbod op wonen in een
recreatiewoning voor een afgebakende groep bewoners, gevoegd bij het
feit dat de recreatiebestemming niet wordt gewijzigd, zoveel mogelijk is
tegemoetgekomen aan het belang van de ruimtelijke ordening. 

Gegeven artikel 2 van het voorstel van wet zal, waar het de ontheffing
op basis van artikel 3 betreft, van het alsnog voorwaarden moeten
verbinden aan of het moeten intrekken van ten onrechte van rechtswege
verleende ontheffingen (artikel 4:20f, van de Awb) nauwelijks of niet
sprake zijn, evenmin als van door het bestuursorgaan te vergoeden schade
die door die wijziging of intrekking wordt veroorzaakt. Voorts is de
verlening van rechtswege in de gevallen als bedoeld in artikel 4 op
advies van de Raad geschrapt en zijn de beslistermijnen voor
burgemeester en wethouders zowel in artikel 3 als artikel 4 verlengd.
Voor zover nog sprake zal zijn van van rechtswege verleende ontheffingen
vloeien deze enkel voort uit artikel 3 van het voorstel van wet. Hierbij
gaat het om ontheffingen waarbij de beslissing over de verlening
gebonden is aan de in artikel 2 en de in het eerste lid (onderdelen a
tot en met g) van artikel 3 opgenomen duidelijke toetsingsgronden. De
verwachting is dan ook niet dat een gemeente op grotere schaal aan een
van rechtswege verleende ontheffing voorwaarden zal moeten verbinden, of
die ontheffing zal moeten intrekken, om ernstige gevolgen voor het
algemeen belang te voorkomen. Zulks temeer niet gelet op de
omstandigheid dat gedurende de lange periode dat sprake is geweest van
onrechtmatige bewoning er blijkbaar evenmin sprake is geweest van
zodanige ernstige gevolgen voor het algemeen belang, dat de gemeente
genoodzaakt was tot handhavend optreden. Averechtse gevolgen voor de
doelstelling van het voorstel van wet - het bewerkstelligen van
definitieve duidelijkheid – worden door mij niet verwacht. Ook wanneer
aan een van rechtswege verleende ontheffing alsnog voorwaarden zullen
moeten worden verbonden of de ontheffing moet worden ingetrokken,
ontstaat er duidelijkheid omtrent de toekomst van de bewoning van de
recreatiewoning, zij het in een wat later stadium.

De beperking van de autonome bevoegdheden van gemeenten acht ik, mede
gezien in het licht van de omvang van de problematiek, disproportioneel
noch ongerechtvaardigd, zulks gelet op de voorgestelde duur van twee
jaar gedurende welke een aanvraag kan worden ingediend, het feit dat
eerdere maatregelen, zoals een ouderenregeling, de wijziging van artikel
20 van het BRO '85 en de opname van een ontheffingsmogelijkheid in
artikel 4.1.1 van het Bro, geen soelaas hebben geboden, alsmede gelet op
het feit dat sprake is van een duidelijk afgebakende en in aantal
afnemende doelgroep en van een materiële voortzetting van een reeds
langdurig bestaande feitelijke gedoogsituatie. Anders dan de Raad ben ik
van mening dat, onverminderd mijn waardering voor de vorderingen die
gemeenten hebben geboekt met uitvoering van het rijksbeleid, mag worden
aangenomen dat het op zijn minst nog steeds om een substantieel aantal
gevallen gaat ten aanzien waarvan definitieve duidelijkheid moet worden
gegeven. Het geheel overziende acht ik dan ook het tweede deel van het
door de Raad geciteerde adagium 'decentraal wat kan, centraal wat moet'
van toepassing.

4a.

De door de Raad genoemde jurisprudentie heeft betrekking op de
bewijslast die bij de gemeente berust om onrechtmatige bewoning aan te
tonen. In de door de Raad genoemde artikelen gaat het om de
‘omgekeerde weg’: de bewoner moet zijn bewoning aantonen. In die
optiek ben ik van mening dat bij overlegging van de in ten minste twee
onderdelen van artikel 3, eerste lid, genoemde bewijsmiddelen, het
aannemelijk is dat het centrum van sociale en maatschappelijke
activiteiten van de bewoner het adres van de recreatiewoning is, en dat
overlegging van de bewijsmiddelen die met betrekking tot artikel 4 in de
memorie van toelichting worden genoemd, een indicatie daarvan geeft.

De zinsnede 'ononderbroken heeft bewoond' in artikel 2, onderdeel c,
duidt er op dat de bewijsmiddelen in beginsel de gehele in dat onderdeel
genoemde periode dienen te betreffen. De memorie van toelichting is
aangepast in die zin, dat duidelijk wordt gemaakt dat het moet gaan om
een bewoner die in ieder geval op 31 oktober 2003 (of daarvoor) de
recreatiewoning als woning in gebruik had en deze sedertdien
onafgebroken en in ieder geval laatstelijk op 1 januari 2010 bewoont.
Het is aan de gemeenten om te bepalen welke overige (tussentijdse)
meetdata zij wenst te hanteren.

4b.

Het advies van de Raad is gevolgd. Zoals hiervoor reeds is opgemerkt
zijn de beslistermijnen voor burgemeester en wethouders in de artikelen
3 en 4 verlengd. Aan de door de Raad gesignaleerde onduidelijkheid of de
bewijslast voor het niet voldoen aan de in artikel 2 genoemde gronden
berust bij burgemeester en wethouders, is tegemoetgekomen door in de
memorie van toelichting aan te geven dat de bewijslast voor de in
artikel 2 genoemde onderdelen bij de bewoner berust wat betreft de
onderdelen c en d (onafgebroken bewoning en meerderjarigheid), en bij de
gemeente wat betreft de onderdelen a, b en e (geen strijdigheid met
Woningwet en milieuwetgeving en geen besluit tot oplegging last onder
dwangsom of bestuursdwang, of besluit tot het voor een bepaalde tijd
afzien van handhaving).

De opmerking van de Raad dat door de permanente bewoning van een
recreatiewoning deze woning een geurgevoelig object wordt in de zin van
artikel 1 van de Wet geurhinder en veehouderij, waardoor de vergunning
tot oprichting of verandering van een veehouderij gelegen binnen 50 of
100 meter van dat object bij een bepaalde geurbelasting zou moeten
worden geweigerd, is aanleiding geweest de verhouding tussen onderhavig
voorstel van wet en de diverse milieuwetten nog eens nader te bezien.
Besloten is in het voorstel van wet een artikel op te nemen dat regelt
dat een derde, ten aanzien van wiens activiteiten besluitvorming nodig
is (bijvoorbeeld vergunningverlening), niet wordt beknot in zijn
mogelijkheden vanwege de omstandigheid dat in de nabijheid van die (al
dan niet voorgenomen) activiteit aan een bewoner van een recreatiewoning
(tijdelijk) een (persoonsgebonden) omgevingsvergunning voor het bewonen
van de recreatiewoning is verleend. Voor de toepassing van de
milieuwetgeving is veelal niet de planologische situatie doorslaggevend
maar het feitelijk gebruik. Met artikel 7 (nieuw) van het wetsvoorstel
wordt bereikt dat de omgevingsvergunning slechts de verhouding tussen de
bewoner-vergunninghouder en de gemeente betreft en niet de verhouding
tussen de bewoner-vergunninghouder en zijn omgeving. 

5 en 6.

Aan het advies van de Raad is tegemoetgekomen. Artikel 4 is aangepast.
Voorts is de memorie van toelichting aangepast, waarbij tevens aandacht
is geschonken aan de rechtsbescherming en de werkzaamheden die deze met
zich brengt voor de gemeenten.

7.

In het voorstel van wet is geen horizonbepaling opgenomen om reden dat
met een in de wet opgenomen vervaldatum op die vervaldatum tevens aan de
werking van de artikelen 5, 6 en 7 een einde komt, waardoor een besluit
inhoudende dat voor onbepaalde tijd wordt afgezien van handhaving geen
omgevingsvergunning meer is (zie artikel 5), de omgevingsvergunning
overdraagbaar zou worden (de hoofdregel van de Wabo – zie artikel 6),
en de bescherming van derden, zoals geregeld in artikel 7, zou
vervallen.  

Gekozen is dan ook voor een bepaling in het voorstel van wet die regelt
dat gedurende een periode van twee jaar na inwerkingtreding van de wet
een aanvraag om ontheffing kan worden ingediend. Na afloop van die
termijn kan de wet worden ingetrokken en kan in de intrekkingswet het
voortbestaan van de werking van genoemde artikelen worden verzekerd. 

8.

Van inwerkingtreding per 1 januari 2010 kan uiteraard geen sprake meer
zijn.

De memorie van toelichting is dan ook aangepast.

Wel is vastgehouden aan de strekking van de motie Neppérus/Vermeij en
is, nu inwerkingtreding per 1 januari 2010 niet meer tot de
mogelijkheden behoort, in artikel 2, onderdeel c, het einde van de
bewoningsperiode begrensd op 1 januari 2010. Aldus wordt nog enigszins
tegemoet gekomen aan de verwachting dat per 1 januari 2010 voor de
betrokken bewoners duidelijkheid zal bestaan over de toekomst van de
bewoning en een eerste handhavend optreden tegen de doelgroep van het
beleid na die datum niet meer effectief zal kunnen zijn. Het tijdstip
van inwerkingtreding zal overeenkomstig de Code Interbestuurlijke
Verhoudingen worden bepaald.

9.	

Het advies van de Raad is gevolgd. De memorie van toelichting is op de
door de Raad aangegeven onderdelen aangepast. 

10.

De redactionele kanttekeningen zijn gevolgd.

11. 

Behalve aanpassingen als gevolg van het advies van de Raad van State
zijn in het voorstel van wet en de memorie van toelichting nog enkele
aanpassingen van redactionele aard aangebracht en is het voorstel van
wet aangepast aan de komende inwerkingtreding van de Wabo, zoals die zal
luiden na de inwerkingtreding van de Invoeringswet Wet algemene
bepalingen omgevingsrecht. De verwachting is thans dat de Wabo eerder in
werking zal treden dan onderhavig voorstel van wet. Het betreft hier een
juridisch-technische wijziging van ondergeschikte aard die geen gevolgen
heeft voor de systematiek, de strekking of het toepassingsbereik en in
hoofdlijn niet meer betreft dan het vervangen van de aanduiding
"ontheffing van het bestemmingsplan" door "omgevingsvergunning",
waarvoor in artikel 1 een begripsbepaling is opgenomen. 

Een andere aanpassing van ondergeschikte aard betreft artikel 6 van het
aan de Raad voorgelegde ontwerp van wet, waarin werd bepaald dat een
besluit waarmee wordt afgezien van handhaving wordt aangemerkt als een
ontheffing in de zin van onderhavige wet. Bij de opstelling van het
voorstel van wet is niet onderkend dat er zowel besluiten tot afzien van
handhaving voor bepaalde tijd als besluiten tot afzien van handhaving
voor onbepaalde tijd vigeren. Besluiten tot afzien van handhaving voor
bepaalde tijd dienen niet onder de werkingssfeer van de wet te vallen
omdat de bewoner immers reeds duidelijkheid over de toekomst van de
bewoning. Om die reden is artikel 5 (nieuw) van het voorstel van wet
toegespitst op een besluit dat voor onbepaalde tijd afziet van
handhaving en is aan artikel 2, onderdeel e, het besluit waarmee voor
bepaalde tijd wordt afgezien van handhaving toegevoegd.

Er kunnen zich situaties voordoen waarin een recreatiewoning wordt
bewoond in strijd met een beheersverordening als bedoeld in artikel 3.38
van de Wro. Ook van de beheersverordening kan, op vergelijkbare wijze
als met het bestemmingsplan het geval is, een ontheffing worden
verleend. Met deze mogelijkheid is bij het opstellen van het
wetsvoorstel ten onrechte geen rekening gehouden. Met de
inwerkingtreding van de Wabo vervalt de mogelijkheid van het verlenen
van een ontheffing van de beheersverordening en komt daarvoor, evenals
bij het wonen in strijd met een bestemmingsplan het geval zal zijn, een
omgevingsvergunning in de plaats. Het wetsvoorstel is dienovereenkomstig
aangepast. 

Tenslotte is artikel 2 van het ontwerp van wet meer in overeenstemming
gebracht met de (te schrappen) huidige regeling in het Bro. In het Bro
maken de bij of krachtens de Woningwet aan een bestaande woning gestelde
eisen deel uit van de eisen waaraan moet worden voldaan om in aanmerking
te komen voor een ontheffing van het bestemmingsplan. Omdat het
Bouwbesluit 2003 reeds zelfstandig van toepassing is, zijn in het aan de
Raad voorgelegde voorstel van wet de eisen bij of krachtens de Woningwet
niet als criterium opgenomen. Omwille echter van de duidelijkheid,
alsmede om aan te geven dat het voorstel van wet op dit punt geen
wijziging van de eerdere regelgeving beoogt, zijn in artikel 2,
onderdeel a (nieuw), alsnog de eisen bij of krachtens de Woningwet als
criterium opgenomen. 

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Volkshuisvesting,

Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,

  PAGE   \* MERGEFORMAT  1